鄭潤錨

（廣東環(huán)境保護工程職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510000）

引言

現(xiàn)階段，我國生態(tài)文明建設(shè)力度不斷加大，人們的環(huán)保意識也在不斷增強，在此背景下，我們要不斷深化現(xiàn)代環(huán)境治理體系，而全面實行排污許可制是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。我國高度重視排污許可制，自2016年以來，排污許可制度改革取得了顯著進展，但在改革過程中仍然存在各項環(huán)境管理制度銜接不充分、排污許可證質(zhì)量不高、排污單位主體責(zé)任尚未落實、排污許可制度實施保障能力不足等問題。本文在此背景下，探討了排污許可制改革及實施的進展，為深化排污許可制度提供支撐。

1 排污許可制實施概述

排污許可制是一項基礎(chǔ)性的環(huán)境管理制度，是依照國家以及地方頒布的法律法規(guī)對企事業(yè)單位排污行為進行規(guī)范。由環(huán)境保護部門依法發(fā)放排污許可證，并且承擔(dān)監(jiān)管實施排污許可制的責(zé)任。黨中央、國務(wù)院高度重視以及全面深化生態(tài)文明建設(shè)，由此推出了排污許可制度，在黨的十九屆四中、五中全會等重要會議上，對排污許可制進行了相關(guān)研究，并且構(gòu)建了以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。通過開展排污許可制改革，可以在企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)排污過程中（如圖1所示），明確排污單位的主體責(zé)任，從而有利于加大相關(guān)部門對污染的管理力度，提高環(huán)境治理水平，并推動全社會的綠色發(fā)展，也是促進人與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施之一。

圖1 固定污染源廢氣排放口

2 排污許可制改革實施的進展

2016年11月，國務(wù)院全面啟動排污許可制度改革。2018年1月，原環(huán)境保護部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》，對排污許可的相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定，具體內(nèi)容主要是關(guān)于排污許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管等工作，均作出了明確的要求。同時，還明確了相關(guān)主體單位的責(zé)任，包括核發(fā)環(huán)保部門、排污單位和第三方機構(gòu)的法律責(zé)任，從而推動了排污許可制的改革進程。

2018年6月，《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中，再次提出要繼續(xù)加強實施排污許可制的相關(guān)意見，針對固定污染源，要實施全過程管理，并且要與多污染物進行協(xié)同控制。在核發(fā)排污許可證的過程中，相關(guān)部門要充分考慮不同行業(yè)、地區(qū)、時限等相關(guān)要求，明確以及落實相關(guān)企業(yè)的治污責(zé)任，加強證后的監(jiān)管力度，加大對違法違規(guī)企業(yè)的處罰力度，建立以排污許可證制度為核心的固定源環(huán)境管理核心制度，全面實現(xiàn)“一證式”管理。全國各級生態(tài)環(huán)境部門多方聯(lián)動、多措并舉，切實做到“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標(biāo)一個行業(yè)”。

經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年9月固定污染源排污許可已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋目標(biāo)，并且為了鞏固工作成效，相關(guān)部門于2020年11-12月開展了排污許可全覆蓋質(zhì)量“回頭看”活動，進一步鞏固了排污許可全覆蓋工作成效。

2020年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系實施方案》，圍繞排污許可工作，提出相關(guān)試點工作任務(wù)，通過部分地區(qū)先行開展試點，加快推進排污許可制，并且構(gòu)建以此為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，進而推動排污許可制的全面實施。

2021年1月，國務(wù)院頒布《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），對排污許可制進行了進一步的規(guī)定，明確了排污許可制的具體管理范圍和管理類別，并針對排污許可制的申請與審批做出了具體規(guī)定，要求在具體實施過程中要做到嚴(yán)格監(jiān)督檢查，不斷強化法律責(zé)任?！稐l例》頒布實施的重要意義在于一方面能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理體系的構(gòu)建，另一方面能夠推動環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化水平。同時，排污許可制的實施，有利于促進企事業(yè)單位治污主體責(zé)任的有效落實，使其能夠做到依法治污、科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污，為“十四五”期間生態(tài)環(huán)境保護工作起好步、開好局提供了堅實的制度保障。

現(xiàn)階段，我國排污許可制改革的進展在多方面努力下已初見成效，具體包括全國統(tǒng)一信息平臺的建立推動了固定污染源排污許可信息化管理工作的有序展開，固定污染源排污許可實現(xiàn)全覆蓋，構(gòu)建了較為完善的排污許可技術(shù)規(guī)范體系以及各項固定污染源監(jiān)管制度。排污許可制度體系的基本建成，使排污許可制的核心地位得到確立[1]。

