張衍斌

《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》于2023 年4 月1 日正式實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)“江河戰(zhàn)略”法治化全面推進(jìn)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略是繼長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略的又一項(xiàng)國(guó)家級(jí)江河戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，有助于改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題由來(lái)已久，既有自然原因，也有人為原因。黃河流域環(huán)境資源犯罪問(wèn)題已經(jīng)不在局限于以掠奪方式開發(fā)資源的犯罪，而是已經(jīng)上升到破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪問(wèn)題。黃河流域環(huán)境資源犯罪呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨部門、空間差異顯著等特征，在治理的過(guò)程中存在偵破率低、打擊效果不佳、危害性滯后和修復(fù)補(bǔ)償不能落實(shí)等困難。本文針對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪問(wèn)題，揭示犯罪現(xiàn)狀，分析治理不足，提出科學(xué)的治理方案，以降低此類案件的發(fā)生率，提高公安機(jī)關(guān)的偵破率，緩解當(dāng)前黃河流域環(huán)境資源犯罪的頑疾，維護(hù)黃河流域生態(tài)安全性和穩(wěn)固性，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

一、黃河流域環(huán)境資源犯罪現(xiàn)狀分析

環(huán)境資源犯罪是黃河流域各類犯罪中比較突出的一類，對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪進(jìn)行特征分析，有利于精準(zhǔn)把握治理機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。近年來(lái)，黃河周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，人口增長(zhǎng)迅速，黃河沿線各區(qū)域?qū)ㄖ牧?、日化用品等需求急劇上升。然而這些產(chǎn)品對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的破壞，有很多破壞很難得以修復(fù)。但是由于需求的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使著犯罪分子鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)了非法占用農(nóng)用地、盜伐和濫伐林木、非法采礦、污染環(huán)境、非法捕撈水產(chǎn)品等犯罪。

據(jù)刑事司法裁判文書的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[1]，當(dāng)前黃河流域環(huán)境資源犯罪總體上呈現(xiàn)出“涉及罪名多，違法特征明顯”的態(tài)勢(shì)。具體表現(xiàn)為，《刑法修正案（十一）》中16 種環(huán)境資源犯罪的罪名，黃河流域涉及的罪名占到13 種。除非法處置進(jìn)口的固體廢物罪，擅自進(jìn)口固體廢物罪，非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來(lái)入侵物種罪3 項(xiàng)新增罪名外，其他13 種罪名，包含《刑法修正案（十一）》新增的破壞自然保護(hù)地罪，黃河流域環(huán)境資源犯罪都有涉及。并且違法特征明顯，資源犯罪主要集中在非法占用農(nóng)用地、濫伐林木、盜伐林木、非法采礦等犯罪。這些犯罪的總和占黃河流域環(huán)境資源犯罪案件總量的60%以上。其中非法占用農(nóng)用地犯罪占比最高，主要原因在于黃河流域是我國(guó)重要農(nóng)業(yè)區(qū)之一，黃河流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化速度加快，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用需求加大，由此造成土地資源利用矛盾突出。其次污染環(huán)境罪居高不下，說(shuō)明當(dāng)前黃河流域環(huán)境犯罪同資源犯罪一樣問(wèn)題嚴(yán)重，黃河流域環(huán)境污染犯罪防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻，主要原因在于黃河流域環(huán)境污染犯罪具有跨區(qū)域性，對(duì)原有偵防工作機(jī)制帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

從地理學(xué)的角度分析黃河流域各類環(huán)境資源犯罪案件數(shù)量分布，可以有效地解釋黃河流域環(huán)境資源犯罪的區(qū)域特征，為提出科學(xué)的治理決策提供理論支撐。其分布規(guī)律如下：

1.黃河流域環(huán)境資源犯罪省域空間差異顯著。具體表現(xiàn)為不同類型的犯罪在黃河流域中不同省份的分布有很大差別。環(huán)境類犯罪主要出現(xiàn)在黃河流域的下游省份。以山東為例，近十年的污染環(huán)境犯罪數(shù)量多達(dá)1000 多件，主要有排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物，干擾和偽造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。其原因在于下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，導(dǎo)致污染環(huán)境的因素多，再加之打擊力度大。資源類犯罪的數(shù)量在黃河流域從上游到下游呈現(xiàn)出多樣分布的態(tài)勢(shì)，涉動(dòng)植物類資源犯罪主要存在上游的四川省，涉農(nóng)用和自然保護(hù)地非法占有犯罪主要集中在中游的內(nèi)蒙古自治區(qū)，涉林木資源犯罪主要集中在下游的河南省。說(shuō)明資源類犯罪對(duì)各省份的自然資源特征依附程度較高。

