李垣螢

(河南師范大學 a.政治與公共管理學院;b.世界和平與發(fā)展研究院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、人道主義援助本土化:問題緣起與既有解釋

人道主義領(lǐng)域的“本土化”并不是一個新概念,它通常被作為一個總括性術(shù)語,指涉所有與地方行為體有關(guān)的活動。(1)Imogen Wall and Kerren Hedlund,“Localisation and Locally-led Crisis Response: A Literature Review”,Local to Global Protection,May 2016,p.11,https://www.local2global.info/wp-content/uploads/L2GP_SDC_Lit_Review_LocallyLed_June_2016_final.pdf.2016年世界人道主義峰會之后,人道主義援助本土化倡議獲得廣泛關(guān)注,但是國際援助機構(gòu)和以東盟為代表的地方行為體(2)地方行為體包括國家和次國家行為體、地方當局、地方社區(qū)和地方公民社會組織。參見AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.75。根據(jù)各自偏好與預期對這一流行詞進行了不同的解讀。這種差異不僅主導了不同層面的本土化實踐,還塑造了相關(guān)研究的不同分析視角。

(一)關(guān)于“本土化”的分歧:由誰主導及如何落實?

長期以來,國際人道主義行動和規(guī)范以自由主義為核心,強調(diào)“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”。(3)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.“國際的優(yōu)越性”體現(xiàn)為西方捐助國、國際組織和非政府組織構(gòu)成的精英俱樂部通過制定人道主義行動的規(guī)則和控制其運作,對世界如何應(yīng)對緊急情況擁有真正的權(quán)力。(4)Michael Barnett and Peter Walker,“Regime Change for Humanitarian Aid: How to Make Relief More Accountable”,Foreign Affairs,Vol.94,No.4,2015,p.135.因此,國際人道主義者強調(diào)國際援助應(yīng)不受阻礙地接觸受災(zāi)人群,國家或地方當局拒絕援助則被視為邪惡的行為。過去十余年間,氣候變化、環(huán)境退化、傳染病擴散和局部沖突等多重危機疊加,導致全球人道主義形勢充滿不確定性,“遠程控制”式的自由主義架構(gòu)難以適應(yīng)日益復雜的援助需求。為了更好地應(yīng)對挑戰(zhàn),2016年舉辦的首次世界人道主義峰會(下文簡稱“峰會”)提出了人道主義援助本土化倡議。時任聯(lián)合國秘書長潘基文在峰會上指出,地方行為體通常最了解社區(qū)的深層脆弱性和優(yōu)先事項,能夠獲得最弱勢民眾的信任并接觸到他們。但此前國際社會幾乎只向國際組織提供資源,對地方能力和第一反應(yīng)者(first responder)的承認與直接支持遠遠不夠。(5)UN General Assembly,One Humanity,Shared Responsibility: Report of the Secretary-General for the World Humanitarian Summit,New York,February 2,2016,pp.38-39.因此,本土化倡議確立了“盡可能地方化、必要時國際化”(As Local as Possible,As International as Necessary)原則,強調(diào)國際援助應(yīng)加強而非取代地方系統(tǒng),應(yīng)補充地方行為體的應(yīng)對能力,避免建立可能破壞地方能力的平行結(jié)構(gòu)。(6)Ibid.,p.57.

為了推進本土化,與會的捐助國和援助機構(gòu)簽署協(xié)議,提出向地方轉(zhuǎn)移更多的權(quán)力、提供更多的直接資金。但在具體實踐中,針對人道主義融資結(jié)構(gòu)、各種會議和集群結(jié)構(gòu)的改革措施卻難以落實,向地方賦權(quán)終究流于口惠。其根本原因在于,峰會雖然作出了本土化承諾,但強調(diào)“國際行為體將繼續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用”。(7)Inter-Agency Standing Committee,“The Grand Bargain-A Shared Commitment to Better Serve People in Need”,Istanbul,May 23,2016,p.14.很顯然,自由主義框架下的“本土化”是以國際為中心的改革議程,而不是扎根于當?shù)夭⒂善潋?qū)動的變革。這反而強化了正式的人道主義系統(tǒng)對地方行為體的排斥,使他們的優(yōu)先事項和利益處于從屬地位。(8)Larissa Fast and Christina Bennett,“From the Ground up: It’s about Time for Local Humanitarian Action”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,May 2020,https://odi.org/en/publications/from-the-ground-up-its-about-time-for-local-humanitarian-action/.研究顯示,2020—2021年直接提供給地方的資金不僅沒有提高,反而下降了一半,制度和體系層面的本土化進展仍舊緩慢,地方行為體對國際合作伙伴改變做法的時間過長感到越來越失望。(9)Victoria Metcalfe-Hough et al.,“The Grand Bargain in 2021: An Independent Review”,HPG Commissioned Report,London: ODI,June 2022,p.6,https://odi.org/en/publications/the-grand-bargain-in-2021-an-independent-review/.

地方行為體對本土化倡議表示歡迎,但希望當前人道主義體系的運作方式發(fā)生更大、更徹底的變化,真正提高地方的自主性和決策權(quán)。東盟被公認為在新的人道主義實踐中處于領(lǐng)先地位。(10)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.作為一個自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū),東盟也曾接受“國際的優(yōu)越性”和供應(yīng)驅(qū)動的援助,但在過去十多年中,東盟對這種不請自來和無法拒絕的善意越來越謹慎和排斥。因此,東盟對本土化倡議的回應(yīng)是將地方自主置于議程的中心,強調(diào)這是一個承認、尊重與加強國家和地方行為體在人道主義和災(zāi)害應(yīng)對中的領(lǐng)導和決策獨立性的過程。(11)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.82.與自由人道主義體系的改革困境形成鮮明對比的是,東盟在經(jīng)歷重大自然災(zāi)害的過程中,不斷反思和調(diào)整應(yīng)對方式,不僅提升了人道主義行動的質(zhì)量,還逐漸確立起具有典型本土性的人道主義實踐模式。至少在這個地區(qū),關(guān)于何時和如何進行本土化的決定權(quán)正被從國際行為體手中奪走。(12)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.17,https://humanitarianadvisorygroup.org/wp-content/uploads/2020/12/HH_Sulawesi-Practice-Paper-4_FINAL_electronic_200319_v1.pdf.這充分說明,東盟不是國際援助機構(gòu)的“輔助力量”,而是本土自主實踐的領(lǐng)導者。東盟人道主義實踐促使越來越多的研究者反思自由主義方案的普遍有效性,開始探討地方自主對于提升本土韌性和應(yīng)對能力的重要意義。

總體上說,人道主義援助本土化的爭論焦點是地方在危機反應(yīng)中的地位和權(quán)力。人道主義議程長期以北方為中心,忽略了最直接塑造“地方”的南方背景和歷史。(13)Janaka Jayawickrama and Bushra Rehma,“Before Defining What is Local,Let’s Build the Capacities of Humanitarian Agencies”,Refugee Hosts,April 2018,https://refugeehosts.org/2018/04/10/before-defining-what-is-local-lets-build-the-capacities-of-humanitarian-agencies/.本土實踐與國際實踐的重要區(qū)別在于,地方背景知識和地方能動性在實踐過程起到主要的塑造和推動作用。(14)魏玲:《本土實踐與地區(qū)秩序:東盟、中國與印太構(gòu)建》,《南洋問題研究》2020年第2期,第5頁。因此,對東盟人道主義實踐的過程追蹤,對于理解地方行為體在回應(yīng)國際規(guī)范和塑造國際實踐中的能動性具有非常重要的意義。值得進一步思考和探討的問題是,國際行為體自上而下的本土化議程為何在實踐中效果不彰?而處于權(quán)力弱勢地位的東盟是通過什么樣的方式調(diào)動自身能動、提升應(yīng)對能力,并主動塑造人道主義議程的?

(二)既有研究述評

結(jié)合上述研究問題,本文從兩個方面回顧相關(guān)文獻:一是國際人道主義體系的改革難以推進的原因,二是以東亞為代表的“地方”在人道主義實踐中的自主訴求和相關(guān)實踐。

第一類研究是國際行為體視角。這類研究普遍認為根深蒂固的權(quán)力失衡是阻礙本土化進程的主要原因。國際組織相對于國家來說是擁有權(quán)力的一方,(15)[挪]奧利·雅各布·森丁、艾弗·諾伊曼:《依托權(quán)力:國際組織的某些實踐是如何主導其他實踐的》,見[加拿大]伊曼紐爾·阿德勒、文森特·波略特編:《國際實踐》,秦亞青、孫吉勝、魏玲等譯,上海:上海人民出版社,2015年,第253頁。它們壟斷了資源、權(quán)威和決策權(quán)。(16)Michael Barnett and Peter Walker,“Regime Change for Humanitarian Aid: How to Make Relief More Accountable”,Foreign Affairs,Vol.94,No.4,2015,p.131.自上而下的改革往往因難以突破傳統(tǒng)架構(gòu)的權(quán)力慣性而陷入困境。一些國際援助機構(gòu)以對人道主義原則的關(guān)切為由,不愿意將權(quán)力和責任移交給可能成為資金競爭者的地方組織。(17)Imogen Wall and Kerren Hedlund,“Localisation and Locally-led Crisis Response: A Literature Review”,Local to Global Protection,May 2016,p.4.有學者認為,不對等的伙伴關(guān)系是造成權(quán)力失衡的深層原因。國際援助機構(gòu)和地方行為體之間按照贈款/服務(wù)合同形成了一種“承包—分包”關(guān)系,不斷強化體系的權(quán)力失衡。(18)Ben Emmens and Maxine Clayton,“Localisation of Aid: Are INGOs Walking the Talk?”Start Network,October 2017,p.11,https://startnetwork.org/resource/localisation-aid-are-ingos-walking-talk; Steven A. Zyck and Hanna B.Krebs,“Localising Humanitarianism: Improving Effectiveness Through Inclusive Action”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,July 2015,https://odi.org/en/publications/localising-humanitarianism-improving-effectiveness-through-inclusive-action/.援助機構(gòu)提供的議程只是為了證明預先商定的方案,“參與者名單并不代表真正的參與過程”。(19)Mary B. Anderson,Dayna Brown and Isabella Jean,Time to Listen: Hearing People on the Receiving End of International Aid,Cambridge,MA: CDA Collaborative Learning Projects,2012.對捐助方“向上負責”的工作方式會導致監(jiān)督與評估程序脫離實際,甚至將當?shù)亟M織置于危險之中。(20)Sabina Robillard,Kimberly Howe and Katja Rosenstock,“Localization Across Contexts: Lessons Learned from Four Case Studies”,Feinstein International Center,Tufts University,July 2020,p.2,https://fic.tufts.edu/publication-item/localization-across-contexts-lessons-learned-from-four-case-studies/; Kimberly Howe and Elizabeth Stites,“Partners under Pressure: Humanitarian Action for The Syria Crisis”,Disasters,Vol.43,No.1,2019,pp.3-23.如果不改變當前這種自上而下的關(guān)系模式,那么當?shù)睾献骰锇闊o法發(fā)揮主導作用的挫敗感將越來越強。(21)Martin Vielajus and Jean Martial Charancle,“Localisation of Aid: Lessons from Partnerships between French NGOs and Local Actors”,Coordination SUD,March 2020,p.31,https://www.forus-international.org/en/pdf-detail/75866-.因此,本土化的關(guān)鍵在于國際和地方之間實現(xiàn)真正的能力互補,但相關(guān)研究和實踐的進展仍很緩慢。

