江天雨

(北京航空航天大學(xué),北京100191)

自1992年我國(guó)學(xué)術(shù)界提出“國(guó)家能力”概念,尤其是十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”命題以來(lái),國(guó)家能力研究成為中國(guó)政治學(xué)的顯學(xué)。但令人遺憾的是,很多研究是在概念本身上下功夫,把國(guó)家能力當(dāng)成一種“概念”,從技術(shù)層面對(duì)國(guó)家能力進(jìn)行庖丁解牛式的剖析?；诖?有學(xué)者指出,已有的國(guó)家能力研究要么“側(cè)重結(jié)果”,要么“側(cè)重過(guò)程”并導(dǎo)致“循環(huán)論證”,為此主張以“國(guó)家權(quán)力”代替“國(guó)家能力”。①

國(guó)家權(quán)力是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系,國(guó)家能力是一種能動(dòng)性概念,從國(guó)家權(quán)力到國(guó)家能力是智識(shí)上的巨大進(jìn)步,怎么可以退回到國(guó)家權(quán)力概念?這并不是說(shuō)國(guó)家權(quán)力是一個(gè)無(wú)用的概念了,而是說(shuō)在國(guó)家權(quán)力概念基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的概念或者理論肯定有其特殊的指稱意義。更重要的是,國(guó)家能力事實(shí)上服務(wù)于治國(guó)理政的政治實(shí)踐,屬于顯性的政治性問(wèn)題。對(duì)如此具有政治性的概念作“概念術(shù)”式的處理,且不說(shuō)是否提供了有價(jià)值的知識(shí)增量,其弊端至少是模糊了對(duì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)知。這種越來(lái)越技術(shù)化的、“條分縷析”式的辨析,即便有知識(shí)增量的貢獻(xiàn),但對(duì)于指導(dǎo)政治實(shí)踐并無(wú)實(shí)質(zhì)性助益。

如何能夠使國(guó)家能力研究回歸它的初心,即服務(wù)于治國(guó)理政的現(xiàn)實(shí)需要?對(duì)此,有必要回到理論的原初意義,看看國(guó)家能力理論的奠基者們是如何闡述和使用這個(gè)概念的。如果能大道至簡(jiǎn)地勾畫一下國(guó)家能力的研究脈絡(luò),我們不難發(fā)現(xiàn):國(guó)家能力成為一種研究問(wèn)題首先是基于“后發(fā)”國(guó)家趕超的需要。國(guó)家存在的目的就是解決安全、秩序和發(fā)展等問(wèn)題,可是二戰(zhàn)后的“國(guó)家”居然被政治學(xué)拋棄,這才有了后來(lái)二十世紀(jì)七八十年代呼喚回到常識(shí)的“回歸國(guó)家學(xué)派”;然而,剛剛回歸的“國(guó)家”又趕上第三波民主化浪潮,“國(guó)家(能力)”再次淹沒(méi)在“治理”的洪流中。歷數(shù)這一“國(guó)家”沉浮的過(guò)程,國(guó)家能力研究越發(fā)偏離了其發(fā)揮對(duì)國(guó)家建設(shè)實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值的初衷,日漸成為解釋性的學(xué)術(shù)概念。在概念史意義上,國(guó)家能力研究則在中國(guó)獲得了與其指導(dǎo)政治實(shí)踐的重要性相匹配的學(xué)術(shù)地位。

一、“發(fā)現(xiàn)”國(guó)家(能力)

(一)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家能力

現(xiàn)代化是梯次發(fā)生的復(fù)線性過(guò)程。第一波現(xiàn)代化中受益于兩次工業(yè)革命的英國(guó)是彼時(shí)最先進(jìn)的國(guó)家,對(duì)于當(dāng)時(shí)“后發(fā)”的德國(guó)而言,追趕英國(guó)、競(jìng)逐富強(qiáng)是“德國(guó)夢(mèng)”的主要目標(biāo)。在這一過(guò)程中,完全不同于洛克式自由主義的國(guó)家主義主導(dǎo)了整個(gè)德國(guó)思想界,“以國(guó)家主義為核心的普魯士精神主要是通過(guò)三種方式塑造的,即軍國(guó)主義、官僚體制和制定法,它們構(gòu)成了德國(guó)成長(zhǎng)中的三位一體的自上而下的制度變遷路徑”[1]。