3 排污許可制改革過程中存在的問題

3.1 排污許可制與相關(guān)環(huán)境管理制度未能有效銜接

環(huán)評、總量、監(jiān)測、執(zhí)法、驗收、環(huán)境統(tǒng)計等制度與排污許可制之間尚未實現(xiàn)真正有效地銜接，不同制度的管理要求、適用技術(shù)規(guī)范體系存在差異，導(dǎo)致部分制度之間存在功能重疊、銜接不明等問題，使實施工作難以暢通開展[2]。例如，排污許可和環(huán)境影響評價在審批內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方面存在高度重合，兩項制度在功能發(fā)揮上相互重疊，因而增加了制度成本，影響了制度的運行效率，所以難以形成制度合力、發(fā)揮聯(lián)動效力。在污染物排放量方面，排污許可證中僅對部分排放口、部分污染因子的許可排放量進行了控制，而未進行全量控制，且由于各制度之間的核算口徑不一致，許可排放量無法與環(huán)境影響評價、環(huán)境統(tǒng)計等污染物排放量實現(xiàn)統(tǒng)一。另外，總量控制與環(huán)境容量之間缺乏有效融合，而且以排污許可制為核心的固定污染源總量控制體系尚未建立。

3.2 排污許可工作質(zhì)量有待提升

排污許可證存在質(zhì)量問題會制約排污單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，因而無法有效實施證后監(jiān)管，導(dǎo)致違法責(zé)任主體不清晰。排污許可工作質(zhì)量不高的原因主要包括以下幾方面：一是排污許可的專業(yè)性強、內(nèi)容多，對工作人員的要求較高。排污許可證涉及的內(nèi)容主要有排污單位的基本信息、污染物及污染治理設(shè)施、許可排放限值、自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬等內(nèi)容。目前生態(tài)環(huán)境部已制定并發(fā)布了多個技術(shù)規(guī)范，但是不同排污許可的技術(shù)規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，對企業(yè)、填報人員、審核人員各方面能力的要求較高。二是基層人員的能力素質(zhì)難以滿足排污許可工作的要求。針對排污許可的技術(shù)規(guī)范以及要求，基層工作人員難以完全掌握，因而對排污許可的審批進度及核發(fā)質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。三是第三方機構(gòu)水平參差不齊。目前對排污許可填報及評估的企業(yè)或者技術(shù)機構(gòu)沒有資質(zhì)要求，市場魚龍混雜，難以保障排污許可填報質(zhì)量，因而影響排污許可工作的順利開展。

3.3 排污單位主體責(zé)任尚未落實

部分排污單位對排污許可管理制度在思想上認(rèn)識不足，重申領(lǐng)、輕落實，主體責(zé)任意識不強，按證排污、自證守法意識有待提升。另外，運行和維護污染防治設(shè)施、污染物排放控制工作、信息公開等工作也不能嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。排污單位的環(huán)境管理能力不足，大量中小微企業(yè)的環(huán)境管理人員力量、技術(shù)水平、業(yè)務(wù)能力與排污許可要求的精細(xì)化管理不匹配，難以保證自行填報數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性和真實性。

排污許可制的監(jiān)督管理工作還缺少統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這主要是因為排污許可制的技術(shù)性較強，而且排污許可證涉及的信息比較廣泛，這樣就導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致，從而阻礙了執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展。

3.4 排污許可制度實施的保障能力不足

排污許可執(zhí)法檢查對于環(huán)境執(zhí)法人員而言是一項新任務(wù)，而且具有較強的專業(yè)性，而環(huán)境執(zhí)法人員能力不足，難以掌握排污許可證后監(jiān)管的要點，有時無法準(zhǔn)確判斷違反排污許可證規(guī)定的違法行為?；鶎訄?zhí)法部門在排污許可證后監(jiān)管執(zhí)法方面的職責(zé)分工、工作要求等方面缺乏管理規(guī)范，仍然存在責(zé)任分工不明晰、監(jiān)管機制不健全等問題，部分地區(qū)未將執(zhí)行報告和監(jiān)督檢查納入“雙隨機、一公開”的監(jiān)管范圍，而且未建立完善的排污許可證后監(jiān)管體系，因而難以發(fā)揮排污許可制管理的效能。另外，環(huán)境數(shù)據(jù)信息未實現(xiàn)統(tǒng)一共享。各行業(yè)、各領(lǐng)域的環(huán)境數(shù)據(jù)信息未實現(xiàn)互聯(lián)互通，因而無法為實現(xiàn)排污許可“一證式”管理提供有力的基礎(chǔ)支撐[3]。

4 建議

4.1 加快推進排污許可制與相關(guān)環(huán)境管理制度的銜接與融合

為了推動各項固定污染源環(huán)境管理制度的銜接融合，需要從頂層設(shè)計出發(fā)，實現(xiàn)高效銜接，促進排污許可“一證式”管理的全面落實。排污許可制度應(yīng)與各環(huán)境制度進行有效銜接，主要包括環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境稅制度等，健全環(huán)境管理制度體系，并且能夠保證該體系運行順暢。同時，要明確排污許可與環(huán)評的功能定位，避免重復(fù)評價，并建立健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，從而推動排污許可與環(huán)評在評價對象、管理內(nèi)容、管理要求等方面的深度融合。另外相關(guān)部門還應(yīng)統(tǒng)一固定污染源源強的核算口徑，從而推動排污許可、總量、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等各項制度所涉及的固定污染源排放數(shù)據(jù)的真正統(tǒng)一，并建立以排污許可制度為核心的固定源總量控制制度。

