張珂萌

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

在加強生態(tài)環(huán)境損害司法救濟的時代背景下，面對遇到的新問題、新形勢，環(huán)境公益訴訟制度逐漸成為打擊破壞生態(tài)環(huán)境行為，維護國家、社會公共利益的利器。2012年修訂的《民事訴訟法》是第一部明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度的法律，其中第55條創(chuàng)立了民事公益訴訟制度。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條對于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟需滿足的資格條件進行了細化規(guī)定。2015年7月，全國范圍內(nèi)的檢察環(huán)境公益訴訟試點工作正式展開。經(jīng)過實踐檢驗的司法制度對相關(guān)立法提出了完善需求，2017年修正的《民事訴訟法》第55條新增第二款、《行政訴訟法》第25條新增第四款，由此形成了環(huán)境公益訴訟制度的體系框架(詳見圖1)。

圖1 環(huán)境公益訴訟制度體系圖Fig.1 Environmental public interest litigation system

縱觀我國學(xué)界有關(guān)環(huán)境公益訴訟的研究，多集中于運用比較研究方法、探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟機制的建立，以及深入分析環(huán)境公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)有研究局限于環(huán)境公益訴訟的某個分支，缺少體系檢視的整體視角，理論學(xué)說發(fā)展豐富但難以與司法實踐相結(jié)合。因此，本文以我國環(huán)境公益訴訟制度為對象，進行專門的實證分析研究。通過梳理實務(wù)案例，以數(shù)據(jù)、圖表的形式展現(xiàn)出來，宏觀把握制度的發(fā)展趨勢，并指出近些年環(huán)境公益訴訟類案件顯示出的制度弊端及其成因，試圖給出關(guān)于我國環(huán)境公益訴訟制度的完善建議，從而為其實施效果和專門立法提供參考。

1 我國環(huán)境公益訴訟制度的司法運行現(xiàn)狀

早在2007年，江蘇、貴州、云南等多個省份的人民法院就開始陸續(xù)設(shè)立環(huán)保法庭，自發(fā)嘗試以社會組織為原告、檢察院支持起訴的形式處理環(huán)境公益類案件[1]。2017年兩大訴訟法修改后，全國范圍內(nèi)兩種起訴主體提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量漲幅均達到70%以上，同時期兩類案件數(shù)量相差近幾倍。檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟與社會組織作為原告的案件數(shù)量似乎呈現(xiàn)出此消彼長的關(guān)系，尤其是2019年至2020年，檢察環(huán)境公益訴訟仍在增加的同時，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量卻有所減少(詳見圖2)。

圖2 兩種起訴主體提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量對比Fig.2 Comparison of the Number of Environmental Public Interest Litigation Cases Initiated by Two Litigation Subjects

從2016年開始，全國的環(huán)境公益訴訟中，行政類案由的數(shù)量明顯比民事類多。2017年至2019年間，環(huán)境民事公益訴訟以均勻的速度不斷增長，而環(huán)境行政公益訴訟則呈現(xiàn)下降趨勢。直至2019年，才逐漸發(fā)展至相持平的水平，環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量甚至低于環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量(詳見圖3)。

圖3 不同類型的環(huán)境公益訴訟案件變化趨勢Fig.3 Trend of different types of environmental public interest litigation cases

司法數(shù)據(jù)顯示，刑事附帶民事訴訟一直是檢察環(huán)境公益訴訟的主要類別，長年占據(jù)絕對多數(shù)的比例。經(jīng)過幾年發(fā)展，2019年民事公益訴訟已經(jīng)從弱勢地位發(fā)展至基本與行政訴訟相當(dāng)?shù)乃?，且兩者占?jù)該制度的整體比例也較為平衡(詳見圖4)。

圖4 2019年全國檢察環(huán)境公益訴訟案件數(shù)據(jù)Fig.4 proportion of environmental public interest litigation cases in China in 2019