如何使德國(guó)從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展成為工業(yè)強(qiáng)國(guó),弗里德里?！だ钏固?Friedrich List)率先發(fā)現(xiàn)了“國(guó)家”。他認(rèn)為,亞當(dāng)·斯密的自由貿(mào)易理論“并沒(méi)有考慮到國(guó)家,它所顧到的,一方面是全人類,另一方面只是單獨(dú)的個(gè)人”[2],即便自由貿(mào)易增加了人類財(cái)富總量、在分配時(shí)也終是強(qiáng)者得利,因此,德國(guó)需要的是務(wù)實(shí)的國(guó)家(國(guó)民)經(jīng)濟(jì)學(xué)。李斯特直言:“作為我的學(xué)說(shuō)體系中的一個(gè)主要特征的是國(guó)家?！业睦碚擉w系的整個(gè)結(jié)構(gòu)就是以這一點(diǎn)為基礎(chǔ)的。”[3]李斯特從后進(jìn)的歐洲國(guó)家視角出發(fā),揭示了英國(guó)經(jīng)長(zhǎng)期保護(hù)主義而成功之道,突出了國(guó)家在經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展中的關(guān)鍵作用,這既是李斯特國(guó)家理論的核心,也是德國(guó)工業(yè)由弱變強(qiáng)的秘訣。德國(guó)追趕式經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分體現(xiàn)了國(guó)家主義,這為后發(fā)國(guó)家開辟了另一條現(xiàn)代化道路。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上,對(duì)于自由主義發(fā)展模式大行其道的歐洲而言,盡管“發(fā)現(xiàn)”國(guó)家本身就是一種治國(guó)之道的貢獻(xiàn),但李斯特討論的國(guó)家作用主要是“制度保護(hù)”,這難以抵擋自由貿(mào)易理論的進(jìn)攻。到了二十世紀(jì)五六十年代,后發(fā)國(guó)家如何“發(fā)達(dá)起來(lái)”成為現(xiàn)代化研究的根本問(wèn)題。當(dāng)時(shí)正值行為主義占絕對(duì)主導(dǎo)的時(shí)期,因此美國(guó)學(xué)術(shù)界所主導(dǎo)的現(xiàn)代化理論主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中“祛除國(guó)家”。此時(shí),亞歷山大·格申克龍(Alexander Gerschenkron)的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)論”以“逆行者”的姿態(tài)否定了流行的自由主義學(xué)說(shuō)。

如果說(shuō)李斯特的國(guó)民政治經(jīng)濟(jì)學(xué)是先驗(yàn)性地指導(dǎo)德國(guó)應(yīng)該怎么發(fā)展,那么后來(lái)者關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家能力研究則是對(duì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)。格申克龍研究歐洲經(jīng)濟(jì)史后指出,經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有現(xiàn)代化理論所主張的統(tǒng)一模式,“落后國(guó)家的發(fā)展在幾個(gè)十分重要的方面顯示出與先進(jìn)國(guó)家根本不同的傾向”[4]。格申克龍認(rèn)為,越是發(fā)展晚的國(guó)家,其工業(yè)化越可能在某種有組織的指導(dǎo)下進(jìn)行,制度性手段的重要性越大,國(guó)家的作用就越強(qiáng)[5],從而構(gòu)成后發(fā)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)快速趕超。

但是,新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)卻“踢開梯子”、遮蔽國(guó)家的作用,以防后來(lái)者通過(guò)梯子爬上房頂[6]。受此影響,雖然所有的后發(fā)國(guó)家都追求現(xiàn)代化,但真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)國(guó)家卻少之又少,并主要集中在東亞地區(qū)。具有國(guó)家傳統(tǒng)的東亞地區(qū),按照自主認(rèn)定的常識(shí)通過(guò)“國(guó)家”這把梯子爬上房頂,將理論上的后發(fā)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐上的發(fā)展型國(guó)家,把追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家能力推上頂峰。美國(guó)學(xué)者查默斯·約翰遜(Chalmers Ashby Johnson)認(rèn)為,現(xiàn)代國(guó)家的歷史是國(guó)家功能不斷擴(kuò)大的歷史。他通過(guò)研究日本通產(chǎn)省對(duì)于日本工業(yè)化的決定性作用,提煉出“發(fā)展型國(guó)家”概念,即同時(shí)具備國(guó)家(執(zhí)政者集團(tuán))有強(qiáng)烈的發(fā)展愿望、由國(guó)家專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家與企業(yè)的高度合作等[7]。這種發(fā)展型國(guó)家的模式根植于東亞特殊的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)文化,高度契合了東亞國(guó)家的發(fā)展需要和國(guó)家利益。

