周健

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

引言

1978 年十一屆三中全會以來，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不斷突破城鄉(xiāng)二元制度的堅冰向城鎮(zhèn)奮力而艱難地跋涉著。盡管農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中功勛卓著，業(yè)已成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，但是他們似乎總是游走在城鎮(zhèn)邊緣，猶如城鎮(zhèn)過客，而無法成為真正的市民。加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，也是學(xué)者們探討的熱點問題之一?，F(xiàn)有文獻主要集中于兩個方面的研究。一方面是對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定。學(xué)者們分別從獲得城鎮(zhèn)戶籍、生活和就業(yè)在城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、獲得與城鎮(zhèn)居民相同的社會權(quán)利、行為習(xí)慣和價值觀念與現(xiàn)代城市文明相匹配等方面對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化加以界定（ “我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)民市民化研究” 課題組，2003[1]；文軍，2004[2]；劉傳江，2005[3]；趙立新，2006[4]；徐建玲，2008[5]；鄖彥輝，2009[6]；申兵，2011[7]；魏后凱和蘇紅鍵，2013[8]；張心潔等，2016[9]；楊菊華，2018[10]；褚明浩，2019[11]；姚德超，2020[12]；佟大建等，2022[13]）。另一方面是對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的劃分。劉傳江（2005）[3]指出，由于受城鄉(xiāng)人口流動規(guī)制政策的約束，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程被分割為 “從農(nóng)民到城市農(nóng)民工” 和 “從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民” 兩個階段。鐘水映和李魁（2007）[14]提出，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程中存在嚴格的體制因素限制，致使中國的 “市民化” 劃分為兩個階段，第一階段是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市成為農(nóng)民工的 “半市民化” 過程，第二階段是農(nóng)民工逐漸融入城市成為市民的 “后市民化” 過程。冷向明和趙德興（2013）[15]將兩步轉(zhuǎn)移理論補充拓展為 “農(nóng)民→農(nóng)民工→新市民→市民” 的三步轉(zhuǎn)移理論。董莉和董玉整（2017）[16]從歷史演進邏輯的視角提出農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的四個層次躍進過程，即農(nóng)民→農(nóng)民工→城市居民→城市市民→城市公民。劉小敏等（2019）[17]則從歷史制度主義的視角將中國的 “市民化” 劃分為革故鼎新破冰開局、審時度勢轉(zhuǎn)軌定向、立桅揚帆高歌猛進、攻堅克難提質(zhì)決勝四個時期。

現(xiàn)有文獻為進一步展開深入研究提供了理論基礎(chǔ)，但是這些文獻對當(dāng)前中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定還不完善，例如，有的賦予了一些不必要的內(nèi)涵，有的又忽略或偏頗地理解了一些內(nèi)涵。本文在辨析現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上，探索對當(dāng)前中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定，并對21 世紀以來農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展階段加以判斷，且從歷史和現(xiàn)實貢獻方面分析農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是否已經(jīng)或正在為其市民化支付 “等價物” ，進而提出推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議。

一、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定

在界定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化之前，必須先界定什么是 “市民” 。黃祖輝等（1989）[18]指出， “壟斷、特權(quán)” 不應(yīng)是市民的標志，其只不過是象征著由產(chǎn)業(yè)分工、城鄉(xiāng)分離所帶來的相對穩(wěn)定在城鎮(zhèn)居住或就業(yè)的人口的總稱，市民的利益增長應(yīng)取決于其本身的貢獻大小。盡管這一界定給出得很早，但卻是一個相對透析市民本質(zhì)的概念，對這一概念的理解十分有利于我們對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定。

（一）消滅 “壟斷” “特權(quán)” 是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的首要條件

“壟斷” “特權(quán)” 在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程中主要表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)分割戶籍制度為核心的二元制度，這一制度的存在導(dǎo)致中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，成為制約中國社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。因此，消滅 “壟斷” “特權(quán)” 首要的就是破除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而作為這一制度最典型代表的城鎮(zhèn)戶籍無疑也在被破除之列。這里必須明確居住地戶籍與城鎮(zhèn)戶籍不是一個概念，居住地戶籍只是居住某地的身份證明，而城鎮(zhèn)戶籍則是一定時期歷史的產(chǎn)物，具有 “壟斷” “特權(quán)” 等特定涵義。之所以通常把獲得城鎮(zhèn)戶籍作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的標準，主要是因為長期以來戶籍是身份和權(quán)利的表征，特別是在計劃經(jīng)濟主導(dǎo)時期，擁有城鎮(zhèn)戶籍就意味著可以直接獲得農(nóng)業(yè)戶籍人口所不能擁有的就業(yè)、教育、社會保障等基本公共服務(wù)。

