孔祥斌,陳文廣,黨昱譞

引言

民為國基,谷為民命,地為谷源,耕地是保障國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和人民福祉的根基,耕地保護(hù)始終是黨中央高度重視的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性議題[1-2]。國家“十四五”規(guī)劃和黨的二十大報(bào)告對耕地保護(hù)做出了重要指示,要求“牢牢守住十八億畝耕地紅線”“實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量保護(hù)和質(zhì)量提升”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型,深入實(shí)施農(nóng)藥化肥減量行動(dòng)”“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度”“全方位夯實(shí)糧食安全根基”。與此同時(shí),國家制定并形成了包括耕地占補(bǔ)平衡、耕地用途管制、永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、耕地休養(yǎng)生息等兼顧數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)制度,頒布了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》《耕地保護(hù)法(草案)》,這一系列重大戰(zhàn)略為夯實(shí)國家糧食安全根基、貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展等提供了制度保證[3]。

我國通過實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,牢牢守住了18億畝耕地?cái)?shù)量紅線,保障了國家糧食安全,提高了農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力,支撐了城市化建設(shè),維護(hù)了鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展。2022年全國糧食總產(chǎn)量6.87億噸,人均糧食產(chǎn)量達(dá)到486.30千克,比國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)高出21.58%,我國用世界上9%的耕地養(yǎng)活了全球20%的人口[4]。但是,耕地資源不合理利用也導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量快速減少、優(yōu)質(zhì)耕地大量流失、補(bǔ)充耕地侵占生態(tài)用地等問題[5-6],同時(shí),也出現(xiàn)了東北黑土地退化、華北平原地下水超采、長江中下游平原重金屬污染、西北白色薄膜污染、西南石漠化以及全國性土壤普遍酸化、農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)業(yè)溫室氣體排放等耕地質(zhì)量退化和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題[7-9],此外,農(nóng)民種糧經(jīng)濟(jì)效益不斷降低,耕地非糧利用和撂荒現(xiàn)象明顯[10-11],這嚴(yán)重制約了我國耕地資源可持續(xù)利用,威脅國家糧食安全、資源安全和生態(tài)安全[12]。

當(dāng)前,全球極端氣象災(zāi)害頻發(fā)、大國戰(zhàn)略博弈全面加劇、國際糧食貿(mào)易受阻,不確定因素明顯增多。同時(shí),我國正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、推進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期,為保障國家糧食安全、守牢耕地?cái)?shù)量紅線、落實(shí)國家“藏糧于地”戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高效發(fā)展,面對制約我國耕地可持續(xù)利用的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和效益問題,迫切需要進(jìn)行耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型研究,系統(tǒng)梳理我國耕地保護(hù)的成效與問題,明晰耕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn),明確面向國家高質(zhì)量發(fā)展的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型目標(biāo),探索出適合我國特殊國情農(nóng)情的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型路徑及保障機(jī)制。

一、耕地保護(hù)現(xiàn)狀

(一)耕地保護(hù)成效及問題

1.守住了耕地?cái)?shù)量紅線,空間調(diào)整頻繁

自然資源部發(fā)布的2022年度全國國土變更調(diào)查初步結(jié)果顯示,2022年末我國耕地面積為12 760萬公頃,我國耕地?cái)?shù)量保護(hù)落實(shí)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(2006年)中提出的18億畝耕地?cái)?shù)量紅線要求。但是,受城市建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響,我國耕地?cái)?shù)量快速減少,2009—2022年耕地面積由13 538萬公頃減少到12 760萬公頃,年均減少59.85萬公頃;受區(qū)域資源稟賦差異的影響,在嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度的同時(shí),耕地空間格局、利用方式調(diào)整頻繁,糧食生產(chǎn)地域重心由光、溫、水條件好的南方地區(qū)不斷向光、溫、水資源匱乏的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移,2000—2018 年耕地重心以西偏北 42°的方向共前移了56.6 千米[13]。此外,因城市建設(shè)占用而補(bǔ)充的耕地資源多是通過開墾草原、沼澤、濕地等生態(tài)用地[6],導(dǎo)致耕地產(chǎn)能損失嚴(yán)重,近25年來我國單位面積糧食作物平均產(chǎn)量下降0.37%[14]。

2.提高了農(nóng)田抗災(zāi)能力,質(zhì)量退化嚴(yán)重

截至2022年底我國已經(jīng)累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,并開展了全域土地綜合整治、中低產(chǎn)田改造等耕地質(zhì)量建設(shè)工程,農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善。1978—2022年我國耕地有效灌溉面積從4 497萬公頃增加到7 016萬公頃,1985—2021年除澇面積由1 858萬公頃增加到2 462萬公頃。大面積的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯著提高了農(nóng)田應(yīng)對洪澇災(zāi)害的抵抗能力,2000—2020年我國農(nóng)作物旱澇受災(zāi)面積和成災(zāi)面積分別降低了1 832萬公頃和824萬公頃。盡管開展了田面平整、土壤改良等農(nóng)田建設(shè)工程,但在過度依賴化石能源投入、長期高負(fù)荷“連軸轉(zhuǎn)”的高集約利用方式下,區(qū)域耕地質(zhì)量退化問題依舊嚴(yán)峻[15-16]。具體來看,近30年來全國耕地土壤ph值下降了0.13～0.80[15];2017年全國耕地質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,耕層厚度小于20厘米的所占比例超過65%,土壤容重大于1.3 克/厘米3的占50%左右;東北地區(qū)黑土地出現(xiàn)黑土層厚度變薄、土壤有機(jī)質(zhì)含量變低和土壤容重變大的“三變”現(xiàn)象[17],西北地區(qū)耕地土壤鹽漬化明顯[18]。

