倪坤曉

深化農(nóng)村改革是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》,明確了深化農(nóng)村改革的目標任務和重大舉措。2023年是我國農(nóng)村改革45周年,7月11日,中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過的《深化農(nóng)村改革實施方案》強調(diào)要加快推動重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革攻堅突破,為新時代深化農(nóng)村改革指明了方向。在政策的強力推動下,我國農(nóng)村改革蹄疾步穩(wěn),相關制度框架和政策體系不斷完善,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了歷史性變革,為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實基礎,提供了重要保障。

農(nóng)村改革一直是學界關注的重點,相關研究主要聚焦在發(fā)展歷程[1-2]、目標任務[3-4]、進展與成效[5-8]、問題與深化方向[9-12]、經(jīng)驗啟示[13-14]等方面。這些研究為我國農(nóng)村改革提供了重要的理論支撐和經(jīng)驗借鑒,但從整體看,尚有兩方面需要進一步深化研究。其一,新時期新變化,深化農(nóng)村改革的目標任務和思路舉措都發(fā)生了重要變化,亟須對當前階段農(nóng)村改革的政策框架作出系統(tǒng)梳理,厘清各項改革任務之間的邏輯關系。已有研究主要有兩種分析思路:一是全面歸納,即對黨中央部署的改革重點任務進行了全面總結,內(nèi)容涵蓋土地制度、產(chǎn)權制度、經(jīng)營體系、金融制度、農(nóng)產(chǎn)品價格機制等[1];二是要點提煉,即根據(jù)不同時期不同階段的改革方向,有側重地對改革任務進行提煉,如有的側重分析土地制度、產(chǎn)權制度、經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護制度[11],有的側重分析經(jīng)營制度、金融改革、鄉(xiāng)村治理等內(nèi)容[7]。本文在參考前人研究的基礎上,將采取第二種分析思路,結合當前農(nóng)村改革任務的新變化,重點分析經(jīng)營制度、土地制度、產(chǎn)權制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的內(nèi)容。其二,農(nóng)村改革的方向具有很強的時代性和針對性,亟須根據(jù)改革中面臨的新挑戰(zhàn)對下一步的發(fā)展舉措作出相應調(diào)整,指明新時期農(nóng)村改革的重點方向?；谧钚碌膰檗r(nóng)情,本文將重點解析新時期深化農(nóng)村改革的政策框架、成效與經(jīng)驗,并基于面臨的挑戰(zhàn),對未來農(nóng)村改革的應對舉措作出判斷。

一、新時期深化農(nóng)村改革的政策框架

結合農(nóng)村改革的總體目標和重點任務,新時期我國深化農(nóng)村改革將重點圍繞農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制四個方面展開(見圖1)。這四項改革任務緊密相連、互相補充,共同構成了我國農(nóng)村改革的整體政策框架。其中,農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的重要基石,是推進各類農(nóng)村改革任務所必須堅持的前提條件;農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的主線任務,是鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村產(chǎn)權制度的重要基礎,重點是處理好農(nóng)民和土地的關系,通過維護進城農(nóng)民土地權益促進農(nóng)民工市民化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展;農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是深化農(nóng)村改革的重點任務,主要是明確農(nóng)民和集體的土地等資源資產(chǎn)的權屬關系,探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式,以經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革保障農(nóng)民的土地等財產(chǎn)權益,為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定制度基礎;推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是農(nóng)村改革的重要目標之一,即通過農(nóng)村各項改革掃除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度障礙。