在遞進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力理論中,國(guó)家能力指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值率先得到發(fā)掘,但其內(nèi)涵絕不會(huì)止步于此。比較政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治秩序的產(chǎn)物,沒(méi)有穩(wěn)定的政治秩序就不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,政治秩序不但對(duì)后發(fā)國(guó)家至關(guān)重要,而且對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家也是同等重要的問(wèn)題:發(fā)展既解決了很多問(wèn)題,但也帶來(lái)了很多問(wèn)題,比如,貧富分化、移民、種族主義等,這些問(wèn)題都對(duì)既有政治秩序構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。如何維護(hù)政治秩序,成為發(fā)達(dá)國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家共同面臨的難題。

(二)解決政治秩序的國(guó)家能力

現(xiàn)代化理論的“逆行者”不但有經(jīng)濟(jì)史研究者格申克龍,還有比較政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓(Samuel P. Huntington)。亨廷頓認(rèn)為,具有自主性的、能夠保證政治秩序的政府本身就是合法性的象征,“各國(guó)之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有效程度”[8]。由此將國(guó)家之于現(xiàn)代化的作用從如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展升階到如何維護(hù)政治秩序的更高層面,進(jìn)一步彰顯了國(guó)家能力尤其是統(tǒng)治能力在政治現(xiàn)實(shí)中的重要性。

亨廷頓根據(jù)比較政治發(fā)展的研究指出,不論發(fā)達(dá)世界還是不發(fā)達(dá)國(guó)家,最需要的都是自主性的政府組織以及由其履行統(tǒng)治能力而產(chǎn)生的政治秩序,而“缺乏自主性的政治組織和政治程序就是腐敗的”[9]?，F(xiàn)代化理論假設(shè)“經(jīng)濟(jì)援助促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又促進(jìn)政治穩(wěn)定”[10],但這顛倒了現(xiàn)代性和穩(wěn)定性的真實(shí)關(guān)系,并導(dǎo)致了發(fā)展中國(guó)家的普遍性衰敗。對(duì)于大多數(shù)后發(fā)國(guó)家而言,在短短幾十年甚至幾年內(nèi)面臨著現(xiàn)代化任務(wù)的多線推進(jìn),促使傳統(tǒng)的政治體制快速變革或解體,同步帶來(lái)政治參與的迅速擴(kuò)大。亨廷頓認(rèn)為,在這樣社會(huì)勢(shì)力復(fù)雜且利害關(guān)系縱橫交錯(cuò)的社會(huì)里,急劇的社會(huì)分化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共政策能夠處理的范疇,進(jìn)入到“統(tǒng)治能力”這樣一個(gè)更為底層邏輯的層面:如果不能建立強(qiáng)有力的國(guó)家、首先讓國(guó)家具有統(tǒng)治能力,就無(wú)法形成有序的社會(huì)秩序、進(jìn)行社會(huì)整合,也就無(wú)法形成政治共同體,更談不上建構(gòu)公共政策過(guò)程中的國(guó)家能力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)改革和民主參與可能最終導(dǎo)向社會(huì)分裂和政治動(dòng)蕩。因此,對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言,國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中最重要的能力,不是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益分配的工具性能力,而是能夠在分散、組織薄弱、多重社會(huì)勢(shì)力參政的社會(huì)中整合社會(huì)意識(shí)、建立統(tǒng)一權(quán)威的能力。也就是說(shuō),國(guó)家是否具有政治制度化的能力,才是廣大發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化的首要議題。

盡管政治秩序如此重要,二戰(zhàn)后新獨(dú)立的后發(fā)國(guó)家卻鮮見穩(wěn)定的政治秩序或強(qiáng)大政府。為什么政治秩序難以維持?喬爾·米格代爾(Joel S. Migdal)對(duì)此做出了分析和回答。在米格代爾看來(lái),“國(guó)家能力包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源,以及以特定方式配置或運(yùn)用資源四大能力。強(qiáng)國(guó)家是能夠完成這些任務(wù)的國(guó)家,而弱國(guó)家則處在能力光譜的低端”[11]。國(guó)家能力有強(qiáng)弱之分,因此“將國(guó)家(能力)視為當(dāng)然的危險(xiǎn)是:我們假設(shè)國(guó)家無(wú)論何時(shí)何地都有實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)者們意圖的潛力或能力,而忽視了國(guó)家在不同社會(huì)中扮演的角色往往不同”[12]。

