鄭興明

（福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350002）

面對資源緊約束的客觀現(xiàn)實，如何盤活土地資源以最大限度地激活土地要素潛能已成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下亟待破解的核心難題。制度是內(nèi)生性變量，推動農(nóng)村土地制度變革是激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力?；仡櫯c審視我國農(nóng)村“三塊地”改革進(jìn)程可以看出，承包地三權(quán)分置改革實踐已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗，建立了較為成熟的制度體系；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度正在逐步完善中，相關(guān)政策體系已基本成型。但是，農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)展卻相對緩慢[1]。農(nóng)村宅基地涉及的利益主體錯綜復(fù)雜，因而是新一輪農(nóng)村土地制度改革中的重點與難點，能否啃下這塊“硬骨頭”，將直接關(guān)系到農(nóng)村改革的總體成效[2]?；诖?，2018年中央一號文件明確提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這是中央在總結(jié)和借鑒承包地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將三權(quán)分置的改革思路拓展到了農(nóng)村宅基地領(lǐng)域。在此背景下，深入探討宅基地三權(quán)分置的實現(xiàn)路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

三權(quán)分置是對“兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地政策困局的必然回應(yīng)。宅基地所有權(quán)人為村集體，而使用權(quán)人為村集體成員，這種兩權(quán)分離的制度安排得到國家法律層面的確認(rèn)。2021年開始施行的《民法典》明確了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，但也同時強調(diào)“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”。然而，現(xiàn)有的法律和國家有關(guān)規(guī)定仍然突出了宅基地使用權(quán)主體“封閉性”的底色，如“轉(zhuǎn)讓人與受讓人同為本村村民”“禁止農(nóng)戶出售住宅給城鎮(zhèn)居民”等剛性約束，將改革方向嚴(yán)格限制在農(nóng)村集體內(nèi)部[3]。農(nóng)村宅基地使用權(quán)“封閉性”是宅基地管理失序的主要誘因[4-5]，導(dǎo)致大量的宅基地和農(nóng)房長期處于閑置狀態(tài)。因此，如何化解“兩權(quán)分離”政策困局就順理成章地成為三權(quán)分置改革的邏輯起點。宅基地三權(quán)分置的基本運作邏輯，就是從使用權(quán)中分離出資格權(quán)[6]，并使之成員權(quán)化，形成宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)三權(quán)分置并行的權(quán)利配置格局[7]，以此代表新時代我國深化農(nóng)村宅基地制度改革的實踐路向。

在三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)中，所有權(quán)處于基礎(chǔ)地位，是宅基地權(quán)利體系中的關(guān)鍵構(gòu)成[8]?！奥鋵嵳丶w所有權(quán)”是保障農(nóng)戶資格權(quán)、放活使用權(quán)的基本前提，也是堅持集體土地所有制的內(nèi)在要求。農(nóng)村土地歸集體所有的憲法規(guī)定，決定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)的集體屬性，任何制度的變革都必須遵循國家的憲制性制度安排，因而，宅基地三權(quán)分置改革也必須接受公法的拘束和規(guī)范。這就意味著必須把“落實宅基地集體所有權(quán)”作為三權(quán)分置改革的首要任務(wù)和重點內(nèi)容，促進(jìn)宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利回歸，強化對農(nóng)村集體財產(chǎn)的賦能與保護(hù)。已正式實施的《民法典》也再次明確了“集體財產(chǎn)所有權(quán)是勞動群眾對其所有的財產(chǎn)依法進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。在現(xiàn)行法律約束下如何落實集體所有權(quán)，這是事關(guān)宅基地三權(quán)分置改革成敗的關(guān)鍵，亟待學(xué)術(shù)界予以理論回應(yīng)。然而，多年來受“功利主義”因素的影響，既有研究偏向于聚焦宅基地盤活利用問題[9]，因而在宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的生成、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)、宅基地流轉(zhuǎn)及退出等領(lǐng)域形成了較為豐富的研究成果，而對于集體所有權(quán)的落實未能給予充分的關(guān)注。

在宅基地三權(quán)分置政策框架下探討集體所有權(quán)的落實路徑具有重要的學(xué)術(shù)價值。受限于法律上集體與成員權(quán)利邊界模糊不清，以及宅基地承載著社會保障功能，宅基地所有權(quán)主體虛置及其衍生出來的產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺問題一直為理論界所詬病。因此，本文基于《民法典》的視角，從政策邏輯、現(xiàn)實困境和實踐路徑三個維度對落實宅基地集體所有權(quán)問題進(jìn)行考察和審視，現(xiàn)階段的相關(guān)研究總體上處于缺位狀態(tài)，本文研究有望拓展與充實既有研究內(nèi)容，為國內(nèi)研究同行們提供一個可資借鑒的理論參考。