圖1 新時期深化農(nóng)村改革的政策框架

(一)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

農(nóng)村基本經(jīng)營制度的表現(xiàn)形式會根據(jù)不同發(fā)展階段的生產(chǎn)力水平進行調(diào)整和完善。2022年,黨的二十大報告明確指出:“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務?！蓖?習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,要依托雙層經(jīng)營體制發(fā)展農(nóng)業(yè)。第一,堅持家庭承包經(jīng)營的基礎性地位。1991年,《中共中央關于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》首次明確將雙層經(jīng)營體制作為一項基本制度,提出:“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來?！钡诙?鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2008年,《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“兩個轉變”,即家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉變,統(tǒng)一經(jīng)營要向構建多元化經(jīng)營服務體系的方向轉變,指明了雙層經(jīng)營體制未來發(fā)展的方向。第三,健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。2013年,中央農(nóng)村工作會議強調(diào),要加快構建立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。此后,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設等制度性文件相繼出臺,相關政策框架逐步完善。

(二)深化農(nóng)村土地制度改革

新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系[15]199。第一,穩(wěn)妥推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作。2017年,黨的十九大報告提出第二輪土地承包到期后再延長三十年,這是對保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策的進一步落實。習近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會議上也對此作出重要闡釋,指出該項政策“既體現(xiàn)長久不變的政策要求,又在時間節(jié)點上同實現(xiàn)第二個百年奮斗目標相契合”[15]245。第二,穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。2021—2023年中央一號文件連續(xù)三年提出“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”,足見中央對此項改革工作的重視。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安居樂業(yè)的根本,更是保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎。在試點過程中,要充分尊重農(nóng)民群眾的意愿,妥善化解歷史遺留問題,穩(wěn)妥有序探索宅基地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式,切實保障農(nóng)民權益。第三,深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。黨的十八屆三中全會明確提出,在符合相關規(guī)劃和用途管制的前提下,“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”,明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的改革方向和目標。2023年,自然資源部辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作方案》,進一步明確了試點的內(nèi)容、名單、實施步驟和保障措施等。

(三)鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是黨中央作出的一項重要戰(zhàn)略部署,對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化都具有重大意義。第一,健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制。2022年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關于做好農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果鞏固提升工作的通知》,對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理、決策運營、收益分配等運行機制提出了具體要求,強調(diào)切實發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能作用。第二,發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。2023年中央一號文件明確提出要鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果,“探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”,首次從中央層面明確了什么是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、怎么發(fā)展集體經(jīng)濟,為后續(xù)創(chuàng)新發(fā)展路徑奠定了制度基礎。第三,健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的階段性任務完成后,管好用好集體資產(chǎn)成為今后農(nóng)村工作的重點任務之一。要適應新時代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點,持續(xù)鞏固集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資成果,健全完善集體資產(chǎn)年度清查報告制度,修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度,為集體資產(chǎn)規(guī)范高效管理提供制度保障。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺建設,建立多元主體的風險防控機制,充分保障集體成員的知情權、參與權、經(jīng)營權。第四,開展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場規(guī)范化建設試點。2023年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11個部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易規(guī)范化試點工作方案》,明確就健全交易體系、完善交易規(guī)則、加強風險防控、強化監(jiān)督管理等任務開展為期兩年的試點工作,試點地區(qū)應逐步構建起比較健全的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易體系和符合行業(yè)發(fā)展特點的監(jiān)管機制。

(四)健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的關鍵[16]。2019年,中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》,確定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的總體思路框架。第一,暢通城鄉(xiāng)要素流動。綜合運用政策創(chuàng)設、規(guī)劃引導、體制創(chuàng)新等手段,破除要素壁壘和機制障礙,逐步實現(xiàn)人才、資本、信息、技術等要素的城鄉(xiāng)雙向流動。2021年國務院印發(fā)的《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中也提到要促進城鄉(xiāng)人力資源雙向流動,優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置,引導社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。第二,推進基礎設施一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。2017年中央農(nóng)村工作會議提出,現(xiàn)階段,城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。此后印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》也提出要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力,促進縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補,推進縣城基礎設施向農(nóng)村延伸,推動縣城公共服務向農(nóng)村覆蓋。在實踐中,要以縣域為基本單元,強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計,用好“試點—總結—推廣”的改革路徑,促進公共資源合理配置,逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。第三,提升鄉(xiāng)村治理水平。基層治理水平是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要縮影,目前,我國鄉(xiāng)村在治理理念、結構、方式等方面與城鎮(zhèn)相比仍存在不小差距。今后一段時期,應重點加強基層黨組織的領導,以“三治”為基礎,更新治理理念,優(yōu)化治理方式,逐步建立村黨組織引領、農(nóng)民廣泛參與、法治保障的鄉(xiāng)村治理體系。

