張 宇

(深圳市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，深圳 518000)

引言

環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保障，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染也日益嚴(yán)重，國(guó)家付環(huán)境保護(hù)工作提出了新的要求。環(huán)評(píng)審批工作有利于提高環(huán)境保護(hù)力度，助推國(guó)家低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)國(guó)家生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的達(dá)到和諧共贏。

1 環(huán)評(píng)審批工作中環(huán)評(píng)報(bào)告審查的價(jià)值

1.1 環(huán)評(píng)審批內(nèi)涵

1.1.1 環(huán)評(píng)的含義

“環(huán)評(píng)”即環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。而環(huán)評(píng)審批工作中的環(huán)評(píng)報(bào)告審查屬于行政許可行為。環(huán)境行政審批部門根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位或者城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)所提交的環(huán)評(píng)報(bào)告文件予以審核，根據(jù)審核結(jié)果做出判定，并提出優(yōu)化或者改進(jìn)策略，以確保被審批的項(xiàng)目符合環(huán)保要求。

環(huán)評(píng)審批類型眾多，根據(jù)內(nèi)容可以將其劃分為兩種：第一，各種開發(fā)建設(shè)當(dāng)中的環(huán)評(píng)審批報(bào)告審查，包括農(nóng)業(yè)、土地、海洋、交通、能源、工業(yè)等類型，開發(fā)前需要對(duì)涉及工程、項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響做出整體環(huán)評(píng)審批；第二，對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位等主體排放的廢氣、固體廢棄物、廢水等對(duì)周邊環(huán)境影響做出的評(píng)估，或者對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程當(dāng)中對(duì)環(huán)境影響做出的環(huán)評(píng)審批。

通過環(huán)評(píng)審批類型可以看出，環(huán)評(píng)審批工作主要是對(duì)與環(huán)境相關(guān)企事業(yè)單位等主體活動(dòng)進(jìn)行的環(huán)境污染評(píng)估，一方面，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境問題予以評(píng)估，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目環(huán)保監(jiān)測(cè)；另一方面，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)是否符合排放標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)等做出環(huán)評(píng)審批，以此作為環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境污染預(yù)防的依據(jù)。建設(shè)單位可以通過我國(guó)頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021版）》，查詢擬建項(xiàng)目是否屬于名錄內(nèi)容。

1.1.2 環(huán)評(píng)審批流程

環(huán)評(píng)審批工作流程較為繁雜，環(huán)評(píng)審批工作中環(huán)評(píng)報(bào)告審查中的項(xiàng)目審查非常常見，因此以項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批為例，對(duì)環(huán)評(píng)審批流程予以說明。第一，申請(qǐng)與受理。項(xiàng)目環(huán)境審批需要按照目錄提交對(duì)應(yīng)的環(huán)評(píng)報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容、格式要嚴(yán)格按照環(huán)境行政審批部門要求予以填寫。環(huán)境行政審批部門收到項(xiàng)目建設(shè)單位提交的環(huán)評(píng)報(bào)告后按照項(xiàng)目環(huán)保規(guī)定予以核實(shí)，并做出判定。第二，審查項(xiàng)目?jī)?nèi)容。根據(jù)建設(shè)單位提交的報(bào)告，環(huán)境行政審批部門派專門人員進(jìn)行技術(shù)審查，并提交評(píng)估報(bào)告。第三，對(duì)于最終的審核報(bào)告，環(huán)境行政審批部門需要對(duì)其進(jìn)行再次審核，沒有問題后進(jìn)行確認(rèn)。第四，環(huán)境行政審批部門將審核報(bào)告通過官網(wǎng)等方式予以公布，同時(shí)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量聽證會(huì)，征詢意見、建議，對(duì)環(huán)評(píng)審批工作進(jìn)行完善。

1.2 環(huán)評(píng)報(bào)告審查的價(jià)值

環(huán)評(píng)報(bào)告是國(guó)家進(jìn)行環(huán)境檢測(cè)、環(huán)境預(yù)防的重要方式，對(duì)構(gòu)建美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)低碳、綠色經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

