穆中杰，陳璐珂，傅 穎

（河南工業(yè)大學糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450000）

2023 年6 月28 日，《糧食安全保障法（草案）》（以下分別簡稱《保障法》 《草案》） 面向社會公開征求意見。該草案以耕地保護、糧食生產(chǎn)2 個專章形式對糧食生產(chǎn)保障制度進行了設(shè)計。對我國現(xiàn)行糧食生產(chǎn)法律進行必要的再梳理和簡要評價，有助于進一步做好《保障法》與現(xiàn)行糧食生產(chǎn)法律的銜接工作，科學優(yōu)化《草案》的相關(guān)內(nèi)容。

1 關(guān)于“土”的現(xiàn)行法律法規(guī)

土地是萬物之母。糧食生產(chǎn)的根本在于有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地。鑒于我國的基本國情，在改革開放之初就開始用法治手段管理土地。在耕地管理方面，國家出臺或修訂了《土地管理法》 《水土保持法》 《防沙治沙法》 《耕地占用稅法》 《土壤污染防治法》 《黑土地保護法》等法律，對于土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境等方面作了規(guī)范。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系方面，國家出臺了《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。為實施前述法律和加強國家基本農(nóng)田的保護，國務(wù)院出臺了《土地管理法實施條例》 《基本農(nóng)田保護條例》 《水土保持法實施條例》 《退耕還林條例》 《土地復墾條例》 《土地調(diào)查條例》 等行政法規(guī)。有關(guān)“土”的部門規(guī)章，主要有《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 《土地調(diào)查條例實施辦法》 《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》 《土地復墾條例實施辦法》 《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》《閑置土地處置辦法》 《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》 《農(nóng)村土地承包仲裁委員會示范章程》等。與此同時，最高人民法院還發(fā)布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》 《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》 《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等司法解釋。此外，《耕地保護法》被列為國務(wù)院2023 年度預備提請全國人大常委會審議項目。

在地方，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會、人民政府除出臺旨在落實上位法的法規(guī)或者規(guī)章外，還出臺了諸多有特色的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。例如，為規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的制定和管理，統(tǒng)籌土地資源的保護、開發(fā)和利用，2018 年11 月，浙江省人民代表大會常務(wù)委員會出臺了《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》；為保護黑土地資源，防止黑土地數(shù)量減少、質(zhì)量下降，保障國家糧食安全，促進黑土地資源可持續(xù)利用，維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，2018 年3 月，吉林省人民代表大會常委會出臺了《吉林省黑土地保護條例》。綜合來看，中央和地方有關(guān)“土”的法律法規(guī)盡管已經(jīng)為落實最嚴格土地管理制度提供了法律支撐，但是作為耕地作為糧食生產(chǎn)之根本的地位如何在《保障法》中體現(xiàn)是一個值得研究的難點問題。

2 關(guān)于“水”的現(xiàn)行法律法規(guī)

農(nóng)諺說：“有水無肥一半谷，有肥無水望天哭”。糧食生產(chǎn)的命脈在水利。早在1984 年5 月，為了防治水污染，保護水生態(tài)，國家就制定了《水污染防治法》。1988 年1 月，為合理開發(fā)利用和有效保護水資源，防治水害，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，適應國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需要，國家出臺了《水法》，此后在2002 年、2009 年、2016 年進行了3 次修改。該法從水資源規(guī)劃、水資源開發(fā)利用、水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查，以及水資源、水域和水工程的保護等方面對利用水資源進行了系統(tǒng)規(guī)定，為糧食生產(chǎn)用水提供了法律依據(jù)。農(nóng)諺說：“水土不下坡，谷子打得多；水土不出田，糧食吃不完?！边M入20 世紀90 年代以后，基于預防和治理水土流失，減輕水害等目的，國家出臺了《水土保持法》；基于防治洪水，防御、減輕洪澇災害等目的，國家出臺了《防洪法》。在全國人大常委會制定涉水法律的同時，國務(wù)院出臺了《防汛條例》 《水土保持法實施條例》 《抗旱條例》 《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)，使防治農(nóng)田旱、澇、漬和鹽堿災害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，采取灌溉、排水等工程措施和其他相關(guān)措施實現(xiàn)了有法可依。