第二類研究是地方行為體視角。這類研究發(fā)掘了地方行為體在人道主義援助中的能動性和自主實踐。近年來,西方主導的霸權(quán)式自由主義架構(gòu)受到非西方世界的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。東亞地區(qū)推動了自由人道主義規(guī)范的“去全球化”,將危機反應(yīng)的中心位置移回國家,使雙邊和區(qū)域支持優(yōu)先于(國際)多邊倡議。(22)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,pp.1347-1364.東南亞國家在敘事實踐中協(xié)商、爭論和傳達其有關(guān)區(qū)域人道主義秩序的主張,并使之合法化、制度化。(23)Kilian Spandler,“Saving People or Saving Face? Four Narratives of Regional Humanitarian Order in Southeast Asia”,The Pacific Review,Vol.35,No.1,2020,pp.172-201.東盟和西非國家經(jīng)濟共同體的案例顯示了區(qū)域組織日益增長的人道主義雄心。(24)Alice Obrecht and Justin Armstrong,“Regionalism and Humanitarian Action in West Africa and Southeast Asia”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,November 2015,https://odi.org/en/publications/regionalism-and-humanitarian-action-in-west-africa-and-southeast-asia/.西南太平洋和東南亞兩個次區(qū)域的災(zāi)害治理機制能夠協(xié)同互補,有望共同塑造全球議程的前景。(25)Alistair D.B. Cook and Christopher Chen,“Disaster Governance and Prospects of Inter-Regional Partnership in the Asia-Pacific”,The Pacific Review,Vol.35,No.3,2020,pp.446-476.但是這些研究未能在經(jīng)驗事實的基礎(chǔ)上追問和探究地方重塑規(guī)范或創(chuàng)設(shè)制度的權(quán)力來源及具體運作機制。

總之,現(xiàn)有關(guān)于人道主義援助本土化的研究缺乏對地方主體地位的重視。第一類研究強調(diào)本土化要依靠國際行為體的理性、決心和行動。在自由人道主義語境中,國際和地方分別扮演“援助方”和“受援方”的角色,后者被視為被動反應(yīng)的客體,而非推動有意義變革的主體。這種二分角色結(jié)構(gòu)隱含了一種“非信任”假定。研究者考慮的仍然是如何將國際層面的經(jīng)驗和資源移植到地方,而不是關(guān)注地方已經(jīng)做出的有價值的努力。第二類研究雖然初步探討了地方能動與自主,但尚未就地方塑造國際實踐的實際路徑進行系統(tǒng)深入的學理分析。因此,接下來要探討的理論問題是,如果自上而下的權(quán)力分享難以實現(xiàn),本土自主實踐能否生發(fā)出可資利用的權(quán)力資源?這種權(quán)力的運作如何推進地方主導的本土化進程?

二、關(guān)系性權(quán)力、地方自主與人道主義援助本土化

人道主義援助本土化的實質(zhì)是權(quán)力在國際和地方之間的重新配置。國際行為體推行的本土化是對現(xiàn)行制度的小修小補,而地方行為體則希望從前者手中拿回危機反應(yīng)的中心地位和決策權(quán)。這就需要地方調(diào)動自身能動、主動發(fā)掘塑造領(lǐng)導力的權(quán)力資源。世界政治的關(guān)系理論為認識世界提供了一種關(guān)系性視角,并拓寬了傳統(tǒng)的權(quán)力觀念,提出了一種新的理解——關(guān)系就是權(quán)力。本文將地方置于分析的中心,在接受關(guān)系性權(quán)力假定的基礎(chǔ)上,嘗試探討地方關(guān)系作為權(quán)力資源如何在塑造本土人道主義實踐的過程中發(fā)揮了根本性作用。

(一)關(guān)系、信任與關(guān)系性權(quán)力

圍繞“關(guān)系”這一元概念,關(guān)系理論包含3個重要假定。首先,關(guān)系是構(gòu)成社會世界的根本要素。社會行為體生活在關(guān)系和被關(guān)系的過程中,因此自我與他者互為存在條件、共存共生。其次,社會行為體的身份是在關(guān)系實踐中界定的,與不同他者的互動會形塑不同的自我身份。最后,社會行為體的利益是在關(guān)系運作中獲得的。關(guān)系性存在決定了自我利益與他者利益是交織互涵而非互相排斥的,因此需要通過關(guān)系管理和互惠交換來實現(xiàn)利益。國際關(guān)系中的利益是內(nèi)嵌于關(guān)系的,利益互涵的行為體間有相互的責任,“一榮俱榮、一損俱損”。在關(guān)系環(huán)境中,國際行為體的利他行為不僅是可能的,而且是必要的。信任是管理關(guān)系和維護合作的關(guān)鍵,是社會成員在長期歷史和文化實踐中形成的一種互動規(guī)范。(26)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,上海:上海人民出版社,2021年,第161—185、424頁。然而,對于制度主義者而言,合作建立在“非信任”假定之上,行為體制定并信任規(guī)則而不是信任彼此;(27)Yaqing Qin,“Rule,Rules,and Relations: Towards a Synthetic Approach to Governance”,The Chinese Journal of International Politics,Vol.4,2011,pp.126-127; Yaqing Qin,“A Relational Theory of World Politics”,International Studies Review,Vol.18,No.1,2016,p.43.擁有資源優(yōu)勢和進步觀念的國際人道主義者是高高在上的,很難真正信任地方;他們還認為,在某些情況下要求當?shù)匦袆诱弑３种辛⒑凸谡紊鲜菬o法實現(xiàn)的。(28)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”,International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.他們將西方權(quán)威和專業(yè)知識置于地方自主之上,而非西方行為體則被降低為規(guī)則或規(guī)范的接受者,并允許(有選擇地)進行干預。(29)Kilian Spandler,“Saving People or Saving Face? Four Narratives of Regional Humanitarian Order in Southeast Asia”,The Pacific Review,Vol.35,No.1,2020,pp.173-174.因此,國際與地方之間的“伙伴關(guān)系”實際上是關(guān)于物資交付的分包合同關(guān)系,長此以往會削弱信任并損害援助行動。(30)Kimberly Howe and Elizabeth Stites,“Partners under Pressure: Humanitarian Action for The Syria Crisis”,Disasters,Vol.43,No.1,2019,pp.7-8.從這個角度來看,本土化困境其實是一種信任困境,阻礙了平等合作和賦權(quán)地方。即便國際人道主義者也意識到推進有利于地方的權(quán)力平衡迫在眉睫,但卻無法做出實際調(diào)整。(31)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”,International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.

關(guān)系理論發(fā)掘了主體間關(guān)系層面的權(quán)力資源,提出關(guān)系即權(quán)力。這是地方自主塑造人道主義議程的基礎(chǔ)。關(guān)系性權(quán)力的基本假定包括以下3點。第一,關(guān)系是一種重要的權(quán)力資源。任何一個行為體能夠獲得的權(quán)力都來自其與他者和集體的關(guān)系。行為體需要通過積極地管理和利用其關(guān)系圈網(wǎng)來增加權(quán)力。第二,關(guān)系性權(quán)力具有可分享性。關(guān)系性權(quán)力是由關(guān)系中的行為體共同擁有和使用的資源,依賴于并反過來加強行為體的能動性。行為體退出關(guān)系圈網(wǎng)的同時也會喪失相關(guān)的權(quán)力資源,這自然會對潛在的不合作行為構(gòu)成約束。第三,關(guān)系性權(quán)力隨著使用而增長。關(guān)系是流動的,對關(guān)系的管理和運作會拓展關(guān)系圈網(wǎng),納入更多的關(guān)系資源,增強關(guān)系性權(quán)力的使用效果。(32)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第328—337頁?？傮w上,關(guān)系對于地方行為體來說是一種天然的、潛力巨大的權(quán)力資源。

(二)地方自主塑造本土化進程的關(guān)系性邏輯

本文認為,通過關(guān)系性權(quán)力的運作,地方行為體能夠在交互賦能中實現(xiàn)“1+1>2”的效果,從而彌補物質(zhì)性權(quán)力的短板,強化自主實踐,主動塑造國際進程。下文將具體闡述關(guān)系性權(quán)力從何而來,以及如何通過運作關(guān)系性權(quán)力主動塑造本土化進程(如圖1所示)。