二、“十三五”以來農(nóng)村改革的成效與經(jīng)驗

在黨中央的正確領導和全面部署下,農(nóng)村改革持續(xù)深化,從國家頂層設計到地方探索試驗,循序漸進、穩(wěn)扎穩(wěn)打,一系列改革成果被納入政策文件和法律規(guī)定,形成了較為完備的農(nóng)村改革政策體系,農(nóng)村改革取得了歷史性成就,也積累了諸多寶貴經(jīng)驗。

(一)農(nóng)村改革取得顯著成效

1.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系基本建立,農(nóng)村基本經(jīng)營制度得到完善

隨著農(nóng)村改革的深入推進,農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵和外延不斷拓展和完善。實踐證明,作為農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的基礎,家庭承包經(jīng)營逐漸向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉變,技術、資金等生產(chǎn)要素投入不斷疊加,極大地調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性,提高了土地生產(chǎn)效率。2015—2021年,家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)量從2.3億戶減少為2.2億戶,家庭承包經(jīng)營的耕地面積從13.3億畝增加到15.7億畝,年均增長2.8%①。此外,家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)展壯大,農(nóng)業(yè)社會化服務體系不斷完善,各類經(jīng)營主體的聯(lián)合與合作不斷加強,統(tǒng)一經(jīng)營逐漸向農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展的方向轉變,小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接更為緊密,農(nóng)村基本經(jīng)營制度得以鞏固和完善。2015—2021年,全國家庭農(nóng)場數(shù)量從34.3萬個增至391.4萬個,其中縣級及以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門評定的示范家庭農(nóng)場從3.9萬個增至17.0萬個,年均增長率分別為50.0%和27.8%;農(nóng)民專業(yè)合作社從133.6萬個增至203.1萬個,其中示范社從12.7萬個增至19.0萬個,年均增長率分別為7.2%和6.9%②。截至2021年,全國各類農(nóng)業(yè)社會化組織達到104.1萬個,服務營業(yè)收入總額達到1738.3億元,服務小農(nóng)戶數(shù)量達到8939.1萬個(戶)③。詳見表1。

表1 家庭承包經(jīng)營、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展成效

2.農(nóng)村土地制度改革持續(xù)深化,農(nóng)民財產(chǎn)權益更加充分

土地制度改革是農(nóng)村改革的重中之重[17],其重點任務是統(tǒng)籌推進農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設用地三項制度改革。在承包地方面,自我國基本完成承包地的確權登記工作以來,各地不斷探索完善農(nóng)地“三權分置”制度,相關政策文件相繼出臺,尤其是2018年新修訂的土地承包法更是吸納了“三權分置”的實踐成果,將相應政策探索上升為法律規(guī)定。同時,截至2023年7月,第二輪土地承包到期后再延長三十年試點實現(xiàn)省級全覆蓋,進一步穩(wěn)定了土地承包關系,為放活土地經(jīng)營權,促進承包地有序流轉,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了堅實的制度基礎。在宅基地方面,2015年中央啟動了包括宅基地制度改革試點在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項改革試點,重點健全宅基地管理的體制機制,相關政策文件陸續(xù)發(fā)布,充分保障了宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權。隨著試點工作的深入推進,保障居住、管住亂建、盤活閑置成為新時期的工作重點,各地在探索集體所有權、農(nóng)戶資格權、宅基地使用權等權利完善方面取得了顯著成效。2021年,全國宅基地27419.7萬宗,其中,出租宅基地127.6萬宗、47.9萬畝,轉讓宅基地54.1萬宗、11.2萬畝④。在集體經(jīng)營性建設用地方面,2015—2019年,北京市大興區(qū)等33個試點地區(qū)開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點,相關制度性成果已經(jīng)納入2020年新施行的《土地管理法》中,由此建立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。