地方有關(guān)“水”的法規(guī)或者規(guī)章除為落實上位法出臺有關(guān)規(guī)定外，其他基于地方立法實際的立法大致體現(xiàn)在如下幾個方面：一是旨在保障供水安全。例如，《西寧市城市供水用水條例》 《蘇州市供水條例》 《菏澤市城市供水條例》等。二是旨在保護飲用水安全。例如，《鹽城市飲用水安全保護條例》《甘南藏族自治州城鄉(xiāng)飲用水安全管理條例》 《永州市飲用水水源地保護規(guī)定》等。三是旨在節(jié)約水資源。例如，《甘肅省節(jié)約用水條例》 《武威市節(jié)約用水條例》 《鄭州市節(jié)約用水條例》 《大連市節(jié)約用水條例》 《衡水市節(jié)約用水管理條例》等。四是旨在保護或者治理具體水域。例如，《遼陽市湯河水庫飲用水水源保護條例》 《巢湖流域水污染防治條例》 《泉州市晉江洛陽江流域水環(huán)境保護條例》《麻陽苗族自治縣飲用水水源保護條例》等。中央與地方有關(guān)“水”的立法，系在“山水林田湖草是生命共同體”理念指引下的立法，不僅為水的統(tǒng)籌利用提供了法律依據(jù)，而且還為糧食生產(chǎn)提供了可靠的法律保證。《保障法》要解決的問題是，在糧食生產(chǎn)用水與其他用水發(fā)生沖突的矛盾應如何定位解決。

3 關(guān)于“種”的現(xiàn)行法律法規(guī)

“好兒要好娘，好種多打糧”。種業(yè)是國家重要的戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)，是保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要基礎(chǔ)，國家已經(jīng)制定了相關(guān)法律法規(guī)。除《農(nóng)業(yè)法》 《進出境動植物檢疫法》等有關(guān)種子的規(guī)定外，國家還出臺了專門法律《種子法》，以及《植物檢疫條例》 《野生植物保護條例》《植物新品種保護條例》等3 部行政法規(guī)。有關(guān)種子的部門規(guī)章主要有12 部：《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》 《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》 《農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)考核管理辦法》 《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》 《農(nóng)業(yè)野生植物保護辦法》 《進出口農(nóng)作物種子（苗） 管理暫行辦法》 《農(nóng)作物種子標簽和使用說明管理辦法》 《主要農(nóng)作物品種審定辦法》 《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》 《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定辦法》 《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》 《農(nóng)業(yè)植物新品種保護名錄》。有關(guān)種子的規(guī)范性文件主要是《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好種子市場監(jiān)管和品種保護工作的通知》和《農(nóng)作物種子標簽二維碼編碼規(guī)則》。轉(zhuǎn)基因問題是社會關(guān)注的焦點問題。國家有關(guān)該方面的立法有《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等1 部行政法規(guī)，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》等4 個部門規(guī)章。

在地方，各地也出臺了有關(guān)種子的法規(guī)或者規(guī)章。例如，江蘇、福建、廣東、山東等省出臺了“種子條例”，吉林、貴州、山西、海南等省出臺了“農(nóng)作物種子條例”。種子是糧食安全的首要環(huán)節(jié)。習近平總書記指出，保障糧食安全，要害是種子和耕地；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)，必須把民族種業(yè)搞上去，把種源安全提升到關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略高度[1]；中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，就必須把種子牢牢攥在自己手里[2]。如何增強供種保障能力是糧食生產(chǎn)保障立法必須面對的問題[3]。

4 關(guān)于糧食生產(chǎn)環(huán)境的現(xiàn)行法律法規(guī)

食品安全的源頭在農(nóng)產(chǎn)品，其關(guān)鍵在于生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)能否把住。糧食生產(chǎn)環(huán)境首要要求是耕地和水要過關(guān)。耕地和水二者任何之一不過關(guān)，就不可能生產(chǎn)出安全的糧食。除上文提到的有關(guān)土地和水的法律外，國家出臺涉及有關(guān)糧食生產(chǎn)環(huán)境的法律主要有《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》 《環(huán)境保護稅法》 《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》 《清潔生產(chǎn)促進法》 《放射性污染防治法》 《長江保護法》 《黃河保護法》等。農(nóng)業(yè)部還依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》 《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》 《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》等部門規(guī)章。此外，有關(guān)部門還出臺《綠色食品標志管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》 《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》等部門規(guī)章以加強農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)。

習近平總書記指出：“要把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”[4]。這里的問題是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》已經(jīng)從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識、監(jiān)督檢查等方面就農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題進行了較為全面的規(guī)范，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)在內(nèi)的糧食安全保障立法如何做到有機銜接？糧食質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的區(qū)別究竟在哪里？《保障法》可以著重加強糧食質(zhì)量監(jiān)管，如果《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律中沒有涉及而又必須及時出臺相應規(guī)范加以應對，則可以從質(zhì)量實現(xiàn)條件角度在《保障法》中適當加以體現(xiàn)。

5 關(guān)于肥料農(nóng)藥及其他方面的現(xiàn)行法律法規(guī)