1.2.1 可以提高環(huán)境保護(hù)力度

環(huán)評(píng)報(bào)告主要以前期環(huán)境審查為主，對(duì)項(xiàng)目可能引發(fā)的環(huán)境問題或者施工當(dāng)中存在的環(huán)境問題進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于不符合環(huán)評(píng)報(bào)告審查的項(xiàng)目是不允許施工的，這就將環(huán)境污染控制在源頭，規(guī)避了施工當(dāng)中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。

1.2.2 有利于國(guó)家綠色、低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

“十四五規(guī)劃”以及2035遠(yuǎn)景目標(biāo)確定了綠色、低碳戰(zhàn)略，明確提出到2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施目的也是為了有效應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，降低對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的危害，更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

1.2.3 實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，我國(guó)確立了可持續(xù)發(fā)展觀，并將生態(tài)文明、綠色經(jīng)濟(jì)納入國(guó)家戰(zhàn)略層面?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的共同進(jìn)步。世界經(jīng)濟(jì)一體化背景下，各國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)壓力加劇，國(guó)際貿(mào)易中，綠色消費(fèi)已經(jīng)成為主流趨勢(shì)，這也對(duì)一國(guó)環(huán)評(píng)報(bào)告審查提出了更為嚴(yán)格的要求。環(huán)評(píng)審批越嚴(yán)格，越有利于一國(guó)貿(mào)易產(chǎn)品的出口，而且能夠增強(qiáng)國(guó)家在世界貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力，若環(huán)評(píng)審批較為寬松，一國(guó)環(huán)境問題就會(huì)較為突出，所出口的產(chǎn)品就很難滿足國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從而在國(guó)際貿(mào)易中處于弱勢(shì)地位。

2 環(huán)評(píng)審批中環(huán)評(píng)報(bào)告審查存在的問題

2.1 審批人員素質(zhì)參差不齊

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)審批中環(huán)評(píng)報(bào)告審查主要以人工審核為主，對(duì)審批人員專業(yè)素養(yǎng)有較高要求，但由于牽扯環(huán)境方面的項(xiàng)目眾多，環(huán)評(píng)審批人員數(shù)量有限，素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致審批工作面臨諸多難題。首先，部分環(huán)評(píng)審批部門缺乏專業(yè)的審批人員，無(wú)法適應(yīng)部分項(xiàng)目的審批要求，同時(shí)環(huán)評(píng)審批人員工作量大，缺少學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的時(shí)間和機(jī)會(huì)；其次，思想觀念有待轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)行政改革的深化，尤其是“放管服”的全面推進(jìn)，部分人員對(duì)環(huán)評(píng)審批的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為環(huán)評(píng)是為了更好滿足項(xiàng)目需要，屬于項(xiàng)目建設(shè)的前置環(huán)節(jié)，最終也不會(huì)對(duì)項(xiàng)目施工產(chǎn)生根本性的影響，這導(dǎo)致部分人員工作當(dāng)中不能嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待環(huán)評(píng)報(bào)告，以“差不多”的心理來做工作，工作效率較低，也不利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 審批程序繁瑣

環(huán)評(píng)審批工作中，常規(guī)程序主要為環(huán)評(píng)編制單位編寫環(huán)評(píng)報(bào)告，由建設(shè)單位在施工前進(jìn)行環(huán)保方面信息的公示，具體通過施工現(xiàn)場(chǎng)公示或者利用環(huán)境行政審批部門官網(wǎng)公示，公示時(shí)間一般不低于20個(gè)工作日；建設(shè)單位公示后由生態(tài)環(huán)保部門公示，一般為5到10個(gè)工作日；公示后需要提交環(huán)保審批部門予以審核，公示無(wú)異議后由地方政府環(huán)保網(wǎng)站進(jìn)行擬審批公示，一般為5個(gè)工作日；隨后生態(tài)環(huán)保部門與政府共同進(jìn)行正式審批，通過后予以公示，一般時(shí)間為7個(gè)工作日。其次，審批程序過于單一。環(huán)評(píng)審批對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目類型眾多，項(xiàng)目涉及不同的事項(xiàng)、內(nèi)容也存在差異性，但生態(tài)環(huán)境部門對(duì)應(yīng)的環(huán)評(píng)報(bào)告屬于固有模式，對(duì)于大型項(xiàng)目而言，這種流程可以最大限度規(guī)避后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的環(huán)境問題，不過對(duì)于中小企業(yè)而言，這種流程則會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，甚至一些污染較小的企業(yè)也需要耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間等待公示，對(duì)于公共資源而言也是一種浪費(fèi)。