1 落實宅基地集體所有權(quán)的政策邏輯

土地集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。落實宅基地集體所有權(quán)是筑牢農(nóng)村集體經(jīng)濟基本盤的客觀需要，契合了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅守集體所有這一底線的基本邏輯。在宅基地三權(quán)分置改革實踐中落實集體所有權(quán)無論是對于鞏固集體經(jīng)濟組織主體地位、重塑宅基地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，還是對于保障農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)益、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕都具有重大的實踐價值，因而探索落實宅基地集體所有權(quán)蘊含著豐富的政治、經(jīng)濟和社會意涵，體現(xiàn)了多重政策邏輯。

1.1 鞏固集體經(jīng)濟組織主體地位，促進(jìn)集體所有權(quán)權(quán)利回歸

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有為紐帶、以帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為宗旨的鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織，其扮演著集體土地和其他集體資產(chǎn)所有者載體的重要角色。國家憲法層面對“農(nóng)村土地歸集體所有”的強制性規(guī)范，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的行使主體地位[10]。然而，隨著農(nóng)村所有制實現(xiàn)形式和經(jīng)營方式的不斷演變，集體經(jīng)濟組織的職能地位也在不斷弱化。在多數(shù)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織早已空殼化的現(xiàn)實境遇下，村委會替代村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)已是常態(tài)。但是村委會本質(zhì)上是一個自治組織，更多的是關(guān)注農(nóng)村基層治理問題，且其管理職責(zé)還面臨著內(nèi)部民主監(jiān)督機制缺失和外部地方政府公權(quán)力過度滲透與擴張的雙重制約[11]。這種“政經(jīng)合一”的管理體系容易誘發(fā)村民自治的異化現(xiàn)象，使村委會難以代表村集體完整行使集體所有權(quán)權(quán)能，由此造成了集體所有權(quán)行使主體的錯位和虛化。

近年來，一些地方試圖通過組織創(chuàng)新以解決宅基地所有權(quán)行使主體長期錯位問題。如宅基地制度改革試點地區(qū)江西余江、安徽金寨等地明確了村民事務(wù)理事會代表集體經(jīng)濟組織行使宅基地所有權(quán)，在實踐中也取得了一定的成效。但就性質(zhì)而言，村民理事會是一個配合、協(xié)助村民委員會開展工作、不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的松散機構(gòu)[12]，且其運行規(guī)則及職責(zé)在全國范圍內(nèi)尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下難免會出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受到侵害的情形。因此，要求集體經(jīng)濟組織主體地位回歸的呼聲近來日漸高漲。宅基地三權(quán)分置改革目標(biāo)的實現(xiàn)是建立在集體所有權(quán)得到充分體現(xiàn)和保證的基礎(chǔ)之上，而激活集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)功能則是落實集體所有權(quán)中繞不開的關(guān)鍵一環(huán)。盡管現(xiàn)行法律已經(jīng)確立了集體經(jīng)濟組織所有權(quán)行使主體地位，但在具體實踐中所有權(quán)行使主體虛化問題始終未能得到有效解決。隨著宅基地三權(quán)分置改革全面提速和落實集體所有權(quán)相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，重構(gòu)和鞏固集體經(jīng)濟組織主體地位勢在必行。對此，需要進(jìn)一步從法規(guī)和制度層面對集體經(jīng)濟組織主體地位進(jìn)行規(guī)范和強化，這是改變所有權(quán)行使主體虛化狀態(tài)、促進(jìn)集體所有權(quán)權(quán)利回歸的必然要求。

1.2 保障集體所有者權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)是深化宅基地制度改革的主要目標(biāo)之一。落實宅基地集體所有權(quán)是三權(quán)分置架構(gòu)下賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的必然路徑，其實質(zhì)是以集體所有權(quán)權(quán)能分解為抓手，通過重塑宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系形成增量權(quán)能，以此賦予集體成員完整的用益物權(quán)，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值得以充分顯現(xiàn)。集體所有權(quán)的權(quán)能配置事實上已獲得《民法典》相關(guān)條款的法律表達(dá)?！睹穹ǖ洹反_認(rèn)了“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并明確“所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益和處分自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的權(quán)利”。可見，集體所有的財產(chǎn)權(quán)利是一束權(quán)能的集合，是一組具有多維價值和可分解屬性的權(quán)能束[13]。落實宅基地集體所有權(quán)之要義在于保障農(nóng)民集體的所有者權(quán)益，使所有權(quán)人通過權(quán)能分解確保集體成員依法享有宅基地財產(chǎn)權(quán)利。