改革開放以來，農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)藥化肥等投入品的開發(fā)和應用極大地促進了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，與之相伴的是環(huán)境問題日益嚴重。目前，我國有關(guān)農(nóng)藥管理的主要是行政法規(guī)《農(nóng)藥管理條例》，以及《農(nóng)藥登記實驗管理辦法》 《農(nóng)藥登記管理辦法》 《農(nóng)藥廣告審查發(fā)布規(guī)定》 《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》 《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》 《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》 《農(nóng)藥標簽和說明書管理辦法》《化學農(nóng)藥調(diào)運交接辦法》 《化學工業(yè)部關(guān)于進口農(nóng)藥審批暫行辦法》 《農(nóng)藥登記規(guī)定》等10 個部門規(guī)章。規(guī)范性文件主要有《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于加強監(jiān)督檢查有效防范農(nóng)藥安全風險的通知》 《綠色食品農(nóng)藥使用準則》 《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于切實加強農(nóng)藥使用指導和市場監(jiān)管的通知》等3 個規(guī)范性文件。有關(guān)肥料專門管理的是部門規(guī)章《肥料登記管理辦法》。從整體來說，這個方面的立法相對比較薄弱。

與農(nóng)藥、肥料管理相比，我國出臺有關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)與機械法律法規(guī)較為齊全，主要情況是：《農(nóng)業(yè)機械化促進法》 《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》 等2 部法律，《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》 等1 部行政法規(guī)，《農(nóng)業(yè)機械事故處理辦法》 《聯(lián)合收割機跨區(qū)作業(yè)管理辦法》 《拖拉機駕駛培訓管理辦法》 《農(nóng)業(yè)機械維修管理規(guī)定》 《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》 《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》 《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規(guī)定》 《農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品修理、更換、退貨責任規(guī)定》 《農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量調(diào)查辦法》等9 個部門規(guī)章，《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定機構(gòu)采信檢驗檢測結(jié)果管理辦法(試行)》 《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》 《拖拉機和聯(lián)合收割機登記業(yè)務(wù)工作規(guī)范》等3 個規(guī)范性文件。如何把這些立法實踐進行總結(jié)并在糧食安全保障立法中體現(xiàn)出來是值得研究的問題。

6 《糧食安全保障法》與現(xiàn)行糧食生產(chǎn)法律法規(guī)的銜接建議

綜合來看，我國涉及土地、種子、水、農(nóng)業(yè)技術(shù)與機械、農(nóng)藥、化肥、防災減災、生產(chǎn)環(huán)境、質(zhì)量、農(nóng)業(yè)合作組織等方面的糧食生產(chǎn)法律共計27部，再加上行政法規(guī)和部門規(guī)章，已經(jīng)組成了龐雜的糧食生產(chǎn)法體系。建議《保障法》可以參考如下思路與現(xiàn)行糧食生產(chǎn)法律法規(guī)進行銜接。

（1） 根據(jù)《保障法》的“安全法”屬性，重點設(shè)計保障糧源安全的糧食生產(chǎn)條件制度，而非糧食生產(chǎn)如何實現(xiàn)的具體經(jīng)濟管理制度。糧食生產(chǎn)是當代中國獲取糧源的最主要方式。從應然意義上講，《保障法》應當是中國共產(chǎn)黨成立以來如何保障“中國飯碗、中國糧食”實現(xiàn)實踐經(jīng)驗的凝練和升華，濃縮了中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導集體在糧食安全保障領(lǐng)域的政策精華，體現(xiàn)了習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平有關(guān)糧食安全重要論述指引糧食安全保障工作的鮮明導向。與其他經(jīng)濟管理法律法規(guī)不同的是，《保障法》突出的是種糧所必需的土、水、糧種等條件保障制度。這里所說的條件保障，不僅是數(shù)量意義上的，還有質(zhì)量意義上的，所涉條件范圍可以農(nóng)業(yè)“八字憲法”為基礎(chǔ)進行設(shè)計。為便于進一步加深理解，可以將制定《保障法》比喻作“教師如何正常上課”，教師上課需要一定數(shù)量和質(zhì)量的“粉筆”就是《保障法》 的必要內(nèi)容，而“粉筆”是如何生產(chǎn)、購買及運輸則是糧食生產(chǎn)管理法律法規(guī)的范疇。因此，建議刪除有關(guān)生產(chǎn)、購買及運輸“粉筆”的相關(guān)制度設(shè)計。當然，如果有些內(nèi)容其他法律沒有涉及而又亟需規(guī)范，適當在《保障法》中有所體現(xiàn)是可以的，但不能多，更不能獨立成章，以免沖淡“糧食安全保障”主題。