盡管當(dāng)前各省、市、自治區(qū)普遍要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但很多城市依然通過設(shè)定戶口準入條件限制農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中自由落戶。在一定意義上，設(shè)定戶口準入條件與劃分城鄉(xiāng)戶籍沒有本質(zhì)區(qū)別，其依然違背了公正與平等的原則，依然頑固地維持著城鎮(zhèn)戶籍的 “壟斷” “特權(quán)” 。如果把獲得城鎮(zhèn)戶籍作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的標準，則會過度強化其現(xiàn)時的合理性而無法將其及時破除，從而導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一直處于 “半市民化” 狀態(tài)。同時，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化也不是 “圍墻內(nèi)外的博弈” ，不應(yīng)是進入 “圍墻之內(nèi)” 就獲得了 “壟斷” “特權(quán)” ，成為更具 “優(yōu)越感” 的市民。因此，獲得以 “壟斷” “特權(quán)” 為代表的城鎮(zhèn)戶籍不應(yīng)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，而破除城鎮(zhèn)戶籍這道 “圍墻” 必須也必然是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的核心內(nèi)容， “市民化” 恰恰是摧毀這一 “圍墻” 的歷史進程。

而且，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)戶籍必然要全面放開。一方面，原來依附于城鎮(zhèn)戶籍的部分基本公共服務(wù)，市民并不是 “直接” 獲得，而只是獲得了可以擁有的權(quán)利，但能不能真正擁有，一是取決于工作單位是否愿意提供相關(guān)的公共服務(wù)，如職工醫(yī)療保險、職工養(yǎng)老保險、住房公積金等，二是取決于市民是否有足夠的收入來支撐其以個人身份獲得相關(guān)的公共服務(wù)，如城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等。此外，政府不再包就業(yè)，市民需到勞動力市場尋找工作，這就意味著部分市民即使擁有了城鎮(zhèn)戶籍也可能無法實際獲得相應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，這部分市民實際上還沒有完全 “市民化” ，是具有城鎮(zhèn)戶籍的 “非市民” 。因此，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)普遍存在 “雙重市民化” 的問題——農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化和部分具有城鎮(zhèn)戶籍的 “非市民” 的市民化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民在城鎮(zhèn)生活中相輔相成，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過程伴隨兩者生活共同改善而不斷推進。另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口也可以獲得城鎮(zhèn)的社會保障，例如，部分農(nóng)民工通過工作單位獲得職工身份的社會保障，部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口通過居住證獲得享受義務(wù)教育和城鎮(zhèn)居民社會保障等基本公共服務(wù)的權(quán)利。也就是說，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不通過城鎮(zhèn)戶籍也可以獲得來自政府的基本公共服務(wù)或其他來源的同樣功能的服務(wù)。因此，城鎮(zhèn)戶籍就變得不那么重要了，基于城鄉(xiāng)對立和隔離而形成的 “城鎮(zhèn)戶籍” 這一概念也將隨之退出歷史舞臺，戶籍制度必然恢復(fù)其本真的人口登記管理職能，從而真正形成 “居住地戶籍” 的概念。

（二）尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自由選擇是 “市民化” 的客觀規(guī)律

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，有其內(nèi)在的客觀規(guī)律。改革開放以來，中國農(nóng)民不斷與自己的命運抗爭，從突破農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度到離鄉(xiāng)入城，每一步都推動著中國社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在一定意義上，中國農(nóng)民充當(dāng)了中國改革開放的探路者。然而，中國農(nóng)民對于客觀規(guī)律的實踐從來就沒有高深理論的指導(dǎo)，而只是源于對美好生活的追求，是基于個人理性的自我選擇。當(dāng)個人理性與國家理性相一致時，也即政府制度改革與中國農(nóng)民實踐相一致時，就會產(chǎn)生 “共振” ，形成巨大的疊加效應(yīng)，從而創(chuàng)造中國奇跡。由此，中國社會經(jīng)濟發(fā)展必須尊重農(nóng)民的自由選擇，制度改革也必須推動和保護農(nóng)民自由選擇的實現(xiàn)。