宅基地集體所有權(quán)在三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)架構(gòu)中的基礎(chǔ)和核心地位毋庸置疑，其本質(zhì)上是宅基地資格權(quán)、使用權(quán)及其衍生的各項私權(quán)的權(quán)源，能否賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)更加完整權(quán)能，以及能否賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利完全取決于宅基地集體所有權(quán)是否得到全面落實。換言之，作為宅基地權(quán)利體系中的關(guān)鍵構(gòu)成，集體所有權(quán)從根本上決定了三權(quán)分置的權(quán)能構(gòu)造及實現(xiàn)路徑。只有落實宅基地集體所有權(quán)，才能真正形成集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地及農(nóng)房使用權(quán)三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)配置格局，才能為保障和實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利創(chuàng)造條件。因此，實現(xiàn)“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的莊嚴(yán)承諾是以集體所有權(quán)得到全面落實為前提，這就要求宅基地改革應(yīng)更多地關(guān)注集體所有權(quán)的有效落實，而不僅僅聚焦于使用權(quán)權(quán)能的擴展上，要在集體所有權(quán)框架下推進(jìn)擴權(quán)賦能以形成有利于實現(xiàn)改革目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)。

1.3 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，夯實共同富裕基礎(chǔ)

土地集體所有制是農(nóng)村集體經(jīng)濟賴以存續(xù)和發(fā)展的制度基礎(chǔ)，落實宅基地集體所有權(quán)蘊含著實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的政策邏輯。通過重塑所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)、促進(jìn)集體所有權(quán)的權(quán)利回歸，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟進(jìn)而實現(xiàn)共同富裕奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。落實宅基地所有權(quán)可以從兩個層面厚植農(nóng)村集體及其成員的自我發(fā)展能力：一是通過對集體所有權(quán)的確權(quán)賦能，充分保障集體所有權(quán)人對宅基地依法享有占有、使用、收益和處分等各項權(quán)利，并經(jīng)由資格權(quán)的認(rèn)定賦予集體成員完整的用益物權(quán)，據(jù)此暢通宅基地財產(chǎn)價值顯化的渠道，從而有助于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為集體成員脫貧之后再奔富夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)；二是通過發(fā)揮集體經(jīng)濟組織所有權(quán)功能作用，以村集體閑置宅基地和閑置農(nóng)房為載體，吸引城鎮(zhèn)人才、資本等要素資源下鄉(xiāng)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，充分激活閑置資源及提升集體資產(chǎn)產(chǎn)出效率，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟注入新動能。集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的財富增量將惠及全體成員，進(jìn)而實現(xiàn)集體與個人福利增進(jìn)的雙贏。

發(fā)展集體經(jīng)濟是實現(xiàn)共同富裕的重要保證[14]。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟能夠進(jìn)一步提升農(nóng)村持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁，有助于農(nóng)民更好應(yīng)對市場波動與自然災(zāi)害的雙重風(fēng)險，有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生；同時，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟具有調(diào)節(jié)集體成員收入分配功能，為防止收入兩極分化、實現(xiàn)共同富裕提供了重要保證。受現(xiàn)行土地政策的制約，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展一直無法取得重大突破和飛躍，宅基地集體所有權(quán)的賦能與回歸，將對維護(hù)集體財產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入發(fā)揮積極作用，為最終實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 落實宅基地集體所有權(quán)的現(xiàn)實困境

深刻把握落實宅基地集體所有權(quán)內(nèi)蘊的政策邏輯，有助于更好地理解宅基地三權(quán)分置改革的目標(biāo)與價值取向。當(dāng)然，作為農(nóng)村“三塊地”改革試點的重要組成部分，宅基地制度改革同樣面臨著所有權(quán)行使主體錯位、所有權(quán)權(quán)能不足等共性問題；同時，宅基地利益主體復(fù)雜多元、使用權(quán)權(quán)利主體“封閉性”等特征也決定了宅基地制度改革的特殊性和復(fù)雜性[15]。因此，受多方面客觀因素的影響和制約，三權(quán)分置下落實宅基地集體所有權(quán)仍面臨著一些亟待破解的現(xiàn)實困境。

2.1 集體所有權(quán)行使主體的法律內(nèi)涵模糊

落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的關(guān)鍵在于明晰所有權(quán)行使主體，理順農(nóng)民集體和農(nóng)民個體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。作為宅基地所有權(quán)的行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無疑就是宅基地管理中利益分配的直接主導(dǎo)者，但是集體經(jīng)濟組織法律內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)邊界較為模糊[16-18]，這就為農(nóng)民集體內(nèi)部利益沖突提供了生成空間?！睹穹ǖ洹吩凇疤貏e法人”一節(jié)中規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”，并強調(diào)農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有。顯然，《民法典》已明確宅基地所有權(quán)權(quán)利主體是“本集體成員集體”，并從法理上賦予了集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)的特別法人地位。然而，該法未能進(jìn)一步厘清集體經(jīng)濟組織與“本集體成員集體”之間的邏輯關(guān)聯(lián)，也未能就集體所有權(quán)行使主體的權(quán)責(zé)邊界、宅基地集體所有權(quán)行使程序及責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行明確界定和規(guī)范。