4.2 建立健全技術(shù)規(guī)范體系

建立健全技術(shù)規(guī)范體系，有利于為排污許可制的實施提供重要保障。排污許可制技術(shù)規(guī)范體系的完善，還需要由各個編制單位、排污單位以及行業(yè)協(xié)會參與到技術(shù)規(guī)范編制過程中，具體包括排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染防治可行技術(shù)指南、排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范等。與此同時，相關(guān)部門還需要對行業(yè)重點污染物允許排量的核算方法給出相應(yīng)規(guī)定，并不斷優(yōu)化排污許可技術(shù)規(guī)范體系，從而有利于規(guī)范環(huán)境管理，減輕排污單位的負(fù)擔(dān)[4]。

4.3 不斷提高排污許可質(zhì)量，推動排污許可工作提質(zhì)增效

在日常排污許可管理工作中，排污許可證核發(fā)人員要不斷加強業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，及時掌握標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策的出臺和更新，全面提高自身的能力素質(zhì)，并通過采用企業(yè)自查、現(xiàn)場檢查、線上核查等方式，及時發(fā)現(xiàn)和整改排污許可證核發(fā)質(zhì)量問題，從而推動排污許可工作提質(zhì)增效，夯實排污許可“一證式”管理基礎(chǔ)。同時，要建立各管理部門聯(lián)合審查的工作機制，優(yōu)化排污許可證的核發(fā)流程，切實提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量[5]。另外，還要不斷加強對企業(yè)和第三方服務(wù)機構(gòu)的技術(shù)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平，保證排污許可證的編制質(zhì)量，并要做好排污許可的服務(wù)工作，加強宣傳引導(dǎo)，強化排污單位的主體責(zé)任意識，通過提供技術(shù)服務(wù)、多渠道幫扶指導(dǎo)的方式，提高排污許可證的填報質(zhì)量，進一步提高審批效率。

4.4 加強對排污許可執(zhí)法的監(jiān)管

在排污許可制實施過程中，建議相關(guān)部門組織制定執(zhí)法監(jiān)管指導(dǎo)文件，明確工作要求、執(zhí)法流程、執(zhí)法內(nèi)容等重要內(nèi)容，規(guī)范證后監(jiān)管工作，提升執(zhí)法部門的證后監(jiān)管水平。相關(guān)部門還應(yīng)采取有效措施，不斷優(yōu)化排污許可證后監(jiān)管體制機制，建立全閉環(huán)監(jiān)管體系，做好事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管等工作。排污許可核發(fā)部門在監(jiān)管過程中若發(fā)現(xiàn)問題，需要列出問題清單，并及時將問題清單移交給執(zhí)法部門。執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的要求有效開展執(zhí)法檢查工作，對于涉及排污許可證的問題，執(zhí)法部門需要及時反饋至核發(fā)部門，由核發(fā)部門對執(zhí)法部門反饋的排污許可證問題進行核實，并根據(jù)核實結(jié)果，依法對排污許可證進行調(diào)整，形成閉環(huán)管理，從而實現(xiàn)排污許可與執(zhí)法的有效銜接。

執(zhí)法部門要定期開展排污許可證的專項執(zhí)法工作，對于違法行為，如無證排污、不按證排污等，要加大震懾力度，持續(xù)強化企業(yè)排污的主體責(zé)任[6]。

4.5 加強排污許可的信息化建設(shè)

相關(guān)部門應(yīng)利用信息化技術(shù)手段，構(gòu)建固定污染源數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)污染源排污許可的信息共享。一方面要提高固定污染源監(jiān)管的信息化水平，另一方面要提高固定污染源監(jiān)管的信息智能化水平，同時推動排污許可管理平臺與其他系統(tǒng)平臺的對接融合，如與移動執(zhí)法平臺系統(tǒng)的對接融合、與自行監(jiān)測平臺系統(tǒng)的對接融合、與環(huán)境統(tǒng)計等平臺系統(tǒng)的對接融合，從而打通數(shù)據(jù)壁壘，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的廣度和深度。另外，還要加強智能化運用，以支撐生態(tài)環(huán)境部門實施現(xiàn)代化監(jiān)管，提升現(xiàn)代化環(huán)境管理水平。利用大數(shù)據(jù)手段，通過自行監(jiān)測排污情況，監(jiān)測排污效果是否符合排污許可制管理的要求。如果超出要求范圍，需要落實好排污措施，解決出現(xiàn)的排污問題。

5 結(jié)語

全面實行排污許可制，是貫徹落實黨中央精神的重要部署，是實現(xiàn)生態(tài)文明體制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是強化排污責(zé)任主體的重要保障。

排污許可制已經(jīng)進入改革攻堅期，充分發(fā)揮排污許可制在各行業(yè)治污工作中的重要作用，能夠為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)奠定堅實的基礎(chǔ)。