圖1 關(guān)系、權(quán)力與人道主義援助本土化的邏輯關(guān)系圖資料來源:作者自制。

首先,地方行為體間的關(guān)系并不能直接產(chǎn)生權(quán)力,而是需要經(jīng)由信任互動才能激活。本文認為,關(guān)系性利益和未來影響促使行為體主動經(jīng)營和諧關(guān)系,這一過程能夠催生與深化信任。一方面,行為體清楚地意識到共在事實和利益互涵,因此無法通過單次交易實現(xiàn)利益最大化,而是要主動考慮他者利益和環(huán)境制約,共同塑造穩(wěn)定、互惠的交換關(guān)系。另一方面,建立并延續(xù)雙方的關(guān)系構(gòu)成了未來影響這一要素發(fā)生效用的條件。關(guān)系越是持久密切,未來影響效應(yīng)就越明顯,合作的動機就越強烈。(33)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第283、386頁。因此,關(guān)系理性行為體相信關(guān)系圈網(wǎng)中的他者不會損人利己,在他者處于困境時會主動提供幫助,并預期對方在自己有需要時將還這個人情。簡言之,穩(wěn)定的關(guān)系實踐能夠促進信任螺旋式上升。對于人道主義援助來說,真正的本土化不是專家“飛過來做決定”,而是要建立在信任的基礎(chǔ)上共享知識、共同做出決定。(34)Yaseen Ayobi et al.,“Going Local: Achieving a More Appropriate and Fit-for-Purpose Humanitarian Ecosystem in the Pacific”,Australian Red Cross,October 2017,p.6,https://humanitarianadvisorygroup.org/wp-content/uploads/2020/12/ARC-Localisation-report-Electronic-301017.pdf.地方關(guān)系經(jīng)由信任互動激活,能夠產(chǎn)生共享的關(guān)系性權(quán)力,這是地方行為體自下而上塑造本土化進程的基礎(chǔ)。

其次,關(guān)系性權(quán)力是物質(zhì)與情感資源的混合體。社會學家認為,當人們在一個群體中持續(xù)地互動并認為自己屬于和融入這個群體時,就會產(chǎn)生團結(jié)或“我們感”(we feeling)。(35)Chinmayee Mishra and Navaneeta Rath,“Social Solidarity During a Pandemic: Through And Beyond Durkheimian Lens”,Social Sciences &Humanities Open, Vol.2,No.1,2020,p.4.本文假定“我們感”是共在關(guān)系塑造的主體間認同,即行為體認識到彼此間命運互系,自身發(fā)展與集體利益息息相關(guān)。這種認同在信任互動中能夠被反復實踐和強化,支撐主體間的情感互惠。地方行為體彼此饋贈物質(zhì)幫助,互相給予情感支持,共同分享關(guān)系性權(quán)力。因此,關(guān)系性權(quán)力的運作是一個施受共在、交互賦能的過程,各方只有主動地、持續(xù)地維護良好關(guān)系和合作信譽,才能皆具權(quán)力、共享權(quán)力和持續(xù)地加強權(quán)力。信任基礎(chǔ)和情感聯(lián)系是關(guān)系性權(quán)力區(qū)別于其他權(quán)力資源的特殊優(yōu)勢,地方行為體能夠憑借這一優(yōu)勢獲得更多的“話事權(quán)”,在地方知識和實踐的基礎(chǔ)上自主塑造本土化進程。

最后,關(guān)系性權(quán)力的運作能夠促進合作網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范社會化,進而實現(xiàn)人道主義援助本土化。關(guān)系性權(quán)力既不屬于個體也不屬于人格式物化的機構(gòu),但在實際運作中通常需要居于關(guān)系圈網(wǎng)中心的行為體穩(wěn)定地經(jīng)營和管理關(guān)系資源,從而不斷優(yōu)化權(quán)力的使用效果。居于中心位置意味著它與其他行為體之間的互動關(guān)系相對來說更加活躍和緊密,對于相關(guān)資源具有更大的影響力和控制力。(36)董賀:《關(guān)系與權(quán)力:網(wǎng)絡(luò)視角下的東盟中心地位》,《世界經(jīng)濟與政治》2017年第8期,第94頁。在人道主義實踐中,居于中心位置的行為體擁有一定的自主性,能夠諧和內(nèi)外關(guān)系、整合分散的資源和統(tǒng)籌應(yīng)對行動,通過協(xié)調(diào)和互惠機制將共同體的關(guān)系性權(quán)力“借用”給最需要幫助的成員。因此,關(guān)系性權(quán)力的運作是一個織網(wǎng)的過程,不僅將本土的各層次、各部門聯(lián)結(jié)在一起,也會對外部伙伴產(chǎn)生壓力或吸引力,促動其參與地方關(guān)系進程。這個過程與一定程度的制度化相結(jié)合形成了具有內(nèi)生韌性的人道主義網(wǎng)絡(luò)。合作網(wǎng)絡(luò)化立足本土又包容開放,與自上而下的官僚系統(tǒng)不同的是,網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)則不是為了執(zhí)行同一性,而是為了經(jīng)營和維護合作關(guān)系。參與進來的伙伴越來越多,就會源源不斷地帶來權(quán)力資源,從而擴展和鞏固合作網(wǎng)絡(luò),強化關(guān)系性權(quán)力的使用效果。此外,外部伙伴在網(wǎng)絡(luò)化進程中也會潛移默化地受到地方知識的塑造。進程在社會化過程中起關(guān)鍵作用,維持進程就會延續(xù)建構(gòu)身份的實踐互動。(37)秦亞青、魏玲:《結(jié)構(gòu)、進程與權(quán)力的社會化——中國與東亞地區(qū)合作》,《世界經(jīng)濟與政治》2007年第3期,第10頁。因此,規(guī)范社會化是關(guān)系性權(quán)力運作中的另一個關(guān)鍵機制,一方面共同體內(nèi)部對本土人道主義實踐和規(guī)范的認同不斷深化;另一方面外部行為體在進入關(guān)系網(wǎng)絡(luò)后獲得了新的關(guān)系性身份和利益,對當?shù)亓曀?、價值和標準的認識逐漸加深,最終接受當?shù)匾?guī)范并成為地方人道主義網(wǎng)絡(luò)的一部分。

關(guān)系性是東盟政治與社會的重要特征。東盟把建設(shè)性協(xié)調(diào)和管理區(qū)域成員之間的復雜關(guān)系作為一種主要的治理方式。(38)秦亞青:《多邊主義:比較區(qū)域治理研究的實踐視角》,《東亞評論》2022年第1期,第28頁。東南亞是世界上最容易發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)之一。在很長的一段時間內(nèi),該地區(qū)都依賴于國際援助應(yīng)對災(zāi)害引發(fā)的人道主義危機。然而近年來,東盟人道主義實踐發(fā)生了引人矚目的變化,主要表現(xiàn)為危機應(yīng)對能力不斷提高,在援助接收與分配中的話語權(quán)越來越大,在地方實踐和背景知識的基礎(chǔ)上主動塑造本土化進程,并促使國際行為體重新考慮其傳統(tǒng)的人道主義角色。接下來,本文將采取過程追蹤法梳理東盟人道主義實踐的演進,詳細考察東盟如何通過運作關(guān)系性權(quán)力協(xié)調(diào)各方力量、強化中心地位,構(gòu)建和拓展人道主義網(wǎng)絡(luò),不斷提高本土規(guī)范的內(nèi)部認同和外部影響,自下而上地實現(xiàn)人道主義援助本土化。緬甸風災(zāi)、臺風“海燕”和中蘇拉威西地震是東盟災(zāi)害救援合作中最關(guān)鍵、最具標志性的3個節(jié)點。受災(zāi)最嚴重的緬甸、菲律賓和印尼雖然國內(nèi)情況各異、應(yīng)災(zāi)能力不同、對待國際援助的態(tài)度也不同,但在人道主義行動中都重視并依賴于地方關(guān)系實踐,借重東盟層面的合作機制和規(guī)范來維護主權(quán)與安全。對這3個案例的考察能夠驗證上述關(guān)系性邏輯,拓展地方塑造國際實踐的研究議程,豐富人道主義援助的經(jīng)驗研究。

三、緬甸風災(zāi):信任困境、東盟協(xié)調(diào)與關(guān)系性權(quán)力

2008年5月2日,特強氣旋風暴“納爾吉斯”橫掃緬甸南部地區(qū)。這次風災(zāi)是緬甸歷史上最具破壞性的自然災(zāi)害之一,導致超過14萬人死亡或失蹤,240萬人受災(zāi),直接經(jīng)濟損失約為41億美元。(39)ASEAN Secretariat,“A Bridge to Recovery: ASEAN’s Response to Cyclone Nargis”,Jakarta,July 2009,p.5.此次風災(zāi)的嚴峻形勢是前所未有的,緬甸很快意識到無力獨自應(yīng)對。5月5日,緬甸政府向國際社會發(fā)出了援助請求,并明確表示只接受現(xiàn)金和物資援助。因此,當卡塔爾派遣的救援隊和媒體抵達后,緬甸接收了隨行物資,卻拒絕相關(guān)人員的入境申請。緬甸外交部隨后再次聲明,對現(xiàn)金和應(yīng)急援助表示歡迎,但尚未準備好接受外國搜救人員以及媒體進入災(zāi)區(qū)。(40)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,Singapore: Institute of Southeast Asian Studies,2009,p.48.美國、法國和英國等西方國家的海軍部隊滿載著援助物資抵達海岸后也同樣被拒之門外。對此,國際社會援引“拒絕援助的禁忌”,譴責緬甸延誤救援時機的行為。時任法國外長庫什內(nèi)甚至提議直接進行干預,無需征求軍政府同意。(41)Roberta Cohen,“The Burma Cyclone and the Responsibility to Protect”,Global Responsibility to Protect,Vol.1,No.2,2009,p.254.一時間,雙方就援助準入和管理的問題陷入僵局。

這種僵局從根本上來說是緬甸和西方社會之間的信任困境。一直以來,西方國家都對緬甸軍政府的信譽、能力和人權(quán)記錄感到不滿,因此不愿將援助物資直接交由軍政府分配,擔心官員會趁機中飽私囊或者將其用于討好選民。軍政府對援助人員的入境限制更強化了它在西方國家心目中的負面形象。而緬甸的做法則是由它當時的兩難處境決定的。一方面,此次風災(zāi)的破壞性極強,只有在國際社會的幫助下才能盡量減少傷亡與損失。另一方面,災(zāi)害發(fā)生的時間和地點都極為敏感。緬甸原定于5月10日就新憲法草案舉行全民公投,這是軍政府制定的七點民主路線圖中的關(guān)鍵一步。此外,受災(zāi)較為嚴重的克倫邦是緬甸最大的反政府武裝組織所在地。因此,緬甸政府既擔心境外人員涌入后會對公投結(jié)果和政局產(chǎn)生難以預知的影響,也擔心外部勢力會趁機與反政府力量合謀,威脅政權(quán)穩(wěn)定和國家安全。(42)Alan Collins,Building a People-oriented Security Community the ASEAN Way,London: Routledge,2013,pp.138-139.