由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口差異性的存在，其市民化的訴求和實現(xiàn)條件也不相同[19]。因此，政府要搬開其在 “市民化” 道路上曾經(jīng)擺放的 “石頭” ，歸還農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該擁有的權(quán)利，尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自由選擇——是否市民化、什么樣的市民化以及如何市民化。在一定意義上，這就是尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀規(guī)律。

（三）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口本身貢獻的大小是其利益增長的決定因素

無論是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口還是市民，其利益增長都應(yīng)與是否擁有城鎮(zhèn)戶籍無關(guān)，而只取決于本身貢獻的大小。但在現(xiàn)實中，這一基本社會平等要求卻難以完全實現(xiàn)。盡管在一定時期內(nèi)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能完全獲得與市民同等的權(quán)利，但其依然艱辛地努力著，希望以更大的付出獲得與城鎮(zhèn)戶籍同等甚至超越城鎮(zhèn)戶籍的利益增長。一是滿足吃、穿、用、住、行等基本的生活需求；二是通過私人購買方式實現(xiàn)其無法獲得的部分城鎮(zhèn)公共服務(wù)，即滿足社會保障、教育、文化等更高層次的生活需求；三是贏得社會和政府的尊重與認可。這是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對僅能通過本身貢獻而獲得最為現(xiàn)實的利益增長的追求，同時也提升了他們對市民化 “用腳投票” 的能力，從而對 “用手投票” 的機制產(chǎn)生沖擊，倒逼城鄉(xiāng)二元制度改革。

（四）從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已不再是市民必然的職業(yè)標志

傳統(tǒng)觀念認為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人必然居住在農(nóng)村，然而在當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展情況下，農(nóng)村可以由與城鎮(zhèn)對立的區(qū)域概念轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲌鏊母拍?。工作場所和居住地是可以分離的，農(nóng)民可以在農(nóng)村工作，在城鎮(zhèn)生活，市民也可以到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。同時，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益工業(yè)化，農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)日漸融合，農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)屬性必然會發(fā)生改變，其與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的界限也將逐漸模糊。此外，通常情況下，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的一個潛在的外延界定就是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口由自耕農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣凸ぃ嗽诜寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域成為雇工外，還可以在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成為雇工。由此，市民作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的職業(yè)特征必然會逐漸消失。

（五）城市中不同群體的行為習(xí)慣、價值觀念等相互融合

當(dāng)前，中國的 “移民城市” 越來越多，多元文明的交流與沖突已是常態(tài)。我們必須認識到，城市中不同群體的行為習(xí)慣、價值觀念等從來就不存在 “誰應(yīng)該被完全拋棄” “誰應(yīng)該完全融入誰” 的強制性要求。一種觀點認為，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的行為習(xí)慣、價值觀念應(yīng)該完全自我拋棄，應(yīng)該完全融入城市文明，否則就不能成為市民，從而形成了一種 “市民優(yōu)于甚至凌駕于農(nóng)民之上” 的錯誤觀念，這實際上是強加于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的 “不平等條約” 。城鄉(xiāng)只是一個區(qū)域概念，而與文明無關(guān)。一方面，鄉(xiāng)村文明與城市文明沒有級別之差，樸實、勤勞、善良、節(jié)儉等是中國大多數(shù)農(nóng)民以及農(nóng)民工身上的 “印記” ；另一方面，城市文明雖始于城市，但也會擴散到鄉(xiāng)村，農(nóng)民也可能是 “沐浴” 著城市文明而成長，鄉(xiāng)村未必永遠是備受詬病的文明落后的區(qū)域。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民之間的相互融合必然要經(jīng)過長期磨合和自我揚棄才能得以實現(xiàn)。如今，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民之間日益呈現(xiàn)出良性融合的局面。一方面，市民對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的認可度和容納度不斷提升，已基本習(xí)慣于在生活和工作中與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進行交流和合作；另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對城市的認知能力和融合能力也在不斷提升，特別是新生代的農(nóng)民工，很多是在城市出生和長大的，即使有一些是在農(nóng)村出生和長大，但在互聯(lián)網(wǎng)時代，其文化認知、眼界見識等都獲得了極大的提升。由此，城市中不同群體之間的融合程度逐步提高，盡管還有摩擦，但尖銳的矛盾沖突已基本消失。