2.黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨區(qū)域性突出。黃河流域環(huán)境資源犯罪涉及的罪名多，并且這些違法犯罪行為對(duì)黃河流域的整個(gè)生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著破壞作用[2]。以環(huán)境犯罪為例，黃河流域環(huán)境犯罪涉及黃河流域的上中下游、左右岸、干支流等不同區(qū)域的不同主體，若黃河上中游水資源截留、搶占、濫用、污染等，會(huì)直接影響下游的用水，產(chǎn)生流域內(nèi)水資源供需矛盾[3]。又如資源類犯罪，黃河流域上游的濫發(fā)、盜伐林木、土地的非法占用，非法采礦等違法犯罪行為導(dǎo)致水土流失，將嚴(yán)重影響中下游的生態(tài)環(huán)境，甚至對(duì)中下游的防汛防洪安全造成嚴(yán)重威脅。

二、黃河流域環(huán)境資源犯罪治理困境

基于上述黃河流域環(huán)境資源犯罪現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)原有的環(huán)境資源犯罪治理措施已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期下黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的需求?，F(xiàn)將當(dāng)前的治理困境總結(jié)如下。

（一）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化不高

針對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪涉及的罪名多的特點(diǎn)，當(dāng)前的司法隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐能力不能有效地對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪進(jìn)行應(yīng)對(duì)。黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的偵查、移送和審判等一系列過(guò)程，都需要更專業(yè)的司法隊(duì)伍執(zhí)行。然而，當(dāng)前的處理黃河流域環(huán)境資源犯罪的司法隊(duì)伍大部分是從相關(guān)部門抽選的，雖然他們具備一定的環(huán)境資源的法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是在處理黃河流域環(huán)境資源犯罪方面略顯不足。另外，黃河流域環(huán)境資源犯罪治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上還未達(dá)到專業(yè)化的程度。目前黃河流域各省高級(jí)法院已經(jīng)成立了專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，但是在流域內(nèi)還未完全建立三級(jí)法院審判體系。而且公安和檢察院的設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于法院，在治理體系和力度上無(wú)法適應(yīng)黃河流域環(huán)境資源犯罪的特征。

（二）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的地方法規(guī)不完善

雖然《黃河保護(hù)法》已在2023 年4 月1 日實(shí)施，但是黃河流域各省還未在《黃河保護(hù)法》的綜合法律框架下出臺(tái)各自的具體的實(shí)施辦法。當(dāng)前各地司法部門治理環(huán)境資源犯罪的時(shí)候，仍然延用陳舊的行政管理規(guī)定，未充分地針對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪省域空間差異的特點(diǎn)，以《黃河保護(hù)法》為指導(dǎo)，對(duì)本省實(shí)行科學(xué)的治理措施。黃河流域需要通過(guò)穩(wěn)定的流域法律秩序來(lái)塑造良好的環(huán)境資源空間秩序。因此，黃河流域各省如果能盡早制定適合本區(qū)域的環(huán)境資源犯罪治理實(shí)施辦法，將有助于重塑自身的環(huán)境資源秩序。

（三）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機(jī)制不完善

近幾年針對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨區(qū)域特征，黃河流域環(huán)境資源犯罪協(xié)同治理取得了一定成效，但是在司法協(xié)作機(jī)制的完善方面還有所欠缺。主要體現(xiàn)在[4]：一是司法部門在黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的集中管轄權(quán)賦予上缺乏法律依據(jù)。二是司法協(xié)作機(jī)制中缺失行政與司法配套銜接制度。三是司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行缺乏專業(yè)化司法資源支持。四是司法協(xié)作機(jī)制缺乏實(shí)際操作性。五是司法協(xié)作機(jī)制中公眾參與程度不夠。