3.改善了耕地生態(tài)狀況,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯

生態(tài)文明建設(shè)背景下,為加強(qiáng)耕地生態(tài)治理、促進(jìn)耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,2016年起我國開始探索實(shí)施耕地休耕輪作,率先在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開展輪作試點(diǎn),在河北地下水漏斗區(qū)、湖南重金屬污染區(qū)、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn),集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式。試點(diǎn)以來,輪作休耕實(shí)施面積由2016年的41萬公頃增至2022年的462萬公頃,實(shí)施省份由9個(gè)增至24個(gè),生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)耕地生態(tài)狀況逐步得到改善,湖南重金屬污染區(qū)污染的耕地逐步得到治理[19-21]。然而,為追求高產(chǎn)高效的糧食生產(chǎn)目標(biāo),過量的農(nóng)藥化肥施用造成環(huán)境排放不斷增加,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。2022年化肥使用量已經(jīng)達(dá)到299千克/公頃,遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的警戒線225千克/公頃;農(nóng)藥使用量為8.18千克/公頃,高于國際警戒線(7千克/公頃)。近30年來我國耕地利用系統(tǒng)氮排放、磷排放、藍(lán)水足跡和溫室氣體排放量快速增加[1]。

4.維護(hù)了鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展,種糧效益不高

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,我國土地生產(chǎn)力不斷提高,糧食單產(chǎn)由1978年的2 527.34千克/公頃增加到2022年的5 802千克/公頃,同期,人均糧食產(chǎn)量由316.61千克增加到486.30千克,耕地不僅保障了廣大農(nóng)民的基本生活,而且為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的收入來源。同時(shí),國家進(jìn)一步明確第二輪土地承包到期后再延長30年,耕地為廣大農(nóng)民提供了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間,維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定[22-23]。但在我國人多地少的國情和特殊的土地制度安排下,耕地利用呈現(xiàn)出小規(guī)模、細(xì)碎化、機(jī)械化程度低等特征,種糧成本不斷攀升。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格上漲、糧食收購價(jià)格低迷的背景下,農(nóng)民種糧純收益不斷降低,三大主要糧食作物(稻谷、小麥、玉米)畝均凈利潤由1995年的223.91元減少到2019年的47.14元。耕地利用主體種糧積極性不斷降低,大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移,耕地非糧化、邊際化問題突出[24-25]。

(二)耕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

1.糧食需求總量剛性增長

改革開放以來,我國人口數(shù)量快速增加,1978—2022年人口數(shù)量由9.63億增加到14.12億,聯(lián)合國《世界人口展望2022》預(yù)測,我國人口總量將在2035年達(dá)到峰值14.40億。伴隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級,以谷物為主的傳統(tǒng)飲食模式正在向現(xiàn)代飲食模式轉(zhuǎn)變,谷物消費(fèi)減少而動(dòng)物性食物消費(fèi)增加,2013—2019年我國人均原糧消費(fèi)量減少了18.6千克,2013—2021年我國人均肉類、蛋、奶及干鮮瓜果消費(fèi)量分別增加了7.3千克、5千克、2.7千克、20.3千克。未來10年我國糧食消費(fèi)依然將保持剛性增長趨勢,結(jié)合飲食結(jié)構(gòu)相似國家的農(nóng)林水產(chǎn)省的食物供需平衡表和FAO的全球食物損耗與浪費(fèi)報(bào)告等資料,我國2035年、2050年人均糧食需求量分別為534.61千克、536.78千克,未來人口高峰年糧食供需缺口將在0.6億噸以上[26]。

2.極端農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害頻發(fā)

近幾十年來,氣候?yàn)?zāi)害,特別是干旱和洪水,造成了耕地破壞和糧食產(chǎn)量損失[27]。以水稻為例,研究發(fā)現(xiàn),2009—2018年我國南方早稻產(chǎn)量因溫度升高而下降5.7%,南方作物生長季每升溫1 ℃,早稻產(chǎn)量就會(huì)下降8.1%;此外,過去20年極端降水造成我國水稻減產(chǎn)8.1%±1.1%,到本世紀(jì)末,極端降水將在氣候變暖、二氧化碳濃度上升影響的基礎(chǔ)上額外造成水稻減產(chǎn)7.6%左右[28-29]。未來氣候變化背景下,冬小麥生產(chǎn)主要受到干旱和凍害的影響,預(yù)計(jì)2035年、2050年氣象災(zāi)害將造成冬小麥減產(chǎn)量分別達(dá)到314萬～2 273萬噸、320萬～2 659萬噸;水稻生產(chǎn)主要受到高溫和冷害的影響,2035年、2050年氣象災(zāi)可能造成水稻減產(chǎn)量分別達(dá)到755萬～2 242萬噸、1 127萬～2 139萬噸;玉米主要受到干旱、高溫和冷害的影響,2035年、2050年氣象災(zāi)害將造成玉米減產(chǎn)量分別達(dá)到1 052萬～3 997萬噸、1 728萬～3 991萬噸,未來氣候變化這一不確定性風(fēng)險(xiǎn)將沖擊我國耕地保護(hù)。

3.國際糧食貿(mào)易市場動(dòng)蕩

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀,實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。我國依靠自身力量端牢自己的飯碗,實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”且“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變,但糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡問題嚴(yán)重,飼料糧高度依賴進(jìn)口[30-32]。2022年我國糧食總產(chǎn)量為6.87億噸,但糧食進(jìn)口量高達(dá)1.47億噸,其中大豆進(jìn)口量9 108萬噸,占糧食進(jìn)口總量的62.01%。大豆進(jìn)口主要依賴巴西、美國和阿根廷等國家,大豆進(jìn)口來源相對單一,且未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)仍需要充分利用進(jìn)口大豆來保障國家飼料糧的需求[33]。但是近年來,大國博弈、局地沖突、氣象災(zāi)害、新冠疫情等事件頻繁發(fā)生,各糧食出口國紛紛限制糧食出口以保障國內(nèi)糧食安全,國際糧食貿(mào)易不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加,我國糧食進(jìn)口不確定性進(jìn)一步加強(qiáng)[34]。

4.城市建設(shè)步伐仍在加速

作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國自改革開放以來城市化速度不斷加快,1978—2022年城鎮(zhèn)常住人口由1.72億人增加到9.21億人,城鎮(zhèn)化率由17.91%增加到65.22%。與此同時(shí),1978—2017年我國城鄉(xiāng)不透水地表面積由154萬公頃增加到2 099萬公頃,其中,耕地轉(zhuǎn)換為不透水地表面積超過1 182萬公頃[35]。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社在北京共同發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.12》,預(yù)計(jì)到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%,2050年將達(dá)到80%左右,未來將有0.7億～2.1億農(nóng)村戶籍人口向城市轉(zhuǎn)移,這意味著仍需要進(jìn)一步擴(kuò)張城市空間為居民提供生存與發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國城鎮(zhèn)化率每提高1%,耕地面積減少約13.33萬公頃,預(yù)計(jì)到2050年我國城市化建設(shè)還可能占用200萬公頃優(yōu)質(zhì)耕地資源,我國耕地?cái)?shù)量保護(hù)面臨建設(shè)占用的挑戰(zhàn)依舊嚴(yán)峻。此外,我國正大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)占用耕地需求強(qiáng)勁。