（2） 根據(jù)《保障法》的“民生法”屬性，重點以權(quán)利為本位設(shè)計糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的激勵制度，而非重點以義務(wù)為本位設(shè)計特定主體的單向制度。“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”[6]。利益關(guān)系是人類社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在進行糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)相關(guān)制度設(shè)計時，應著重考慮如下2 個方面：保障農(nóng)民種糧掙錢得利有無可操作的硬制度設(shè)計。對種糧農(nóng)民而言，糧食生產(chǎn)不僅是他們的職責，也是他們在人類關(guān)系總和中的角色。與教師教書育人、醫(yī)生治病救人的公益性角色相比而言，這個角色同樣是任何人、任何家庭、任何政權(quán)、任何社會都離不開的職業(yè)，甚至種植糧食的公益性更具有基礎(chǔ)性意義。毛澤東同志指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利”[7]。相關(guān)制度設(shè)計要緊緊圍繞國家“要糧”和農(nóng)民“要錢”矛盾的解決而展開，不僅要滿足種糧農(nóng)民的生存需要，還要滿足他們的享受需要和發(fā)展需要，充分重視人們的需要和享受是由社會產(chǎn)生的，“我們在衡量需要和享受時是以社會為尺度，而不是以滿足它們的物品為尺度的”[8]。以人民為中心不是簡單的政治宣誓，需要體現(xiàn)在具體法律制度設(shè)計中。壓實地方政府抓糧擔責盡義有無可操作的硬制度設(shè)計。在糧食安全問題上，中央政府追求的是國家整體糧食安全，而地方政府尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)政府的追求除了區(qū)域糧食安全外，還有3 個層面梯度性追求：追求政績和政治晉升利益最大化；追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和地方財政收入增長的最大化；追求特定利益群體利益的最大化。相關(guān)制度設(shè)計在充分回應地方政府因主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的地位而有差異化訴求的同時，更要重點考慮壓實其抓糧擔責盡義的相關(guān)制度設(shè)計。鑒于《草案》在這2 個方面的硬制度設(shè)計尚顯不足，建議明確有關(guān)糧食生產(chǎn)隊伍建設(shè)的激勵制度設(shè)計，同時加強地方政府抓糧擔責盡義的相關(guān)制度設(shè)計。

（3） 根據(jù)《保障法》的“保障法”屬性，重點把握糧食生產(chǎn)綜合能力是整個法律不可分割的有機一環(huán)，而非將糧食生產(chǎn)與其他糧食安全保障環(huán)節(jié)割裂開來?！侗Ｕ戏ā返谋举|(zhì)是糧食安全新戰(zhàn)略的法律化結(jié)果。我們的最基本國情是有14 億人口，糧食安全新戰(zhàn)略“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”目標體現(xiàn)在《保障法》中就是要保障口糧安全。為此，《保障法》要應對2 個層面的風險，一方面是國家戰(zhàn)略安全風險；另一方面是普通民眾的“一日三餐”風險。《保障法》既是國家安全法體系的組成部分，又是最基本的民生保障法。鑒于風險有一般風險和特殊風險（即應急） 2 種情況，在制度設(shè)計時，糧食綜合生產(chǎn)能力保障、糧食儲備能力保障和糧食流通能力保障應對的是一般風險，糧食應急管控能力保障應對的是特殊風險。這是在“靠天吃飯”局面尚未根本改變條件下保障糧食安全的制度設(shè)計，但考慮到“人民對美好生活的向往”[9]，要實現(xiàn)天下蒼生衣食無憂的宏愿，“糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保障”章節(jié)的設(shè)計就成為應有內(nèi)容。無論是過去、現(xiàn)在還是將來，“糧食安全監(jiān)管能力保障”的制度設(shè)計都是必不可少的。至于糧食質(zhì)量管理，認為可行方案是質(zhì)量全鏈條管理，即把質(zhì)量問題分解到糧食安全每個環(huán)節(jié)，不再專章設(shè)置。鑒于此，《保障法》較為合理的主體結(jié)構(gòu)可以是糧食綜合生產(chǎn)能力保障、糧食儲備能力保障、糧食流通能力保障、糧食應急管控能力保障、糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保障、糧食安全監(jiān)管能力保障。由此建議，《草案》有關(guān)“耕地保護”章節(jié)的設(shè)置不甚符合“保障法”的主題，應合并到“糧食生產(chǎn)”章較為妥當，有關(guān)“糧食加工”章節(jié)的設(shè)置不甚符合糧食工作的常規(guī)，應合并到“糧食流通”章節(jié)較為適宜。