（四）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的模式有待更新

現(xiàn)有的環(huán)境資源犯罪的治理模式主要以行政區(qū)域?yàn)閯澐?，采用省域?nèi)司法治理模式，從很大程度上割裂了黃河流域環(huán)境資源的整體性。黃河流域上中下游是一個(gè)有機(jī)的整體，基于行政區(qū)劃的治理模式由于缺乏生態(tài)理性，很難覆蓋全流域的環(huán)境資源犯罪，極易造成治理真空[5]。現(xiàn)有的環(huán)境資源犯罪的治理模式主要體現(xiàn)在碎片化司法機(jī)構(gòu)布局，無(wú)法適應(yīng)黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨行政區(qū)域的治理，使司法治理陷于“治理無(wú)能”的尷尬境地。

（五）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理缺乏預(yù)防性措施

現(xiàn)有的黃河流域環(huán)境資源犯罪治理，不管從體系、機(jī)制、模式等各方面都缺乏預(yù)防性理念。預(yù)防性措施的匱乏直接導(dǎo)致黃河流域環(huán)境資源犯罪風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性。現(xiàn)行的黃河流域環(huán)境資源犯罪治理仍舊采用事后救濟(jì)的思維理念，主要表現(xiàn)在：環(huán)境資源修復(fù)、損害賠償、犯罪量刑等。如果不能在黃河流域環(huán)境資源犯罪治理中融入預(yù)防性元素，勢(shì)必會(huì)降低司法治理手段的能動(dòng)性，加劇黃河流域環(huán)境資源犯罪風(fēng)險(xiǎn)性[5]。

三、黃河流域環(huán)境資源犯罪治理對(duì)策

（一）提高黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化

提高黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化可以從司法隊(duì)伍和司法機(jī)構(gòu)兩方面進(jìn)行專業(yè)化建設(shè)。司法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)主要包含理論知識(shí)的專業(yè)化和實(shí)踐能力的專業(yè)化。理論知識(shí)是指司法人員既要具備一定的法律知識(shí)和法律素養(yǎng)，又要具備流域環(huán)境資源保護(hù)的科學(xué)知識(shí)。實(shí)踐能力是指案件審理中責(zé)任和因果關(guān)系認(rèn)定、量刑標(biāo)準(zhǔn)把握、侵權(quán)損害賠償?shù)染唧w裁決能力。司法隊(duì)伍的專業(yè)化可以通過(guò)引進(jìn)高層人才，加強(qiáng)與高校、研究所的專業(yè)合作，聘請(qǐng)專家等方式提高專業(yè)化水平。司法機(jī)構(gòu)專業(yè)化主要涉及構(gòu)建三級(jí)環(huán)境資源犯罪司法治理體系。公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院不僅要建立專門化的機(jī)構(gòu)，還要構(gòu)建省市縣三級(jí)環(huán)境資源犯罪治理體系，公檢法相互合作，提高環(huán)境資源犯罪的治理效率。

（二）完善黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的地方法規(guī)

《黃河保護(hù)法》于2023 年4 月1 日開始實(shí)施，本法律的實(shí)施為黃河流域環(huán)境資源保護(hù)指明了方向，為黃河流域各省制定相關(guān)地方法規(guī)提供了思路。地方法規(guī)的制定要求具有可操作性強(qiáng)、實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)，并且能夠切實(shí)指導(dǎo)本區(qū)域的司法部門對(duì)黃河流域環(huán)境資源犯罪的治理。這方面做的比較好的有河南省和山東省，下面以這兩個(gè)省份為例，講述他們的經(jīng)驗(yàn)，期待可以為黃河流域其他省份起到借鑒作用。河南省實(shí)行自上而下的治理方案，由高級(jí)人民法院、檢察院和公安廳出臺(tái)的法律文件為指導(dǎo)，市縣司法部門具體出臺(tái)相關(guān)治理措施，逐步形成自上而下治理體制，并將其制度化。河南省還高度重視公眾環(huán)境的根本利益，從黃河流域環(huán)境資源案件的復(fù)雜性、整體性出發(fā)，充分體現(xiàn)地方司法保護(hù)黃河流域公眾環(huán)境利益的理念。山東省推動(dòng)司法審判與環(huán)境資源修復(fù)相結(jié)合，建立環(huán)境資源司法修復(fù)基地，在公正審判黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境資源的修復(fù)。并且強(qiáng)化司法機(jī)構(gòu)與黃河流域行政管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)黃河流域環(huán)境資源大保護(hù)、大治理的格局。