由此可見，目前關(guān)于宅基地集體所有權(quán)行使主體的本質(zhì)內(nèi)涵、權(quán)責(zé)邊界、所有權(quán)運行規(guī)則等方面的法律法規(guī)尚處于空白狀態(tài)，理論界與實務(wù)界也未能形成統(tǒng)一認(rèn)識。如部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民集體是土地所有權(quán)主體，而集體經(jīng)濟組織是其代表人或代理人[19-20]；但也有觀點指出，這兩者不是代表關(guān)系也不是委托代理關(guān)系，集體經(jīng)濟組織僅享有經(jīng)營管理權(quán)[21]；另有觀點則認(rèn)為，集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體法人化改造的結(jié)果，其不僅是集體土地的管理者，也是所有者[22]。由于法律上缺乏明晰界定，這種“自說自話”式的探討給實務(wù)界造成不小的困惑。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)之間還存在著一定的模糊地帶，給具體實踐帶來了困難。如《村民委員會組織法》提出由村民委員會“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地”，這與《民法典》的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，是獨立的民事主體”，以及農(nóng)民集體所有的土地“屬于本集體成員集體所有”等表述不大一致。顯然，現(xiàn)有法律規(guī)定在村委會和集體經(jīng)濟組織這兩者職責(zé)權(quán)限上存在交叉重疊的問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示[23]，截至2019年底，全國農(nóng)村地區(qū)已建立村級集體經(jīng)濟組織的占比為70.8%，已建立組集體經(jīng)濟組織的占比為15.7%，但這些數(shù)據(jù)存在一定水分，因為大多數(shù)集體經(jīng)濟組織有名無實，僅是掛牌而已[24]。在民主監(jiān)督機制不健全和地方公權(quán)力滲透的情況下，村民委員會能否真正代表“農(nóng)民集體”的意志代行所有權(quán)職責(zé)？在大部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織功能虛化的情形下，如何激活集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)的功能與作用？如何保障集體成員的所有權(quán)權(quán)益？這些問題都需要在下一步的法律修訂中得到考量與解決。

2.2 集體成員資格的法律定位缺失

集體所有權(quán)是集體所有制在法律上的體現(xiàn)，標(biāo)志著一個集體內(nèi)部所有成員對某項資產(chǎn)共享的各項所有權(quán)權(quán)能。可見，集體所有權(quán)是以集體成員權(quán)為載體，落實集體所有權(quán)的首要任務(wù)是要明確集體成員身份的邊界[25-26]，解決“成員資格如何取得”“成員權(quán)怎樣行使”等問題。盡管《民法典》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，在法律制度層面解決了集體經(jīng)濟組織的法律地位問題，但是未能對“成員資格如何取得、如何喪失，成員權(quán)包括哪些內(nèi)容，成員權(quán)怎樣行使”等問題給予明確的規(guī)定。不難看出，現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對“集體成員”內(nèi)涵、“成員權(quán)”運行機制以及集體與成員之間的權(quán)利邊界等問題進(jìn)行全面清晰的闡釋，從而影響了集體成員依法對集體所有權(quán)的民主管理與集體所有權(quán)收益權(quán)能的實現(xiàn)。

隨著農(nóng)村青壯年勞動力大量外流、城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或養(yǎng)老時代的來臨，城鄉(xiāng)人口雙向流動的趨勢將日益明顯，在此背景下，單純以村規(guī)民約或戶籍作為集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已不合時宜[27]。同時，由于在國家法律層面缺乏明確規(guī)范，目前全國各地認(rèn)定集體成員資格并沒有形成統(tǒng)一的方法和標(biāo)準(zhǔn)。集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)的法律缺失，致使村民基本民事權(quán)利和成員權(quán)的維護(hù)失去法律依據(jù)和保障，這就背離了公民權(quán)利保障法治化的時代精神，不利于農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，也阻礙了宅基地集體所有權(quán)的有效落實。如針對“外嫁女”問題，目前大多數(shù)村規(guī)民約將“外嫁女”排除在集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定范圍外，在此情形下，部分女性可能因其出嫁或者離異而導(dǎo)致村民待遇“兩頭空”，因而在一些地區(qū)“外嫁女”土地權(quán)益糾紛占據(jù)了農(nóng)村矛盾糾紛的相當(dāng)比重[28]。在土地調(diào)整上，許多農(nóng)村按照村規(guī)民約制訂調(diào)整實施辦法，如山東淄博地區(qū)一些鄉(xiāng)村根據(jù)“生增死減”的原則進(jìn)行調(diào)整土地[29]，這套規(guī)則顯然與“增人不增地、減人不減地”的國家政策相抵觸。集體成員資格和成員權(quán)的認(rèn)定必須建立在法律行為基礎(chǔ)上，因此需要在立法上進(jìn)一步明晰集體經(jīng)濟組織的成員資格問題，要盡快對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)進(jìn)行法律解釋，以法制的方式推動集體成員權(quán)識別標(biāo)準(zhǔn)的制訂。