在危機的緊要關(guān)頭,東盟積極從中斡旋,彌合了國際社會和緬甸之間的信任差距,及時推動國際援助力量進入緬甸災(zāi)區(qū)。時任東盟秘書長素林·比素萬嫻熟地運用長年外交工作積累的關(guān)系資源,一邊游說緬甸政府接納外國救援人員和專家,一邊爭取世界銀行支持東盟隨后實施的援助行動。(43)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.50; Surin Pitsuwan,“From Baptism by Cyclone to a Nation’s Fresh Start”,Bangkok Post,February 17,2012,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start.東盟提議向緬甸派遣東盟應(yīng)急響應(yīng)與評估小組(ASEAN Emergency Response and Assessment Team,ASEAN-ERAT,下文稱“東盟評估小組”),幫助災(zāi)區(qū)評估災(zāi)情和援助需求,為接下來的決策和行動提供可靠依據(jù)。小組成員包括東盟秘書處、成員國政府官員、災(zāi)害管理專家和聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳(OCHA)的代表,且均為東盟成員國公民。這一人員上的特殊安排正是為了安撫緬甸,減輕其對援助力量介入的排斥。緬甸部分地接受了東盟的提議,但不允許東盟評估小組直接進入災(zāi)區(qū),而是將其安置在聯(lián)合國人口基金會仰光辦事處。

5月19日舉行的東盟外長特別會議是“東盟的決定性時刻”。(44)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.50.為了推動緬甸進一步“開放”,東盟直接向其提出3個選項:第一,緬甸繼續(xù)限制外部援助,國際社會將依據(jù)“保護的責任”直接介入;第二,緬甸單獨與聯(lián)合國打交道,由聯(lián)合國主導援助進程;第三,東盟和緬甸共同面對國際社會,共同開展救援和重建工作。(45)Surin Pitsuwan,“From Baptism by Cyclone to A Nation’s Fresh Start”,Bangkok Post,February 17,2012,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start.東盟通過設(shè)置這3個選項迫使緬甸認真審視其關(guān)系處境和可能謀求的最大利益。緬甸是東盟的一份子,雖然東盟內(nèi)部時有齟齬,但共享的背景知識、協(xié)商一致的傳統(tǒng)和建立信任的措施使互信與合作成為成員間關(guān)系的主流。2007年簽署的《東盟憲章》意味著十國未來的命運將在共同體框架下深度綁定。東盟成員間利益互涵、命運與共,不可能坐視當前僵局滑向更大的人道主義災(zāi)難,也不會允許域外力量借救災(zāi)之機擾動緬甸政局,進而威脅地區(qū)穩(wěn)定和安全。對于緬甸而言,接過東盟伸出的“橄欖枝”是最符合關(guān)系理性的選擇。緬甸既能憑借東盟的“背書”獲得國際援助,也能夠援引東盟的集體利益抵御援助政治化。

經(jīng)過權(quán)衡,緬甸最終同意由東盟充當“保證人”,放寬了對救援人員的限制。東盟各國外長提議建立一個由東盟領(lǐng)導的協(xié)調(diào)機制,以促進國際援助的合理分配和救援人員的及時部署。為此,東盟各國選派兩名代表組建了東盟人道主義工作隊,由東盟秘書長擔任主席,負責商定援助的優(yōu)先事項,為行動安排提供建議。這是東盟成員國第一次在人道主義領(lǐng)域通過互惠機制匯聚起各自的力量,并將這一關(guān)系性權(quán)力交由東盟統(tǒng)一領(lǐng)導。為了便于執(zhí)行工作隊的任務(wù),東盟又牽頭成立了三方核心小組,成員包括緬甸、東盟和聯(lián)合國各自派出的3名代表,由緬方擔任主席。該小組成立后,大大簡化了人員流動和物資交付的審批流程,監(jiān)督援助分配和行動進展,幫助災(zāi)區(qū)獲得了有效的人道主義援助。除了為緬甸搭建與外部合作的平臺,東盟還在國際組織的復雜關(guān)系中構(gòu)建平衡。聯(lián)合國和世界銀行在災(zāi)后重建的評估工作中提出了兩種不同的方法。東盟則通過游說和協(xié)調(diào)促成了一個折中方案:在綜合二者優(yōu)勢的基礎(chǔ)上整合為一項聯(lián)合評估行動,并吸納東盟和其他相關(guān)方的專業(yè)知識和支持。(46)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.56.三方核心小組于6月采納了這一方案,啟動了“納爾吉斯”災(zāi)后聯(lián)合評估,東盟、聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國際紅十字會等整個人道主義界都參與其中。(47)William Sabandar,“Cyclone Nargis and ASEAN: A Window for More Meaningful Development Cooperation in Myanmar”,in Nick Cheesman,Monique Skidmore and Trevor Wilson,eds.,Ruling Myanmar: From Cyclone Nargis to National Elections,Institute of Southeast Asian Studies,2010,p.200.東盟通過關(guān)系平衡的策略,不僅為災(zāi)區(qū)重建拉來了優(yōu)質(zhì)“贊助”,還強化了自身無可替代的中心地位。

東盟缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的經(jīng)驗和專業(yè)能力,但它的“突出優(yōu)勢和相對實力是關(guān)系性權(quán)力,即東盟的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和朋友圈”。(48)魏玲:《關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》,《世界經(jīng)濟與政治》2017年第7期,第52頁。一方面,東盟成員之間的密切關(guān)系、長期積累的互信和協(xié)商合作的傳統(tǒng)是形成關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ);另一方面,東盟與世界主要大國和國際組織建立了穩(wěn)定的伙伴關(guān)系,在朋友圈中贏得了良好的合作聲譽,這是關(guān)系性權(quán)力潛力巨大的外部資源。正因如此,東盟才能在緬甸與國際社會的信任困境中及時發(fā)揮橋梁作用,而各方也都愿意賣東盟一個“面子”,使臨時達成的行動方案在短時間內(nèi)就運作起來。當東盟人道主義工作隊人手不足時,聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行和亞洲備災(zāi)中心(ADPC)同意向東盟借調(diào)專家和工作人員,這既體現(xiàn)了這些國際組織的善意和慷慨,也反映出它們對東盟的中心地位和協(xié)調(diào)作用的認可?！敖栌谩钡哪芰Ρ旧砭褪且环N權(quán)力。(49)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第331頁。緬甸依托東盟的關(guān)系性權(quán)力變被動為主動,既獲得了急需的外部援助,又確保了對援助進程的參與和把控,最終保全了“面子”。聯(lián)合國負責人道主義事務(wù)的副秘書長約翰·霍姆斯表示,“‘納爾吉斯’向我們展示了一種新的人道主義伙伴關(guān)系模式,在聯(lián)合國與政府有效合作的基礎(chǔ)上,又增加了東盟的特殊地位和能力”。(50)Yves-Kim Creac’h and Lilianne Fan,“Myanmar: ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response: Implications,Lessons and Opportunities”,Humanitarian Practice Network,London: ODI,January 2009,https://reliefweb.int/report/myanmar/myanmar-aseans-role-cyclone-nargis-response-implications-lessons-and-opportunities.

緬甸風災(zāi)后,東盟明顯加快了能力建設(shè)和制度化的步伐。2009年12月,《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》(ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response,AADMER)(51)在反思2004年印度洋海嘯和響應(yīng)《兵庫行動框架》的背景下,東盟成員國于2005年7月簽署了《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》,但該文件并未立即生效。獲得各成員國批準生效。這是第一份具有法律約束力的災(zāi)害應(yīng)對文件,確立了東盟人道主義任務(wù)的政策框架,提出應(yīng)本著團結(jié)和伙伴關(guān)系的精神,通過締約國的一致努力和緊密的地區(qū)和國際合作,共同應(yīng)對災(zāi)害緊急情況。(52)ASEAN Foreign Ministers,“ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response”,Vientiane,July 26,2005,pp.5-6.《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》將受災(zāi)國請求原則作為實施援助的首要前提,強調(diào)受援國有權(quán)對其領(lǐng)土內(nèi)的援助行動進行全面指導、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。(53)Ibid.,p.6.該協(xié)定也是發(fā)展伙伴關(guān)系的基石,此后與東盟開展災(zāi)害管理合作的國家和國際組織都必須予以承認和支持。與自由人道主義原則相比,該協(xié)定最突出的特點是“以互惠團結(jié)的邏輯取代了慈善的邏輯”(54)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.,否定了“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”,在法理上確認了各方關(guān)系的平等性、受災(zāi)國的主體性和東盟的中心性。因此,該協(xié)定的意義不在于通過制定規(guī)則和懲罰來保障合作,而是明確團結(jié)的決心和承諾,維護“東盟中心”原則和東盟共同體的利益。(55)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.12; Lilianne Fan and Hanna B. Krebs,“Regional Organisations and Humanitarian Action: the Case of ASEAN”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,October 2014,p.4,https://odi.org/en/publications/regional-organisations-and-humanitarian-action-the-case-of-asean/.在此基礎(chǔ)上,東盟將互惠團結(jié)的邏輯制度化,于2011年成立了東盟災(zāi)害管理人道主義救援協(xié)調(diào)中心(ASEAN Coordination Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management,AHA Centre,下文稱“東盟協(xié)調(diào)中心”),并要求締約方指定一個國家聯(lián)絡(luò)點。東盟協(xié)調(diào)中心的主要任務(wù)是促進締約方之間的內(nèi)部合作,以及與聯(lián)合國和國際組織之間的外部協(xié)調(diào)。與傳統(tǒng)人道主義體系的“承包—分包”關(guān)系不同,東盟協(xié)調(diào)中心的“股東”和“客戶”都是東盟成員國。(56)AHA Centre,AHA Centre Partnership,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #2,2016,p.8.東盟協(xié)調(diào)中心從成員國那里獲得授權(quán),成為運作關(guān)系性權(quán)力的中心節(jié)點,通過協(xié)調(diào)各方力量確保人道主義行動產(chǎn)生有利于成員國的結(jié)果,從而避免了目標與行動不一致的問題。因此,它不僅是一個新成立的應(yīng)急管理機構(gòu),更是代表了東盟力量和團結(jié)的更高理想。(57)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #1,2016,p.41.在這一行動引擎的拉動下,各類具體機制和專業(yè)工具也相繼確立,新的地區(qū)人道主義架構(gòu)初見雛形。