2.3 缺乏事中、事后的有效監(jiān)管

環(huán)評(píng)審批工作強(qiáng)調(diào)事前的環(huán)境監(jiān)管，但在事中、事后監(jiān)管方面力度有限，沒有形成完整的環(huán)境監(jiān)管預(yù)防體系。第一，從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面來講，環(huán)評(píng)審批對(duì)應(yīng)的制度法規(guī)較多，而事中、事后監(jiān)管多以行政法規(guī)等方式存在，法律效力有限。特別是隨著我國(guó)行政管理權(quán)限的下放，部分環(huán)保部門雖然具備了審批權(quán)限，但對(duì)應(yīng)的制度法規(guī)并不匹配，導(dǎo)致工作當(dāng)中存在諸多問題。第二，從監(jiān)管狀態(tài)來看，生態(tài)環(huán)境主管部門更注重前期的審批管理，對(duì)事中、事后的監(jiān)管力度較為薄弱。第三，公眾監(jiān)督較為薄弱。首先，公眾參與形式單一。目前公眾主要通過聽證、論證會(huì)等方式參與到環(huán)評(píng)審批工作當(dāng)中，公眾意見會(huì)被環(huán)評(píng)單位所記錄并反映出來。相關(guān)單位會(huì)根據(jù)公眾參與情況做出論證。關(guān)于公眾參與人數(shù)、年齡、職業(yè)、性別等并未做出詳細(xì)說明，這導(dǎo)致公眾參與具有形式化特征，公眾利益得不到最終體現(xiàn)。公眾參與方式的單一也導(dǎo)致環(huán)評(píng)審批中缺乏公眾的有效監(jiān)督。其次，信息渠道單一。公眾在環(huán)保信息方面的獲取力度有限，環(huán)保信息主要以政府公示為主，這就導(dǎo)致公眾難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的有效監(jiān)管。關(guān)于環(huán)保信息公示，現(xiàn)有法律并未對(duì)建設(shè)單位做出嚴(yán)格規(guī)定，現(xiàn)有公示多以現(xiàn)場(chǎng)公示、網(wǎng)站公示為主，但現(xiàn)實(shí)中建設(shè)單位在公示內(nèi)容當(dāng)中存在趨利避害的特征，不會(huì)對(duì)信息進(jìn)行全面、客觀公示。

2.4 環(huán)評(píng)審批制度法規(guī)不夠完善

隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷深化，各項(xiàng)制度規(guī)范不斷完善，環(huán)評(píng)審批制度同樣在優(yōu)化當(dāng)中，即便如此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中，環(huán)評(píng)審批制度法規(guī)依然存在諸多不足之處。

