徐琳航 楊志軍

(1.中國海洋大學(xué),青島 266100;2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué),貴陽 550025)

一、治理超載:一個(gè)新興議題

超大規(guī)模國家治理需要平衡“穩(wěn)定與績效”之間的關(guān)系。一方面,中央政府必須對治理事務(wù)進(jìn)行總領(lǐng)和統(tǒng)合,通過“集中力量辦大事”的制度體制統(tǒng)籌全局、整合資源和協(xié)調(diào)四方;另一方面,地方政府要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政令傳導(dǎo)之下有效地開展地方治理活動,從而達(dá)致可觀的治理績效,這在央地關(guān)系維度上被稱為“寓活力于秩序”[1]。為達(dá)到這一目標(biāo),中央往往遵循“整體性治理(Holistic Governance)”智慧,以協(xié)調(diào)和整合為主要機(jī)制的整體性治理是解決地方政府組織功能碎片化和公共服務(wù)裂解化問題的最佳模式[2]。但是,有鑒于“中央監(jiān)督—地方治理—社會問責(zé)”[3]的縱向約束分權(quán)機(jī)制,地方政府在保持整體性治理特征趨于穩(wěn)定的前提下,又必須承擔(dān)“分”的職責(zé)和功能。

廣義上的“分”包括面積、跨度、層次和密度等多個(gè)維度。有學(xué)者從治理界面所隱喻的空間角度來對界面面積、界面跨度、界面層次和界面密度加以厘清,認(rèn)為“界面面積是指行政區(qū)劃的大小和職責(zé)權(quán)限的多少;界面跨度是指治理界面跨部門和跨領(lǐng)域的程度;界面層次是解決問題的縱向的功能性分段,也就是具體步驟、流程和環(huán)節(jié);界面密度是指界面范圍內(nèi)各種治理要素的數(shù)量及其分布”[4]。面對一項(xiàng)公共治理活動,地方政府作為執(zhí)行常量,需要在分好“責(zé)任田”和充分了解人力、物力、財(cái)力和相關(guān)要素配置情況的前提下,分部門、分領(lǐng)域和分步驟地開展實(shí)施,這是“分”在地方區(qū)域背景中的直觀表現(xiàn)。在狹義上,“分”指的是分?jǐn)傊卫硎聞?wù),包括縱向上從中央政府到地方各級政府的事務(wù)分包和橫向上各級地方政府部門與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的任務(wù)分解,關(guān)涉“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩個(gè)維度。在數(shù)量上,自上而下“層層分包”和“層層加碼”使得治理事務(wù)在基層形成累量,地方政府部門通常肩負(fù)繁重且數(shù)量巨大的“政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)”五位一體任務(wù)。有學(xué)者將縣域治理中的此類現(xiàn)象稱為“責(zé)任超載”,意指“出于保證任務(wù)落實(shí)以及治理競賽下‘工作競爭’的需要,大量治理任務(wù)會自中央層層下沉到縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn),但事務(wù)下沉并未伴隨相應(yīng)的資源賦權(quán),從而導(dǎo)致任務(wù)出現(xiàn)積攢,形成‘責(zé)任超載’現(xiàn)象”[5]。類似的還包括“小馬拉大車式的中基層負(fù)重運(yùn)作”[6]“加壓式減負(fù)”[7]和“官僚主義過載”[8]等。這表明,地方及基層政府承擔(dān)著數(shù)量過多的治理事務(wù),卻沒有相應(yīng)的資源稟賦。在質(zhì)量上,治理事務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)模糊性和不確定性,主要表現(xiàn)為“信息不對稱引發(fā)模糊不清、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致條塊分割、執(zhí)行不暢降低政策精準(zhǔn)性、形式主義模糊治理目標(biāo)”的模糊性和碎片化問題[9],包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性和創(chuàng)新性等基本特征,從而形成“上面千條線,下面一根針”的治理難題。

綜上,我們將地方政府因?yàn)椤胺帧倍a(chǎn)生的“事務(wù)數(shù)量繁多”和“事務(wù)內(nèi)容龐雜”現(xiàn)象稱為“治理超載(Governace overload)”,指的是在自上而下的任務(wù)分包和事務(wù)分解過程中,地方政府不僅承擔(dān)著過量且繁重的治理事務(wù),同時(shí)由于模糊性和碎片化問題使得事務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)復(fù)雜性。治理超載與棘手問題(Wicked Problems)有相似特征,都是一種不能清晰定義、明確歸因以及不存在理想解決方案的社會復(fù)雜問題[10]。超載和棘手現(xiàn)象往往導(dǎo)致地方政府傾向于采用非常規(guī)方式來實(shí)現(xiàn)常態(tài)治理,這在環(huán)保督察、掃黃打非和專項(xiàng)整治等“事務(wù)繁重和快速解決”的短暫時(shí)態(tài)中具有極強(qiáng)的生存空間。地方政府部門治理活動一旦具備“治理事務(wù)數(shù)量巨大”和“治理事務(wù)內(nèi)容模糊”兩個(gè)特征,超載現(xiàn)象便會產(chǎn)生。但在面對治理超載現(xiàn)象時(shí),不同的行政主體伴隨治理議題的優(yōu)先性往往又具有治理主體上的地位差異性。換言之,伴隨著治理議題優(yōu)先性的行政主體在治理權(quán)限和資源動員能力上具有明顯優(yōu)勢,而處于弱勢的地方政府部門所承擔(dān)的治理任務(wù)并不會減少或不重要。正因?yàn)檫@樣,面對數(shù)量巨大且內(nèi)容模糊的治理議題時(shí),具有治理議題優(yōu)先和治理權(quán)限偏強(qiáng)的優(yōu)勢行政主體,其職能必然得到強(qiáng)化,而那些弱勢行政主體的職能發(fā)揮則存在弱化甚至虛化的現(xiàn)象,公共文化服務(wù)部門就屬于此列。一方面,公共文化服務(wù)部門對于公共文化及其治理事務(wù)的內(nèi)涵缺乏充分認(rèn)識;另一方面,位于權(quán)力位階弱勢的公共文化服務(wù)部門缺少與治理事務(wù)相匹配的資源稟賦,從而產(chǎn)生“事務(wù)重要與職能弱化”之間的矛盾,這是地方政府治理超載“數(shù)量”和“質(zhì)量”內(nèi)涵的邏輯延伸。

那么,應(yīng)該如何看待地方公共文化服務(wù)部門在面對事務(wù)重要與職能弱化的緊張關(guān)系時(shí)所作出的具體反映呢?一個(gè)重要的視角就是從其所采取的工作抓手出發(fā),通過一系列管用、有效的工作機(jī)制和工作方法,凸顯其所轄議題的重要性,達(dá)到夯實(shí)政府職能,滿足文化建設(shè)的需要,這樣有利于提升其權(quán)力位階。本文將之界定為治理“治理超載”的技藝,聚焦回應(yīng)“公共文化服務(wù)何以成為地方政府部門治理超載議題以及如何運(yùn)用治理技藝化解事務(wù)重要與職能弱化之間的矛盾”這兩個(gè)核心問題,具體研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架與基本思路