四、從應(yīng)對臺風“海燕”到回應(yīng)“本土化”:東盟中心與合作網(wǎng)絡(luò)化

臺風“海燕”是東盟人道主義實踐的又一關(guān)鍵節(jié)點。2013年11月8日,超級臺風“海燕”在菲律賓東部登陸?！昂Ｑ唷笔怯袣v史記錄以來最強的臺風之一,導致超400萬人流離失所,6000余人不幸遇難,經(jīng)濟損失逾8億美元。(58)NDRRMC,“NDRRMC Update SitRep No.108 Effects of Typhoon ‘Yolanda’(Haiyan)”,Quezon City,Philippines,April 3,2014,pp.1-2.這場巨災(zāi)突擊檢驗了初具雛形的地區(qū)機制。臺風登陸前兩天,東盟協(xié)調(diào)中心便已派遣評估小組抵達馬尼拉,根據(jù)監(jiān)測情況與菲律賓國家減災(zāi)管理委員會商討可能需要的支持?！昂Ｑ唷钡顷懞笱杆俅輾Я巳R特省塔克洛班市的大部分基礎(chǔ)設(shè)施,一度導致通信癱瘓。幸運的是,東盟評估小組的專家攜帶的衛(wèi)星通訊設(shè)備及時幫助當?shù)孛穹罊C構(gòu)和馬尼拉取得聯(lián)系,為救援爭取了寶貴時間。(59)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,p.xiii.隨后,東盟評估小組又增派人手開展調(diào)研,并于臺風登陸后48小時內(nèi)向東盟協(xié)調(diào)中心提交了災(zāi)情評估報告。及時掌握關(guān)鍵的一手信息就能夠掌握人道主義行動的主動權(quán)。救援期間,東盟協(xié)調(diào)中心作為信息樞紐,與東盟秘書處共同組織了行政簡報會,及時向外界公布最新信息與援助需求。定期舉行的行政簡報會不僅加強了東盟成員間的行動協(xié)調(diào),還成為了與對話伙伴和國際組織溝通協(xié)作的重要渠道。東盟的應(yīng)急響應(yīng)不僅僅是執(zhí)行任務(wù),也包含著情感上的使命感,這是關(guān)于東盟大家庭的認同感。(60)Ibid.,p.45.東盟評估小組后來回憶道,“我們沒有被當作外人,還被邀請去分享食物。但是我沒有看到這些食物被提供給其他外國人。當?shù)厝伺c我們分享(食物)體現(xiàn)了他們是如何看待東盟的?！?61)AHA Centre,ASEAN Emergency Response and Assessment Team (ASEAN-ERAT): Solidarity in Action,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #4,2016,p.92.這種“我們感”是東盟特有的優(yōu)勢,正因如此,團結(jié)一致作為關(guān)系性權(quán)力源才能有力地支持東盟協(xié)調(diào)中心在當?shù)氐娜说乐髁x行動。

然而,地區(qū)能力建設(shè)僅僅依靠內(nèi)部團結(jié)和現(xiàn)有資源是遠遠不夠的。臺風“海燕”期間,東盟在信息資源整合方面發(fā)揮的作用要比實物援助和實地協(xié)調(diào)更加突出。事實上,當時的東盟機制和東盟協(xié)調(diào)中心還沒有被設(shè)計來應(yīng)對這樣巨大而復雜的災(zāi)害。(62)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,p.48.因此,美國、英國和日本應(yīng)菲律賓請求調(diào)集海上力量開展救援,部分東盟國家也通過雙邊渠道提供了援助。但這并不意味著東盟不再重要,更不意味著緬甸“風災(zāi)”中東盟的中心地位和作用是無法再現(xiàn)的特例。在這次行動中,多渠道援助的涌入和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的缺位導致了協(xié)作水平低下和援助混亂等問題。例如,印尼和馬來西亞以雙邊方式向菲律賓社會福利和發(fā)展部捐助物資,但這些物資在分配給災(zāi)區(qū)時卻因協(xié)調(diào)不暢而極大延誤。(63)Lilianne Fan and Hanna B.Krebs,“Regional Organisations and Humanitarian Action: the Case of ASEAN”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,October 2014,p.12,https://odi.org/en/publications/regional-organisations-and-humanitarian-action-the-case-of-asean/.一些救援人員反映,他們在抵達菲律賓后不知道應(yīng)該到哪里去、怎么開展工作,如果能夠設(shè)立一個中轉(zhuǎn)區(qū)或聯(lián)絡(luò)點,方便救援人員及時獲取信息,協(xié)助物資、設(shè)備和專家入境,那么這種混亂的情況是可以避免的。(64)ASEAN Secretariat,“Weathering the Perfect Storm: Lessons Learnt on the ASEAN’s Response to the Aftermath of Typhoon Haiyan”,Jakarta,October 2014,p.53.對于菲律賓和地區(qū)其他國家來說,這個統(tǒng)合性的任務(wù)顯然是交由東盟負責最為合適。這個地區(qū)的經(jīng)驗反復證明,在促進與成員國的積極合作方面,東盟相對于國際機構(gòu)的重要性怎么強調(diào)都不為過。(65)Rebecca Barber,“Localising the Humanitarian Toolkit: Lessons from Recent Philippines Disasters”,Save the Children Australia,August 2013,p.21,https://resourcecentre.savethechildren.net/pdf/localising_humanitarian_toolkit.pdf/.

東盟想要成為地區(qū)人道主義事務(wù)的“單一窗口”就必須進一步強化其中心地位和關(guān)系性權(quán)力。在總結(jié)經(jīng)驗和教訓之后,東盟提出應(yīng)采取多面向、多領(lǐng)域和多部門的方法來改進作為一個集體的應(yīng)對措施。(66)ASEAN Secretariat,“Weathering the Perfect Storm: Lessons Learnt on the ASEAN’s Response to the Aftermath of Typhoon Haiyan”,Jakarta,October 2014,pp.8,67.一方面,東盟內(nèi)部需要提高災(zāi)害管理部門與衛(wèi)生、財政、外交、軍事等部門的協(xié)作水平,理順相關(guān)部門下的機制和可用資源,形成網(wǎng)絡(luò)式的地區(qū)待命安排機制;另一方面,東盟應(yīng)借助伙伴關(guān)系建設(shè)和東盟地區(qū)論壇、東亞峰會和東盟防長擴大會議等地區(qū)機制,吸納盡可能多的利益攸關(guān)方參與進來,挖掘更多可利用的關(guān)系資源。這兩方面的努力相結(jié)合和一定程度的制度化將塑造一個以東盟為中心的開放的合作網(wǎng)絡(luò)。2015年底發(fā)布的《東盟災(zāi)害管理愿景2025》提出,東盟秘書長應(yīng)該在人道主義援助領(lǐng)域牽頭協(xié)調(diào)三大支柱,對不同部門和層次之間如何運作進行重新概念化,通過以人為本和網(wǎng)絡(luò)化的方式進一步提高災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)的能力。(67)ASEAN Secretariat,“ASEAN Vision 2025 on Disaster Management”,Jakarta,December 2015,p.21.

在國際人道主義體系嘗試向下變革的同時,東盟人道主義實踐的自主性和本土色彩則越來越突出。2016年世界人道主義峰會期間,東盟發(fā)表了題為《國家領(lǐng)導力和區(qū)域伙伴關(guān)系塑造具有韌性的東盟》的聯(lián)合聲明。在這份聲明中,東盟基于《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》和《東盟災(zāi)害管理愿景2025》,逐一回應(yīng)了峰會《人道議程》中的五大核心責任,提出了東盟承諾和具有包容性的東盟方案。該聲明確認了“同一個東盟,同一個響應(yīng)”戰(zhàn)略,以及由國家領(lǐng)導、區(qū)域支持的災(zāi)害應(yīng)對模式,強調(diào)東盟在區(qū)域和全球?qū)υ捴械臉蛄鹤饔?并提出進一步推動地區(qū)韌性的制度化。(68)ASEAN Secretariat,“Joint Statement of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) for the World Humanitarian Summit,‘National Leadership &Regional Partnership for Resilient ASEAN’”,Istanbul,May 23,2016.2016年9月東盟發(fā)布了《東盟關(guān)于“同一個東盟,同一個響應(yīng):協(xié)力應(yīng)對域內(nèi)外災(zāi)害”的宣言》。“同一個東盟,同一個響應(yīng)”是對人道主義援助本土化倡議的回應(yīng),是本土性與開放性的融合,是地方實踐與國際實踐的對接互補。它既彰顯了東盟在應(yīng)對區(qū)域內(nèi)外災(zāi)害時的整體性和中心性,又承諾將更多的利益相關(guān)者納入一個以東盟為中心的、開放包容的合作網(wǎng)絡(luò),從而“采取更快的行動(speed)、調(diào)動更多的資源(scale)和促進更強的團結(jié)(solidarity),提升集體應(yīng)對的質(zhì)量和效率”(69)ASEAN Foreign Ministers,“ASEAN Declaration on One ASEAN,One Response: ASEAN Responding on Disasters as One in The Region and Outside The Region”,Vientiane,September 6,2016.。