在現(xiàn)實(shí)的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家,社會(huì)控制并非大量集中于國(guó)家,權(quán)威的運(yùn)行高度碎片化,正如米格代爾所說(shuō):“國(guó)家的斗爭(zhēng)可能涉及多個(gè)方面:和家庭爭(zhēng)奪教育和社會(huì)化的規(guī)則,和種族群體爭(zhēng)奪領(lǐng)土,和宗教組織爭(zhēng)奪認(rèn)可婚姻的權(quán)力?！盵13]對(duì)于很多第三世界國(guó)家而言,根植于歐洲傳統(tǒng)的韋伯式的強(qiáng)國(guó)家僅停留在理想類型層面,而現(xiàn)實(shí)中卻是強(qiáng)社會(huì)中的弱國(guó)家能力[14]。

這一論斷來(lái)自米格代爾對(duì)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)的觀察和理解,“如果我們想理解國(guó)家的特性和能力——它們?yōu)槠涿癖娭朴喴?guī)則的能力及生存政治在其他議程項(xiàng)目中的重要性程度,我們必須著眼于社會(huì)結(jié)構(gòu)”[15]。發(fā)展中國(guó)家被殖民主義歷史所塑造的碎片化社會(huì)結(jié)構(gòu),決定了很少有國(guó)家有能力建立起集權(quán)化的政治以及高度統(tǒng)一的社會(huì),而現(xiàn)代性政治的一個(gè)特征就是權(quán)力由部落化走向中心化或集權(quán)化。遺憾的是,在很多發(fā)展中國(guó)家,國(guó)家能力實(shí)在太脆弱,導(dǎo)致國(guó)家轉(zhuǎn)型失去了方向、公共政策也得不到執(zhí)行,現(xiàn)代化建設(shè)舉步維艱。因此,連曾經(jīng)鼓吹“歷史終結(jié)論”的弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)也不得不重新審視政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境,進(jìn)而呼喚強(qiáng)國(guó)家(能力)。

福山的“歷史終結(jié)論”主張代議制民主是人類歷史上最好的、也是最終的政府形式。這一論斷的隱藏前提是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程中早已將政府的存在視為理所當(dāng)然,以至于“忘記它們有多重要、重建它們有多難、缺乏基本政治制度的世界會(huì)有多大的不同”[16]。事實(shí)上,國(guó)家所提供的保障和服務(wù)不應(yīng)被視為“理所當(dāng)然”,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和富裕并不能脫離國(guó)家所提供的產(chǎn)權(quán)、法治、基本政治秩序而自動(dòng)出現(xiàn)。在許多發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)自由化的改革在沒(méi)有合適政治制度框架的前提下根本無(wú)法達(dá)成目標(biāo),現(xiàn)實(shí)中諸多國(guó)家的民主制根本無(wú)法提供“負(fù)責(zé)有效的政府、及時(shí)高效滿足民眾需求的服務(wù)”,缺乏有效的政治制度正是窮國(guó)貧弱的根源。

對(duì)此,福山只能又回到政治秩序這個(gè)根本問(wèn)題上,更為關(guān)注國(guó)家(即政治制度)的重要性,認(rèn)為優(yōu)良的政治秩序必須包含強(qiáng)國(guó)家、法治和民主問(wèn)責(zé)三大要素[17],即成功的政治模式是這三者的平衡。一方面,福山一反自由主義理論倡導(dǎo)限制或削弱國(guó)家的論調(diào),認(rèn)為國(guó)家構(gòu)建應(yīng)成為發(fā)展中國(guó)家最重要的議程,相稱的強(qiáng)國(guó)家(能力)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民主的前提。另一方面,福山也提出,國(guó)家能力不同于國(guó)家權(quán)力[18],前者比后者更重要。在這兩個(gè)維度所建立的坐標(biāo)里,最理想的國(guó)家是“小而強(qiáng)”的,即國(guó)家權(quán)力范圍有限、國(guó)家能力強(qiáng)大有效。他坦言,“今天最成功的非西方國(guó)家,正是那些與西方接觸之前已擁有完整本土制度的地方”[19],而外部力量對(duì)于國(guó)家構(gòu)建所需要的制度創(chuàng)設(shè)非但幫助有限、還可能造成破壞[20],故只有少數(shù)社會(huì)內(nèi)部具有對(duì)制度的強(qiáng)勁內(nèi)需并打造自身政體制度、因地制宜使用制度的社會(huì),才能獲得國(guó)家建構(gòu)的成功。