二、耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型目標(biāo)

(一)數(shù)量包容

保證一定數(shù)量的耕地進(jìn)行穩(wěn)定利用是保障國家糧食安全的前提[3]。改革開放以來,我國城市化、工業(yè)化快速發(fā)展并侵占了大量耕地資源,同時(shí),糧食需求量快速攀升,糧食需求增加與供給惡化的矛盾日益尖銳。1994年美國Lester Russell Brown發(fā)表了WhoWillFeedChina,認(rèn)為我國耕地資源的短缺將會(huì)導(dǎo)致糧食供需的巨大缺口,直接威脅世界的糧食安全。據(jù)我國人口高峰年糧食需求量測算,綜合考慮糧食單產(chǎn)、耕地復(fù)種指數(shù)及糧經(jīng)比等因素,要實(shí)現(xiàn)我國糧食基本自給的目標(biāo),必須保有18億畝耕地[36]。為此,2008年10月,國務(wù)院頒布實(shí)施的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》確立了到2010年和2020年全國耕地保有量為18.18億畝和18.05億畝的目標(biāo),將這一指標(biāo)作為土地利用的約束性調(diào)控指標(biāo)[37],并出臺了一系列耕地?cái)?shù)量保護(hù)法律和政策進(jìn)行剛性管控。近年來,為推動(dòng)國家生態(tài)文明建設(shè)和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,國家提出要逐步推進(jìn)不可持續(xù)利用耕地資源休養(yǎng)生息。同時(shí),耕地向園地、林地等農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)換頻繁,成為國家耕地?cái)?shù)量管控的新方向[38]。此外,我國糧食進(jìn)口量不斷上升且高度依賴進(jìn)口,但國際糧食貿(mào)易因局地沖突、極端氣象災(zāi)害、大國博弈、突發(fā)衛(wèi)生事件等存在不確定性。當(dāng)前耕地?cái)?shù)量保護(hù)面臨的問題與挑戰(zhàn)已經(jīng)發(fā)生了變化,過去單一的耕地?cái)?shù)量剛性管控策略已經(jīng)難以應(yīng)對未來不確定風(fēng)險(xiǎn)及多目標(biāo)協(xié)同要求[39]。因此,要審時(shí)度勢面對新目標(biāo)、新要求、新挑戰(zhàn),構(gòu)建更具柔性包容的耕地?cái)?shù)量彈性保護(hù)空間來靈活應(yīng)對未來多種不確定性風(fēng)險(xiǎn),保障國家糧食安全、資源安全。

(二)質(zhì)量韌性

耕地質(zhì)量是保障糧食安全的核心,決定了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性[40]。我國高度重視耕地質(zhì)量建設(shè)工作,2021年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),18億畝耕地必須實(shí)至名歸,農(nóng)田就是農(nóng)田,而且必須是良田。良田是能夠以最低的生產(chǎn)投入獲得最高糧食產(chǎn)量的優(yōu)質(zhì)耕地資源。針對耕地質(zhì)量退化問題,我國陸續(xù)出臺和實(shí)施了沃土工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治、耕地休養(yǎng)生息等政策和行動(dòng)。然而,在實(shí)際開展的耕地質(zhì)量提升實(shí)踐中,仍然存在目標(biāo)相對單一的問題,多是側(cè)重于生產(chǎn)或生態(tài)某個(gè)單一維度,這也導(dǎo)致耕地多功能失衡的態(tài)勢未能得到充分控制[41]。面向新時(shí)期的資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理要求,要保證耕地質(zhì)量提升的效益最大化和持續(xù)效益發(fā)揮,需要考慮新時(shí)代背景下對耕地質(zhì)量的新需求以及耕地質(zhì)量的要素和內(nèi)涵特征來推進(jìn)耕地質(zhì)量的全面綜合提升,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生態(tài)目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,提高耕地抵抗力、可恢復(fù)力以及應(yīng)對極端氣象災(zāi)害的韌性。

(三)生態(tài)綠色

耕地生態(tài)安全是保障耕地可持續(xù)利用的關(guān)鍵。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置,作出了一系列重大戰(zhàn)略部署,把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,把堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略,把綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念,把污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)納入三大攻堅(jiān)戰(zhàn),把美麗中國納入建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo),全黨全國推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng),我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。但我國耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨,長期以來連軸轉(zhuǎn)和高強(qiáng)度的利用,農(nóng)業(yè)溫室氣體排放、農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境排放風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇[42]。為了降低耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),國家提出農(nóng)藥化肥減量化行動(dòng)方案。因此,面對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題,必須實(shí)行耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型,實(shí)施耕地休養(yǎng)生息制度,通過實(shí)施養(yǎng)、退、休、輪、控等措施降低耕地利用環(huán)境排放風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)耕地資源可持續(xù)利用與國家生態(tài)文明建設(shè)。

(四)區(qū)域協(xié)同

糧食的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了糧食國家調(diào)控的公共安全性、公民糧食產(chǎn)品消費(fèi)的非競爭性,以及糧食價(jià)格的相對穩(wěn)定性[43-44]。糧食主產(chǎn)區(qū)耕地面積大、經(jīng)濟(jì)效益低,農(nóng)民耕地保護(hù)和種糧積極性不高[45-46]。為此,促進(jìn)農(nóng)民增收和地方增效連續(xù)多次在中央有關(guān)政策文件中被強(qiáng)調(diào),成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)之一。盡管當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工現(xiàn)象普遍,工資性收入是農(nóng)村居民可支配收入的主要來源,但承包耕地作為村集體農(nóng)民的基本權(quán)益,是稀缺性的生產(chǎn)性資料,在保障廣大農(nóng)村居民的基本生活水平方面發(fā)揮著基礎(chǔ)作用,是農(nóng)民安身立命的源泉。因此,耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型必須切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,必須加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合,最大限度地實(shí)現(xiàn)耕地資源的資產(chǎn)化,提高農(nóng)民種糧經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí),黨的二十大報(bào)告指出要“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局,構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”。面對耕地資源空間分布不均的客觀規(guī)律與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的客觀現(xiàn)實(shí),糧食主產(chǎn)區(qū)損失了耕地發(fā)展權(quán),因此,耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型要以促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展為目標(biāo),推動(dòng)制定適合我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度,構(gòu)建區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的新局面[47-48]。