遵照“內(nèi)理揭示—案例深描—學(xué)理抽象”的邏輯理路,本文從三方面展開研究論述。首先,對公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和邏輯內(nèi)理進(jìn)行客觀呈現(xiàn),著力剖析公共文化服務(wù)工作如何成為地方政府部門治理超載議題;其次,通過對工作機(jī)制、工作流程和工作方法的系統(tǒng)深描,全景式透視H省省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作,揭示其在實(shí)務(wù)場景中如何運(yùn)用治理技藝來調(diào)和事務(wù)重要與職能弱化的矛盾;最后,對壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽、政策創(chuàng)新擴(kuò)散、央地關(guān)系和人民治理觀等理論議題作出學(xué)理闡釋。

二、公共文化服務(wù)是理解治理技藝的重點(diǎn)場域

(一)技藝內(nèi)涵與演進(jìn):從個(gè)體的技藝到統(tǒng)治的技藝

“技藝(technique)”是指富有技巧性的武藝、工藝或藝術(shù)等。既強(qiáng)調(diào)對一般性經(jīng)驗(yàn)和知識的學(xué)習(xí)和總結(jié),也注重通過技巧來對原材料和原事物進(jìn)行加工與藝術(shù)性改造。在中國歷史中,技藝更多指向的是個(gè)體在“熟能生巧”式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上獲得的技能或技巧。唐順之《封知府朱公墓志銘》稱:“彼其所謂有待者,不獨(dú)操柄也。雖文詞、技藝,若可以自振於世者,固亦不能無待也耶?”柯巖在《奇異的書簡·東方的明珠三》稱:“錦繡、抽紗、漆畫、金銀寶石鑲嵌的那些花鳥、人物的精巧技藝,又使他們嘆為觀止。”可見,技藝實(shí)質(zhì)上就是某一類人群所掌握的特殊技能。

傳統(tǒng)文化中的六藝(禮、樂、射、御、書、數(shù)),再如“士兵善武、織女專繡和工匠長刻”等都是一種特殊的個(gè)體技藝。早期西方對技藝的認(rèn)識也符合“個(gè)體技藝”特征。海德格爾認(rèn)為,“技藝是對事物外觀的‘知’,及基于‘知’的制作物的產(chǎn)生方式”[11]。柏拉圖則將這種“知”具象化為“專家知識(Expert Knowledge)”,亦即熟練的技術(shù)掌握者們掌握的專業(yè)知識。[12]不同的人擁有不同的專業(yè)知識,不同的專業(yè)知識形成了不同的技藝,包括治病技藝、工匠技藝和生產(chǎn)技藝等?！澳窘匙瞿窘车氖?鞋匠做鞋匠的事,其他的人也都這樣,各起各的天然作用,不起別種人的作用”[13]。

柏拉圖也意識到基于“知識”的社會分工缺乏指示性和原則性,是一種基礎(chǔ)性的“牧羊術(shù)”或“牧馬術(shù)”。因而需要指示性的技藝(即“牧人術(shù)”)來為眾多技藝提供指導(dǎo)、目標(biāo)和評價(jià),由此形成針對“人”的“統(tǒng)治技藝”。它“不是對馬群或其它獸群的管理,而是對人群的集合管理的技藝”[14]。統(tǒng)治作為“一種自上而下,通過權(quán)力壟斷實(shí)現(xiàn)社會管理的過程”[15],統(tǒng)治技藝又分為政治技藝和哲學(xué)技藝,二者的區(qū)別在于對“由誰來統(tǒng)治”的回答。政治技藝側(cè)重于依靠精英來實(shí)施管理;而哲學(xué)技藝則依托政治家(哲學(xué)王)來進(jìn)行依法治理。但不論是擁有特定資源稟賦的精英,還是“全知全能”的哲學(xué)王,統(tǒng)治技藝在實(shí)質(zhì)上都承認(rèn)“少數(shù)統(tǒng)治多數(shù)”是不可逾越的社會法則,隱喻著“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者”的對立,且缺乏民主性和平等性。因此,統(tǒng)治技藝作為指示性技藝,迫切需要民主、平等、法治和自由等屬性的注入。

(二)治理的技藝:從治理術(shù)到現(xiàn)代治理理論

?？碌闹卫硇g(shù)(Governmentality)并非出于“規(guī)訓(xùn)權(quán)力”而對君主作出的忠告,而是集中于對“人口治理”的討論?！拔鞣秸卧捳Z一直延續(xù)著一種以社會和人口為目標(biāo)的治理藝術(shù)?！盵16]在內(nèi)涵上,治理術(shù)包含以下幾方面。首先,確立治理藝術(shù)的核心問題是“把經(jīng)濟(jì)學(xué)(家政學(xué))引入政治實(shí)踐中”[17],形成一種“經(jīng)濟(jì)的治理”。經(jīng)濟(jì)的治理既不同于以“道德”為核心的自我治理,也不同于以“政治”為核心的國家統(tǒng)治,而是要賢明合理地施行家政?！叭绾伟呀?jīng)濟(jì)——即在家庭范圍內(nèi)管理人、物、財(cái)產(chǎn)的正確方式(人們期望一個(gè)好父親在跟妻子、孩子和仆人的關(guān)系中做到這一點(diǎn))、使家運(yùn)亨通的正確方式——把父親對其家庭的這種無微不至的專注引入到對國家的管理中來?！盵18]

其次,治理的終極目標(biāo)必須回歸“人口”,包括“人口的福利,其狀況的改進(jìn),財(cái)富的增加,生命的延長和健康水平的提高”[19]。這既不同于馬基雅維利出于保護(hù)君權(quán)而對治理藝術(shù)作出的看法,君主具備的辨認(rèn)危險(xiǎn)(一是外在想征服或攫取君權(quán)的敵人,二是沒有先驗(yàn)理由接受君主統(tǒng)治的臣民)能力和操縱力量關(guān)系的藝術(shù)都是為了維持君主與君權(quán)之間的脆弱聯(lián)系;也不同于17世紀(jì)末歐洲法學(xué)家提出“公共的善”的治理目標(biāo),因?yàn)檫@種善的基礎(chǔ)源于所有居民對法律的遵循和對君主主權(quán)的服從,在實(shí)質(zhì)上并未對馬基雅維利的觀點(diǎn)作出改進(jìn)。最后,主權(quán)者應(yīng)該擁有必要的治理知識,理性和有效的治理必須建立在對人口及相關(guān)事物的充分認(rèn)識上。這些知識是人與事構(gòu)成的復(fù)雜體,主權(quán)者必須對人和與之相關(guān)的“財(cái)富、資源、領(lǐng)土、習(xí)俗、行為方式、饑荒、事故和死亡”[20]等事件有著清晰認(rèn)知,才能作出科學(xué)的判斷,從而實(shí)現(xiàn)有效的治理。

治理理論作為治理術(shù)的進(jìn)階形態(tài),將治理術(shù)對人口治理的討論逐步演變?yōu)閷φ⑹袌?、社會與公民等主體間關(guān)系的探討,并以一種理論的形式確定下來。治理理論源起于20世紀(jì)六七十年代新自由主義提出的有限政府和公共選擇學(xué)派的“政府失敗論”。眾多研究者意識到單純依靠市場力量或政府計(jì)劃和命令不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),凱恩斯提出的“看得見的手”和亞當(dāng)·斯密所倡導(dǎo)的“看不見的手”都無法有效克服政府和市場缺陷。而內(nèi)蘊(yùn)公平、多元、合作、透明、互動和法治等屬性的治理理論能夠較好地解決政府失敗和市場失靈的局面,“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗”[21]。在內(nèi)涵上,公共利益成為治理理論所追求的重要目標(biāo),而非為了實(shí)現(xiàn)對人的有效控制和管理。在特征上,“治理的主體未必是政府,也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn);強(qiáng)調(diào)國家與社會的合作,模糊了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的明確界限,更加強(qiáng)調(diào)國家對社會的依賴關(guān)系;治理是一個(gè)上下互動的管理過程,它強(qiáng)調(diào)管理對象的參與;治理還意味著管理方式和管理手段的多元化”。[22]