由此可見，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化既是進程也是結(jié)果，其基本界定就是在不斷破除城鄉(xiāng)二元制度以及充分尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自由選擇的基礎(chǔ)上，提升其在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活的能力，并實現(xiàn)與市民相互融合、共同發(fā)展。

二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的判斷

（一）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的界定

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是一個分階段的發(fā)展過程。除制度因素外，經(jīng)濟能力是影響農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活能力的重要因素，即影響其 “市民化” 的重要因素。有關(guān)調(diào)查顯示，影響農(nóng)民工進城落戶意愿的首要因素就是負擔(dān)生活成本的能力[20]。由此，本文以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟能力為出發(fā)點，對 “市民化” 的發(fā)展階段做出界定。

衡量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟能力的方法通常是計算其在城鎮(zhèn)生活的各種支出，再與其收入進行比較，但是哪些應(yīng)該計入支出以及如何計算卻是一個難題。實際上，市民已經(jīng)在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活了，只要農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入等于或者高于市民的收入，他們基本上就能夠在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活，因此，可以通過比較兩者的收入來衡量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟能力。然而，隨著經(jīng)濟能力不斷提升，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化必然經(jīng)歷從低到高的不同發(fā)展階段。本文將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入與市民不同層次的收入進行比較，進而將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化劃分為三個階段。

1.低層次市民化階段（生存型市民化階段）

這一階段，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口人均年收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的低收入戶水平。具體特征表現(xiàn)為：（1）大多數(shù)農(nóng)民工進入城市的目的是讓家人過上更好的生活，但由于其收入水平較低，僅能使家人過上略高于溫飽的生活，而無法支撐舉家遷移；（2）為了得到更好的就業(yè)機會和更高的收入，大多數(shù)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間、城市間不停地奔波，在城鎮(zhèn)底層從事著艱辛而又缺乏保障的工作；（3）城鄉(xiāng)二元制度嚴格限制了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工無法享受到城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，也沒有購買商業(yè)化類基本公共服務(wù)的能力；（4）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民在生活和工作中彼此分離，融合度較低。

2.中等層次市民化階段（發(fā)展型市民化階段）

這一階段，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口人均年收入相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的中收入戶水平。而中收入戶又分為三個層次——中等偏下戶、中等收入戶和中等偏上戶，按照相應(yīng)的收入差別，這一階段又可細分為初級、中級和高級三個階段。隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口收入水平的不斷提高，其在更高層級城市中穩(wěn)定生活的能力也不斷提升，初級階段基本實現(xiàn)在小城鎮(zhèn)和小城市的市民化①，中級階段基本實現(xiàn)在大中城市的市民化，高級階段基本實現(xiàn)在特大城市的市民化②。具體特征表現(xiàn)為：（1）大多數(shù)農(nóng)民工進入城市的目的除了讓家人過上更好的生活，也讓自己有更好的發(fā)展機遇，他們的收入有了較高的提升，能夠使家人過上超越溫飽直至全面小康的生活，舉家遷移日漸成為常態(tài)；（2）與疲于奔波相比，農(nóng)民工更愿意在一個城鎮(zhèn)中穩(wěn)定下來，除了獲得更好的就業(yè)機會和更高的收入外，他們更希望從事體面、舒適和有保障的工作；（3）城鄉(xiāng)二元制度改革加快推進，其對農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的約束不斷放松，農(nóng)民工可以享受到越來越多的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，也具有了購買商業(yè)化類基本公共服務(wù)的能力；（4）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民之間的認同度不斷提升，兩者在生活和工作中的交流與合作不斷增加。中等層次市民化階段的遷移群體規(guī)模最大，流動性最強，社會經(jīng)濟變革更復(fù)雜、更劇烈，因此，這一階段是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化最難、最關(guān)鍵的時期。