三、耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)路徑

(一)基于數(shù)量包容的耕地保護(hù)彈性空間

1.轉(zhuǎn)型內(nèi)容

面對復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境,需要統(tǒng)籌國內(nèi)耕地資源、耕地后備資源、林園地等土地資源,綜合測算存量、流量耕地生產(chǎn)能力,針對耕地資源可持續(xù)利用、城鎮(zhèn)化建設(shè)、糧食進(jìn)口、極端氣象災(zāi)害等設(shè)計(jì)多種糧食生產(chǎn)情景,構(gòu)建不同情景下的耕地?cái)?shù)量保護(hù)彈性空間。

首先,綜合基于中國小麥、玉米和水稻等糧食作物主產(chǎn)區(qū)氣象和作物的實(shí)際數(shù)據(jù),對作物產(chǎn)量模擬模型進(jìn)行參數(shù)驗(yàn)證,基于我國耕地分布、土壤、高程、氣象、復(fù)種指數(shù)、糧作比等參數(shù),預(yù)測2035年、2050年耕地生產(chǎn)能力分別為6.70億～7.37億噸、6.98億～7.69億噸;分析未來可供人類開發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量及其空間分布,如鹽堿地、沙地、沼澤地、裸地等,估算出短期內(nèi)耕地后備資源生產(chǎn)能力約為0.36億噸。同時(shí),為實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用和國家糧食安全,亟待協(xié)同好耕地利用與耕地休養(yǎng)生息的關(guān)系,從產(chǎn)能特征、健康狀態(tài)、耕作條件、利用水平等維度選擇指標(biāo),科學(xué)評估耕地保護(hù)緊迫性程度,進(jìn)而確定耕地休養(yǎng)生息的優(yōu)先序。

其次,基于2035年、2050年我國人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)預(yù)測數(shù)據(jù),對標(biāo)相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下膳食結(jié)構(gòu)類似國家的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu),測算出2035年、2050年我國糧食消費(fèi)總量分別為7.49億噸、7.52億噸。

最后,綜合考慮地區(qū)沖突、百年疫情、氣象災(zāi)害、國際糧食貿(mào)易等國內(nèi)外不確定風(fēng)險(xiǎn),設(shè)置極端、正常和安全三種糧食安全情景及其對應(yīng)的糧食自給率,明確不同情景下國內(nèi)糧食生產(chǎn)總量,確定對應(yīng)的耕地利用規(guī)模及空間,明確耕地可退耕規(guī)模及其空間分布,進(jìn)而構(gòu)建多情景糧食安全下的耕地?cái)?shù)量保護(hù)彈性空間(表1)。研究發(fā)現(xiàn),安全情景下,2035年、2050年我國分別能夠?qū)崿F(xiàn)544.96萬公頃、1 035.42萬公頃耕地退耕;正常情景下,通過存量耕地利用及耕地后備資源開發(fā)基本可以實(shí)現(xiàn)國家糧食安全目標(biāo);極端情景下,2035年、2050年還需要大量復(fù)耕林地、園地來保障國家糧食安全。

表1 我國耕地?cái)?shù)量保護(hù)彈性空間(萬公頃)

2.實(shí)現(xiàn)路徑

安全情景下,我國能夠推進(jìn)部分不可持續(xù)利用耕地退耕。首先,需要進(jìn)一步完善耕地休養(yǎng)生息制度。明確耕地退耕優(yōu)先序,確定耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善耕地退耕補(bǔ)償機(jī)制,保障農(nóng)民穩(wěn)定的生計(jì);加強(qiáng)退耕地塊的保護(hù)與監(jiān)管,實(shí)施耕地修復(fù)與治理工程來改善耕地利用條件,監(jiān)管退耕地塊有效土層厚度、有機(jī)質(zhì)含量等關(guān)鍵指標(biāo),確保關(guān)鍵時(shí)刻可恢復(fù)耕作。其次,基于耕地保護(hù)緊迫性評價(jià),構(gòu)建差異化耕地保護(hù)分區(qū),如優(yōu)先保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格管控區(qū)、戰(zhàn)略儲備區(qū)、整治修復(fù)區(qū)、有序退耕區(qū)等,制定分區(qū)內(nèi)差異化耕地保護(hù)策略。此外,優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡制度。做好耕地占用、補(bǔ)充的前期規(guī)劃、過程管控與末端監(jiān)管,充分論證占用耕地的必要性、補(bǔ)充耕地的可行性;加強(qiáng)補(bǔ)充耕地資源的管控,確保補(bǔ)充的耕地資源達(dá)到穩(wěn)定利用的條件并且和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相適應(yīng);加強(qiáng)補(bǔ)充耕地資源后期管護(hù),嚴(yán)格監(jiān)管補(bǔ)充耕地的使用,確保耕地資源進(jìn)行穩(wěn)定生產(chǎn)。