3.農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務基本完成,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是自實行農(nóng)村土地家庭承包制以來涉及面最廣的一項農(nóng)村改革。2016年,中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》,對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革進行了總體部署,提出要用3年左右的時間基本完成清產(chǎn)核資,5年左右的時間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。對此,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同中央農(nóng)辦,先后組織開展5批農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點,共有28個省份、89個地市、442個縣整建制開展了試點[18]。其中,北京、上海、浙江三個省(市)改革起步較早,于2016年基本完成改革任務;其他省(市、區(qū))也已于2021年基本完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務。根據(jù)《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報(2021年)》數(shù)據(jù),約57萬個村完成集體產(chǎn)權制度改革,確認村集體經(jīng)濟組織成員約9億人,農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的相關權能得到完善,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得了特別法人地位,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟快速發(fā)展。2015—2021年,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入從4099.5億元增至6684.9億元,村均收入從70.7萬元增至122.2萬元,年均增長率分別為8.5%和9.5%;經(jīng)營收益5萬元以上的村從13.7萬個增至32.4萬個,年均增長15.4%,占總村數(shù)的比重從23.7%增至59.2%⑤。詳見表1。

導游詞創(chuàng)作中，選手要考慮講解對象的年齡、職業(yè)、性別、專業(yè)，同時在分析把握講解對象的旅游動機和訴求的基礎上，選擇適合講解對象特點的內(nèi)容，進而創(chuàng)作出富有知識性、趣味性的導游詞，盡量滿足游客的心理需求。

4.城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐,鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善,城鄉(xiāng)分割的二元體制正在逐漸被打破,尤其是2019年年底啟動國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革以來,城鄉(xiāng)之間的資本、技術、勞動力等生產(chǎn)要素流動日益增多、自由度不斷增強。我國在戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、行政管理體制以及農(nóng)村土地制度等重點領域的改革也不斷取得突破,特別是近年來國家出臺了一系列的支農(nóng)惠農(nóng)政策,城鄉(xiāng)基礎設施一體化進程加快,如農(nóng)村自來水普及率達到85%,生活垃圾進行收運處理的行政村比例超過90%;城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平也極大提高,如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度基本建立,絕大多數(shù)縣實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展,組建縣域醫(yī)共體超過4000個,縣域內(nèi)就診率超過九成⑥。同時,農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成效顯著,農(nóng)民收入持續(xù)快速增長。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),2012—2022年,我國城鎮(zhèn)常住人口從7.1億人增至9.2億人,年均增長2.6%;常住人口城鎮(zhèn)化率從52.6%增至65.2%,增長12.6個百分點;全國城鄉(xiāng)居民人均收入比從2.88∶1降至2.45∶1。

(二)農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗

1.加強和改善黨對農(nóng)村改革的全面領導

強勁有力的農(nóng)村基層黨組織是確保農(nóng)村改革穩(wěn)步推進、逐步實現(xiàn)共同富裕的先決條件。歷史經(jīng)驗表明,在農(nóng)村改革中堅持基層黨組織的領導核心地位的優(yōu)勢非常明顯,“黨建+”的工作機制,能有效發(fā)揮村集體集中力量辦大事的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢,統(tǒng)一各類主體的思想認識和行動,進一步打通鄉(xiāng)村基層治理脈絡,提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。從實踐看,各地把深化農(nóng)村改革作為推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容和提升基層黨組織組織力的重要抓手,不斷完善工作體制機制,利用“崗位大練兵”、現(xiàn)場觀摩會等方式提升基層干部把方向、促改革的能力,較好地凝聚了政府、社會、群眾等各方力量,破除了行政壁壘,形成了推動改革的強大合力,并進一步夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政之基。

