金姬

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)試驗區(qū)”）正式成立，大膽試、自主改的創(chuàng)新種子自此種下。十年間，我國自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)布局逐步完善，先后6輪在全國范圍內(nèi)設(shè)立了21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，截至2023年7月底，涉及21個省份的51個城市和海南島全島，共計67個片區(qū)。由“點”到東部“一條線”再到中西部，并逐步實現(xiàn)了東部沿海、京津冀、長三角等特定區(qū)域全覆蓋。

在《新民周刊》采訪的專家學(xué)者眼中，上海自貿(mào)試驗區(qū)過去十年已經(jīng)為中國自貿(mào)試驗區(qū)的國家試驗提供了“四梁八柱”基礎(chǔ)性的任務(wù)和制度框架。在國家層面復(fù)制推廣的302項自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果中，近一半源自于上海首創(chuàng)或同步先行先試，充分發(fā)揮了全面深化改革和擴大開放的試驗田作用。正如李強總理2023年7月在上海市調(diào)研自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)時指出的“建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代推進改革開放的重要戰(zhàn)略舉措。建設(shè)10年來，自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)揮了制度創(chuàng)新的‘頭雁’效應(yīng)，打造了開放發(fā)展的生動樣板，推動了重大戰(zhàn)略的深入實施，在中國改革開放進程中發(fā)揮著重要作用”。

而如何實現(xiàn)可持續(xù)的制度創(chuàng)新，在實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的“錦標(biāo)賽”中繼續(xù)擔(dān)任“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，這可能是對上海自貿(mào)試驗區(qū)下一階段的高質(zhì)量發(fā)展提出的又一項挑戰(zhàn)。

上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已從“短跑”變成了“中長跑“。

在復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)試驗區(qū)綜合研究院秘書長尹晨教授看來，上海自貿(mào)試驗區(qū)的十年建設(shè)，主要的任務(wù)在前面七年就已經(jīng)完成了，后面三年因為肆虐全球的新冠疫情加上錯綜復(fù)雜的國際形勢，持續(xù)創(chuàng)新的速度有所減緩。

自設(shè)立以來，上海自貿(mào)試驗區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心，聚焦投資、貿(mào)易、金融、政府職能、法制環(huán)境等領(lǐng)域，形成了供全國自貿(mào)試驗區(qū)復(fù)制推廣的基礎(chǔ)性制度框架和一大批制度創(chuàng)新成果：建立了以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度，初步形成了與國際通行規(guī)則一致的市場準(zhǔn)入方式；建立了符合高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易便利化規(guī)則的貿(mào)易監(jiān)管制度，初步形成具有國際競爭力的口岸監(jiān)管服務(wù)模式；建立了適應(yīng)更加開放環(huán)境和有效防范風(fēng)險的金融創(chuàng)新制度，初步形成了與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動機制；建立了以規(guī)范市場主體行為為重點的事中事后監(jiān)管制度，初步形成放管服一體化的體系；不斷完善法制化、國際化和市場化的營商環(huán)境，初步形成了有效激發(fā)市場活力的體制機制。截至2022年底，上海自貿(mào)試驗區(qū)累計實到外資586億美元，約占上海全市同期30%；2022年區(qū)域進出口總額約占全國21個自貿(mào)試驗區(qū)總額的30%。如果說上海自貿(mào)試驗區(qū)的亮點主要集中在前面七年，那么高光時刻則是負(fù)面清單的推出。

中國深圳市前海自貿(mào)區(qū)科技園。

海南不但全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)，而且率先探索建設(shè)具有中國特色的自貿(mào)港。

“起跑就沖刺”的狀態(tài)，也讓上海自貿(mào)試驗區(qū)是全國自貿(mào)區(qū)中的“優(yōu)等生”。

上海財經(jīng)大學(xué)教授、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家孫元欣指出，國家層面向全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣的302項制度創(chuàng)新成果中，其中243項改革試點經(jīng)驗中有50%與上海早期改革有關(guān)；而61個最佳實踐案例中上海有5個，分別是國際貿(mào)易單一窗口，信用和社會誠信管理，證照分離改革，藥品上市許可持有人制度，以及高能級人才服務(wù)。

不過，尹晨教授提醒說，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已從“短跑”變成了“中長跑”，制度創(chuàng)新需要持久的動力機制。對此，他在《上海自貿(mào)試驗區(qū)持續(xù)創(chuàng)新研究》一書中提出：“自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)既要有只爭朝夕的干勁，也要有馳而不息的韌勁；既需要像CPTPP這樣的外部壓力，也需要有主動對接國家重大戰(zhàn)略的內(nèi)生動力”“吸引各類主體持續(xù)參與自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的持久動力，應(yīng)該是來自各項改革、開放和創(chuàng)新舉措帶來的持久不息的效率的提升，成本的下降，業(yè)務(wù)、資源和市場的拓展，產(chǎn)業(yè)和功能的集聚和升級，效益的提高。也就是除了要有‘掘進機’和‘破冰船’的‘面子’，還要有獲得感的‘里子’。”