正常情景下,2035年、2050年我國需要開發(fā)耕地后備資源甚至推進(jìn)部分林草地復(fù)耕來保障國家糧食安全。首先,完善耕地進(jìn)出平衡制度,防止耕地非糧化等行為。明確限定轉(zhuǎn)出耕地范圍,不可將優(yōu)先保護(hù)和嚴(yán)格管控的耕地納入轉(zhuǎn)出耕地范圍;明確可轉(zhuǎn)入耕地的空間、數(shù)量、質(zhì)量及糧食生產(chǎn)能力,以可轉(zhuǎn)入耕地?cái)?shù)量及糧食生產(chǎn)能力來合理安排耕地轉(zhuǎn)出的規(guī)模及時(shí)序,確保區(qū)域內(nèi)耕地?cái)?shù)量及糧食作物播種面積穩(wěn)定;加強(qiáng)轉(zhuǎn)入耕地質(zhì)量建設(shè),確?？煞€(wěn)定進(jìn)行糧食生產(chǎn)。其次,統(tǒng)籌劃定三條控制線,協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。針對“三線”空間重疊、無序利用、低效管控問題,以資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為基礎(chǔ),以系統(tǒng)思維、底線思維和辯證思維以及可持續(xù)發(fā)展理論、資源優(yōu)化配置理論來統(tǒng)籌“三線”劃定。最后,有序開發(fā)耕地后備資源,激活流量耕地產(chǎn)能。做好耕地后備資源開發(fā)時(shí)序規(guī)劃并落實(shí)到國土空間規(guī)劃中,有計(jì)劃、有系統(tǒng)、分階段實(shí)施;依據(jù)耕地后備資源光、溫、水、土等資源本底狀況,合理安排耕地后備資源開墾后的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu);統(tǒng)籌安排耕地后備資源開發(fā)與全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、山水林田湖草沙系統(tǒng)治理與修復(fù)等工程,統(tǒng)一現(xiàn)狀耕地整治、耕地后備資源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn),保障開發(fā)后的耕地后備資源可與現(xiàn)狀耕地高效協(xié)同。

極端情景下,我國在嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、耕地進(jìn)出平衡等制度以及耕地后備資源開發(fā)的同時(shí),還需要充分挖掘農(nóng)村宅基地復(fù)墾空間。應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人地關(guān)系,落實(shí)宅基地復(fù)墾工程,突破宅基地復(fù)墾關(guān)鍵技術(shù),如復(fù)墾耕地土壤快速熟化技術(shù)、耕作層快速重構(gòu)技術(shù)、土壤有機(jī)質(zhì)快速提升技術(shù)等。

(二)基于質(zhì)量韌性的耕地質(zhì)量協(xié)同提升

1.轉(zhuǎn)型內(nèi)容

首先,為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)-生態(tài)相協(xié)同的耕地質(zhì)量提升目標(biāo),結(jié)合耕地質(zhì)量內(nèi)涵特征分析,考慮評價(jià)指標(biāo)的代表性、可量化性和可獲取性,從適宜性、連片性、抗逆性和生態(tài)脅迫等維度選取相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建耕地質(zhì)量提升評價(jià)體系。為實(shí)現(xiàn)耕地生產(chǎn)適宜性改善、連片性優(yōu)化、抗逆性和生態(tài)穩(wěn)定性提升的耕地質(zhì)量綜合提升目標(biāo),基于生產(chǎn)特性與生態(tài)脅迫耦合的視角,采用四維空間概念模型刻畫耕地“適宜性-連片性-抗逆性-生態(tài)脅迫”的組合類型,對全國耕地劃分質(zhì)量提升分區(qū)。

其次,基于各維度指數(shù)評價(jià)結(jié)果或聚類結(jié)果,采用自然斷點(diǎn)法將其由高到低劃分為不同級別區(qū)間。根據(jù)四維組合類型的不同屬性層次組合特征,按照劣勢維度數(shù)量和相對優(yōu)勢原則對其進(jìn)行歸并,形成耕地質(zhì)量提升分區(qū)方案。

最后,通過耕地適宜性、連片性、抗逆性分維評價(jià)和生態(tài)脅迫聚類分析,全面認(rèn)識中國耕地資源質(zhì)量特征,進(jìn)而基于生產(chǎn)特性與生態(tài)脅迫結(jié)合分區(qū)的思想,采用四維空間組合分類方法將全國耕地質(zhì)量提升分區(qū)劃分為養(yǎng)護(hù)利用區(qū)、適宜改善區(qū)、空間優(yōu)化區(qū)、設(shè)施完善區(qū)、綜合提升區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)等,基于各分區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量關(guān)鍵障礙因子,提出差異化耕地質(zhì)量提升路徑并提出保障措施。

2.實(shí)現(xiàn)路徑

第一,調(diào)整耕地利用方式。一是通過間作、套作、輪作等不同的耕地利用方式,應(yīng)對耕作引起的耕地質(zhì)量退化和生態(tài)問題,甚至改善耕地資源條件。二是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)糧食供應(yīng)情況、生態(tài)環(huán)境破壞程度等分類分區(qū)制定休耕政策,結(jié)合物理、化學(xué)、生物等方式確定具體休耕方案,以達(dá)到最短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)地力的效果。三是對耕地利用強(qiáng)度進(jìn)行合理控制,實(shí)現(xiàn)由化石農(nóng)業(yè)為核心的糧食生產(chǎn)方式向保護(hù)性農(nóng)業(yè)形式的轉(zhuǎn)變,改善農(nóng)田系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境,兼顧耕地生產(chǎn)與生態(tài)功能。四是通過耕地地力評價(jià)成果確定可改良耕地的面積和分布,有序推進(jìn)耕地地力長期建設(shè)。逐步擴(kuò)大有機(jī)肥施用范圍,合理推廣秸稈還田、深耕及免耕技術(shù),通過多種方式增加耕作層厚度,有效提高土壤有機(jī)質(zhì)含量,提升耕地基礎(chǔ)地力,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生態(tài)功能協(xié)調(diào)。

第二,重組耕地空間,實(shí)現(xiàn)空間規(guī)?；徒?jīng)營規(guī)模化的協(xié)同。權(quán)屬調(diào)整屬于農(nóng)地整治過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),是降低耕地細(xì)碎化程度、促進(jìn)耕地規(guī)模連片的重要手段。通過改變農(nóng)戶承包地零散的現(xiàn)狀,可使農(nóng)戶分散的承包地集中于一處,提高經(jīng)營效率,同時(shí)為優(yōu)化溝渠、田間道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局提供便利,提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。亟須探索合理的土地權(quán)屬調(diào)整機(jī)制、農(nóng)戶糾紛調(diào)解機(jī)制和權(quán)利保障機(jī)制,推動(dòng)權(quán)屬調(diào)整與農(nóng)地整治的深度融合實(shí)踐,解決耕地細(xì)碎化問題,提升耕地空間質(zhì)量,提高耕地糧食生產(chǎn)效能。