2.堅持試點探索和經(jīng)驗推廣的改革路徑

經(jīng)過多年的實踐探索,我國逐漸形成了“局部試點—經(jīng)驗總結—試點推廣”的由點及面式農(nóng)村改革路徑,這既符合馬克思主義方法論,又貼合我國農(nóng)村發(fā)展實際。農(nóng)村改革試驗區(qū)是農(nóng)村改革的“國家實驗室”,自1987年設立以來,其圍繞農(nóng)村改革的重點領域、重點任務開展了一系列廣泛而深刻的試驗,如農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設等,為持續(xù)深化農(nóng)村改革提供了重要的理論遵循和實踐經(jīng)驗。從改革的歷程看,好的經(jīng)驗很多都是基層探索出來、農(nóng)民創(chuàng)造出來的,因此在試點試驗中應充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神,鼓勵地方積極嘗試、大膽創(chuàng)新,緊抓農(nóng)村綜合性改革試點試驗的契機,用好改革試驗田,結合自身優(yōu)勢開辟試驗任務和內(nèi)容,有針對性地布局試點。同時,及時總結提煉、積累成果也是形成改革成功經(jīng)驗的重要一環(huán)。

3.保持足夠的歷史耐心

推進農(nóng)村改革是一個長期復雜的過程,要保持足夠的歷史耐心。從實踐探索看,一項改革任務的順利完成很大程度上得益于遵循了大國小農(nóng)的基本國情農(nóng)情和城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)濟規(guī)律,尊重了鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實際,充分把握了農(nóng)村改革的基本邏輯,謀定而后動。農(nóng)村情況千差萬別,各地的區(qū)域條件、資源稟賦、經(jīng)濟基礎和群眾基礎大不相同,很多改革任務也非常敏感,涉及農(nóng)民基本權益,容易牽一發(fā)而動全身。因此,中央和地方的各項改革政策中多次強調(diào)要以農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提,充分尊重農(nóng)民意愿,循序漸進、因地制宜開展改革任務和探索發(fā)展路徑,不可操之過急。同時,地方實踐也表明,深刻剖析各類問題背后的深層邏輯、利害關系,看準了再做、摸透了再推,以對歷史負責、對農(nóng)民負責的態(tài)度穩(wěn)步推進各項改革,才能在農(nóng)村穩(wěn)定的大局中謀得發(fā)展。

充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權益是深化農(nóng)村改革的重要導向,也是促進農(nóng)民增收的有效途徑。縱觀農(nóng)村改革的進程,農(nóng)民權益所包含的內(nèi)容不斷拓展,就目前而言,農(nóng)民財產(chǎn)權益主要包括土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權。實踐發(fā)現(xiàn),一些地方在農(nóng)村改革中較好地保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權益,究其原因,多數(shù)都承認了農(nóng)民承包權的財產(chǎn)性質、承認集體成員之間的平等性,能處理好集體、農(nóng)民與其他經(jīng)營主體之間的關系,統(tǒng)籌開展農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權利分置和權能完善工作,并按照規(guī)章制度和市場機制分配集體收益,讓改革發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)民。而且,各地在宅基地使用權流轉、使用權抵押、宅基地自愿有償退出,以及農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能方面的探索非常重要。充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權益,尤其是進城落戶農(nóng)民的合法土地權益,有助于建立多方共贏的土地增值收益調(diào)節(jié)機制。

三、新時期農(nóng)村改革面臨的主要挑戰(zhàn)