2.3 農(nóng)村宅基地管理模式更新滯后

三權(quán)分置政策創(chuàng)新與宅基地基本功能的時代變遷對農(nóng)村宅基地管理制度改革提出了更高要求。長期以來受制于宅基地所有權(quán)主體虛置、使用權(quán)主體“封閉性”等多種因素，我國農(nóng)村宅基地管理一直處于低水平均衡狀態(tài)，宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用、一戶多宅、閑置浪費等問題突出。根據(jù)自然資源部在16個省份的調(diào)研情況，閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）約860萬宗，占比6.32%[30]。這些數(shù)據(jù)僅是有關(guān)部門在基層調(diào)研中形成的初步判斷，考慮到農(nóng)村人口流動性和農(nóng)戶未告知實情等因素，潛在的閑置宅基地和農(nóng)房的數(shù)量會更加龐大。農(nóng)村閑置宅基地面積持續(xù)擴大折射出宅基地管理的現(xiàn)實困境，無疑會加劇鄉(xiāng)村振興中土地整治難題。

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地管理主要存在如下弊端：一是所有權(quán)與控制權(quán)的沖突。《民法典》在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”地位的同時，也賦予了村委會在集體經(jīng)濟組織缺位情況下代行所有權(quán)的職責(zé)。因而在實踐中，村民委員會或由其主導(dǎo)的群眾組織往往成為了宅基地所有權(quán)的代理人。囿于村級民主監(jiān)督制度體系不完善，群眾監(jiān)督渠道不暢、力度孱弱，這種所有權(quán)與控制權(quán)分離的代理制，必然會產(chǎn)生利益矛盾和沖突，為權(quán)力尋租和“精英俘獲”的生成創(chuàng)造空間。二是集體成員參與度低。從法理上看，集體所有權(quán)是集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項財產(chǎn)，每個成員應(yīng)該擁有同等的權(quán)利，代理人決定財產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過全體成員的同意。但是在農(nóng)村宅基地管理過程中普遍存在農(nóng)民參與廣泛性不夠、積極性不高等問題。集體成員參與度低勢必會導(dǎo)致與所有權(quán)相聯(lián)系的收益權(quán)難以得到充分保障與實現(xiàn)。2022年3月自然資源部通報了福建省XP縣20余名公職人員冒用村民名義套取宅基地案件，該案件涉及該縣縣委、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織等公職人員及其親屬。宅基地被非法套取的典型案件，真實反映了當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在監(jiān)管機制缺失、農(nóng)民監(jiān)督力度孱弱等突出問題。對此，需要深入探討農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位與功能問題，以及通過頂層設(shè)計確保集體組織成員對土地管理的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立能充分彰顯農(nóng)民主體地位的新型土地管理模式，真正落實農(nóng)民作為集體成員的所有者權(quán)益。

3 落實宅基地集體所有權(quán)的實踐路徑

2021年起正式實施的《民法典》完善了集體產(chǎn)權(quán)制度，對土地產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行了具體規(guī)范，從而為深化農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革提供法治保障。落實集體所有權(quán)是農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的一項重要內(nèi)容。在開展新一輪宅基地制度改革試點工作中，要以《民法典》的相關(guān)規(guī)定為遵循，圍繞著理順農(nóng)民與土地關(guān)系這一改革主線，探索農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)有效實現(xiàn)的路徑：明晰農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)主體，解決主體地位虛化、土地所有權(quán)虛置等問題；進(jìn)一步加強集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能建設(shè)，保障集體所有權(quán)主體權(quán)益；探究構(gòu)建新型宅基地管理模式，落實農(nóng)民作為集體成員的所有者權(quán)益。

3.1 明晰農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)主體

3.1.1 激活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體功能 激活集體經(jīng)濟組織主體功能是落實宅基地集體所有權(quán)的前提。對此需要理順兩個層面的利益關(guān)系：一是地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益關(guān)系。地方政府在農(nóng)村宅基地管理中的利益偏好不應(yīng)該專注于謀求經(jīng)濟上的收益，而是更多地謀求農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，扮演農(nóng)民群體利益守衛(wèi)者，為有效落實宅基地集體所有權(quán)創(chuàng)設(shè)良好的政策環(huán)境?；诖?，要將《民法典》相關(guān)規(guī)定貫徹落實到實際工作中，依法賦予農(nóng)村集體“特別法人”和“獨立民事主體”的各項權(quán)利，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會之間的利益關(guān)系。需要理順并正確處理好兩者之間的關(guān)系，促使兩者之間的利益目標(biāo)函數(shù)趨向一致。雖然《民法典》提出“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”，但從長遠(yuǎn)來看，由村委會代行村集體經(jīng)濟組織的職能不利于維護(hù)集體成員的共同利益。村委會在本質(zhì)上是自治組織，而集體經(jīng)濟是經(jīng)濟組織，兩者之間并不存在行政上的上下級關(guān)系[31]，以村委會取代集體經(jīng)濟組織來管理集體土地明顯存在權(quán)力僭越的問題。因此，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)勢在必行。