治理技藝既是?？轮卫硇g(shù)的漸進(jìn)形態(tài),也是對治理理論的內(nèi)涵擴(kuò)充和延展,其本質(zhì)是治理術(shù)與治理理論有效結(jié)合基礎(chǔ)上為政治和社會活動所提供的一系列行為規(guī)則和行動指南。隨著治理內(nèi)涵的不斷充盈,治理技藝也在相應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)充,近年來的合作治理、整體治理、敏捷治理、簡約治理和精準(zhǔn)治理等都是治理技藝的新形態(tài)。

(三)公共文化服務(wù)是治理技藝發(fā)揮的重點(diǎn)場域

首先,公共文化服務(wù)具有“治理事務(wù)數(shù)量繁多”特征。2015年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》,首次提出既有共性又有特色的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化構(gòu)想,后續(xù)出臺的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(簡稱《保障法》)則是實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想的制度化過程。《保障法》將省、自治區(qū)、直轄市、地市、縣等不同層級的地方政府所應(yīng)提供的公共文化服務(wù)種類、內(nèi)容和數(shù)量作出了標(biāo)準(zhǔn)劃分。公共文化服務(wù)工作從頂層設(shè)計(jì)上就涵蓋了巨大的事務(wù)量,在自上而下的政令傳導(dǎo)和政策執(zhí)行過程中,公共文化服務(wù)事務(wù)更會呈現(xiàn)遞增趨勢?！盎鶎诱峁┕卜?wù)是完成上級的行政任務(wù),是‘行政邏輯’而非‘服務(wù)邏輯’?！盵23]行政邏輯會致使地方政府通過“加量”方式迎接上級績效考評,使得公共文化設(shè)施保有量和公共文化服務(wù)供給量都會有所增加。

其次,公共文化服務(wù)具有“治理事務(wù)內(nèi)容龐雜”特征。文化和公共文化的概念很難明確,文化本身就具有公共屬性,冠之以公共的內(nèi)涵,使得公共文化服務(wù)工作包羅萬象?！侗Ｕ戏ā分兴?guī)定的內(nèi)容就包括了書報(bào)閱讀、影視觀賞、戲曲表演、普法教育、藝術(shù)普及、科學(xué)普及、廣播播送、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)和群眾性文化體育活動等。正是文化和公共文化在內(nèi)涵界定上的巨大難度,在外延事務(wù)的管理上便產(chǎn)生了極大的模糊性,呈現(xiàn)出“基層公共文化服務(wù)基本特性的內(nèi)在把握較為缺乏和經(jīng)驗(yàn)坐標(biāo)的歷史把握較為模糊”[24]兩大特點(diǎn)。此外,公共文化服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分,對其進(jìn)行界定和指標(biāo)量化也存在較大困難,從而使得推進(jìn)公共文化服務(wù)工作及判定公共文化服務(wù)工作績效具有相當(dāng)難度。

再次,公共文化服務(wù)存在“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾。公共文化服務(wù)作為中央層面極為重視的民生工作和政策設(shè)計(jì),必須在縱橫向度上實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力貫徹,而地方文旅部門在具體推進(jìn)過程中則受到匱乏資源稟賦和低權(quán)力位階的影響而陷入“被動”局面,從而產(chǎn)生一種“強(qiáng)執(zhí)行—弱權(quán)力”的矛盾。2018年,黨和國家機(jī)構(gòu)改革將文化部和國家旅游局整合為文化和旅游部,這延續(xù)了大部制改革的思路,文化和旅游的整合實(shí)際上是希望二者更好地融合,文化能夠提升旅游的內(nèi)涵,旅游能夠帶動文化的發(fā)展,從而使得“經(jīng)濟(jì)搭臺,文化唱戲”落地生根、開花結(jié)果。然而主管公共文化服務(wù)的地方文旅部門,在權(quán)力強(qiáng)制力、資源整合力和部門協(xié)同力上與財(cái)經(jīng)、交通、衛(wèi)生等部門存在較大差距①,權(quán)力位階的弱勢地位致使公共文化服務(wù)工作陷入“事務(wù)重要與職能弱化”的窠臼。

三、機(jī)制、流程與方法:省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的治理技藝

在公共文化服務(wù)工作推進(jìn)過程中,各級地方文旅部門均面臨著“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾,加之特殊的歷史背景和社會條件,推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化難度巨大。對此,H省文旅廳以國家級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建為契機(jī),以“省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建”為工作抓手,創(chuàng)設(shè)出一系列科學(xué)有效的工作機(jī)制、工作流程和工作方法。這不僅有效化解了“事務(wù)重要與職能弱化”的矛盾,同時(shí)還展現(xiàn)了地方文旅部門獨(dú)特的治理智慧,即一種治理“治理超載”的技藝②。

(一)公共文化服務(wù)事務(wù)重要與職能弱化的矛盾顯現(xiàn)

2010年,《文化部財(cái)政部關(guān)于開展國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)(項(xiàng)目)創(chuàng)建工作的通知》印發(fā),決定在全國范圍內(nèi)推進(jìn)國家級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作。H省文旅廳在積極落實(shí)國家級示范區(qū)創(chuàng)建的基礎(chǔ)上,主動探索“省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”創(chuàng)建工作,以此為工作抓手創(chuàng)新性地推進(jìn)公共文化服務(wù)工作。自2012年第一批省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)開始創(chuàng)建以來,H省已完成三批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作,目前第四批次的創(chuàng)建工作正在開展。③但是,在此之前H省文旅廳仍然飽受“事務(wù)重要與職能弱化”矛盾的侵?jǐn)_。

首先,歷史欠賬問題導(dǎo)致地方文旅部門承擔(dān)著巨大的事務(wù)量。H省文旅廳在進(jìn)行示范區(qū)創(chuàng)建前存在嚴(yán)重的歷史文化欠賬問題,包括基礎(chǔ)文化服務(wù)設(shè)施、專項(xiàng)資金撥付、人員配備和文化服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)等。在新形勢下,H省文旅廳在“歷史欠賬問題”的壓力倒逼下竭力“惡補(bǔ)”公共文化服務(wù)工作。H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長談道:“我們從2012年開始做省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作,而做這個(gè)事之前是有很多欠賬的,之前的公共文化服務(wù)建設(shè)是非常差的,要推進(jìn)這個(gè)工作,我們承擔(dān)著巨大的壓力?！?L副處長,訪談資料20220801)