第三,多手段多工具融合,系統(tǒng)治理耕地質(zhì)量。當(dāng)前我國耕地質(zhì)量提升實(shí)踐多側(cè)重于某一目標(biāo)維度的提升,為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生態(tài)目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展,需要構(gòu)建多目標(biāo)協(xié)調(diào)的工具融合模式,推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策和休養(yǎng)生息政策的有效銜接。具體而言,基于耕地質(zhì)量多維度狀況,針對性地建立“休”“養(yǎng)”“輪”“控”等休養(yǎng)生息方式與工程建設(shè)方式融合的耕地質(zhì)量提升工具體系,包括“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+免耕”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)+輪作”“生態(tài)型土地整治+輪作/休耕”等,促進(jìn)耕地生產(chǎn)和生態(tài)功能的協(xié)同提升,保障耕地資源可持續(xù)利用。

(三)基于生態(tài)綠色的耕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控

1.轉(zhuǎn)型內(nèi)容

首先,識別耕地利用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵類型。我國耕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型多樣,分布區(qū)域很廣,管控難度較大,在進(jìn)行耕地風(fēng)險(xiǎn)管控之前,需要對不同耕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型及主要分布區(qū)域進(jìn)行梳理與識別。耕地空間格局?jǐn)U張、收縮與耕地高強(qiáng)度利用,導(dǎo)致耕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部功能缺失、結(jié)構(gòu)混亂、生態(tài)系統(tǒng)退化,耕地風(fēng)險(xiǎn)劇增,不利于生態(tài)綠色目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),具體來說,我國耕地利用帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要包括地下水下降、農(nóng)業(yè)面源污染(N、P排放超標(biāo))、溫室氣體排放增加等,這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型的治理對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色具有重要意義。

其次,刻畫耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)空演變并闡釋其誘因。科學(xué)評估耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的時(shí)空動(dòng)態(tài)變化,研究發(fā)現(xiàn),中國耕地利用系統(tǒng)氮排放整體呈上升趨勢,由1990年的210.64萬噸增加到2019年的280.40萬噸,增長了33.12%;磷排放由1990年的95.19萬噸增加到2019年的161.17萬噸,增長了69.31%;藍(lán)水足跡由1990年的1 838.57億立方米增加到2019年的2 095.69億立方米;溫室氣體排放中的二氧化碳排放當(dāng)量由1990年的5.39億噸增加到2019年的7.02億噸,30年間增長了30.24%。利用基尼系數(shù)和洛倫茲曲線分析環(huán)境排放的空間均等性,結(jié)果表明,氮排放、磷排放和藍(lán)水足跡在30年間由相對不均等變?yōu)闃O度不均等,溫室氣體排放處于絕對均等范圍,其中,氮排放、磷排放和藍(lán)水利用從1990年到2019年的洛倫茲曲線越來越遠(yuǎn)離45°平等線,其中,氮排放的基尼系數(shù)從0.49增加到0.53,從相對不均等變?yōu)闃O度不均等;磷排放的基尼系數(shù)從0.32增加到0.60,由相對均等轉(zhuǎn)變?yōu)闃O度不均等;藍(lán)水足跡也從相對不均等(1990年基尼系數(shù)為0.41)轉(zhuǎn)變?yōu)闃O度不均等(2005年基尼系數(shù)為0.54、2018年基尼系數(shù)為0.61)。基于行星邊界框架確定耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的安全邊界及其可操控空間,并從集約利用和空間格局兩個(gè)方面解析耕地利用系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理,明晰作用路徑及其貢獻(xiàn)度。

最后,構(gòu)建耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控分區(qū)。依據(jù)耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析,基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境排放公平等視角設(shè)置未來耕地利用情景,如現(xiàn)狀情景、技術(shù)進(jìn)步情景、糧食生產(chǎn)再分配情景,明確各種情景下關(guān)鍵參數(shù)的取值范圍,測算未來三種情景下的耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其空間差異,構(gòu)建不同情景下的耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控分區(qū),提出不同分區(qū)內(nèi)的耕地管控策略。

2.實(shí)現(xiàn)路徑

一是優(yōu)化耕地利用空間格局。過去幾十年,我國耕地資源不斷向生態(tài)環(huán)境脆弱的北方和西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。在耕地類型轉(zhuǎn)化上,生態(tài)用地是耕地增加的主要來源,北方和西部地區(qū)生態(tài)土地的基礎(chǔ)地力較差、耕地利用環(huán)境排放風(fēng)險(xiǎn)大,耕地空間北移西拓加重了北方的耕地環(huán)境負(fù)擔(dān)。因此,應(yīng)進(jìn)一步限制耕地空間北移西拓和侵占生態(tài)用地,將耕地利用空間轉(zhuǎn)移到土壤肥沃、基礎(chǔ)設(shè)施完善的優(yōu)質(zhì)耕地上,減少耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

二是調(diào)整耕地利用強(qiáng)度。過去30年,工業(yè)輔助能集約度大幅度提高,勞動(dòng)力集約度快速下降,這與我國勞動(dòng)力成本逐年增加,化肥、農(nóng)藥、機(jī)械大規(guī)模的使用密切相關(guān);在空間上,南方耕地集約度高于北方,但南方的耕地集約度整體呈下降趨勢,北方的耕地利用集約度呈增加趨勢。這導(dǎo)致了我國耕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷加大,區(qū)域間耕地風(fēng)險(xiǎn)加劇,同時(shí)從情景分析結(jié)果來看,通過技術(shù)進(jìn)步,減少耕地工業(yè)產(chǎn)品的投入,能顯著減少生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。因此,需要采取措施降低耕地利用強(qiáng)度,引導(dǎo)耕地利用轉(zhuǎn)型,減少環(huán)境排放帶來的威脅。

(四)基于區(qū)域協(xié)同的耕地權(quán)益橫向補(bǔ)償

1.轉(zhuǎn)型內(nèi)容

首先,分析耕地利用主體耕地保護(hù)動(dòng)力分異規(guī)律。耕地利用與保護(hù)涉及中央政府、地方政府、農(nóng)民等主體,不同主體在耕地保護(hù)與利用的目標(biāo)上存在差異,導(dǎo)致耕地利用效益與耕地保護(hù)成效也存在不同。因此,要科學(xué)梳理與辨析不同耕地保護(hù)與利用主體的定位、動(dòng)力、目標(biāo)與行為,構(gòu)建多主體視角下耕地保護(hù)“動(dòng)力-行為”研究框架,分析多主體耕地保護(hù)行為的時(shí)間演變。研究發(fā)現(xiàn),1978—2020年,中央政府耕地保護(hù)動(dòng)力波動(dòng)上升,省級政府和農(nóng)民波動(dòng)下降,表現(xiàn)為“X”形演化特征。