2018年以來在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導(dǎo)下，各地開展集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，目前全國已有超過41萬個村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)到登記證書，并賦統(tǒng)一社會信用代碼。當(dāng)然，集體經(jīng)濟組織獲發(fā)“身份證”只是邁出了第一步，更關(guān)鍵的是需要重新激活集體經(jīng)濟組織功能，讓集體經(jīng)濟組織獨立行使經(jīng)濟管理職權(quán)。針對于此，必須加強頂層設(shè)計從立法與制度層面健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織：一要加快《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》立法進(jìn)程。學(xué)術(shù)研究與法治建設(shè)要實現(xiàn)良性互動，理論界與實務(wù)界要重點對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位及其內(nèi)部組織成員身份關(guān)系等內(nèi)容展開理論與實踐探索。二要加強相關(guān)配套制度建設(shè)。激活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體功能，與之相對應(yīng)的是需加強制度建設(shè)，將集體所有權(quán)行使中的重大事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會議談?wù)摏Q定的政策真正落地生根，防止部分村委會干部將土地集體所有權(quán)泛化，使之異化為“集體共有”，在未充分征求村民的情況下，以集體名義擅自進(jìn)行土地交易來謀求自身利益最大化。

3.1.2 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格 集體成員資格的認(rèn)定是確立宅基地資格權(quán)的前提。盡管現(xiàn)行法律已賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員宅基地資格權(quán)，但是未能對集體成員資格的認(rèn)定進(jìn)行明確、統(tǒng)一的規(guī)范。法律是權(quán)益維護(hù)的最后底線，集體成員資格的認(rèn)定工作必須在法律框架內(nèi)展開，因而需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律法規(guī)，通過法律條文明確集體成員資格識別標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件，通過立法明晰農(nóng)民集體成員權(quán)的概念、性質(zhì)、內(nèi)容以及國家、集體與農(nóng)戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。建立農(nóng)村集體成員資格識別標(biāo)準(zhǔn)要契合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實需求，本著尊重歷史、立足現(xiàn)實的原則，將“常住”與“履行義務(wù)”情況作為集體成員資格認(rèn)定的主要考量依據(jù)；同時也要正確反映和兼顧各類成員群體的利益訴求，防止假借村規(guī)民約或“少數(shù)服從多數(shù)”名義非法剝奪少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，杜絕多數(shù)人“開除”少數(shù)人成員資格現(xiàn)象的發(fā)生。

如前文所述的“外嫁女”問題，雖然《婚姻法》《土地承包法》《婦女權(quán)益保障法》等法律對保障婦女土地權(quán)益作了相應(yīng)的規(guī)定，但在實踐中很難得到真正落實，大部分村莊仍以村規(guī)民約剝奪“外嫁女”的集體成員資格權(quán)，這種漠視少數(shù)人正當(dāng)利益和合理訴求的做法應(yīng)該盡快得到糾正。作為非正式制度的村規(guī)民約，是彌補農(nóng)村正式制度供給不足和保障村級各項工作正常運轉(zhuǎn)的重要安排，但根植于鄉(xiāng)村熟人社會的本質(zhì)屬性，決定了其在制定和實施過程中必然會受到宗族勢力、人情世故、鄉(xiāng)村慣例等因素的干擾，為此應(yīng)當(dāng)加強正式制度對其的約束力。在涉及農(nóng)民集體成員資格等切身利益的重大事項方面，村規(guī)民約必須是基于法律授權(quán)而制定，要通過合法性審查使其形成法治理念深度嵌入的規(guī)章制度。

3.2 加強宅基地集體所有權(quán)權(quán)能建設(shè)

所謂的所有權(quán)權(quán)能，是指所有權(quán)人為實現(xiàn)其所有權(quán)，依據(jù)其享有的權(quán)利對所擁有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以實施的各種外部行為。在明晰宅基地集體所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步加強集體所有權(quán)權(quán)能建設(shè)以充分保障集體所有權(quán)主體的各項權(quán)益。《民法典》已對集體所有權(quán)行使主體以及所有權(quán)各項權(quán)利進(jìn)行了法律表達(dá)，但需要強調(diào)的是，宅基地集體所有權(quán)是歸屬于一定的集體，屬于本集體全體成員共同所有，而組成集體的成員無法以個人身份行使所有權(quán)，只能以集體化的個人身份行使[32]，單個成員無法離開集體來獨自享有集體土地所有權(quán)權(quán)益。可見，集體所有權(quán)的主體是本集體的成員集體，具有高度的集合性和抽象性。