其次,公共文化服務(wù)的內(nèi)涵模糊導(dǎo)致地方文旅部門對如何推進(jìn)工作缺乏精準(zhǔn)定位。誠如前文所述,公共文化服務(wù)的內(nèi)涵難以明確界定,其外延內(nèi)容又異常廣泛,從而使得公共文化服務(wù)工作的具體推進(jìn)存在模糊性。尤其是對于地方文旅部門而言,《保障法》給予的彈性空間既提升了其行政自主性和裁量靈活性,同時(shí)也致使相關(guān)部門難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的靶向治理。對于提供什么服務(wù)、如何提供服務(wù)以及如何進(jìn)行管理等問題缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知,導(dǎo)致公共文化服務(wù)工作陷入難以推進(jìn)落實(shí)的窘境。H區(qū)C科長談道:“文化部門本身來說就中國有,在西方國家很難找到一個(gè)管文化的部門。公共文化服務(wù)也很虛很空,彈性空間很大,管理上比較雜亂,有些東西不知道該不該管。舉個(gè)例子,搞一個(gè)飲食文化節(jié),飲食本來是歸市場監(jiān)督局管,而一旦加上文化就會認(rèn)為這個(gè)事情歸文化局管,這樣的話,我們是不是就得去管飲食文化?”(C科長,訪談資料20220802)

再次,地方文旅部門的低權(quán)力位階導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合作和部門協(xié)同難以達(dá)成。省文旅廳和市、縣(區(qū))文旅局在權(quán)力位階上的弱勢地位不僅導(dǎo)致其無法獲取與傳統(tǒng)行政部門等量的政治權(quán)力,同時(shí)在資源統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)等工作中亦存在式微。在與相關(guān)部門進(jìn)行工作接洽和力量整合過程中,由于地方文旅部門的權(quán)力強(qiáng)制性不足、行政級別不對等和管理權(quán)限過窄等問題,使其處于“事事都要管,事事管不了”的尷尬境地。H區(qū)C科長談道:“就連簡單的‘游學(xué)’——就是帶著中小學(xué)生去大學(xué)校園游覽,對于我們來說也是有難度的。因?yàn)槲覀僅區(qū)的行政級別比較低,而大學(xué)的行政級別比較高,協(xié)調(diào)上面很難。他們都屬于教育部直屬,文化局去聯(lián)系說實(shí)話有些‘撬不動’,就算上級部門出面聯(lián)系也撬不動,你連大學(xué)校門都進(jìn)不去,疫情期間更是如此了?！?C科長,訪談資料20220802)

(二)以示范區(qū)創(chuàng)建為工作抓手調(diào)和矛盾

H省創(chuàng)建省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)中所建立的工作機(jī)制、流程和方法體現(xiàn)出地方文旅部門獨(dú)特的“治理技藝”,在內(nèi)理上與治理術(shù)和治理理論的邏輯相通(見表1)。H省文旅廳創(chuàng)設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、部門協(xié)同機(jī)制和政府管理機(jī)制”體現(xiàn)出家政技藝和合作技藝的內(nèi)理,意在消解公共文化服務(wù)事務(wù)龐雜性;“申請—創(chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的工作流程呈現(xiàn)規(guī)則技藝的內(nèi)涵,意在降低公共文化服務(wù)事務(wù)內(nèi)容的模糊性;自主品牌打造、“四兩撥千斤”資金撬動、賦權(quán)行政能人和“千分制”評價(jià)體系等獨(dú)創(chuàng)性工作辦法反映科學(xué)技藝和善治技藝的內(nèi)核,意在提升地方文旅部門行政自主性和財(cái)政靈活性。

表1 H省示范區(qū)創(chuàng)建中的治理技藝、治理實(shí)踐與超載矛盾化解

1.規(guī)范的工作機(jī)制縱橫消解公共文化服務(wù)事務(wù)龐雜性

工作機(jī)制創(chuàng)設(shè)保證公共文化服務(wù)工作在縱橫向度上實(shí)現(xiàn)任務(wù)分解,減輕各級地方文旅部門承擔(dān)的巨大事務(wù)量,消解事務(wù)龐雜性。在H省省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建過程中,工作機(jī)制包括領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、申請機(jī)制、績效評價(jià)機(jī)制、考核驗(yàn)收機(jī)制、復(fù)核管理機(jī)制、聯(lián)席會議機(jī)制和部門參與機(jī)制等。具體來看,眾多的工作機(jī)制可以統(tǒng)合到三組對稱關(guān)系之中。即由“領(lǐng)導(dǎo)小組—政府管理(縱向)”和“領(lǐng)導(dǎo)小組—部門協(xié)同(橫向)”構(gòu)成的統(tǒng)籌機(jī)制,在內(nèi)理上從屬于“家政技藝”的范疇;縱向上“申請—考評”的上下互動機(jī)制,橫向上“聯(lián)席會議—部門參與”的左右協(xié)同機(jī)制,二者從屬于“合作技藝”的范疇(見圖2)。

圖2 H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作機(jī)制

首先,縱橫兩個(gè)向度的統(tǒng)籌機(jī)制是示范區(qū)創(chuàng)建的核心工作機(jī)制,以領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)縱向的政府管理和牽引橫向的部門協(xié)同。領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下地為示范區(qū)創(chuàng)建注入政治能量,通過領(lǐng)導(dǎo)牽頭的方式確保了政策執(zhí)行力,上行下達(dá),融會貫通?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組很大程度上是為了凸顯眾多事項(xiàng)中某一事務(wù)的重要性并加強(qiáng)與此相關(guān)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)而建立,通過調(diào)動有限的資源集中于該事務(wù)確保決定的較好執(zhí)行和問題的迅速解決。”[25]S市文旅局Z局長談道:“因?yàn)閯?chuàng)建示范區(qū)和公共文化服務(wù)中心是文旅局來牽頭,我們當(dāng)時(shí)成立了一個(gè)小組,組長是市長,分管領(lǐng)導(dǎo)是宣傳部部長,體制機(jī)制建設(shè)包括出臺文件、成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班、召開各項(xiàng)會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查督辦等,這種小組式的體制機(jī)制能夠幫助我們很好地開展工作。”(Z局長,訪談資料20220730)

在各批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作中,省級層面建立由省文化和旅游廳、省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)任組長,兩廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志擔(dān)任成員的領(lǐng)導(dǎo)小組,在省文化和旅游廳公共服務(wù)處設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,管理示范區(qū)創(chuàng)建的日常工作?？h(縣級市、區(qū))級層面建立主要由縣(縣級市、區(qū))長任組長,其他部門領(lǐng)導(dǎo)(如宣傳、財(cái)政等)任組員的領(lǐng)導(dǎo)組織體系。例如,在第三批次的示范區(qū)創(chuàng)建過程中,H市就對領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制予以明確(見表2)。

表2 H市公共文化服務(wù)體系示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組名單表

在領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制中,地方政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對縱向上的政府管理和橫向上的部門協(xié)同予以宏觀把控,對意見不一和職責(zé)不清的治理事務(wù)發(fā)揮關(guān)鍵決策功能?？v向上,從省文旅廳到縣(市、區(qū))文旅局,再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合文化站,領(lǐng)導(dǎo)小組是貫穿始終的,各級領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)本級政府部門的管理工作。同時(shí),下級的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人(如組長、副組長)又能成為上一級領(lǐng)導(dǎo)小組中的成員,通過領(lǐng)導(dǎo)小組制建立層級聯(lián)系,避免政治能量流失和政策梗阻。橫向上,本級領(lǐng)導(dǎo)小組又能對部門間的合作發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。例如,H市領(lǐng)導(dǎo)小組成員涉及“組織、宣傳、黨校、發(fā)改、教育、民政、財(cái)政、團(tuán)委、工會、科協(xié)、婦聯(lián)”等多個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人,通過領(lǐng)導(dǎo)小組會議形式部署工作,統(tǒng)籌部門,整合力量,對工作中的突出問題和主要困難予以協(xié)調(diào)解決。