首先，制度法規(guī)較為寬泛。盡管國(guó)家、地方政府頒布了一些環(huán)評(píng)審批方面的制度法規(guī)，但多從廣義層面做出說明，細(xì)節(jié)內(nèi)容有限，無(wú)法為環(huán)評(píng)審批工作提供具體的指導(dǎo)。例如，沿海養(yǎng)殖中會(huì)產(chǎn)生大量的廢水、養(yǎng)殖尾水，這些污染水質(zhì)多數(shù)情況下沒有經(jīng)過處理直接排放到海洋當(dāng)中，對(duì)周邊海水質(zhì)量產(chǎn)生了污染，但關(guān)于海水養(yǎng)殖尾水排放的相關(guān)法規(guī)、制度并未出臺(tái)，對(duì)于養(yǎng)殖企業(yè)而言，所產(chǎn)生的污染只能由普通大眾來買單。此外，在畜牧養(yǎng)殖當(dāng)中，很多規(guī)定都是針對(duì)大中型養(yǎng)殖企業(yè)的，對(duì)于中小型養(yǎng)殖企業(yè)或者個(gè)體戶的環(huán)境污染問題并未做出規(guī)定，這也會(huì)導(dǎo)致制度法規(guī)在落實(shí)當(dāng)中有失公允。其次，法律規(guī)范存在一定的滯后性。隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化，出現(xiàn)的一些新的污染問題，如輻射污染、紫外線污染等，而制度法規(guī)的制定具有一定滯后性，難以滿足當(dāng)前環(huán)評(píng)申報(bào)需求。

3 環(huán)評(píng)報(bào)告審查的優(yōu)化策略

3.1 構(gòu)建高素質(zhì)服務(wù)隊(duì)伍，提升審批效率

環(huán)評(píng)審批工作離不開高素質(zhì)的審批隊(duì)伍，只有不斷提升服務(wù)團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)，才能確保有序進(jìn)行環(huán)評(píng)審批工作，為環(huán)保工作提供人才保障。首先，強(qiáng)化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。環(huán)評(píng)審批工作中環(huán)評(píng)報(bào)告審查是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要高素質(zhì)環(huán)評(píng)審批人員。因此，要加強(qiáng)與環(huán)評(píng)審批相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，針對(duì)審批工作以及項(xiàng)目?jī)?nèi)容，結(jié)合審批人員工作中遇到的問題，針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，切實(shí)提升培訓(xùn)成效。其次，完善培訓(xùn)考核機(jī)制。將培訓(xùn)結(jié)果與環(huán)評(píng)審批人員的績(jī)效、晉升相掛鉤，通過這種方式來調(diào)動(dòng)環(huán)評(píng)審批人員參與的培訓(xùn)積極性。同時(shí)，環(huán)評(píng)審批部門還可以鼓勵(lì)工作人員進(jìn)行自我學(xué)習(xí)，借助網(wǎng)絡(luò)、自媒體等渠道學(xué)習(xí)專業(yè)技能，及時(shí)了解最新的政策法規(guī)以及被納入環(huán)評(píng)審批當(dāng)中的項(xiàng)目類型，以提高行政審批效率。再次，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。行政改革背景下，要注重轉(zhuǎn)變環(huán)評(píng)審批理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，做好前期的準(zhǔn)備工作，縮短審批時(shí)間，提高審批效率，降低項(xiàng)目主體的審批成本。

3.2 做好分類管理，優(yōu)化審批流程

在環(huán)評(píng)審批當(dāng)中，必須要做好審批內(nèi)容的分類管理，通過審批流程優(yōu)化提高服務(wù)效率。首先，要依據(jù)《環(huán)評(píng)分類管理名錄》等規(guī)定對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目清單做出歸類?？梢詫⑽廴拘?、生產(chǎn)清潔的項(xiàng)目納入到正面清單當(dāng)中，對(duì)有害、有毒項(xiàng)目、重大污染項(xiàng)目納入負(fù)面清單當(dāng)中。重點(diǎn)關(guān)注負(fù)面清單項(xiàng)目，對(duì)于不滿足審批要求的項(xiàng)目要嚴(yán)格禁止，在重點(diǎn)項(xiàng)目審批過程中，要注重環(huán)境敏感區(qū)、生產(chǎn)工藝等內(nèi)容的審批，強(qiáng)化監(jiān)督管理。在審查當(dāng)中，要結(jié)合項(xiàng)目特征以及環(huán)境敏感狀況選擇核實(shí)的方法，提高審查效率。對(duì)于存在重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，或者可能存在環(huán)境污染的項(xiàng)目，做好全程跟蹤審批，利用專家聯(lián)審等方式提升審批合理性。