尹晨教授指出，從空氣動力學(xué)的角度看，以雁陣編隊飛行的大雁，能夠有效利用編隊形成的有利的空氣動力變化，飛行的距離要比具有同樣體質(zhì)而單獨飛行的大雁多70%。同樣，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)上形成以上海自貿(mào)試驗區(qū)為首、若干自貿(mào)區(qū)為翼的“雁陣”，為全面深化改革擴大開放探路的效果將明顯優(yōu)于上海自貿(mào)試驗區(qū)孤雁單飛。

如果放眼全球，大部分國家和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)都不止一個，大都形成了自貿(mào)區(qū)建設(shè)的“雁陣模式”——

新加坡有9個自貿(mào)區(qū)，樟宜機場自貿(mào)區(qū)和廊裕港自貿(mào)區(qū)是最主要的兩個自貿(mào)區(qū)，前者側(cè)重于航空貨運和機場物流，后者已經(jīng)從側(cè)重轉(zhuǎn)口貿(mào)易變身集貿(mào)易和加工為一體的綜合性自貿(mào)區(qū)。

迪拜有30多個自貿(mào)區(qū)，杰貝阿里自貿(mào)區(qū)是迪拜最大的自貿(mào)區(qū)，總面積達(dá)100平方公里，背靠迪拜最大的港口，工貿(mào)結(jié)合是其特點；而迪拜網(wǎng)絡(luò)城、迪拜金融城、迪拜媒體城等自貿(mào)區(qū)則具有明顯的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。

美國則建有大量的自貿(mào)區(qū)，從1970年的12個到2016年的195個。

當(dāng)然，當(dāng)整個國家（地區(qū)）或更大的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了投資與貿(mào)易的更高程度的自由化以后，自貿(mào)區(qū)也會逐漸退出歷史舞臺。比如當(dāng)歐盟統(tǒng)一市場逐漸成熟以后，2013年1月1日，德國港口城市漢堡就結(jié)束了125年的自由貿(mào)易港運行。

在2017年以前，中國也逐漸形成了“1+3+7”的自貿(mào)試驗區(qū)“雁陣”。其中，1就是上海自貿(mào)試驗區(qū)，這是頭雁，然后從東部向中西部、從沿海向內(nèi)陸、從經(jīng)濟開放度最高的地區(qū)向經(jīng)濟開放度較高的地區(qū)拓展。

2015年，新增了廣東、天津和福建3個自貿(mào)區(qū)，很大程度上借鑒了上海自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案，主要任務(wù)的“規(guī)定動作”也集中在貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放與創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變以及法制環(huán)境完善。當(dāng)然，這3個自貿(mào)區(qū)也有結(jié)合各自特色和優(yōu)勢的“自選動作”——廣東自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)粵港澳深度合作示范區(qū)和21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐；天津自貿(mào)區(qū)主打推進京津冀協(xié)同發(fā)展；福建自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)深化兩岸經(jīng)濟合作示范區(qū)和打造面向21世紀(jì)海上絲綢之路開放合作新高地。

2017年，中國的自貿(mào)試驗區(qū)進行了第二次擴容，新增了7個新自貿(mào)區(qū)，包括遼寧、陜西、河南、重慶、四川、湖北和浙江自貿(mào)區(qū)。這7個自貿(mào)區(qū)也有各自的“自選動作”——

遼寧自貿(mào)區(qū)主打引領(lǐng)東北地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和水平，以及加強東北亞區(qū)域開放合作；陜西自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)內(nèi)陸型改革開放新高地、“一帶一路”經(jīng)濟合作和人文交流重要支點；河南自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)成為服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)；重慶自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)成為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶互聯(lián)互通重要樞紐、西部大開發(fā)戰(zhàn)略重要支點；四川自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶先導(dǎo)區(qū)、內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開放示范區(qū)；湖北自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和內(nèi)陸對外開放新高地；浙江自貿(mào)區(qū)主打建設(shè)國際大宗商品貿(mào)易自由化先導(dǎo)區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地。

值得一提的是，中國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)從2018年開始向“矩陣”模式發(fā)展。

一方面，中國的自貿(mào)區(qū)逐步形成了沿海、內(nèi)陸和沿邊三個自貿(mào)區(qū)集群——東部沿海地區(qū)從遼寧到海南都已設(shè)立自貿(mào)區(qū)，中西部地區(qū)的四川、重慶、陜西、湖南、湖北、河北、河南、安徽也都設(shè)立了內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，而黑龍江、云南和廣西則設(shè)立了沿邊自貿(mào)區(qū)——這三個自貿(mào)區(qū)集群在中國打造對外開放新格局中發(fā)揮著各自獨特的作用。