其次,建立區(qū)域間耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。要確定保護(hù)者和受益者的權(quán)利與義務(wù),明確耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償思路和具體方式,這對提高耕地涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護(hù)土壤和生物多樣性等生態(tài)功能,穩(wěn)定自然生態(tài)系統(tǒng),維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要價(jià)值。通過區(qū)域間劃分赤字區(qū)、盈余區(qū)的方式,由耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)赤字區(qū)向盈余區(qū)支付補(bǔ)償,形成資金流,促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。綜上,從糧食安全的角度,以省級區(qū)域?yàn)閱卧ㄟ^糧食需求量測算分析耕地需求量,根據(jù)耕地盈虧情況與區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系,構(gòu)建耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償框架,并通過計(jì)算耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)正面價(jià)值和負(fù)面價(jià)值,得出凈價(jià)值,結(jié)合補(bǔ)償系數(shù),制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并計(jì)算出各區(qū)域的補(bǔ)償額度。研究發(fā)現(xiàn),全國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均值為4 611.05元/公頃,研究的31個(gè)省(區(qū)、市)共劃分成19個(gè)支付區(qū)和12個(gè)受償區(qū),支付區(qū)中支付額度最高的5個(gè)省市分別是浙江、廣東、福建、北京和上海,占到了總支付額度的82.97%;受償區(qū)中接受補(bǔ)償額度最高的5個(gè)省(區(qū))分別是黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南和安徽,占到了總受償額度的88%。

最后,建立區(qū)域間永久基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度。永久基本農(nóng)田是耕地中的“精華”,法律及政策規(guī)定永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)按要求種植糧食作物,并且不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等。在發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢下,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份通過占用耕地資源,減少耕地保護(hù),滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,減少了區(qū)域用地需求的供給不足而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)的損失;而欠發(fā)達(dá)省份,承擔(dān)著國家糧食安全和耕地保護(hù)的重?fù)?dān),一定程度上限制了耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份和欠發(fā)達(dá)省份的機(jī)會(huì)成本不平等,增加了區(qū)域發(fā)展的不平衡。因此,為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同與高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)建立永久基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)補(bǔ)償,進(jìn)行基于機(jī)會(huì)成本的發(fā)展權(quán)價(jià)值測算。通過計(jì)算各省份耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地價(jià)值,確定單位面積耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值。研究發(fā)現(xiàn),2020年我國永久基本農(nóng)田發(fā)展機(jī)會(huì)成本的平均值為6.13萬元/公頃,其中受償區(qū)有21個(gè),支付區(qū)有10個(gè),支付區(qū)以我國東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份為主。支付區(qū)中需要支付最多的是江蘇省,為596億元;其次是云南;再次是浙江;支付最少的是湖南省,為78億元。受償區(qū)中受償最多的是內(nèi)蒙古自治區(qū),為1 793億元;其次是黑龍江和新疆;受償最少的青海省,為7億元。

2.實(shí)現(xiàn)路徑

一是明晰補(bǔ)償主體和對象。在耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,耕地生態(tài)承載力赤字省份應(yīng)當(dāng)向生態(tài)承載力盈余省份支付資金,將資金下發(fā)至實(shí)際保護(hù)耕地生態(tài)的農(nóng)戶,從而保護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,改善和提升耕地生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)耕地系統(tǒng)的生態(tài)功能可持續(xù)利用;另外,在永久基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)補(bǔ)償中,相較于規(guī)劃期前(基準(zhǔn)年),永久基本農(nóng)田保有量減少的省份應(yīng)當(dāng)向增加的省份支付補(bǔ)償,該資金下發(fā)至縣級政府,以補(bǔ)償增加省份因保護(hù)永久基本農(nóng)田而放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)成本,以此調(diào)節(jié)平衡區(qū)域之間的相關(guān)利益,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二是明確補(bǔ)償資金來源。首先是土地出讓收入,中央相關(guān)政策精神支持土地出讓收入用于耕地保護(hù),要求土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)到50%以上。其次是跨省域補(bǔ)充耕地資金,根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》規(guī)定,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)補(bǔ)充耕地由國家統(tǒng)籌的省、直轄市繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金,該資金一部分安排給承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份,其余部分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此,跨省域補(bǔ)充耕地資金的中央財(cái)政部分可劃撥一定比例,作為中央耕地保護(hù)補(bǔ)償資金來源。此外,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金也可作為補(bǔ)償資金,根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》規(guī)定,“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用,調(diào)劑資金優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等,因而,增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金可劃撥固定比例,用于耕地保護(hù)。

三是差異化補(bǔ)償方式。考慮我國中央和省級的經(jīng)濟(jì)水平及可持續(xù)性,從兼顧政策效力和財(cái)政實(shí)力角度,可選擇以資金為核心的直接補(bǔ)償方式和以建設(shè)型、人才型、裝備型為核心的間接補(bǔ)償方式。直接補(bǔ)償方式,即貨幣補(bǔ)償,將耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金由“耕地銀行”逐級下?lián)艿绞　⑹?、縣,通過“一卡通”直接撥付農(nóng)戶。間接補(bǔ)償方式,即在永久基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)補(bǔ)償中,采取“建設(shè)型”“人才型”“裝備型”的方式,由支付省份對口受償省份。建設(shè)型是指補(bǔ)償資金可以用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、全域土地綜合整治。人才型是指可以建立對口合作,在省際高校、農(nóng)科院、基層農(nóng)技服務(wù)站等之間開展合作。裝備型是指科技裝備制造業(yè)省份可以為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植省份提供災(zāi)害預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、實(shí)驗(yàn)采樣等設(shè)備。