其次,縱向上是由“申請—考評”構(gòu)成的上下互動機(jī)制,H省文旅廳在與縣(縣級市、區(qū))文旅局“上下來去”的互動過程中實(shí)現(xiàn)任務(wù)的縱向推進(jìn)與層級分解。按照“創(chuàng)建前、創(chuàng)建中和創(chuàng)建后”的大致流程,二者互動形式表現(xiàn)為“申請創(chuàng)建—審核批復(fù)、反饋問題—督查指導(dǎo)、完成創(chuàng)建—評估驗(yàn)收”三組對應(yīng)關(guān)系。在創(chuàng)建前,以縣(縣級市、區(qū))人民政府作為申報(bào)主體,通過逐級上報(bào)的方式向省文旅廳和省財(cái)政廳申請創(chuàng)建資格,后經(jīng)H省文旅公共服務(wù)專家委員會統(tǒng)一評審,由省文旅廳和省財(cái)政廳報(bào)省政府批準(zhǔn)后公布。在創(chuàng)建中,縣(縣級市、區(qū))文旅局對創(chuàng)建進(jìn)展以及相關(guān)問題向H省文旅廳進(jìn)行反饋,同時(shí)H省文旅廳、財(cái)政廳和專家委員會也會對示范區(qū)創(chuàng)建工作進(jìn)行中期督查,對存在的問題和困難提供咨詢意見和指導(dǎo)辦法。在創(chuàng)建后,縣(縣級市、區(qū))文旅局兩年創(chuàng)建期滿后,H省文旅廳會按照省級示范區(qū)驗(yàn)收辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查驗(yàn)收,對驗(yàn)收不合格的進(jìn)行限期整改,驗(yàn)收合格的授牌“H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”。在省文旅廳和縣(縣級市、區(qū))文旅局的上下互動過程中,“省文旅廳、省財(cái)政廳—市州文旅和財(cái)政主管部門—縣(縣級市、區(qū))人民政府和文旅局”間的創(chuàng)建關(guān)系以及自身所應(yīng)擔(dān)負(fù)的主體職責(zé)得以充分厘清,“省文旅廳知道該管什么,地方文旅局知道該干什么”,從而在頻繁的上下互動過程中明晰治理職責(zé),實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)工作的縱向推進(jìn)與層級分解。

最后,橫向上則由“聯(lián)席會議—部門參與”構(gòu)建的左右協(xié)同機(jī)制來實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)作和多部門力量整合,確保創(chuàng)建工作的橫向?qū)嵤?。?lián)席會議機(jī)制意在通過地方文旅部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的協(xié)商溝通過程中產(chǎn)出政策,部門參與機(jī)制意在通過多主體(部門)合作確保政策的有效執(zhí)行,二者在彼此配合過程中實(shí)現(xiàn)了“制策”到“施策”的階段轉(zhuǎn)換。聯(lián)席會議機(jī)制在常態(tài)化時(shí)期通常按期召開會議進(jìn)行問題研討,在非常態(tài)化時(shí)期則隨時(shí)召開。在示范區(qū)創(chuàng)建過程中,H省各縣(縣級市、區(qū))都具備相對嚴(yán)格的聯(lián)席會議機(jī)制來統(tǒng)籌各方力量,整合部門資源,通過會議研討的方式針對相關(guān)問題給出建議、提出方案、遵照實(shí)施。部門參與機(jī)制則保障了示范區(qū)創(chuàng)建工作的橫向?qū)嵤?由各縣(縣級市、區(qū))文旅局牽頭,同地方財(cái)政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會、科協(xié)、教育局等部門展開合作。具體來看,多地的示范區(qū)創(chuàng)建工作中文旅局和財(cái)政局具有緊密關(guān)系,二者遵循“文旅局具體推進(jìn)實(shí)施+地方財(cái)政局撥付資金”的合作方式。而在牽涉具體事項(xiàng)時(shí),文旅局又會同相關(guān)主管部門建立聯(lián)系,取得合作,由此形成一種“文旅局+財(cái)政局+N”的協(xié)作模式。當(dāng)然,左右協(xié)同機(jī)制既是在整合部門力量和資源,同時(shí)也是在進(jìn)行任務(wù)分解和分包,合中有分,分中有合。聯(lián)席會議機(jī)制和部門參與機(jī)制的首要目的是將各部門負(fù)責(zé)人召集起來,實(shí)現(xiàn)“大家的事大家商量著辦”,但同時(shí)也在進(jìn)行“責(zé)任田”劃分,確?！稗k好自己的事”。地方文旅局、財(cái)政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、街道辦、教育局、工會、科協(xié)、社會組織等在面對示范區(qū)創(chuàng)建的共擔(dān)事務(wù)時(shí)進(jìn)行組合搭配,輸出集成力量,而在面對“任務(wù)包干”式的獨(dú)立任務(wù)時(shí)又主動分解,各司其職。

2.嚴(yán)密的工作流程降低公共文化服務(wù)事務(wù)內(nèi)容模糊性

嚴(yán)密規(guī)范的工作流程作為具備“秩序性”的規(guī)則技藝,旨在通過細(xì)化示范區(qū)創(chuàng)建的階段任務(wù)明確主體職責(zé),繼而降低公共文化服務(wù)工作內(nèi)容的模糊性和不確定性。在創(chuàng)建工作中,H省文旅廳構(gòu)建起“逐級申報(bào)—資格評審—資格確定—驗(yàn)收和公示—命名和授牌—建立動態(tài)管理機(jī)制”的工作流程,并通過通知、標(biāo)準(zhǔn)和方案等形式向地方文旅部門傳達(dá)創(chuàng)建工作的重點(diǎn)內(nèi)容。四批次都遵循“六步”工作流程,在形式上可簡化為“申請—創(chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”四個(gè)階段。

在申請階段,H省文旅廳會先行頒布各批次省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),然后發(fā)起號召,自上而下地發(fā)包給下級部門,再由下級部門自檢是否符合條件,自下而上進(jìn)行層層申報(bào)?？h(縣級市、區(qū))人民政府作為申報(bào)主體,縣長或副縣長在省文旅廳進(jìn)行申請答辯,通過評審后獲得創(chuàng)建資格,縣(縣級市、區(qū))文旅局作為牽頭單位開展創(chuàng)建。在創(chuàng)建階段,省文旅廳撥付200萬專項(xiàng)資金,助推地方文旅部門的示范區(qū)創(chuàng)建工作,還會派出專家進(jìn)行指導(dǎo),并于一年后進(jìn)行中期評估;相應(yīng)地,地方文旅部門會依托省文旅廳撥付的專項(xiàng)資金、地方財(cái)政投入和社會融資,按照省文旅廳創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“四館三場兩中心”④的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),迎接驗(yàn)收評估。在驗(yàn)收階段,由省文旅廳組織專家團(tuán)隊(duì),參照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)對地方文旅部門的創(chuàng)建工作進(jìn)行打分驗(yàn)收,通過驗(yàn)收后予以授牌。在復(fù)核階段,每兩年省文旅廳會對已授牌的地方文旅部門的公共文化服務(wù)工作進(jìn)行復(fù)核檢查,實(shí)施動態(tài)管理,對于不合格的部門予以摘牌處理。針對工作流程,H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長談道:“通過對國家級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒總結(jié),我們做頂層設(shè)計(jì)。這是一個(gè)從上至下的管理過程,首先有特定的機(jī)構(gòu)、文件,明確工作程序。然后是自下而上的申報(bào),從縣到市,層層申報(bào);縣政府獲得申報(bào)資格后才正式進(jìn)入創(chuàng)建過程,創(chuàng)建滿一年后進(jìn)行中期評估,后面進(jìn)行驗(yàn)收評估,通過后就授牌;當(dāng)然通過之后也并不是說我們不去監(jiān)管了,我們也會對復(fù)核分?jǐn)?shù)不通過的地方作摘牌處理。”(L副處長,訪談資料20220801)