囿于“集體”的高度抽象化，在具體實踐中往往會誘致所有權(quán)權(quán)能弱化：一方面，高度抽象化的“集體”概念會導(dǎo)致農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)利陷入“人人有份，人人無份”“誰都應(yīng)負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)實窘境；另一方面，農(nóng)村集體往往未能獲得與所有權(quán)相匹配的產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”，在宅基地用途、開發(fā)利用等方面的處分權(quán)受到嚴(yán)格限制。如國家對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)制，這固然有助于保障農(nóng)民安居樂業(yè)和維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，但也極大地限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房市場交易空間。集體所有權(quán)權(quán)能的有限性、殘缺不全，是造成農(nóng)村宅基地低效利用的主要誘因。因此，需要加強集體所有權(quán)權(quán)能建設(shè)，使集體經(jīng)濟組織依法享有對宅基地的占有、使用、收益和處分等各項所有權(quán)權(quán)能。一是要堅持原則性與靈活性相結(jié)合，進(jìn)一步拓展集體經(jīng)濟組織行使宅基地所有權(quán)的權(quán)能?；谏鐣髁x土地公有制的剛性約束，國家對集體土地處分權(quán)進(jìn)行部分限制，如“禁止土地買賣”等要求是符合國家政治原則的，這是一種必要的權(quán)能限制，而在一些并無涉及“底線”的領(lǐng)域則要堅持還權(quán)賦能，給予集體經(jīng)濟組織更大的話語權(quán)。二是要明確集體成員收益權(quán)。確保集體成員從宅基地開發(fā)利用中獲取增量收益是集體行使宅基地所有權(quán)的最終目的，因而明確集體成員收益權(quán)是加強集體所有權(quán)權(quán)能建設(shè)的應(yīng)有之義?；诖耍诩w所有權(quán)的權(quán)能行使中要真正體現(xiàn)集體成員的意志，充分保障集體成員的民主管理權(quán)，這有賴于建立一種能夠彰顯集體成員話語權(quán)的新型管理模式。

3.3 探索新型宅基地管理模式

落實集體成員的所有者權(quán)益是探索農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實現(xiàn)路徑的重要內(nèi)容?！睹穹ǖ洹焚x予集體成員對集體財產(chǎn)更多的監(jiān)管權(quán)力，明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。集體成員有權(quán)查閱、復(fù)制相關(guān)資料?！币源藶樽裱?，推進(jìn)新型宅基地管理模式的探索與構(gòu)建，保障集體組織成員對宅基地管理的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，落實農(nóng)民作為集體成員的所有者權(quán)益。構(gòu)建新型宅基地管理模式可以從三個方面著手。

一是健全農(nóng)民利益表達(dá)機制。暢通農(nóng)民與政府、基層組織之間的信息溝通渠道，有助于化解宅基地改革中的矛盾與沖突，同時也有助于維護(hù)農(nóng)民的利益主體地位，激發(fā)廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性。對此，需要健全農(nóng)民利益表達(dá)機制，要以建設(shè)多元利益表達(dá)平臺為抓手不斷拓寬農(nóng)民的利益訴求渠道。一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的信訪制度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的各種媒介，加強政府與農(nóng)民之間的雙向信息傳遞，增進(jìn)相互信任和理解；另一方面，要堅持依法依規(guī)的原則規(guī)范和完善村規(guī)民約，激發(fā)村民自我管理、自我監(jiān)督的主體意識，確保農(nóng)民可以充分表達(dá)自己的意見和訴求，并擁有宅基地管理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，營造尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神和主體地位的鄉(xiāng)村治理氛圍。

二是完善信息公開制度。建立信息公開制度是保障村民行使民主監(jiān)督權(quán)的重要舉措，也是構(gòu)建新型宅基地管理模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。信息不對稱會影響農(nóng)民對地方政府與基層組織的信任度，也會阻礙農(nóng)民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)的有效實現(xiàn)。地方政府有關(guān)部門要切實履行宅基地用地審查、農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃等管理職責(zé)，妥善解決宅基地“審批慢”“審批難”等問題，為農(nóng)民群眾提供便捷高效、信息透明的服務(wù)。同時，基層組織要按照《民法典》要求，凡是涉及農(nóng)民切身利益的事項，如閑置宅基地整治、征收和補償?shù)雀黜検乱硕家皶r通過宣傳欄、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等多種渠道公開公示。村集體經(jīng)濟收益分配方案必須經(jīng)過村民會議或者村民代表會議討論決定，實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則。建立信息公開制度，讓宅基地管理在陽光下運行，是農(nóng)民參與宅基地管理決策的前提條件，也是落實農(nóng)民作為集體成員的所有者權(quán)益的重要保證。