四、耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型保障機(jī)制

(一)部門協(xié)同

耕地保護(hù)涉及多個(gè)不同的部門,各部門有其耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任,需要多部門的協(xié)同。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、監(jiān)察、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門應(yīng)各司其職,協(xié)同做好耕地?cái)?shù)量彈性管控、質(zhì)量有效提升、風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)管控以及生態(tài)保護(hù)與發(fā)展權(quán)縱橫統(tǒng)籌協(xié)同的耕地保護(hù)工作。自然資源部門堅(jiān)守18億畝耕地紅線,嚴(yán)格保護(hù)15.46億畝永久基本農(nóng)田;農(nóng)業(yè)部門實(shí)現(xiàn)10.58億畝“兩區(qū)”劃定、10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下水超采區(qū)和重金屬污染地區(qū)休耕以及“一控兩減三基本”目標(biāo);水利部門積極推進(jìn)“河湖連通工程”“灌區(qū)建設(shè)”;生態(tài)環(huán)境部門落實(shí)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃”,并協(xié)同好耕地保護(hù)工作。其次,自然資源部門應(yīng)牽頭建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度,建立“耕地銀行”交易平臺;財(cái)政部門負(fù)責(zé)中央政府補(bǔ)助資金的籌集和發(fā)放,并指導(dǎo)地方整合和發(fā)放補(bǔ)償資金;農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對使用補(bǔ)償資金進(jìn)行耕地質(zhì)量建設(shè)的指導(dǎo);監(jiān)察部門對耕地保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)和實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督檢查;審計(jì)部門按有關(guān)規(guī)定組織對耕地保護(hù)補(bǔ)償資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。通過建立多部門協(xié)同的工作機(jī)制,充分發(fā)揮部門合力,高效推進(jìn)耕地保護(hù)工作。

(二)法律保障

為落實(shí)十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策,嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,確保國家糧食安全,實(shí)現(xiàn)耕地資源永續(xù)利用,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,迫切需要加快耕地保護(hù)立法,將耕地保護(hù)黨政同責(zé)、耕地“進(jìn)出平衡”、嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)控耕地“非糧化”、耕地棄耕等內(nèi)容納入耕地保護(hù)法,實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)法治化對推進(jìn)耕地治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。明確耕地保護(hù)黨政同責(zé),落實(shí)耕地保護(hù)第一責(zé)任人。規(guī)范各有關(guān)職能部門的耕地保護(hù)職責(zé),做好工作有效銜接。實(shí)行耕地種植結(jié)構(gòu)宏觀調(diào)控制度,不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍。明確耕地利用優(yōu)先序,確保國家糧食作物播種面積穩(wěn)定,保障合理的農(nóng)民收益。明確耕地保護(hù)補(bǔ)償及激勵(lì)條款,落實(shí)補(bǔ)償主體及對象、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式等。明確耕地保護(hù)相關(guān)責(zé)任主體及相關(guān)違法行為的責(zé)任,確保耕地保護(hù)與利用行為的規(guī)范與合理。

(三)科技支撐

構(gòu)建“空天地”一體化監(jiān)測技術(shù)體系,充分利用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù),利用航空、航天、無人機(jī)、移動(dòng)智能終端等設(shè)備獲取耕地多元異構(gòu)數(shù)據(jù),加強(qiáng)對耕地及其生產(chǎn)能力的監(jiān)測與預(yù)警。針對耕地后備資源開墾,要加強(qiáng)邊際耕地質(zhì)量適度提升和穩(wěn)定利用技術(shù),創(chuàng)新并集成土壤障礙因子消減和耕地質(zhì)量提升關(guān)鍵技術(shù)及裝備,實(shí)現(xiàn)區(qū)域差異化耕地質(zhì)量提升。創(chuàng)新耕地耕作層快速重構(gòu)及生產(chǎn)力穩(wěn)定技術(shù),加強(qiáng)高標(biāo)建設(shè)四大工程(土地平整、田間道路、農(nóng)田水利和防護(hù)林網(wǎng))、地力提升、經(jīng)營組織創(chuàng)新有機(jī)融合的耕地質(zhì)量綜合提升關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。集成耕地生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系,系統(tǒng)修復(fù)耕地生態(tài)環(huán)境。圍繞糧食作物生產(chǎn)豐產(chǎn)、提質(zhì)、增效、綠色發(fā)展目標(biāo),按照精簡規(guī)?；?、優(yōu)質(zhì)品牌化、豐產(chǎn)高效化、精準(zhǔn)智能化的原則,強(qiáng)化技術(shù)集成,形成分區(qū)域、分作物,適應(yīng)不同生產(chǎn)經(jīng)營主體和社會(huì)化科技服務(wù)組織需求的糧食系統(tǒng)性科技“總裝”方案,形成智慧型現(xiàn)代糧食全產(chǎn)業(yè)鏈科技支撐體系。

(四)國際貿(mào)易

發(fā)揮地緣政治優(yōu)勢,加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家糧食貿(mào)易與投資。第一,要加強(qiáng)與“一帶一路”沿線各國的糧食政策溝通,加大對沿線國家的農(nóng)業(yè)投資力度,打造糧食生產(chǎn)基地。通過提高全球糧食市場供給量,助推寬松的全球糧食供需形勢。第二,強(qiáng)化與沿線各國的糧食合作。未充分開發(fā)的東非地區(qū)擁有適宜的氣候、充沛的水資源和肥沃的土壤,鼓勵(lì)大型糧食企業(yè)“走出去”,加大對這些地區(qū)的投資力度,促進(jìn)資金融通,提高跨國合作效率,在提升非洲本地糧食自給率的同時(shí),為我國糧食進(jìn)口開辟新的市場。第三,加強(qiáng)與沿線國家的糧食生產(chǎn)及貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)與“一帶一路”沿線糧食新興出口國在種養(yǎng)、加工、倉儲、物流、農(nóng)機(jī)裝備制造等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的深度合作,建立自己的糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò),確保糧食供應(yīng)鏈安全。同時(shí),分散我國糧食進(jìn)口的來源國,提高替代品種的多元化。一是降低糧食貿(mào)易的依賴度和集中度,推動(dòng)我國糧食進(jìn)口來源多元化,努力掌握糧食進(jìn)口的主動(dòng)權(quán),降低我國糧食進(jìn)口的不確定性,打造“從多國進(jìn)、往多國銷”的多元化格局。二是提高糧食貿(mào)易互補(bǔ)或替代品種的多元化,比如飼料糧進(jìn)口可以通過高粱、大麥、玉米等多品種進(jìn)口保障穩(wěn)定供應(yīng),大豆進(jìn)口也可以通過豆油、菜油、棕櫚油進(jìn)口和豆粕、菜籽粕、葵花粕、棉粕等多品種進(jìn)口予以替代性或互補(bǔ)性保障。