（三）健全黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機(jī)制

黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機(jī)制完善是推動(dòng)黃河流域環(huán)境資源犯罪治理法治化的重要保障。協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建主要涉及到黃河流域司法部門內(nèi)部之間的協(xié)作和司法部門與其他行政管理部門之間的協(xié)作。協(xié)作機(jī)制的完善措施方面主要包括完善法律保障、多元化協(xié)作主體、明確協(xié)作內(nèi)容、完備協(xié)作程序、創(chuàng)新協(xié)作方式、完善保障機(jī)制、建立信息共享、多元化糾紛解決機(jī)制、健全行刑銜接機(jī)制等[6]。實(shí)踐中，我們要充分考慮黃河流域環(huán)境資源犯罪空間差異特征，結(jié)合流域環(huán)境資源犯罪跨區(qū)域性，統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)司法部門、行政管理部門、社會(huì)民眾、市場(chǎng)主體多元化參與。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作既要做好本行政區(qū)域的公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院的協(xié)作，又要做好跨行政區(qū)、跨層級(jí)的公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院的協(xié)作，在確保司法獨(dú)立的基礎(chǔ)上，相互監(jiān)督，相互制約、聯(lián)合取證、聯(lián)合辦案。司法機(jī)關(guān)外部協(xié)作要做好司法部門與其他政府部門或社會(huì)組織之間的信息互通，在與其他政府部門協(xié)作中做好工作銜接，在與社會(huì)組織協(xié)作中做好功能合作。

（四）創(chuàng)新黃河流域環(huán)境資源犯罪的治理模式

目前，黃河流域環(huán)境資源犯罪形式多樣化，涉及罪名眾多，如果仍然延用傳統(tǒng)的治理模式，很難適應(yīng)黃河流域環(huán)境資源犯罪的全鏈條、全方位、全覆蓋的治理需要。傳統(tǒng)治理模式中的內(nèi)容、方式和程序等過(guò)于空洞和單一，下一步需要立足于黃河流域環(huán)境資源犯罪的特點(diǎn)，從根本上解決傳統(tǒng)治理模式的缺陷。治理內(nèi)容上需要拓寬覆蓋的范圍，使新的治理模式涵蓋黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的立案、取證、審判、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)。同時(shí)擴(kuò)展治理方式，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立黃河流域環(huán)境資源犯罪案件鑒定、審判和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。明確科學(xué)的治理程序，加強(qiáng)治理模式的適用性和實(shí)用性，根據(jù)實(shí)際情況不斷補(bǔ)充治理規(guī)則和進(jìn)一步規(guī)范治理程序，確保治理程序遵循黃河流域的生態(tài)原則。

（五）實(shí)施黃河流域環(huán)境資源犯罪的預(yù)防性措施

黃河流域環(huán)境資源犯罪風(fēng)險(xiǎn)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的阻礙之一。黃河流域環(huán)境資源犯罪治理過(guò)程中未將預(yù)防性理念融入其中，黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，自我修復(fù)和調(diào)節(jié)功能弱化，黃河流域環(huán)境資源犯罪往往會(huì)對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境造成不可逆的嚴(yán)重?fù)p害。制定和實(shí)施合理的預(yù)防措施，可以提前阻止環(huán)境資源犯罪的發(fā)生，降低黃河流域環(huán)境資源損害風(fēng)險(xiǎn)。黃河流域環(huán)境資源犯罪的預(yù)防性措施可以從事后救濟(jì)治理向事前預(yù)防、事中修復(fù)轉(zhuǎn)變的治理理念出發(fā)，在治理專業(yè)化、地方性法規(guī)制定、協(xié)作機(jī)制完善、治理模式創(chuàng)新等幾個(gè)方面融入預(yù)防性元素，逐步將黃河流域環(huán)境資源犯罪預(yù)防制度化、實(shí)踐化，力圖將通過(guò)法制宣傳提高預(yù)防的方式拓展到將預(yù)防性措施融入到法制宣傳、行政監(jiān)管、治安巡查、修復(fù)補(bǔ)償、司法監(jiān)督等黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的方方面面。