二、國(guó)家(能力)的“祛除”、“回歸”與再消失

通過(guò)前文論述,我們能夠清楚地認(rèn)識(shí)到國(guó)家(能力)之于現(xiàn)代化發(fā)展的重要性,但其對(duì)政治實(shí)踐的指導(dǎo)性價(jià)值在國(guó)際學(xué)術(shù)界卻沒(méi)有得到與之相匹配的重視,甚至遭到“祛除”。

受行為主義革命的影響,在二十世紀(jì)五六十年代的美國(guó)社會(huì)科學(xué)中,國(guó)家更多的是一個(gè)假想概念而不需要解釋。在行為主義政治學(xué)浪潮里,社會(huì)和個(gè)人成為政治學(xué)研究主流的主題。以阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)為代表的發(fā)展政治學(xué)者,以帕森斯(Talcott Parsons)的社會(huì)學(xué)研究方法為基礎(chǔ),把國(guó)家抽象為具有輸入、輸出功能的一種政治系統(tǒng),從這種籠統(tǒng)性概念的角度理解和衡量國(guó)家能力,國(guó)家被“政治系統(tǒng)”所取代,與國(guó)家相伴的國(guó)家權(quán)力、制度結(jié)構(gòu)、國(guó)家能力等話題也隱去不見。在這一理論之下,衡量政治發(fā)展現(xiàn)代化與否的維度就不再立足于“國(guó)家”,而是要去衡量履行各項(xiàng)功能的結(jié)構(gòu)分化的程度。這種看法消解了國(guó)家作為自主性的、獨(dú)特的權(quán)威組織的地位和角色,從而事實(shí)上以“政治科學(xué)”的方式主張了帶有濃厚西方中心主義色彩的現(xiàn)代化目標(biāo)。

在冷戰(zhàn)的背景下,這種科學(xué)主義的方法將美國(guó)的區(qū)域經(jīng)驗(yàn)描述為一種普遍的發(fā)展進(jìn)程,很大程度上回應(yīng)了美蘇在第三世界進(jìn)行爭(zhēng)奪的現(xiàn)實(shí)需要,彼時(shí)美國(guó)的比較政治學(xué)委員會(huì)認(rèn)為這種方法“特別有利于研究新興國(guó)家轉(zhuǎn)型中的系統(tǒng)”。然而,遵循著這一現(xiàn)代化指南的很多第三世界國(guó)家卻陷入政治失序、經(jīng)濟(jì)衰退的境地,于是在20世紀(jì)60年代,發(fā)生了所謂的“民主化回潮”,諸多選擇自由民主政治道路的國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)向追求具有統(tǒng)治能力的政治秩序。面對(duì)這一局面,白魯恂(Lucian W. Pye)就已然在其政治發(fā)展理論中提出了權(quán)威政府的能力問(wèn)題。他指出,政治發(fā)展需要解決由經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域現(xiàn)代化所造成的五項(xiàng)危機(jī),其中,在解決了政治認(rèn)同危機(jī)之后,人們才會(huì)對(duì)政治系統(tǒng)有一致的看法、并對(duì)政府權(quán)威有相同的期待,在此基礎(chǔ)上,政府機(jī)構(gòu)決策和執(zhí)行能力的增長(zhǎng)正是政治發(fā)展的體現(xiàn)。這一觀點(diǎn)事實(shí)上已將政治發(fā)展與作為國(guó)家代言人的政府的能力勾連起來(lái)。