2 我國環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)存問題及成因

2.1 環(huán)境民事公益訴訟中的“公益起訴人”職能定位不清

從訴訟主體結(jié)構(gòu)反思環(huán)境民事公益訴訟，其中檢察機關(guān)作為適格原告之一，可以在沒有其他機關(guān)或組織起訴的情況下可以兜底的針對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為人直接提起訴訟，也可以支持符合法律規(guī)定的有關(guān)組織起訴，從而參與到訴訟當(dāng)中來。檢察機關(guān)之所以享有“公益起訴人”身份，是基于國家強制力保障和憲法賦予的法律監(jiān)督職能，出面幫助相對乏力的組織或個人，成為公益類訴訟的堅實力量，以確保生態(tài)環(huán)境損害得到全面救濟?！睹袷略V訟法》賦予檢察機關(guān)訴權(quán)的意義不在于替代社會組織和法定機關(guān)，其發(fā)動應(yīng)當(dāng)具有后置性和補充性。因此，若作為獨立的“公益訴訟起訴人”，則不應(yīng)再體現(xiàn)檢察權(quán)的保障性職能，而是應(yīng)當(dāng)代表國家和環(huán)境公益，獨立行使訴訟權(quán)利。目前民事訴訟中，公益起訴人的訴訟行為是“行權(quán)”還是“履職”仍不明確。

實踐中提起環(huán)境民事公益訴訟的原告稱謂有許多種，不同地區(qū)、不同層級的人民法院對其職能定位的認(rèn)定不統(tǒng)一。2015年最高檢在《檢察公益訴訟試點工作實施辦法》中首次以書面形式明晰了檢察機關(guān)的訴訟地位是“公益訴訟人”，盡管之后相關(guān)的司法解釋將檢察機關(guān)的身份增加了“起訴”兩個字，但無論是“公益訴訟起訴人”，還是“公益訴訟人”，均沒有改變其包含的核心含義，這兩種稱呼也不是法律上的概念，更不符合訴訟法中的當(dāng)事人理論[2]?，F(xiàn)行理論研究重點一直放在檢察機關(guān)提起公益訴訟職能的特殊性，而忽略了其作為原告主體資格的理論基礎(chǔ)[3]。

2.2 環(huán)境行政公益訴訟中檢察權(quán)的界限模糊

在環(huán)境行政公益訴訟中，僅有檢察院可以提起訴訟。發(fā)現(xiàn)負有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，督促其依法履職責(zé)。行政機關(guān)不依法履職的，檢察機關(guān)正式提起訴訟。這也導(dǎo)致了檢察機關(guān)同時擁有“運動員”與“裁判者”的雙重身份[4]，一是代表公共利益，對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為提起訴訟；二是發(fā)揮法律監(jiān)督職能，實現(xiàn)國家機關(guān)權(quán)力之間的相互制約與平衡。這將導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟中，雙方當(dāng)事人之一的訴訟地位和職能定位無法完全貼合訴訟法的基本原則之平等原則的要求。

檢察機關(guān)發(fā)起的環(huán)境行政公益訴訟與行政相對人提起的一般行政訴訟相比，結(jié)構(gòu)具有特殊性。一方面，提起訴訟的檢察院比一般訴訟的普通原告享有更多特殊的訴訟權(quán)利。例如，行政機關(guān)對檢察建議有回復(fù)的義務(wù)并應(yīng)當(dāng)積極采取行動。再者，不同于強制執(zhí)行程序的啟動必須依原告申請，在環(huán)境行政公益訴訟中，執(zhí)行機制是人民法院移送執(zhí)行，無需經(jīng)過公益起訴人申請。但另一方面，行政機關(guān)在取證調(diào)查環(huán)節(jié)更具優(yōu)勢，便于掌握執(zhí)法過程中的案件資料。相比之下，人民檢察院面臨案件來源狹窄、線索獲取渠道有限等難題，收集證據(jù)時的各項權(quán)利與普通原告也并無二致，被視作一種“柔性協(xié)作機制”，在訴訟中相對處于弱勢地位。上述矛盾的根本原因在于檢察機關(guān)起訴權(quán)中夾雜著監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵[5]，環(huán)境行政公益訴訟中的檢察監(jiān)督權(quán)通過介入訴訟與審判權(quán)形成互動，這種嵌入式監(jiān)督模式最大的弊端就是，檢察機關(guān)作為訴訟兩造之一，容易混淆公益起訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界限范圍[6]。