3.高層次市民化階段（一元化或同一型市民化階段）

這里需要說明的是，用于劃分階段的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民收入的比較表現(xiàn)為兩個群體相對收入比較的動態(tài)演進過程，其必然隨著兩個群體收入的變化而變化。一般來說，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過程是伴隨著兩個群體收入都不斷提升而逐步推進的。然而在一定時期內(nèi)，受制度等因素限制，即使部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入高于城鎮(zhèn)居民高收入戶，其可能依然難以完全實現(xiàn) “市民化” ，但其個人的經(jīng)濟能力無疑是增強了。

（二）中國當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的判斷

2002 年以來農(nóng)民工家庭人均年收入已經(jīng)明顯高于城鎮(zhèn)居民低收入戶，其在城鎮(zhèn)中生活的經(jīng)濟能力已經(jīng)高于城鎮(zhèn)低收入群體，2018 年之后高于城鎮(zhèn)居民中等偏下戶，但還遠低于中等收入戶（表1）。這表明中國當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化剛剛擺脫低層次市民化，并已進入中等層次市民化的初級階段，但仍表現(xiàn)為較低水平的 “市民化” 。

2002—2008 年農(nóng)民工家庭人均年收入與城鎮(zhèn)居民三個層次的中等收入戶人均可支配收入之比均呈現(xiàn)下降趨勢，盡管2009—2011 年有所回升，但2012 年之后又呈現(xiàn)下降趨勢（表1）。這表明中國當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化明顯受困于中等層次市民化的初級階段，難以向更高層次市民化跨越，其原因既有城鄉(xiāng)二元制度改革滯后的約束，也有農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)較低的限制。

表1 2002—2019年農(nóng)民工家庭人均年收入與城鎮(zhèn)居民按收入五（七）等份分組的人均可支配收入的比較單位：元

三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)或正在為其市民化支付 “等價物”

一種觀點認為，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)會增加城鎮(zhèn)運行的負擔(dān)和成本。但事實上，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為城市發(fā)展做出了巨大貢獻，他們沒有坐享城市化的成果，而是實實在在地已經(jīng)或正在為其市民化支付著 “等價物” 。

（一）政府通過工農(nóng)業(yè)剪刀差獲得農(nóng)業(yè)剩余

2010 年，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組估算一個農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成市民，政府所需成本支出約為8萬元，將2.7億農(nóng)民工 “市民化” 至少需要21.6萬億元的投入[22]。然而，盡管不同學(xué)者的計算方法不同，但基本上可以確定的是，1950—1997 年政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差等方法從農(nóng)民手中獲得的農(nóng)業(yè)剩余在萬億元以上[23-25]，如果再考慮以壓低農(nóng)民工工資和福利待遇、低價征用土地等為載體所轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)剩余[23]，以及通貨膨脹的影響，其數(shù)額并不比21.6 萬億元低。這就意味著當(dāng)政府通過工農(nóng)業(yè)剪刀差獲得農(nóng)業(yè)剩余時，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的成本實際上已經(jīng)支付了。農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化發(fā)展傾其所有的同時，也削弱了自身的投資積累能力，阻礙了農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)的正常進行[26]，造成了特殊時期農(nóng)民的其他 “犧牲” ，而這些 “犧牲” 并沒有得到應(yīng)有的補償，或者根本是難以償付的代價。

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中最重要的生產(chǎn)和服務(wù)提供者

2013—2019 年，住宿和餐飲業(yè)外出農(nóng)民工就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重約為50%，制造業(yè)在55%以上，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)在70%以上，建筑業(yè)更是達到80%以上（表2）。如果沒有農(nóng)民工，工廠停工、工地停建、飯店停業(yè)、物流停滯、垃圾圍城等問題就會立即出現(xiàn)，從而導(dǎo)致整個城鎮(zhèn) “停擺” 。

表2 2013—2019年部分行業(yè)外出農(nóng)民工就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重單位：%