社會(huì)科學(xué)研究終歸不能忽視現(xiàn)實(shí)需要。正如西達(dá)·斯考克波(Theda Skocpol)所言:“一直以來(lái),比較社會(huì)科學(xué)研究中的主流理論范式對(duì)于將國(guó)家看作一種制度組織或是潛在的自主行為體并不重視,‘國(guó)家’概念也極少出現(xiàn)在研究當(dāng)中?！盵21]而這已限制了對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的解釋力?；貧w國(guó)家學(xué)派重點(diǎn)考察了“國(guó)家的自主性和能力”,認(rèn)為國(guó)家自主性是作為對(duì)特定領(lǐng)土和人口主張其控制權(quán)的組織(即國(guó)家)將其意志和目標(biāo)不受社會(huì)集團(tuán)或階級(jí)的影響而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力[22]。斯考克波認(rèn)為,只要國(guó)家的行政組織和強(qiáng)制組織存在,都具有擺脫支配階級(jí)直接控制的潛在自主性,但自主性的強(qiáng)弱取決于國(guó)家與政治上最有權(quán)力而且被動(dòng)員起來(lái)的集團(tuán)的關(guān)系[23]。斯考克波以此為出發(fā)點(diǎn)來(lái)研究幾次大革命,指出國(guó)家自主性的喪失正是革命得以“發(fā)生(happen)”而非“制造(making)”的自變量。因此,在斯考克波看來(lái),作為國(guó)家自主性的國(guó)家能力,首先是“主權(quán)完整和國(guó)家對(duì)特定領(lǐng)土的穩(wěn)定的行政—軍事控制,是一切執(zhí)行政策之國(guó)家能力的前提條件。除此之外,忠誠(chéng)且有技能的官員與豐富的財(cái)政資源是國(guó)家有效追求各類目標(biāo)的基礎(chǔ)。因此毫不奇怪,國(guó)家建設(shè)的歷史就是集中構(gòu)筑這些國(guó)家權(quán)力的普遍性源泉”[24]。

基于這些常識(shí)性道理,斯考克波直言不諱地指出,不再需要一種翻新的關(guān)于“國(guó)家”的理論,“與其在晦澀而抽象的概念辯論中糾纏不清”,不如對(duì)國(guó)家的歷史、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及跨國(guó)關(guān)系等重大議程進(jìn)行因果規(guī)律的堅(jiān)實(shí)立論,從而回答國(guó)家在革命和改革中的作用、國(guó)家所追求的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策,以及國(guó)家在政治沖突和議程上的影響等方面的問(wèn)題[25]。

“國(guó)家”在20世紀(jì)70年代的回歸,正是美國(guó)在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中感到巨大壓力的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,因此國(guó)家作為行為主體和在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域有影響力的制度結(jié)構(gòu),重新獲得了重視。國(guó)家的“回歸”將國(guó)家中心主義的解釋應(yīng)用于后發(fā)國(guó)家,也用于反觀英美自身。其中,對(duì)國(guó)家能力的研究建立在國(guó)家自主性的研究基礎(chǔ)上,既結(jié)合了新馬克思主義對(duì)主導(dǎo)階級(jí)與自主性的關(guān)注,又結(jié)合了行為主義研究中關(guān)注行動(dòng)者和行動(dòng)過(guò)程的研究方法,探尋實(shí)施國(guó)家政策的官員如何實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)、哪些因素影響了國(guó)家能力的形成,將國(guó)家能力與普遍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相結(jié)合,形成國(guó)家能力在主權(quán)完整、財(cái)政汲取和調(diào)度等方面具有普遍意義的維度,也從國(guó)家能力的不均衡性出發(fā)集中關(guān)注特定的政策領(lǐng)域。

然而,雖然國(guó)家“回歸”了,但由于行為主義、理性選擇主義在西方政治學(xué)中的壓倒性優(yōu)勢(shì)地位,國(guó)家(能力)更多是作為一種解釋性的學(xué)術(shù)概念,而非實(shí)現(xiàn)善治績(jī)效的實(shí)踐性指南,國(guó)家能力研究呈現(xiàn)“概念”研究?jī)A向。因此不難理解,自20世紀(jì)80年代后期“公民社會(huì)”概念再度流行,國(guó)家也再度消失了。

后來(lái),對(duì)“第三部門”“志愿組織”的推崇與公民社會(huì)理論合流,都重視強(qiáng)調(diào)非政府組織作為治理主體和權(quán)利維護(hù)者的作用,將國(guó)家干預(yù)過(guò)多視為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退的主因,只有扶持非政府組織發(fā)展、發(fā)揮社會(huì)力量才能實(shí)現(xiàn)有效治理,如羅伯特·帕特南(Robert D.Putnam)主張通過(guò)社會(huì)資本克服集體行動(dòng)的困境、使社會(huì)強(qiáng)大起來(lái),形成“強(qiáng)社會(huì)”塑造下的“強(qiáng)國(guó)家”[26]。這些研究相當(dāng)于又回到社會(huì)中心主義的路徑,也為治理理論的興起提供了價(jià)值基礎(chǔ),本質(zhì)上是倡導(dǎo)去國(guó)家化、去政府化、主張社會(huì)權(quán)利和個(gè)人權(quán)利的政治轉(zhuǎn)型。在自由民主政治學(xué)和新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重推動(dòng)下,否定統(tǒng)治和政府作用的“治理理論”開始流行。