2.3 職能配置及具體規(guī)則存在不足

其一，隨著國家監(jiān)察委員會的誕生和監(jiān)察體制改革的推進，職務(wù)犯罪的立案偵查工作將整體劃歸監(jiān)察委，現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟體制內(nèi)部職能配置機制存在的實務(wù)操作漏洞和制度隱患逐漸顯現(xiàn)[7]。例如具體職能部門在進行民事和行政檢察工作的過程中，有可能接觸到環(huán)境公益訴訟的民事或行政線索和案件事實，使得不同部門之間出現(xiàn)職能交叉或重疊的現(xiàn)象。

其二，環(huán)境行政公益訴訟中，存在一個必經(jīng)的法定前置程序，即在正式進入訴訟之前，應(yīng)當(dāng)至少提前兩個月向被訴行政機關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履職。檢察機關(guān)通過走訪調(diào)查、收集證據(jù)，對于行政機關(guān)是否依法履職作出判斷，本質(zhì)上是一種運用司法性職權(quán)的監(jiān)督方式，需要通過審查和追訴等方式進行[8]。而當(dāng)前檢察體系內(nèi)部面臨著科層集中制管理模式與檢察權(quán)運行機制多樣化要求之間的矛盾，體現(xiàn)出與司法審查權(quán)內(nèi)涵相反的行政化職責(zé)配置。

其三，當(dāng)檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的提起主體時，不同的職能區(qū)分不明確容易導(dǎo)致司法適用不統(tǒng)一的問題。例如在刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟中，《刑事訴訟法》第217條規(guī)定檢察院對法院一審判決、裁定認(rèn)為有錯誤的，可以向上一級法院提出抗訴。而兩高關(guān)于檢察環(huán)境公益訴訟的司法解釋第10條則明確，人民檢察院不服一審判決、裁定的，可以提起上訴。對此，實務(wù)界和理論界始終存在“上訴說”和“抗訴說”兩種聲音[9]。

3 完善我國環(huán)境公益訴訟制度的對策

3.1 堅持法律監(jiān)督基本屬性不變，明確公益起訴人的職能系“履行職責(zé)”

在審判中心主義訴訟制度改革的背景下，環(huán)境公益起訴人應(yīng)當(dāng)通過案件辦理，向前加強偵查權(quán)作用的發(fā)揮，向后強化對審判權(quán)的監(jiān)督制約[10]，強化其“雙重把關(guān)者”的作用。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中的職責(zé)，一方面是保證法制的統(tǒng)一正確運行，另一方面是作為原告行使訴訟權(quán)利，故應(yīng)當(dāng)明確其在環(huán)境民事公益訴訟中的職能定位系“履行職責(zé)”，而非“行使權(quán)力”，明確訴訟是途徑，監(jiān)督是目的。在新的歷史起點上，思考環(huán)境民事公益訴訟雙方主體的職能定位也應(yīng)當(dāng)因時而變，拓展新的觀察視野。從環(huán)境整體治理結(jié)構(gòu)的宏觀角度來看，強化檢察機關(guān)作為公共利益維護者的角色將對完善環(huán)境保護制度和合理配置權(quán)力資源產(chǎn)生更加積極的推動作用。

環(huán)境民事公益訴訟仍然依托民事程序展開，其救濟思路與傳統(tǒng)的一般侵權(quán)救濟大體一致，即比照法律規(guī)范確定被告行為是否違法。然而，若檢察機關(guān)作為原告行使訴訟權(quán)利，兩造的強弱地位則會發(fā)生反轉(zhuǎn)。因此，明確檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的公益訴權(quán)實質(zhì)系履行職責(zé)的必要手段，對于發(fā)揮公益訴訟的作用和維持訴訟結(jié)構(gòu)的平衡具有重要意義。

3.2 重視環(huán)境行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，加強內(nèi)外制度銜接機制