（三）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中主要的潛在消費群體

一方面，農(nóng)民工消費還有較大的上升空間。2013—2015 年，外出農(nóng)民工總量約是城鎮(zhèn)居民常住人口總量的22%，但其年收入總量卻是城鎮(zhèn)居民年收入總量的28%左右，這表明外出農(nóng)民工潛在的消費能力應(yīng)該高于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)實中其年生活消費總量只有城鎮(zhèn)居民的15%左右，且其邊際消費傾向遠小于城鎮(zhèn)居民（表3）。由此可見，只要消除抑制農(nóng)民工消費的阻礙，其消費必然會有較大提升。另一方面，隨著老一代農(nóng)民工的老去，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主體，并呈現(xiàn)出新的群體特點——受教育程度相對較高、傾向于從事服務(wù)業(yè)、以自我為主的消費意識、現(xiàn)代城市消費主義的生活方式等[28]，這使得新生代農(nóng)民工有意愿也有能力提高其消費水平和消費層次。蔡翼飛和馬佳麗（2022）[29]的測算顯示，基準方案下2019年農(nóng)民工 “市民化” 對消費增長的拉動作用為1713億元，加快方案下的拉動作用為2494億元。由此可見，提升農(nóng)民工消費是擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)經(jīng)濟良性循環(huán)的重要支撐。

今年4月，蘇州市委組織部印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新基層組織設(shè)置和活動方式推廣“行動支部”工作法的實施辦法》，數(shù)月下來，全市基層黨組織圍繞鄉(xiāng)村振興、社會治理創(chuàng)新等12項重點工作，創(chuàng)新組建了3000多個“行動支部”。

（四）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中主要的儲蓄群體

一是外出農(nóng)民工年儲蓄總量不斷增加，2012—2019 年年均增長14.79%；二是外出農(nóng)民工年儲蓄規(guī)模較大，2012—2014 年外出農(nóng)民工年儲蓄總量與城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款年增加額之比從0.2310 上升到0.4655，增長將近一倍，盡管2015 年指標進行了調(diào)整，但比值基本在40%以上；三是從儲蓄轉(zhuǎn)化為資本投資的角度來看，2012—2019 年外出農(nóng)民工年儲蓄總量與資本形成總額之比呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢（表4）。

由此可見，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是最具 “價值” 的群體之一，留住農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，城鎮(zhèn)就能夠延續(xù)人口紅利優(yōu)勢，保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，不能將其視為政策工具③，需要時召之即來，不用時揮之即去，如果仍以成本和負擔(dān)為借口阻礙農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，那便是罔顧歷史和現(xiàn)實。在中國，規(guī)模越大的城市，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的歷史和現(xiàn)實貢獻越大，他們在 “市民化” 道路上奮力前行，而是否能夠加快推進 “市民化” 則取決于主政者的智慧和勇氣。

表3 2013—2015年外出農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民收入和消費總量的比較

表4 2012—2019年外出農(nóng)民工的儲蓄狀況單位：億元

四、推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議

（一）增加農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口收入，提升其 “市民化” 的能力

第一，增加穩(wěn)定的就業(yè)預(yù)期。一是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的勞動力市場，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)選擇；二是加強對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升已進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力；三是提升農(nóng)村教育水平，通過普及義務(wù)教育、提高高中升學(xué)率、加大高等教育招生向農(nóng)村地區(qū)傾斜力度等提升潛在的和未來的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力；四是完善職業(yè)中介機構(gòu)，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供充分的就業(yè)信息和相關(guān)的就業(yè)服務(wù)。

第二，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。一是切實推進勞動合同制度，規(guī)范企業(yè)用工行為；二是完善最低工資制度、工資協(xié)商制度等，建立合理的工資增長機制；三是健全勞動基準、勞動監(jiān)察與勞動爭議處理的法律機制，有效維護農(nóng)民工權(quán)益。

第三，實現(xiàn) “帶土進城” 。農(nóng)村土地是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口最主要和最重要的財產(chǎn)，應(yīng)該也必須成為其保障基本生存、提升生活質(zhì)量的生產(chǎn)資本，這就需要持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，將土地通過市場途徑變現(xiàn)，由 “不動產(chǎn)” 變?yōu)?“動產(chǎn)” ，進而隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)。一是充分尊重農(nóng)民工意愿，切實維護農(nóng)民工的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，尊重農(nóng)民工基于自身特性做出土地處置的自我判斷、自我選擇，不得以退出 “三權(quán)” 作為農(nóng)民工進城落戶的條件；二是加快和完善農(nóng)村承包地 “三權(quán)分置” 改革和 “三塊地” 改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理的制度改革），給予農(nóng)民更大的財產(chǎn)權(quán)；三是積極探索土地轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營、股份合作等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)暫時性 “帶土進城” ；四是支持和引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)村集體成員的權(quán)利，實現(xiàn)永久性 “帶土進城”[31]。