“十三五”時期我國農(nóng)村改革成績亮眼,但面向未來,農(nóng)村改革仍存在體制機制、政策體系等多方面的制約和挑戰(zhàn)。

(一)雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的功能發(fā)揮不充分

目前,我國雙層經(jīng)營體制中,“分”的層次發(fā)展得較為充分,而“統(tǒng)”的功能相對弱化,主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能尚未完全發(fā)揮。究其原因,一方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的能力差異較大,許多村集體缺乏“統(tǒng)”的物質和經(jīng)濟基礎,存在明顯的“強村弱村差異”,即有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能及時發(fā)現(xiàn)集體優(yōu)勢,捕捉機遇,通過自主經(jīng)營或合作聯(lián)合的方式開發(fā)集體資源資產(chǎn),尋找到合適的發(fā)展道路;而有的集體經(jīng)濟組織無法發(fā)揮“統(tǒng)”的功能,過度依賴政府財政和政策扶持,自主造血能力較差。另一方面,多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無能力開展農(nóng)業(yè)社會化服務。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務為例,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織若想開展此項服務需要具備諸多條件,如要具有一定的服務能力、可提供有效穩(wěn)定的托管服務,并擁有與其服務內(nèi)容、服務能力相適應的農(nóng)業(yè)機械和設備等。更重要的是,在實踐中,這種服務模式多是“倒逼”型的,即村域或鎮(zhèn)域內(nèi)多數(shù)農(nóng)戶的自主耕作意愿不強烈,又不愿意流轉出土地經(jīng)營權,為解決“無人種地”的困境,一些有能力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織探索為農(nóng)戶提供相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務,逐漸承擔起了“統(tǒng)”的功能。

(二)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展運行機制不健全

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是鞏固農(nóng)村改革成果、促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要途徑之一。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務完成后,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟快速發(fā)展,但運行機制尚不完善,仍面臨兩方面的制約。從政策體系看,缺乏專門法律支撐和針對性的優(yōu)惠扶持政策,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法尚未出臺,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位實現(xiàn)機制不健全、內(nèi)部治理結構不完善,而且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔了一定的公益職能,但相關稅收、金融、土地等優(yōu)惠政策尚未出臺落地。從經(jīng)營方式和效果看,當前村級集體經(jīng)濟發(fā)展模式較為單一,集體經(jīng)濟發(fā)展參差不齊。由于各地地理環(huán)境、資源稟賦等差異較大,臨近城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)或近郊的村,交通區(qū)位優(yōu)勢明顯,城鄉(xiāng)一體化程度較高,二三產(chǎn)業(yè)融合度較好,集體經(jīng)濟發(fā)展水平整體較高;而地處偏僻、資源匱乏的村,人員科技文化素質不高,產(chǎn)業(yè)結構單一,集體經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱。多數(shù)村集體對資源發(fā)包、物業(yè)出租的依賴度較高,且集體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小,單打獨斗多、抱團發(fā)展少,沒有形成全產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條,利益聯(lián)結機制不緊密,集群效應發(fā)揮不明顯。

(三)城鄉(xiāng)融合機制和公共服務體系不完善

我國城鄉(xiāng)融合不斷深入發(fā)展,新問題也不斷聚集與變化,仍存在城鄉(xiāng)要素融合保障機制不健全[16]、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程相對滯后等問題。在實踐中,城鄉(xiāng)要素的流動集中表現(xiàn)為人的雙向流動,即農(nóng)民進城和城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng),其中,農(nóng)民進城仍面臨諸多不確定性,戶籍限制、工作不穩(wěn)定、公共服務差異等依然存在,農(nóng)民工市民化面臨“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境。而且,絕大多數(shù)農(nóng)民不會因進城而主動放棄農(nóng)村原有的土地和宅基地,農(nóng)村老齡化[19]、空心化問題日益嚴重,“無人種地”問題突出。如何在保障進城落戶農(nóng)民相關權益的基礎上,盤活農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)是今后農(nóng)村改革要重點解決的難題之一。同時,人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)也存在一些卡點,如土地承包經(jīng)營權抵押貸款尚處于各地自主探索階段,仍有諸多制度障礙;集體成員具有一定封閉性,集體資產(chǎn)股份收益權轉讓或退出限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部[20],在當前的政策框架下,返鄉(xiāng)人才很難真正“落戶”農(nóng)村、“留得住”。此外,城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的進程相對滯后,服務供給品質區(qū)域差異較大。本著立足當?shù)貙嶋H、盡力而為的原則,各地鄉(xiāng)村公共服務供給水平與財政實力、集體收入緊密相關,但目前城鄉(xiāng)資源配置不合理,有限的資源往往向城鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達村傾斜,進而加劇了城鄉(xiāng)間、強村與弱村間在資金、土地、教育、醫(yī)療等方面的不平衡。