環(huán)境行政公益訴訟制度具備客觀訴訟的特點[11]，該理論表示法律秩序即是社會公益的體現(xiàn)。環(huán)境行政公益訴訟的設(shè)立初衷不僅在于權(quán)益損失的填補，還在于通過改變行政機關(guān)怠于履行職責(zé)或違法作為的狀態(tài)，恢復(fù)并保持客觀法律秩序的穩(wěn)定性。再者，生態(tài)環(huán)境利益的受損程度具有一定抽象性，彌補方式也并非一般侵權(quán)救濟所能明確。環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)起機關(guān)在庭審過程和判決結(jié)果中均不存在自身利益，是國家利益的代言人。因此，應(yīng)當(dāng)賦予其相應(yīng)的司法強制權(quán)，特別是在調(diào)查取證方面，以國家強制力為保障，有權(quán)采取查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制執(zhí)行措施，確保案涉證據(jù)的完整性、真實性、準(zhǔn)確性。為了保證環(huán)境行政公益訴訟的順利進行，可以對收集證據(jù)過程中不予配合的單位和個人采取一定限度的處罰措施，以提高行政機關(guān)證明自身履職行為合法合理的主動性，從而對各級政府環(huán)境主管部門的履職行為進行監(jiān)督，維護國家、社會公益。充分發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟機制的司法效果，還需要加強內(nèi)外制度的銜接機制。應(yīng)當(dāng)遵循行政執(zhí)法為主導(dǎo)、司法救濟為保障的原則，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟兩種制度相輔相成，共同保障環(huán)境司法救濟的全面性[12]。

3.3 優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善具體規(guī)則

環(huán)境公益訴訟具有特殊性和專業(yè)性，在環(huán)境司法專門化進一步加強、法院系統(tǒng)增加環(huán)境資源審判內(nèi)設(shè)機構(gòu)的背景下，為適應(yīng)檢察機關(guān)的工作重心向?qū)γ袷?、行政訴訟的監(jiān)督上轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)提高檢察公益訴訟部門人員的辦案能力，增強辦理環(huán)境資源類案件的理論和實務(wù)素養(yǎng)。實踐中，當(dāng)民事或行政檢察部門在行使職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)環(huán)境公益訴訟的案件線索和證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)立即與公益訴訟檢察職能部門共享信息，移交相關(guān)材料，形成聯(lián)動辦案機制。作為環(huán)境公益訴訟制度的重要力量，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)制檢察權(quán)內(nèi)部運行機制，減少行政管理對檢察辦案的影響。比如在案件事實認(rèn)定、證據(jù)采信、偵查措施的采取以及最終做出起訴決定等環(huán)節(jié)，規(guī)定只能由直接辦案的檢察官(辦案組)依法作出決定，確保檢察官的承辦權(quán)和辦案事項決定權(quán)統(tǒng)一。為確保生態(tài)損害得到全面修復(fù)，靈活適用環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償規(guī)則，運用多元證據(jù)屬性模式。加強環(huán)境風(fēng)險預(yù)防能力，完善預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)，增強對于生態(tài)共同體利益的保護力度。

4 結(jié) 語

我國的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系經(jīng)過十幾年發(fā)展已經(jīng)具備一定雛形，為了達到維護環(huán)境公共利益的要求，作為其中的重要組成部分，完善環(huán)境公益訴訟制度是加強我國生態(tài)環(huán)境保護的根本出發(fā)點，有利于更長久的保護環(huán)境。通過梳理環(huán)境公益訴訟制度的立法進程和制度架構(gòu)，以近些年環(huán)境公益訴訟的實務(wù)經(jīng)驗為基礎(chǔ)進行實證分析，基于此剖析了環(huán)境公益訴訟制度中的現(xiàn)存問題，例如環(huán)境民事公益訴訟中的“公益起訴人”職能不清、環(huán)境行政公益訴訟中檢察權(quán)的界限模糊，以及制度的具體規(guī)則存在不足等。通過分析成因找到該制度的完善方向，建議堅持法律監(jiān)督基本職能不變，明確公益起訴人的職能系“履行職責(zé)”；重視環(huán)境行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，加強內(nèi)外制度銜接機制；優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善具體規(guī)則。未來，環(huán)境公益訴訟制度還需要創(chuàng)新檢察權(quán)發(fā)展的內(nèi)涵和外延，強調(diào)多主體發(fā)動預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的機制構(gòu)建，在維護環(huán)境公益的同時實現(xiàn)訴訟的公平與正義。