針對每一批次的示范區(qū)創(chuàng)建工作,H省文旅廳都會在省級層面出臺創(chuàng)建方案、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則,對創(chuàng)建工作的具體流程和重點(diǎn)內(nèi)容予以明確(見表3)。

在一整套嚴(yán)密工作流程的規(guī)范指導(dǎo)下,地方文旅部門能夠清晰認(rèn)識到應(yīng)該“做什么和怎么做”,公共文化服務(wù)工作內(nèi)容的模糊性和不確定性得以降低。地方文旅部門可以從“通知、工作方案和創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)”等眾多政策文件中明晰公共文化服務(wù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容,在具體的實(shí)施過程中找到工作抓手和著力方向,有效降低公共文化服務(wù)內(nèi)容的模糊性,避免公共文化服務(wù)工作陷入不知如何推進(jìn)的誤區(qū)。

3.獨(dú)具特色的工作方法提升地方文旅部門行政自主性和財(cái)政靈活性

地方文旅部門處于權(quán)力位階的弱勢地位,需要一系列創(chuàng)設(shè)性的工作方法提升權(quán)力強(qiáng)制力、資源整合力和部門聯(lián)合力。對此,H省文旅廳不僅采取文化品牌打造、“四兩撥千斤”的資金撬動和充分賦權(quán)行政能人的方式,為縣(縣級市、區(qū))文旅局開展公共文化服務(wù)工作注入彈性空間,提升行政自主性和財(cái)政靈活性,同時(shí)通過“千分制”的考核體系建設(shè)將追求公共利益的“善治”目標(biāo)納入考量。

首先,地方文旅部門擁有結(jié)合自身特色、打造文化品牌的彈性空間。在示范區(qū)創(chuàng)建過程中,各縣(縣級市、區(qū))文旅局都有各自的品牌和亮點(diǎn)。地方文旅局在扎實(shí)完成和執(zhí)行創(chuàng)建實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),也積極結(jié)合自身特色,努力打造本土的文化品牌。例如,W市H區(qū)作為大學(xué)之城,已經(jīng)連續(xù)舉辦了16屆“高校藝術(shù)節(jié)”;再如S市開展“群眾快樂廣場大家跳和世紀(jì)春晚”活動、Q市的“龍蝦文化”等。H省文旅廳在為地方文旅局設(shè)定規(guī)定動作的同時(shí),也為其結(jié)合實(shí)際打造文化品牌的“自選動作”留有空間。

其次,以“四兩撥千斤”的方式撬動地方財(cái)權(quán),通過財(cái)權(quán)下放激發(fā)地方文旅部門自主活力。在示范區(qū)創(chuàng)建過程中,H省文旅廳只為地方文旅局撥付200萬元的啟動資金,而超出部分則需要地方“自給自足”。依托文旅廳200萬元的啟動資金來完成示范區(qū)創(chuàng)建顯然不可能,因此,地方文旅局在具體實(shí)施過程中通常需要汲取其他的資金投入,如H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長所述:各地的示范區(qū)創(chuàng)建工作如果按照我們的標(biāo)準(zhǔn),200萬元顯然是不夠的,至少要花兩個(gè)億到五個(gè)億,甚至十個(gè)億,否則它完成不了,這在學(xué)理上就是所謂的杠桿帶動作用。之所以要這樣,就是要補(bǔ)齊過去我們在公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上投入不足的歷史欠賬問題。(L副處長,訪談資料20220801)

資金汲取主要有兩種形式:一種是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)依托本級財(cái)政撥付支持。如W市H區(qū)主要依托“中央、省和市的轉(zhuǎn)移資金+本級財(cái)政投入+各部門、街道資金投入”的方式實(shí)現(xiàn)自給自足,穩(wěn)步推進(jìn)公共文化服務(wù)工作。另一種則是專注于借助地方鄉(xiāng)賢和民營企業(yè)等社會資本來彌補(bǔ)資金空缺。如D市印發(fā)《D市社會力量參與公共文化服務(wù)促進(jìn)辦法》,采用稅前減免、廣告贊助、命名表彰等多項(xiàng)政策,促進(jìn)社會成功人士捐資修建文體設(shè)施和舉辦文化活動,同時(shí)將企業(yè)、部門文化資源納入公共文化服務(wù)體系,目前已經(jīng)引導(dǎo)近3億元的社會資金投入公共文化服務(wù)建設(shè)。不論何種形式,以200萬元撬動幾個(gè)億甚至更多的資金支持是H省文旅廳財(cái)權(quán)下放的一種表現(xiàn)形式,通過賦予地方文旅部門財(cái)政融入渠道的多樣性和靈活性,增進(jìn)其財(cái)權(quán)和事權(quán)上的自主性。

再次,充分賦權(quán)于專業(yè)的行政能人,通過政治能量注入提升地方政府部門行政自主性。地方文旅部門充分賦權(quán)于各級處長、科長和站長等,通過行政能人保持創(chuàng)建定力,提升行政自主性。同時(shí),樹立“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的創(chuàng)建風(fēng)格,通過專業(yè)人才確保創(chuàng)建工作的有效實(shí)施。例如,L副處長畢業(yè)于著名高校W大學(xué),獲得文學(xué)博士學(xué)位,腦子活,文筆好,手腳勤,屬于典型的行政能人,文旅廳對公共服務(wù)處的充分賦權(quán)也為L副處長提供了相當(dāng)?shù)恼文芰?。L副處長負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建,保證了示范區(qū)創(chuàng)建的全局性和戰(zhàn)略性,而且又能通過深入?yún)⑴c專家指導(dǎo)和驗(yàn)收評估等糾偏活動,確保示范區(qū)創(chuàng)建在具體實(shí)施過程中具有可操作性,提升創(chuàng)建工作的有效性。

最后,在目標(biāo)導(dǎo)向上構(gòu)建“千分制”評價(jià)體系,在“申請—創(chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的工作流程中,“千分制”評價(jià)體系是貫穿始終的。《H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建和管理工作方案(2020年修訂)》(第四批次)指出,要完善公共文化服務(wù)績效評價(jià)體系,要將“設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目和管理制度”等規(guī)范性的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)納入指標(biāo)體系。同時(shí)還要研究制定本地公眾滿意度指標(biāo),完善群眾文化需求反饋機(jī)制,探索建立公共文化服務(wù)第三方評價(jià)機(jī)制,這從屬于“善治”目標(biāo)的基本內(nèi)容。第四批次示范區(qū)創(chuàng)建的“千分制”考核中,涉及公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)的社會供給、公共文化服務(wù)均等化和公共文化服務(wù)保障等眾多善治目標(biāo),這不僅能為地方文旅部門的創(chuàng)建工作提供詳盡標(biāo)準(zhǔn)和操作指南,還能在目標(biāo)導(dǎo)向上對地方文旅部門的行為予以規(guī)制約束。