四、新時期深化農(nóng)村改革的舉措

新時代新征程,農(nóng)村各項改革有序推進、成效顯著,為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的制度基礎。面對改革中出現(xiàn)的新情況、新問題,應重點從構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系、統(tǒng)籌推進“三塊地”改革、探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等四個方面發(fā)力。

(一)培育多元主體,構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系

構建農(nóng)業(yè)社會化服務體系是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的必然要求。新時期,要以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系為前提,瞄準農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié),不斷創(chuàng)設農(nóng)業(yè)社會化服務配套政策,培育多元服務主體,拓寬農(nóng)業(yè)服務領域,持續(xù)夯實雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的根基,強化“統(tǒng)”的功能,疊加“統(tǒng)”的效應。一方面,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為服務的基礎力量。聚焦服務糧食生產(chǎn)和小農(nóng)戶,充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和居間服務優(yōu)勢,鼓勵引導其立足自身實際,整合資源要素,開展多樣化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務,探索“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+服務主體+農(nóng)戶”“服務主體+農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”等服務模式,不斷創(chuàng)新服務機制,解決農(nóng)村外出勞動力增多、種地勞動力缺失等問題,保障國家糧食安全。另一方面,充分發(fā)揮其他經(jīng)營主體的協(xié)同作用。鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體以技術、服務等資源要素為紐帶,與銀行、保險、郵政、供銷社等機構開展深度合作,提高生產(chǎn)、金融、信息、銷售等農(nóng)業(yè)社會化服務的供給能力,逐步構建起“以公共服務機構為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充”的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系,穩(wěn)固農(nóng)業(yè)強國的根基。

(二)完善制度建設,統(tǒng)籌推進“三塊地”改革

深化農(nóng)村土地制度改革是穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權關系、激活農(nóng)村發(fā)展活力的重要舉措。新時期,要堅持農(nóng)村土地集體所有制,牢牢把握處理好農(nóng)民和土地關系這條主線,繼續(xù)完善承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地制度,鞏固農(nóng)村發(fā)展基礎。第一,完善承包地“三權分置”制度。遵照“確權、賦權、活權”的有關要求,繼續(xù)探索土地承包經(jīng)營權流轉管理新模式、土地承包經(jīng)營權有償退出機制,以及土地經(jīng)營權抵押貸款有效辦法,重點規(guī)范土地流轉程序,嚴格耕地用途管制,穩(wěn)步開展第二輪土地承包到期后再延長三十年的工作。第二,完善宅基地“三權分置”制度。聚焦宅基地管理制度不健全、使用權能不完整、農(nóng)房大量閑置等難題,妥善處理集體與農(nóng)民的關系,深入探索農(nóng)村宅基地管理制度改革、閑置宅基地和集體經(jīng)營性資產(chǎn)盤活利用以及宅基地“三權分置”的路徑和有效實現(xiàn)形式,加強宅基地資格權的理論研究,健全宅基地制度和管理體系,確保農(nóng)民住有所居、住有宜居。第三,完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的要求,進一步掃除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價的制度障礙,厘清集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配關系,因地制宜確定入市的主體、范圍和方式,建立健全市場化交易制度。