“同一個東盟”框架下的網(wǎng)絡(luò)化機制能夠強化東盟的關(guān)系性權(quán)力,推動人道主義援助本土化。合作網(wǎng)絡(luò)化主要包括兩種方式:一是直接伙伴關(guān)系,即東盟協(xié)調(diào)中心直接與某一合作伙伴就具體目標開展合作;二是間接伙伴關(guān)系,即東盟協(xié)調(diào)中心在一個更廣泛的、以東盟為中心的協(xié)議框架下,作為眾多成員之一與其他伙伴開展合作。(70)AHA Centre,AHA Centre Partnership,p.11.東盟既可以通過網(wǎng)絡(luò)延展獲取更多的資源和支持,又能憑借中心優(yōu)勢協(xié)調(diào)各方、制定規(guī)則,把握人道主義議程的主導權(quán)。域外大國、國際組織和民間社會組織參與網(wǎng)絡(luò)化進程的根本原因在于東盟關(guān)系性權(quán)力的促動。東盟協(xié)調(diào)中心的合作伙伴受訪時坦言,如果沒有東盟的統(tǒng)一協(xié)調(diào),我們必須與每個成員國制定各自的程序和協(xié)議。這在發(fā)生大規(guī)模跨國災(zāi)難時會造成極大不便。東盟協(xié)調(diào)中心提供了一個寶貴的合作機制,使所有成員國能夠在一個框架下協(xié)調(diào)災(zāi)害管理。這為我們與東盟成員國合作并向其提供直接服務(wù)開拓了新的可能性。(71)Ibid.,pp.5,83.此外,網(wǎng)絡(luò)化進程也塑造了合作伙伴的關(guān)系身份和利益?！稏|盟—聯(lián)合國災(zāi)害管理聯(lián)合戰(zhàn)略行動計劃(2016—2020)》指出,東盟成員國領(lǐng)導國內(nèi)災(zāi)害管理和應(yīng)對的決心日益增強,并在緊急情況下能夠相互協(xié)作,這使得區(qū)域環(huán)境發(fā)生了顯著變化。聯(lián)合國和東盟之間的關(guān)系條件也因此發(fā)生變化,聯(lián)合國不再是東盟的捐助方,而是共同努力的伙伴。(72)ASEAN Secretariat and UN Secretariat,“ASEAN-UN Joint Strategic Plan of Action on Disaster Management 2016—2020”,Phnom Penh,December 2015.面對一個越來越自力更生的東盟,為了繼續(xù)參與地區(qū)人道主義事務(wù)、避免逐漸被邊緣化,東盟的合作伙伴選擇接受其網(wǎng)絡(luò)中心地位,并為地區(qū)能力建設(shè)提供了大量支持。例如,聯(lián)合國承諾幫助建立地區(qū)風險融資和保險框架,世界糧食計劃署同東盟協(xié)調(diào)中心就人道主義儲備借用達成合作,澳大利亞、日本、美國、中國和國際紅十字會等為東盟提供資金、技術(shù)支持和人力資源,東盟借助東盟地區(qū)論壇和東盟防長擴大會議等地區(qū)安全機制定期組織模擬救災(zāi)演習。合作伙伴的參與和支持事實上強化了東盟在人道主義議程中的領(lǐng)導地位。隨著嵌入網(wǎng)絡(luò)的程度不斷加深,合作伙伴也潛移默化地被東盟的規(guī)范社會化。

為實現(xiàn)緊急情況下的“同一個響應(yīng)”,東盟進一步細化了人道主義網(wǎng)絡(luò)的制度安排。2017年,東盟提出了東盟聯(lián)合救災(zāi)計劃,確定了地區(qū)待命安排的資源清單和各個人道主義模塊所需的資源。東盟協(xié)調(diào)中心在調(diào)動東盟成員國、東盟各機構(gòu)和合作伙伴的資產(chǎn)和能力方面發(fā)揮中心作用。東盟秘書長具備在高級別層面呼吁支持和溝通協(xié)調(diào)的政治影響力,被任命為東盟人道主義協(xié)調(diào)員,負責調(diào)動東盟各部門、各機制的資源,協(xié)調(diào)東盟對話伙伴和國際組織的幫助。為了進一步優(yōu)化災(zāi)害現(xiàn)場的協(xié)調(diào),東盟還決定設(shè)立東盟聯(lián)合行動與協(xié)調(diào)中心,作為域內(nèi)外各類援助實體的單一服務(wù)點,支持受災(zāi)國更好地發(fā)揮主導作用。當發(fā)生重大災(zāi)害時,“同一個響應(yīng)”將通過三層協(xié)調(diào)機制實現(xiàn),這3個層次分別是戰(zhàn)略層面、操作層面和策略層面(詳見表1),東盟協(xié)調(diào)中心是這個機制的樞紐,由此確立了整個地區(qū)人道主義行動的單一窗口、單一權(quán)威和單一參與模式。

表1 “同一個東盟,同一個響應(yīng)”的三層協(xié)調(diào)機制

五、中蘇拉威西地震與新常態(tài):“國家主導、東盟支持與必要的國際化”規(guī)范

2018年是東盟人道主義實踐最重要的分水嶺,這一年見證了該地區(qū)人道主義規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變和本土化的具體成果。2018年9月28日,印度尼西亞的中蘇拉威西省發(fā)生了里氏7.4級的大地震。此次地震及其引發(fā)的海嘯和土壤液化奪去了2000多人的生命,導致20萬人流離失所,給災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)部門造成的損失超過6億美元。(73)AHA Centre,“Annual Report 2018: Breaking New Ground”,Jakarta,April 2019,p.30.雖然面臨著繁重的救援任務(wù),但是印尼政府對待國際援助的態(tài)度十分謹慎。印尼呼吁國際社會自10月1日起提供援助,但是明確要求人道主義伙伴先擬定書面援助方案,經(jīng)審核符合人道主義需求后才準入境。這一規(guī)定顯然是對自由人道主義規(guī)范的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。國際人道主義者一直將“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”作為行動依據(jù),以自己的標準判斷當?shù)氐娜说乐髁x狀況,并對拒絕援助的行為施以輿論壓力。但是這種先入為主的假定并沒有考慮到國際援助可能并不符合當?shù)匦枨?甚至會制造新的麻煩。而印尼之所以如此堅決地限制外部直接干預主要是為了避免重蹈印度洋海嘯的覆轍。

2004年印度洋海嘯發(fā)生后,大量涌入的國際援助相當于“第二波海嘯”席卷了災(zāi)區(qū)。(74)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.6.據(jù)統(tǒng)計,參與救援的國際組織最多時達到400余個,但是除了聯(lián)合國下屬機構(gòu)和國際紅十字會之外,大多數(shù)國際組織此前并未在印尼開展工作。因此,這些不熟悉情況的國際組織不但沒有發(fā)揮太大的作用,還給本就混亂的救援一線增加了額外的工作量。在此次行動中,外國軍事人員和設(shè)施參與救援的規(guī)模也是空前的。美國海軍“林肯”號航母以及日本海上自衛(wèi)隊登陸艦和驅(qū)逐艦駛抵災(zāi)區(qū),多國動用軍用直升機向災(zāi)區(qū)投放物資,并派遣由軍事人員組成的搜救隊或醫(yī)療隊開展救援。面對這種情形,印尼不免擔心外部勢力會借機干預內(nèi)政,尤其是政府軍和反政府力量在災(zāi)區(qū)亞齊省的武裝沖突。當災(zāi)情穩(wěn)定后,印尼政府突然下達“逐客令”,要求完成救援工作的外國軍隊在規(guī)定期限內(nèi)離境。正是由于這次經(jīng)歷和教訓,中蘇拉威西地震發(fā)生后印尼政府才選擇拒絕國際援助機構(gòu)的直接干預。印尼國家災(zāi)害管理局向外界解釋,允許外國人員在沒有限制和明確管理的情況下進入災(zāi)區(qū)會給救援工作增加負擔,因此要確保他們先與印尼政府或相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)。(75)Ibid.,p.7.印尼對自由人道主義規(guī)范的挑戰(zhàn)是援助本土化的重要表現(xiàn)。本土化意味著所有權(quán),而終止或拒絕干預的能力是所有權(quán)的一個重要方面。(76)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1351.與印度洋海嘯時期相比,印尼“采取了更加地方化、關(guān)系化和需求導向的方法”(77)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.,它能夠借助東盟的關(guān)系性權(quán)力表明自己的態(tài)度,婉拒沒有節(jié)制的善意,主導災(zāi)害應(yīng)對和援助進程。

中蘇拉威西的人道主義行動是東盟協(xié)調(diào)中心第一次受成員國委托協(xié)調(diào)國際社會提供的所有援助。這既體現(xiàn)了印尼對“同一個東盟”的信心,也反映了國際人道主義界對東盟協(xié)調(diào)中心的認可。東盟協(xié)調(diào)中心以首都雅加達、東加里曼丹省的巴厘巴板和中蘇拉威西省的帕盧為關(guān)鍵節(jié)點,積極調(diào)動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源,充分發(fā)揮三層協(xié)調(diào)機制的作用,既有效統(tǒng)籌了災(zāi)區(qū)的救援工作,也有力地支持了印尼的自主地位。在戰(zhàn)略層面,東盟協(xié)調(diào)中心利用其樞紐優(yōu)勢整合災(zāi)情信息并組織協(xié)調(diào)會議,為人道主義行動的決策制定和資源調(diào)配提供信息支持。在災(zāi)害發(fā)生后的第一時間,東盟協(xié)調(diào)中心的緊急行動中心和印尼國家災(zāi)害管理局在雅加達共同主持了緊急通報和協(xié)調(diào)會議,向提出援助意愿的各國外交使團和國際組織詳細地介紹了災(zāi)區(qū)情況。該協(xié)調(diào)會議自10月2日起于每天14時舉行,向各方通報最新工作進展。此外,東盟協(xié)調(diào)中心還促成了派遣軍事資產(chǎn)的各國國防部長的協(xié)調(diào)會議,會上各方均表示隨時準備參與救援,并同意在此期間接受印尼國民軍的指導。(78)AHA Centre,“Situation Update No.7-M 7.4 Earthquake &Tsunami Sulawesi,Indonesia”,Jakarta,October 5,2018.這一表態(tài)充分體現(xiàn)了各國軍方對印尼主權(quán)和東盟中心地位的尊重。