四、本研究的相關(guān)理論啟示

通過H省省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的案例檢視,以示范區(qū)創(chuàng)建為抓手創(chuàng)設(shè)的“工作機(jī)制、工作流程和工作方法”是地方文旅部門治理技藝的顯性過程。H省文旅廳不僅針對性紓解了事務(wù)數(shù)量巨大、事務(wù)內(nèi)容模糊和權(quán)力位階較低等問題,還有效彌合了“事務(wù)重要與職能弱化”之間的矛盾張力。同時(shí),通過對“示范區(qū)創(chuàng)建”這一典型案例的系統(tǒng)挖掘,獨(dú)具特色的地方政府部門治理實(shí)踐對學(xué)界諸多理論熱點(diǎn)問題亦有啟示。

(一)改善壓力型體制:地方政府部門中的行政能人是關(guān)鍵變量

在H省省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中,對“行政能人”的靈活應(yīng)用是有效調(diào)和事務(wù)重要與職能弱化矛盾的重要因素?！爸v政治、精業(yè)務(wù)、懂專業(yè)、能力強(qiáng)、有情懷”的行政能人亦是調(diào)和壓力型體制消極效應(yīng)的關(guān)鍵變量。在本案例中,最為典型的行政能人是H省文旅廳公共服務(wù)處L副處長,類似地,還包括T市文旅局文化綜合科W科長和H區(qū)C科長等。通過對L副處長予以透視,行政能人至少在三個(gè)方面克服調(diào)和了壓力型體制中存在的上下緊張關(guān)系。

其一,通過專業(yè)知識儲備和出色業(yè)務(wù)能力解讀上級政策,克服公共文化服務(wù)界定不清和內(nèi)涵模糊問題。L副處長作為H省知名985大學(xué)的博士畢業(yè)生,有著豐富的知識儲備。同時(shí)其自畢業(yè)后就一直從事與公共文化服務(wù)相關(guān)的工作,有著出色的業(yè)務(wù)能力。因而在面對公共文化服務(wù)工作如何推進(jìn)這項(xiàng)難題上,L副處長深刻解讀《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》和《創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(中部)》等,起草了《H省公共文化服務(wù)保障條例》,牽頭創(chuàng)建省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū),并制定相關(guān)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn),從省級層面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),為下轄地方文旅部門的公共文化服務(wù)工作奠定基調(diào),指明方向。

其二,對工作流程全過程把控,解決任務(wù)傳導(dǎo)和具體執(zhí)行中的梗阻現(xiàn)象。L副處長在示范區(qū)“申請—創(chuàng)建—驗(yàn)收—復(fù)核”的制度設(shè)計(jì)和環(huán)節(jié)把控上扮演主角,參與評審申報(bào)材料和現(xiàn)場答辯,參加示范區(qū)創(chuàng)建督查行動,組織開展相關(guān)培訓(xùn)工作,對地方文旅部門業(yè)務(wù)不清內(nèi)容和創(chuàng)建盲點(diǎn)提供專家咨詢指導(dǎo)服務(wù),通過對整個(gè)流程的宏觀把控和監(jiān)督引領(lǐng)厘清地方文旅部門的相關(guān)工作職責(zé),確保執(zhí)行上下貫通,不打折扣。

其三,創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的驗(yàn)收指標(biāo)和定期式的復(fù)核機(jī)制,避免“選擇性應(yīng)付和變通式執(zhí)行”。一套標(biāo)準(zhǔn)化且具備硬性特征的指標(biāo)體系能夠保證公共文化服務(wù)工作受到地方文旅部門重視,L副處長針對四批示范區(qū)創(chuàng)建工作,在“千分制”的指標(biāo)體系中融入“一票否決”的硬性指標(biāo),通過類似于績效考核的方式確保公共文化服務(wù)工作落到實(shí)處。同時(shí),采取2年一次的復(fù)核機(jī)制對地方公共文化服務(wù)工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督,以“摘牌壓力”催生“鲇魚效應(yīng)”,確保公共文化服務(wù)效能的持續(xù)性產(chǎn)出。

地方治理策略都是在試圖實(shí)現(xiàn)壓力型體制的調(diào)適性轉(zhuǎn)變,但是怎么樣在不打破壓力型體制這個(gè)常量前提下,通過授權(quán)保護(hù)和開發(fā)利用體制內(nèi)的政治資源,獲取漸進(jìn)和累積的治理增量,從而實(shí)現(xiàn)從治理增量到治理效能的轉(zhuǎn)變,其關(guān)鍵變量是人的積極性,即在體制內(nèi)部尋求一種靈活的關(guān)鍵變量—行政能人—調(diào)動壓力型體制的積極性。事實(shí)上,任何地方政府治理都是關(guān)于人的治理,只要為特定的治理任務(wù)尋求到合適的行政能人,一些體制上的阻滯效應(yīng)和層級結(jié)構(gòu)溢發(fā)的消極因素就能得到有效克服。

(二)創(chuàng)新晉升錦標(biāo)賽:地方政府部門間為了創(chuàng)新而晉升

GDP作為自變量通常決定了官員能否晉升,這一度成為中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的有效解釋[26]。這種晉升可以概括為“為了增長而晉升”,之后又演化出“為了和諧而晉升”和“為了服務(wù)而晉升”等多種模式。而在H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作中,地方政府部門呈現(xiàn)出“為了創(chuàng)新而晉升”特征。

首先,晉升指向的是地方政府部門中技術(shù)官僚開展的創(chuàng)新錦標(biāo)賽。晉升主體并非錨定于地方主官(即地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)),而是深入到具體職能部門中的技術(shù)官僚,他們在與同轄區(qū)內(nèi)的其他職能部門的技術(shù)官僚展開競爭時(shí),通常以“政策創(chuàng)新和治理創(chuàng)新”的方式博取上級關(guān)注,獲得晉升。其次,“創(chuàng)新”成為技術(shù)官僚晉升的特殊自變量。為了滿足“節(jié)約成本”和“擴(kuò)大績效”的雙重要求,具備原創(chuàng)性和新穎性的政策創(chuàng)新和治理創(chuàng)新既能回應(yīng)自上而下的政績壓力,又能在與其他部門的競爭過程中占據(jù)優(yōu)勢地位,還能滿足自下而上的民眾需求,因此創(chuàng)新成為地方政府部門官員獲得晉升的必備條件。

H省省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新,有效回應(yīng)了上行部門(文旅部)的政績壓力、同級部門(政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和社會等)的競爭壓力和下行民眾的需求壓力,滿足了政策創(chuàng)新所具備的基本要求。有別于以往晉升錦標(biāo)賽的傳統(tǒng)版本,地方政府部門間“為了創(chuàng)新而晉升”的行為不僅指向地方政府部門中技術(shù)官僚的晉升邏輯,而且晉升通常與創(chuàng)新呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。從因果關(guān)系上來看,因創(chuàng)新而獲得晉升是實(shí)務(wù)場景中存在的客觀情形;從晉升主體上看,晉升并非只有地方主官這一主體,內(nèi)嵌于地方政府職能部門中的技術(shù)官僚也能成為晉升主體。例如在H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中,H省文旅廳公共服務(wù)處X處長因出色的業(yè)務(wù)能力以及提出的創(chuàng)設(shè)性舉措,目前正被擬任為H省文旅廳副廳長一職,這種特殊晉升形式印證了“地方政府部門為了創(chuàng)新而晉升”的現(xiàn)象。