（二）破除城市戶口準入壁壘，推進基本公共服務(wù)全覆蓋

第一，全面破除中等城市和大城市戶口準入壁壘，逐步實現(xiàn)特大城市和超大城市戶口準入的全面放開。當(dāng)前，對于中等城市和大城市來說，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自由落戶實際上不存在 “難以克服” 的困難，要提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，關(guān)鍵是要盡快破除戶口準入壁壘，全面放開落戶限制。一是降低大城市、特大城市和超大城市的落戶條件，取消積分落戶年度指標限制，削減學(xué)歷、職稱、納稅、購房、投資等能力性指標的權(quán)重，實行以合法穩(wěn)定就業(yè)和居住年限為主的積分落戶制度[32]；二是特大城市和超大城市戶口準入也要有明確的時間表，例如，在基本完成城鎮(zhèn)化的時候全面放開特大城市的落戶限制，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時候全面放開超大城市的落戶限制。

第二，加快推進基本公共服務(wù)覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口。一是通過法治方式全面落實以居住證為載體的基本公共服務(wù)和便利的供給制度，并不斷擴大為居住證持有者提供公共服務(wù)和便利的范圍，加快實行居住證與城鎮(zhèn)戶口同城同權(quán)，最終實現(xiàn)居住地權(quán)屬的戶籍管理方式；二是以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為橋梁建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，實現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度城鄉(xiāng)對接以及在全國范圍內(nèi)有效轉(zhuǎn)移和接續(xù)，從而促進社會保障體系的最大覆蓋和不斷完善；三是厘清中央政府和流入地、流出地政府責(zé)任，將財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤[33]，對吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)在公共服務(wù)能力建設(shè)等方面給予更大的支持[34]；四是拓展商業(yè)化類基本公共服務(wù)的供給渠道，滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的多樣性需求。

（三）農(nóng)民可在農(nóng)村工作、在城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化

目前，中國農(nóng)村居民中等偏上戶的人均純收入已超過城鎮(zhèn)居民最低收入戶人均可支配收入，農(nóng)村居民高收入戶的人均純收入也已超過城鎮(zhèn)居民中等偏下戶人均可支配收入，這表明部分農(nóng)村居民已具有在城鎮(zhèn)生活的能力，農(nóng)民生產(chǎn)與生活空間分割已具備基本條件。由此，農(nóng)民可在農(nóng)村工作、在城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，這一形式在縣域和鎮(zhèn)域范圍內(nèi)最為普遍可行。

第一，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺才能使農(nóng)民有適當(dāng)?shù)氖杖?，保障其在城?zhèn)中穩(wěn)定生活，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展。一是加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，推進適度規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；二是建立 “農(nóng)業(yè)+” 商業(yè)模式和生活方式[35]，促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長和重構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈。

第二，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供城鎮(zhèn)生活便利。一是加快推進縣域、鎮(zhèn)域和村域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要建立便捷的交通設(shè)施體系；二是調(diào)整行政區(qū)劃，撤并空心村，制定以農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)為中心的人口集聚的小城鎮(zhèn)規(guī)劃。

（四）實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民的行為習(xí)慣、價值觀念等相互融合

第一，市民要寬以待人，嚴于律己。一方面，市民要尊重和學(xué)習(xí)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的優(yōu)良品質(zhì)，在工作和生活中要多與之交流和合作，同時要以寬容的態(tài)度看待農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口由于習(xí)慣所致的一些不文明行為，要積極勸誡而不是斥責(zé)；另一方面，市民也要時刻監(jiān)督自己的行為習(xí)慣、價值觀念是否符合城市文明的要求，要勇于改造自己，不能因為在城鎮(zhèn)中喪失了固有的優(yōu)越感或者在高收入農(nóng)民工面前產(chǎn)生了自卑感而形成排斥農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消極情緒。

第二，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要調(diào)節(jié)心理，主動融入。一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要積極接受來自各方的合理批評和有益建議，消除因自卑而形成的抵觸心理；另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要摒棄農(nóng)村落后的舊思想、舊觀念，勇于接觸和感受城市文明，主動改造自己的行為習(xí)慣、價值觀念等，不斷拓展自己的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而更好地融入城鎮(zhèn)。