在10月5日的協(xié)調(diào)會議上,印尼進一步明確了國際援助的管理辦法。國際社會應(yīng)根據(jù)《區(qū)域待命安排和聯(lián)合救災(zāi)與應(yīng)急反應(yīng)行動協(xié)調(diào)的標準行動程序》(79)《區(qū)域待命安排和聯(lián)合救災(zāi)與應(yīng)急響應(yīng)行動協(xié)調(diào)的標準行動程序》(Standard Operating Procedure for Regional Standby Arrangements and Coordination of Joint Disaster Relief and Emergency Response Operations,SASOP,下文稱“《標準行動程序》”)確立了災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)的指導原則和標準程序,包含災(zāi)害預防、評估與監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)、軍事資產(chǎn)和能力的使用4個部分。制定的表格先向印尼外交部或東盟協(xié)調(diào)中心提交援助提議,其具體援助事項需要接受進一步審核。災(zāi)害發(fā)生后,印尼政府已將20多名未經(jīng)許可進入災(zāi)區(qū)的非政府組織人員驅(qū)逐出境。東盟協(xié)調(diào)中心表示,當時他們所處理的大部分援助提議并不符合印尼的需求清單。一些國際非政府組織堅持捐贈自己擁有的東西,比如幫助恢復和重建的物資,但這些物品在應(yīng)急階段不僅沒有用,還會給接收系統(tǒng)增加負擔。(80)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.5.因此,審核援助提議的規(guī)定十分必要。接下來,通過審核的國際援助需要到統(tǒng)一的中轉(zhuǎn)站進行入境登記和分配。印尼政府指定東加里曼丹省的巴厘巴板為中轉(zhuǎn)站,建立了接待及離境中心。所有國際援助(救援隊和救濟物資)必須先抵達巴厘巴板的蘇丹阿吉·穆罕默德·蘇萊曼—希屏岡國際機場,由東盟協(xié)調(diào)中心協(xié)助印尼國家災(zāi)害管理局、衛(wèi)生部和海關(guān)等部門辦理入境相關(guān)事宜。

東盟協(xié)調(diào)中心的監(jiān)督與審查角色原本是由國際援助機構(gòu)扮演的,但是合作網(wǎng)絡(luò)化進程早已逐漸地化解它們原本擁有的主導權(quán),重塑其有關(guān)規(guī)則、標準和利益的理解,使其融為網(wǎng)絡(luò)的一部分。美國國際開發(fā)署表示,其此前一直與當?shù)睾陀∧嵬饨徊勘３置芮械暮献麝P(guān)系,因此在中蘇拉威西沒有遭遇有關(guān)外國志愿者身份的困難,并隨時準備服務(wù)于印尼提出的需求。(81)“Indonesia Restricts Foreign Helpers in Central Sulawesi to ‘Avoid More Work’”,The Jakarta Post,October 11,2018,https://www.thejakartapost.com/news/2018/10/11/indonesia-restricts-foreign-helpers-in-central-sulawesi-to-avoid-more-work.html.為了避免被排除在援助進程之外,國際組織主動調(diào)整了自己的定位和工作方式。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳和國際紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會向東盟協(xié)調(diào)中心派遣了熟悉印尼情況的聯(lián)絡(luò)官,以加強各方在操作層面的協(xié)調(diào)。(82)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),1st Edition,Jakarta,March 2019,p.163.世界糧食計劃署和世界衛(wèi)生組織在印尼的團隊也根據(jù)印尼的優(yōu)先事項及時調(diào)整了提供支持的方向。(83)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.如此,各類工具和程序的互操作性和統(tǒng)一性明顯提升,東盟協(xié)調(diào)中心、印尼和國際組織之間的協(xié)作也更加順暢和高效。東盟協(xié)調(diào)中心在組織救援的同時還進一步拓展人道主義網(wǎng)絡(luò),與國際知名的物流公司敦豪集團(DHL)建立了合作關(guān)系,進一步提升了物流管理的專業(yè)性和有效性。東盟協(xié)調(diào)中心將私營部門等多元行為體吸納進關(guān)系網(wǎng)絡(luò),不僅能夠借助多樣的比較優(yōu)勢,還能通過關(guān)系過程倡導東盟規(guī)范、塑造共同理解,這充分體現(xiàn)了操作層面的靈活務(wù)實和開放性。

在中蘇拉威西省首府帕盧市,東盟協(xié)調(diào)中心、印尼外交部和國家災(zāi)害管理局共同組建了國際援助聯(lián)合協(xié)調(diào)中心(Joint Coordination Centre for International Assistance,JOCCIA,下文稱“聯(lián)合協(xié)調(diào)中心”)。聯(lián)合協(xié)調(diào)中心由東盟評估小組直接領(lǐng)導,負責組織災(zāi)區(qū)需求評估,協(xié)助接收國際援助,并管理與當?shù)貙趩挝坏慕唤庸ぷ?。為了便于統(tǒng)一調(diào)配國際援助物資,聯(lián)合協(xié)調(diào)中心建立了臨時物流管理系統(tǒng),并在帕盧機場搭建了兩個移動存儲單元。(84)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),1st Edition,Jakarta,March 2019,p.164.聯(lián)合國災(zāi)害評估與協(xié)調(diào)隊、無國界電訊組織(Télécoms Sans Frontières)和地圖行動(MapAction)協(xié)助聯(lián)合協(xié)調(diào)中心開展評估,為集群協(xié)調(diào)提供及時準確的信息支持。聯(lián)合協(xié)調(diào)中心既是東盟團結(jié)的重要標志,也在策略層面調(diào)和了傳統(tǒng)人道主義和地方主導模式之間的差距。(85)“Best Practices to Support Locally Led Responses”,Center for Excellence in Disaster Management &Humanitarian Assistance,December 2022,p.12,https://www.cfe-dmha.org/LinkClick.aspx? fileticket=N3B4F48RK9w%3d&portalid=0.在帕盧,許多人道主義伙伴是第一次配合和采用《標準行動程序》(SASOP),或是第一次派遣工作小組嵌入地方主導的合作進程,這是國際社會開始接受地方規(guī)范的重要表現(xiàn)。規(guī)范社會化進程不僅使國際人道主義者逐漸內(nèi)化了東盟的標準與規(guī)范,還塑造了整個地區(qū)的人道主義規(guī)范結(jié)構(gòu)。

很顯然,由當?shù)仡I(lǐng)導人道主義反應(yīng)正在成為這個地區(qū)的一種重要規(guī)范。從緬甸風災(zāi)到臺風“海燕”,再到中蘇拉威西地震,東盟憑借關(guān)系性權(quán)力,通過合作網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范社會化機制推動了人道主義援助的本土化,將地方重新帶回危機管理的中心。更為重要的是,面對印尼對外部援助的限制,國際社會沒有像緬甸風災(zāi)時一片嘩然,而是嘗試接受和適應(yīng)這種“新常態(tài)”。(86)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.一些國際組織開始學習扮演新的角色,從原先主導議程與行動轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┍匾闹С?。例?聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳的角色由東盟協(xié)調(diào)中心所取代,在動員集群方面僅發(fā)揮支持性作用;聯(lián)合國人口基金會和聯(lián)合國兒童基金會等國際組織只在各自領(lǐng)域內(nèi)提供技術(shù)指導而非直接領(lǐng)導。這種規(guī)范認識的轉(zhuǎn)變并不是在中蘇拉威西突然發(fā)生的,而是國際人道主義者在卷入地區(qū)人道主義網(wǎng)絡(luò)后被進程逐漸勸服和重塑的結(jié)果。在此之前,已經(jīng)有部分國際組織主動將其工作本土化,它們不僅在當?shù)亟⒘宿k事處,更建立了一種地方身份,因此它們在進入中蘇拉威西的審核流程上沒有遇到什么阻礙。(87)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.此外,一直以來較為棘手的人道主義融資問題在此次行動中也有了新進展。當?shù)亟M織的受訪者指出,峰會向地方直接提供更多資金的承諾并未實現(xiàn),捐助方過高的合規(guī)要求是直接供資的主要障礙,導致了“敘述和現(xiàn)實之間的差距”。(88)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.13.為了進一步降低資金依賴,東盟開發(fā)了民間關(guān)系資源,創(chuàng)造了替代性方案,比如動員當?shù)匦叛鼍W(wǎng)絡(luò)和海外移民僑民,開辟新的融資渠道,繞開國際援助機構(gòu)的條條框框。上述種種變化表明了這個地區(qū)援助本土化的趨勢,即要求國際行為體讓出位置,但不一定要完全退出。(89)Ibid.,p.7.