(三)充實(shí)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散:自上而下垂直擴(kuò)散與橫向水平擴(kuò)散

H省文旅廳的政策創(chuàng)新遵循了自上而下的垂直擴(kuò)散和相同行政層級政府間的水平擴(kuò)散兩種傳統(tǒng)形式,但也存在領(lǐng)域間水平擴(kuò)散的特殊形式。首先,不論是項(xiàng)目創(chuàng)設(shè)還是政策制定,H省文旅廳的政策創(chuàng)新都源生于文旅部的頂層設(shè)計(jì),符合自上而下的垂直擴(kuò)散。從文旅部創(chuàng)建國家級公共文化服務(wù)體系示范區(qū),制定《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見》《創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(中部)》,到H省創(chuàng)建省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū),推出《H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》,H省文旅廳對標(biāo)文旅部展開的政策創(chuàng)新在擴(kuò)散機(jī)制上是自下而上的政策學(xué)習(xí),在擴(kuò)散形式上是自上而下的垂直擴(kuò)散。其次,H省制定出臺的《公共文化服務(wù)保障條例》符合橫向府際水平擴(kuò)散的特征?！禜省公共文化服務(wù)保障條例》并非全國率先,廣東和浙江兩省是更早的先行者。2011年,廣東省率先頒布《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》;2016年,第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》;2017年,浙江省頒布《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》;2018年,H省頒布《H省公共文化服務(wù)保障條例》,成為“全國第三、中部第一”制定出臺條例的省份。《公共文化服務(wù)保障條例》在“廣東—國家—浙江—H省”的府際流動過程呈現(xiàn)了政策創(chuàng)新的橫向水平擴(kuò)散。最后,H省還存在跨領(lǐng)域的政策水平擴(kuò)散形式。自H省創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)以來,類似的全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)創(chuàng)建等也成為H省政策創(chuàng)新中的新興內(nèi)容。這并非是按照地域或區(qū)位產(chǎn)生的橫向擴(kuò)散,而是領(lǐng)域間的水平擴(kuò)散。

(四)校準(zhǔn)央地關(guān)系:財(cái)權(quán)事權(quán)的責(zé)任厘清化解“小馬拉大車”問題

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”[27]。黨的十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任,健全省以下財(cái)政體制,增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。

在調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性的前提下,明確中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的具體邊界很有必要,財(cái)稅體制改革、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等眾多舉措不僅致力于厘清中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán),同時(shí)還為解決“小馬拉大車問題”提供新的思路。例如,2018年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,明確了8大類18項(xiàng)共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的支出責(zé)任、分擔(dān)方式和保障標(biāo)準(zhǔn)制定等,中央和地方共同擔(dān)負(fù)關(guān)涉社會民眾基本生活和基礎(chǔ)公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政支出,地方政府在事權(quán)上保持主動性,而在相對弱勢的財(cái)權(quán)上采取與中央共同擔(dān)負(fù)的方式來獲取資金支持,保證地方積極性。

H省公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為公共服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化的必要項(xiàng),如何實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的適配是關(guān)鍵問題。在實(shí)務(wù)場景中,H省文旅廳為實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的適配,采取以200萬元撬動更多資金支持的方式調(diào)和地方文旅部門“財(cái)事”矛盾問題。以省級層面的注意力分配保障公共文化服務(wù)建設(shè)的事務(wù)重要性,賦予地方文旅部門事權(quán)能力,同時(shí)通過200萬元的資金支持吸資引流,調(diào)動地方財(cái)政支持,使其能夠承擔(dān)與事權(quán)相適應(yīng)的支出責(zé)任。H省文旅廳“四兩撥千斤”的資金撬動方式是增進(jìn)地方文旅部門行政自主性和財(cái)政靈活性的有效做法,為解決“小馬拉大車”問題提供了實(shí)踐思路。

(五)強(qiáng)化人民治理觀:以人民為中心就是社會生產(chǎn)力

習(xí)近平指出:“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵28]H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的具體成效充分反映了“以人民為中心就是社會生產(chǎn)力”的人民治理觀。首先,“四館三場兩中心”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)固“文化陣地”,提升地方群眾的文化自覺和文化自信;其次,文化活動的積極開展解決“農(nóng)村空心化”問題,吸引人口回流,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè);再次,大力發(fā)展公共文化,推進(jìn)文旅融合,助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;最后,響應(yīng)“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”轉(zhuǎn)向,以示范區(qū)創(chuàng)建來保障人民群眾的基本文化權(quán)益。

從文化建設(shè)到文化自信,到公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)讓老百姓過上好日子的重要選擇被提上日程,再到滿足人民對美好生活的向往,足以表明公共文化服務(wù)體系建設(shè)是關(guān)乎民生和關(guān)切人民的時(shí)代創(chuàng)舉。而H省作為體系建設(shè)的決策環(huán)和執(zhí)行端,創(chuàng)建省級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是對“以人民為中心”執(zhí)政理念的切實(shí)踐諾,是對人民日益增長的精神文化需求的積極響應(yīng),突出反映了“文化也是生產(chǎn)力、文化也可以轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力”的創(chuàng)新發(fā)展理念?！八酿^三場兩中心”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、示范區(qū)群眾的幸福指數(shù)、文旅融合產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、文化品牌推介形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)等都充分體現(xiàn)了文化并非軟實(shí)力,公共文化服務(wù)建設(shè)能夠通過間接方式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力。而文化(軟)—經(jīng)濟(jì)(硬)的質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)變都服膺于“以人民為中心”的理念需求,反映出“以人民為中心就是社會生產(chǎn)力”的特色治理觀。

注釋：

①文旅部門不僅與傳統(tǒng)的行政部門相比存在著明顯的權(quán)力位階差異,即使與退役軍人事務(wù)部這個(gè)同時(shí)期成立的新部門相比,亦不占優(yōu)。另一個(gè)對比是環(huán)保部門,經(jīng)歷了從環(huán)保局到環(huán)保部再到生態(tài)環(huán)境部的升格調(diào)整,特別是黨的十八大以來,著重突出生態(tài)文明建設(shè),強(qiáng)化了中央環(huán)保督察建制化推進(jìn),使得環(huán)保力量迅速提升,徹底擺脫了過去權(quán)力位階偏弱的情勢。

②為保證研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性,本文對涉及的人名、地名等均作匿名化處理。

③自2012年以來,H省文旅廳共主導(dǎo)推動了四個(gè)批次的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建。按照抽樣的相關(guān)原則,本文調(diào)研訪談中涉及的主要有第一批次:QJ市(簡稱Q市);第二批次:HS區(qū)(簡稱H區(qū));第三批次:SS市(簡稱S市),TM市(簡稱T市),因第四批次仍處于創(chuàng)建中,故未選擇相關(guān)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

④“四館三場兩中心”指的是“圖書館、文體館(群藝館)、博物館、非遺館,劇場、文體廣場、排練場,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心和村(社區(qū))綜合文化服務(wù)中心”。