另一方面，各個自貿(mào)區(qū)也形成了不同層次的對外開放形態(tài)——海南不但全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)，而且率先探索建設(shè)具有中國特色的自貿(mào)港；上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)建設(shè)海關(guān)特殊綜保區(qū)和特殊經(jīng)濟功能區(qū)，同時探索具有國際競爭力的稅收制度和政策；其他自貿(mào)區(qū)則進一步深化差別化探索，制度創(chuàng)新成果涉及越來越多的領(lǐng)域，呈現(xiàn)越來越豐富的形態(tài)。

上海自貿(mào)試驗區(qū)成立十年來制度創(chuàng)新的“珍珠”很多，但能串起來的“項鏈”卻還不夠——上海自貿(mào)試驗區(qū)系統(tǒng)集成的制度創(chuàng)新還需要進一步提升。

對于上海自貿(mào)試驗區(qū)的定位，上海早在2013年11月就已宣布——上海自貿(mào)試驗區(qū)不栽“盆景”，它是一種“苗圃”。

今年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進制度型開放的若干措施》（以下簡稱為“《若干措施》”），率先在上海、廣東、天津、福建、北京等具備條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港，試點對接相關(guān)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步擴大制度型開放。文件聚焦貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時入境、數(shù)字貿(mào)易、營商環(huán)境、風(fēng)險防控等6個方面，提出試點政策措施和風(fēng)險防控舉措，為全面深化改革擴大開放探索路徑，為推動加入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實踐支撐。

對此，上海市浦東新區(qū)發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在今年8月表示：“對于已具備直接實施條件的措施抓緊推動落地，對于尚需上級部門出臺實施細(xì)則的措施加強應(yīng)用場景儲備，力爭加快提煉形成可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，推進‘苗圃變森林’，使制度創(chuàng)新成果惠及更多市場主體，同時持續(xù)健全完善風(fēng)險防范制度，以‘管得住’確?！诺瞄_’?！?/p>

據(jù)介紹，上海自貿(mào)試驗區(qū)提早謀劃落實《若干措施》試點任務(wù)，目前已取得了積極進展，初步形成了一批制度創(chuàng)新成果。

例如，在推動貨物貿(mào)易自由便利方面，持續(xù)提升貿(mào)易中心功能能級。實施更加開放的通關(guān)便利化舉措，持續(xù)推進“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”，全面實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）原產(chǎn)地證書簽發(fā)、經(jīng)核準(zhǔn)出口商培育等便利化措施，促進貨物通關(guān)提速增效，浦東新區(qū)上半年外貿(mào)進口總額同比增長17.9%。

同時，在擴大金融服務(wù)業(yè)對外開放方面，持續(xù)推動金融領(lǐng)域首創(chuàng)性、引領(lǐng)性開放項目落地，首家外商獨資券商、首家外商獨資公募基金管理公司、首家外商獨資保險控股公司等一大批金融項目落戶上海自貿(mào)試驗區(qū)，80家國際知名資管機構(gòu)設(shè)立了120家各類外資資管公司。

另外，上海自貿(mào)試驗區(qū)還持續(xù)推動海外人才通行和工作便利化，促進國際人才集聚；實施產(chǎn)業(yè)數(shù)字化躍升計劃，促進數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展；著力打造營商環(huán)境綜合示范區(qū)，促進營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

以上這些舉措，都在讓上海自貿(mào)試驗區(qū)這個“苗圃”變成“森林”。

而在尹晨教授看來，上海自貿(mào)試驗區(qū)成立十年來制度創(chuàng)新的“珍珠”很多，但能串起來的“項鏈”卻還不夠——上海自貿(mào)試驗區(qū)系統(tǒng)集成的制度創(chuàng)新還需要進一步提升。比如，復(fù)制和推廣的上海自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗往往是單項或子類經(jīng)驗，整體性、制度性的經(jīng)驗不多，而經(jīng)驗總結(jié)提煉并上升到國內(nèi)法律或雙（多）邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議層面的則更少。希望以后有更多的類似負(fù)面清單管理模式納入新《外商投資法》和RCEP框架的成果。

尹晨教授建議，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)主動對標(biāo)CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）的2300多項具體條款和DEPA（數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定）的具體條款，大膽進行擴大開放的壓力測試；應(yīng)主動對接中國式現(xiàn)代化建設(shè)，建設(shè)以高水平開放促進高質(zhì)量發(fā)展的示范區(qū)；應(yīng)在深化便利化的基礎(chǔ)上主動探索自由化，及時將經(jīng)驗和措施加以總結(jié)和提煉，將制度創(chuàng)新的“珍珠”串成制度性公共產(chǎn)品的“項鏈”，為推進規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)的制度型開放，為中國提高在全球經(jīng)濟治理中的話語權(quán)提供諸如議題、文本、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等制度性貢獻(xiàn)。