六、東盟人道主義援助本土化的啟示與未來議程

東盟人道主義實踐反映了全球人道主義行動中出現(xiàn)的一種“新常態(tài)”,即原本自上而下、規(guī)則治理的普遍模式逐漸失靈,取而代之的將是更加多元、更為廣泛、平等互利的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。長期以來,國際組織與西方援助國習慣于“采用我們的方式”(do it our way),而不是先看看當?shù)厍闆r再“采用最好的方式”(do it the best way)。(90)Yaseen Ayobi et al.,“Going Local: Achieving a More Appropriate and Fit-for-Purpose Humanitarian Ecosystem in the Pacific”,Australian Red Cross,October 2017,p.8.2016年之后,零敲碎打的改革措施不僅沒有真正賦能地方,反而加強了國際人道主義者的優(yōu)勢,鞏固了自上而下的制度結(jié)構(gòu),阻礙了峰會“重塑援助”的雄心壯志。(91)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.現(xiàn)實表明,危機管理首先是一項本土工作,國際行為體最多只能提供支持,很難實現(xiàn)成功的領(lǐng)導。(92)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1348.新冠肺炎疫情的全球大流行更加凸顯了加強地方能力的重要性。在較大的國際組織與受影響群體的接觸被阻斷的情況下,他們的作用必須從親自援助轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)當?shù)匦袆诱叩哪芰头窒硇畔⑴c最佳經(jīng)驗。(93)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.76.因此,國際人道主義者應(yīng)進一步改變以審查和監(jiān)督為主的“遠程控制”模式,減少繁瑣的合規(guī)要求和中間環(huán)節(jié),尊重地方背景知識與實踐,與當?shù)亟⒄嬲降鹊摹㈤L期的伙伴關(guān)系。

東盟災(zāi)害救援合作是人道主義援助自下而上實現(xiàn)本土化的典范。但是在進一步提高本土化的有效性、包容性和公平性方面,東盟也還有許多工作要做。2021年10月發(fā)布的《東盟災(zāi)害韌性展望》提出,東盟完全有能力構(gòu)筑一個容納多部門多層次參與的人道主義網(wǎng)絡(luò),通過“國家主導、區(qū)域支持和必要的國際化”來打造一個具有韌性的、繁榮的地區(qū),落實《仙臺框架》和可持續(xù)發(fā)展目標,并促進全球人道主義體系的改革。(94)ASEAN Secretariat,ASEAN Disaster Resilience Outlook: Preparing for a Future Beyond 2025,Jakarta,October 2021,p.102.通過網(wǎng)絡(luò)化的方式構(gòu)筑地區(qū)韌性,不僅需要國家間在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)作,更需要次國家政府機構(gòu)、相關(guān)社區(qū)、私營部門、工會和慈善機構(gòu)的廣泛參與和密切配合。東盟坦誠地指出,區(qū)域和國家能力在過去十年中穩(wěn)步提升,可是這種進展并未有效地延伸至次國家層面。(95)Ibid.,pp.80-81.這一差距對地方政府和當?shù)厝说膮⑴c形成了一定的結(jié)構(gòu)性限制。(96)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.10.要建立一個真正由當?shù)厝祟I(lǐng)導的人道主義系統(tǒng),就必須超越國家首都,更接近需要幫助的人。(97)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.26.

加強地方政府能力建設(shè)和擴大民間社會參與是下個階段東盟人道主義實踐的兩項重要議程。除了在人道主義網(wǎng)絡(luò)中明確地方政府的角色和責任,將權(quán)力和資源有效地轉(zhuǎn)移到地方政府之外,東盟還可以借助人才培養(yǎng)計劃和知識分享平臺促進專業(yè)知識和成功經(jīng)驗的擴散,加強地方政府的響應(yīng)和組織能力。民間社會組織是至關(guān)重要但經(jīng)常被低估的人道主義者。它們處于災(zāi)害響應(yīng)的最前沿,熟悉當?shù)氐牧曀缀托枨?有著廣泛的人脈網(wǎng)絡(luò),能夠與社區(qū)建立強有力的聯(lián)系。中蘇拉威西地震發(fā)生后,當?shù)氐囊了固m教團體、環(huán)保主義者和婦女組織等志愿者反應(yīng)非常迅速,在政府和國際援助到達前就自發(fā)行動起來,率先填補了官方援助的空白。(98)Ian Morse,“Behind Indonesia’s Tsunami Response,A Patchwork Army of Volunteers”,The New Humanitarian,November 5,2018,https://www.thenewhumanitarian.org/news-feature/2018/11/05/behind-indonesia-s-tsunami-response-patchwork-army-volunteers.未來東盟應(yīng)加強與民間社會組織的聯(lián)系,主動提供專業(yè)的人道主義工作培訓,幫助其融入官方主導的應(yīng)急響應(yīng),使其成為地區(qū)快速反應(yīng)能力的重要來源。(99)Mely Caballero-Anthony,Alistair D.B. Cook and Christopher Chen,“Re-imagining the Global Humanitarian System: Emerging Dynamics in the Asia-Pacific”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.56,2021,p.7.需要明確的一點是,本土化不是國家中心主義的回歸,而是國家管理的系統(tǒng)性努力和社會與文化資本之間融合的結(jié)果,其中的權(quán)力和責任需要在不同利益相關(guān)者之間分享。(100)Kanjeng Pangeran Notonegoro,Said Faisal and Oliver Lacey-Hall,“Because Resilience Is Local: A Synthesis Report of the Indo-Pacific Regional Learning on COVID-19 and Its Impact on Disaster Risk Management and Resilience”,SIAP SIAGA,May 2022.

本文對東盟人道主義實踐的討論聚焦于自然災(zāi)害領(lǐng)域,但近年來東盟已經(jīng)嘗試將這方面的經(jīng)驗運用于應(yīng)對人為危機/沖突,從而在維護地區(qū)穩(wěn)定與和平方面發(fā)揮建設(shè)性作用。從2017年起,東盟協(xié)調(diào)中心已多次收到與人為緊急情況有關(guān)的援助請求。2021年4月,東盟領(lǐng)導人緬甸問題特別會議達成五點共識,其中第四點是東盟將通過東盟協(xié)調(diào)中心向緬甸提供人道主義援助。雖然緬甸至今仍未真正落實五點共識并引發(fā)了外界對東盟能力的質(zhì)疑,但在目前的僵局下,沒有比東盟更為可靠的斡旋者,也沒有比東盟渠道更具建設(shè)性的人道主義方案。此外,突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情擾亂了全球衛(wèi)生治理系統(tǒng),但是東盟在應(yīng)對自然災(zāi)害方面的經(jīng)驗為制定有效的區(qū)域公共衛(wèi)生合作機制提供了重要參考。(101)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.22.東盟災(zāi)害救援合作是成員國能夠不受其他戰(zhàn)略利益或地緣政治沖突的影響而彼此緊密合作的少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域之一。這對東盟未來的發(fā)展來說是個好兆頭,表明它有能力以自己獨特的方式采取團結(jié)和果斷的行動,解決那些可能威脅到本地區(qū)安全的問題。(102)Adam Leong Kok Wey,“Natural Disaster Management and the Future of ASEAN Cohesion”,East Asia Forum,September 23,2016,https://www.eastasiaforum.org/2016/09/23/natural-disaster-management-and-the-future-of-asean-cohesion/.上述嘗試和努力恰恰說明東盟的自主實踐是具有韌性和潛力的,東盟能夠憑借關(guān)系實踐和信任互動適應(yīng)愈發(fā)復雜的人道主義現(xiàn)實,在“一個東盟”框架下拓寬和加強地區(qū)安全合作。

七、結(jié)語

無論傳統(tǒng)人道主義者是否做好準備,至少在東南亞地區(qū),權(quán)力轉(zhuǎn)移的時間表不再由其決定。(103)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.14.從緬甸風災(zāi)到臺風“海燕”,再到中蘇拉威西地震,東盟成員在共同應(yīng)對災(zāi)害的過程中不斷深化互信互助互惠,匯聚了地區(qū)共享的關(guān)系性權(quán)力。通過對關(guān)系性權(quán)力的嫻熟運作,東盟建立了多元開放的人道主義網(wǎng)絡(luò),確立了“國家主導、區(qū)域支持和必要的國際化”規(guī)范,塑造了具有典型本土性的人道主義實踐。對于國際行為體而言,需要考慮的問題不應(yīng)是地方主導的本土化是否可行,而是如何以互補的方式支持高質(zhì)量的本土化。平等的伙伴關(guān)系將是未來人道主義行動的一個決定性特征。

國際實踐的本土化是為了更好地應(yīng)對復雜挑戰(zhàn),不應(yīng)依賴于普遍的標準化“套餐”,而是要接受更適合的本土解決方案。這就需要真正重視地方主體地位和自主實踐,理解地方自下而上塑造國際實踐的機制,充分包容多樣實踐與多元敘事。只有充分包容地方性知識的體系才能成為全球性知識。(104)秦亞青:《地方性知識與全球國際關(guān)系學:東亞合作的啟示》,《中國社會科學報》2018年6月14日。信任問題、地方知識與規(guī)范,這些曾被忽視的因素對于援助的有效性和合法性而言往往是至關(guān)重要的。國際人道主義體系只有拋開普遍主義的理想,貼近與正視不同的地方實踐,理解與尊重不同的地方知識,才能實現(xiàn)有效的變革,才能真正超越地方和國際之間的二元對立。東盟已經(jīng)從國際援助的受惠者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗和專業(yè)知識的貢獻者。東盟的故事和實踐有望成為世界范圍內(nèi)知識共享和創(chuàng)新交流的紐帶,有助于重塑更加多元和平衡的全球人道主義體系。

本文聚焦于東盟對關(guān)系性權(quán)力的運作,但是關(guān)系實踐和關(guān)系性權(quán)力并不是東盟特有的。從關(guān)系互動的角度重新審視權(quán)力概念大大豐富了權(quán)力研究議程,不僅能夠為中小國家的自主實踐提供啟發(fā),還可以為大國領(lǐng)導、權(quán)力興衰和國際合作等研究開辟新的空間。當然,目前的關(guān)系性權(quán)力分析框架也存在局限性。本文強調(diào)關(guān)系性權(quán)力的產(chǎn)生和運作依賴于信任互動,如果行為體之間缺乏共同的背景知識或時常受到外部強權(quán)的干擾,那么維護關(guān)系和建立信任的進程可能會遭遇困難。關(guān)系性權(quán)力能否在更具不確定性和沖突性的地區(qū)或議題中產(chǎn)生和發(fā)揮作用?這是一個值得進一步探討的重要問題。