三是拓寬農(nóng)民參與決策渠道。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地管理過程中普遍存在農(nóng)民參與廣泛性不夠、積極性不高和組織化程度低等問題。針對這些問題，除了要健全農(nóng)民利益表達(dá)機制和完善信息公開制度外，還必須對農(nóng)民參與宅基地管理決策的方式、途徑進(jìn)行明確規(guī)定，并以法律的形式固定下來，使農(nóng)民參與決策有據(jù)可循、有法可依。拓寬農(nóng)民參與渠道，重要環(huán)節(jié)是征求農(nóng)民對宅基地和集體建設(shè)用地開發(fā)利用的意見，運用建議征集制度，引導(dǎo)農(nóng)民獻(xiàn)計獻(xiàn)策，確保農(nóng)村宅基地規(guī)劃利用是在民主決策機制下進(jìn)行。在主體地位得到尊重的情況下，必然會提高農(nóng)民參與宅基地管理的質(zhì)量，激發(fā)農(nóng)民對村莊事務(wù)管理的參與熱情，使“民主管理、民主監(jiān)督、民主決策”成為農(nóng)村宅基地管理的新常態(tài)。

創(chuàng)新宅基地管理模式可以借鑒前期改革試點的一些好的經(jīng)驗和做法。如福建晉江全面推進(jìn)宅基地審批扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化和便捷化，在國內(nèi)首創(chuàng)農(nóng)村宅基地審批管理系統(tǒng)，有效化解宅基地審批難題；同時健全農(nóng)村宅基地自我管理制度，引導(dǎo)各村制定宅基地管理村規(guī)民約，在宅基地民主分配、建房管控、糾紛調(diào)處和議事決策機制建設(shè)等方面進(jìn)行了有益的探索和實踐。經(jīng)驗是最好的老師，前期改革試點已形成可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗，對于探索與構(gòu)建新型宅基地管理模式具有重要的借鑒意義。

4 結(jié)論

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，宅基地三權(quán)分置改革必將迎來一個新高潮。落實宅基地所有權(quán)是三權(quán)分置的重要內(nèi)容，彰顯了我國堅持農(nóng)村土地集體所有制的邏輯自洽。在三權(quán)分置架構(gòu)下，探索落實宅基地集體所有權(quán)具有多重政策邏輯。然而，受困于農(nóng)民集體所有權(quán)行使主體虛化、宅基地利益主體復(fù)雜多元和宅基地使用權(quán)主體“封閉性”等多重因素，落實宅基地集體所有權(quán)也面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。當(dāng)下，深化宅基地集體所有權(quán)研究具有重要的理論意義和實踐價值：一方面，多年來受到“重利用、輕所有”研究傾向的影響，學(xué)術(shù)界大多聚焦于宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的活權(quán)賦能問題，而對宅基地集體所有權(quán)的關(guān)注度不夠，相關(guān)研究成果較少，因而拓展相關(guān)研究的深度和廣度，有助于充實和豐富既有的研究內(nèi)容；另一方面，落實宅基地集體所有權(quán)是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)性工程，涉及國家、集體和個人之間的利益關(guān)系問題，實踐需要理論的支撐，深化相關(guān)研究所形成的理論成果可以為宅基地集體所有權(quán)的有效落實提供必要的借鑒與參考。

學(xué)術(shù)研究要與法治建設(shè)形成良性互動?！睹穹ǖ洹芬褜Α皥猿旨w所有制，落實集體所有權(quán)”的政策取向進(jìn)行清晰明確的闡述，但也留下了農(nóng)民集體成員權(quán)內(nèi)容缺失、集體經(jīng)濟組織權(quán)責(zé)界定不清等缺陷。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革必須堅持法治化進(jìn)路。“立法先行，法治推動”是新時代深化農(nóng)村土地制度改革的必然邏輯，也是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的題中應(yīng)有之義?；诖?，學(xué)術(shù)界需要加強法治實踐研究，需要將落實宅基地集體所有權(quán)研究放置于國家法治建設(shè)的邏輯之下，在學(xué)術(shù)研究與法治建設(shè)之間形成一種良性的互動關(guān)系。通過系統(tǒng)化梳理和理性分析改革實踐中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，及時將部分試點經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律修訂的實踐依據(jù)。完善相關(guān)法律法規(guī)有助于促進(jìn)制度變遷向更高效益水平遞進(jìn)。

目前，學(xué)術(shù)界將落實宅基地集體所有權(quán)與法治實踐相結(jié)合的研究總體上較為薄弱，本文結(jié)合《民法典》的相關(guān)規(guī)定，從明晰宅基地集體所有權(quán)主體、強化集體所有權(quán)權(quán)能、建立新型宅基地管理模式等方面探討了落實宅基地集體所有權(quán)的實踐路徑。由于我國宅基地制度改革尚處于試點階段，改革實效還需要經(jīng)過實踐的反復(fù)檢驗，因而，本文提出的有些觀點難免有失偏頗，謹(jǐn)希望為這一領(lǐng)域的研究起拋磚引玉的作用。