(三)優(yōu)化扶持政策,探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果的一項重要任務。第一,加大扶持力度。研究完善適合農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策,如集體經(jīng)濟收入中用于農(nóng)村公益事業(yè)的支出可實行稅前列支,集體成員的分紅所得不繳納個人所得稅等;對新型集體經(jīng)濟發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地需求予以傾斜;加大對集體經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)營管理和財務會計人才的培育力度。第二,創(chuàng)新發(fā)展路徑。充分發(fā)揮村集體資源、區(qū)位、交通、土地等優(yōu)勢,因地因村因勢探索有利于集體經(jīng)濟發(fā)展的不同組織形式和經(jīng)營管理模式,如通過區(qū)域聯(lián)動、強弱聯(lián)動、村企聯(lián)動、跨鄉(xiāng)跨村聯(lián)動,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)經(jīng)營、資源開發(fā)、服務創(chuàng)收等模式,促進集體資產(chǎn)保值增值,為農(nóng)村改革奠定物質基礎。第三,防范經(jīng)營風險。依法依規(guī)加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理,形成產(chǎn)權明晰、經(jīng)營高效、管理民主的資產(chǎn)運行機制,以及事前、事中、事后全程覆蓋的監(jiān)管體系,保障集體資產(chǎn)不流失。加強對村集體經(jīng)濟投資決策行為的指導,推行村級財務預決算制度,控制籌資成本和風險,防止盲目決策、個人專斷,防止出現(xiàn)大規(guī)模債務風險。構建“多維一體”的合力監(jiān)管體系,不斷強化各主體、各部門監(jiān)督,形成“大監(jiān)督”工作格局,切實把好立項關、合同關、財務關、風險關。

(四)重塑城鄉(xiāng)關系,推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系、推動鄉(xiāng)村振興的重要舉措。第一,打通城鄉(xiāng)人才雙向流動的通道。完善農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的相關配套政策,維護進城落戶農(nóng)民在原籍地的財產(chǎn)權益,保障其在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等市民化權利,解決進城落戶農(nóng)民的后顧之憂,使其更好地融入城鎮(zhèn)。優(yōu)化人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策,完善人才引進、培養(yǎng)、激勵機制,給予相關人才金融、科技、社保、技術等方面支持,鼓勵其在就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并享受相關權益,將人才留在鄉(xiāng)村。第二,加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。以提高人民生活品質為目標,增加財政轉移支付力度,深挖地方經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃?提高公共服務供給水平,增強服務的普惠性和均衡性。針對重點地區(qū)、重點領域、重點人群,適時加強相關政策和資源傾斜,補齊服務短板。創(chuàng)新公共服務供給和管理方式,發(fā)揮政府主導作用,鼓勵各類市場主體積極參與,拓展融資渠道,減輕財政壓力。第三,千方百計促進農(nóng)民增收致富。強化強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策,大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),加快產(chǎn)業(yè)提檔升級,完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制,增加農(nóng)民產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效益。優(yōu)化農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策,強化就業(yè)指導服務,著力提升農(nóng)民職業(yè)技能和整體素質,拓寬就業(yè)領域,促進農(nóng)村勞動力高質量充分就業(yè),增加工資性收入。同時,鼓勵農(nóng)民深度參與農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展項目,分享集體發(fā)展紅利,增加財產(chǎn)性收入。

注釋

①②⑤本部分數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站編:《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報(2015年)》,中國農(nóng)業(yè)出版社,2016年版;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司編:《中國農(nóng)村合作經(jīng)濟統(tǒng)計年報(2021年)》,中國農(nóng)業(yè)出版社,2022年版。③④本部分數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司編:《中國農(nóng)村合作經(jīng)濟統(tǒng)計年報(2021年)》,中國農(nóng)業(yè)出版社,2022年版。⑥此處數(shù)據(jù)來源于《國家發(fā)展改革委有關負責人就〈2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務〉答記者問》,國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站,https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/202203/t20220317_1319464.html,2022年3月17日。