此外，要做好重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件管理工作。其次，優(yōu)化審批流程。簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批流程，按照《建設(shè)項(xiàng)目管理名錄》進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，對(duì)于不在名錄范圍內(nèi)的項(xiàng)目免于辦理。同時(shí)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)辦理平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)提高服務(wù)效率。此外，對(duì)內(nèi)部審批流程予以優(yōu)化，創(chuàng)新審核方式，采用線上+線下結(jié)合的審查模式[2]。例如，環(huán)評(píng)審批部門可以通過官網(wǎng)構(gòu)建審批服務(wù)平臺(tái)，或者開發(fā)環(huán)評(píng)審批APP，項(xiàng)目主體通過在線預(yù)約、在線審批等方式完成環(huán)評(píng)審批工作，降低審批成本，提升服務(wù)便利性。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)管力度，構(gòu)建誠(chéng)信體系

首先，明確監(jiān)管責(zé)任。我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門相對(duì)較多，存在監(jiān)管職責(zé)重疊等情況，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管主體相互推諉、監(jiān)管漏洞等現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)此，必須要明確監(jiān)管責(zé)任。其次，要構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，尤其在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批當(dāng)中，既要注重前期的審批監(jiān)督工作，也要注重事中、事后的監(jiān)督管理；第三，強(qiáng)化部門之間的協(xié)同力度。環(huán)評(píng)審批需要多部門的共同參與，想要提高審批效率，要增強(qiáng)多部門之間的合作，構(gòu)建全方位的監(jiān)管機(jī)制，逐漸構(gòu)建自律為主、行業(yè)自治、公眾監(jiān)督、政府監(jiān)管的監(jiān)管格局。環(huán)評(píng)審批牽扯多個(gè)部門，監(jiān)管當(dāng)中要強(qiáng)化部門之間的合作力度；再次，構(gòu)建誠(chéng)信體系。要加強(qiáng)誠(chéng)信體系構(gòu)建，完善企業(yè)信用黑名單制度，提高企業(yè)違約成本，增強(qiáng)企業(yè)信用；最后，鼓勵(lì)公眾參與其中[3]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中明確了公眾的參與主體地位，環(huán)評(píng)審批信息公布當(dāng)中，積極拓寬公眾參與途徑。

3.4 做好頂層設(shè)計(jì)，健全法律制度

環(huán)評(píng)審批是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，想要提高環(huán)評(píng)審批效率，發(fā)揮環(huán)評(píng)審批在環(huán)保方面的作用，就要做好頂層設(shè)計(jì)，通過法律制度健全為環(huán)評(píng)審批工作提供法律保障。首先，做好環(huán)評(píng)法規(guī)制度的調(diào)研與總結(jié)工作。生態(tài)環(huán)境管理部門要結(jié)合部門職責(zé)，在國(guó)家環(huán)保法規(guī)基礎(chǔ)上制定與部門相關(guān)的制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有法規(guī)的缺陷[4]。其次，完善立法建議反饋機(jī)制。一方面，生態(tài)環(huán)境部門要做好基層立法信息的反饋整理工作；另一方面，優(yōu)化基層生態(tài)部門與同級(jí)政府之間的立法反饋渠道，通過基層反饋的環(huán)評(píng)審批信息，為高層立法提供依據(jù)。最后，立法機(jī)關(guān)要注重環(huán)保立法效率的提升，根據(jù)基層環(huán)評(píng)審批實(shí)踐中存在的問題以及法律制度存在的不足，健全法規(guī)制度，切實(shí)為環(huán)保工作提供立法保障。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、低碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)均離不開環(huán)保工作，環(huán)評(píng)審批中的環(huán)評(píng)報(bào)告審查工作在降低生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、提升環(huán)境污染預(yù)防效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面作用顯著，在環(huán)評(píng)審批工作實(shí)施當(dāng)中要結(jié)合現(xiàn)實(shí)，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣才能為環(huán)保事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)保障。