治理理論誕生于20世紀(jì)90年代初,彼時(shí)世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們根據(jù)對(duì)南撒哈拉沙漠9個(gè)國(guó)家的政府失能、無(wú)效治理的研究,提出應(yīng)該以非政府組織為主要形式的社會(huì)力量將政府取而代之?；谙嗤枷氲摹叭蛑卫怼薄獜?qiáng)調(diào)公民組織在全球化運(yùn)動(dòng)中的主體性、主導(dǎo)性作用,則主張“無(wú)統(tǒng)治的治理”,標(biāo)榜全球治理的“無(wú)政府”性質(zhì)[27]。同樣是在20世紀(jì)90年代,以新自由主義學(xué)說(shuō)為依據(jù)的“華盛頓共識(shí)”希望通過(guò)“釋放和鼓勵(lì)私有市場(chǎng)的辦法得到問(wèn)題最有效率的解決”[28],主張推動(dòng)以新自由主義、市場(chǎng)原教旨主義為核心的策略在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施。盡管后來(lái)英國(guó)工黨的上臺(tái)推出了“第三條道路”,希望通過(guò)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的合作平衡,達(dá)成更好的社會(huì)治理,但在政策層面上其實(shí)仍不脫離新自由主義的主軸,依然致力于構(gòu)建以西方核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的全球治理機(jī)制?？梢?治理理論與新自由主義的理念共享了價(jià)值內(nèi)核,基于美國(guó)社會(huì)“志愿組織”的傳統(tǒng),認(rèn)為社會(huì)本身具有治國(guó)理政的自發(fā)能力,可以通過(guò)去國(guó)家化的方式實(shí)現(xiàn)治理,“國(guó)家能力”自然也就無(wú)從談起了。

不過(guò),事實(shí)上去國(guó)家化的“治理理論”并沒(méi)有讓以南撒哈拉沙漠地區(qū)為代表的發(fā)展中國(guó)家變得更好[29]。究其原因,是廣大亞非拉國(guó)家深陷在原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中,社會(huì)控制權(quán)威碎片式分布于社會(huì)群體而非國(guó)家手中,即米格代爾所說(shuō)的“強(qiáng)社會(huì)中的弱國(guó)家”。但米格代爾沒(méi)有更深入探討的是,這些“弱國(guó)家”缺乏權(quán)威的重要原因之一是它們受到世界體系的結(jié)構(gòu)性影響,從而形成從歷史到現(xiàn)實(shí)、從政治到經(jīng)濟(jì)的依附性地位,更加難以擺脫被外部勢(shì)力干預(yù)、被內(nèi)部力量俘獲的命運(yùn)。在此情況下,如果以治理理論作為行動(dòng)指南,本就尚未被組織起來(lái)的國(guó)家卻要“去國(guó)家化”,那么這些國(guó)家不就又回到原始性的部落化狀態(tài)了嗎?

對(duì)此,亨廷頓在大半個(gè)世紀(jì)前的判斷仍不過(guò)時(shí):歐洲和北美現(xiàn)代化歷程中形成的理論觀念,即“(美國(guó)人)所想的不是如何去創(chuàng)造權(quán)威和集中權(quán)力,而是如何限制權(quán)威和分散權(quán)力”[30],這種觀念在發(fā)展中國(guó)家的推廣不僅無(wú)法帶來(lái)政治發(fā)展,反而引發(fā)政治衰敗,其中非洲和南美已經(jīng)淪為社會(huì)勢(shì)力直接相互作用、以公權(quán)謀取私利、缺乏普遍權(quán)威和政治共識(shí)的普力奪社會(huì)[31],而這種觀念在21世紀(jì)則形成普遍性的“無(wú)效治理”和“無(wú)效民主”。與此形成鮮明對(duì)比的是,國(guó)家能力理論在中國(guó)得到一貫重視并因此形成“中國(guó)之治”。

三、以中國(guó)為中心的國(guó)家能力研究

“國(guó)家”猶如空氣一樣重要,但在西方政治學(xué)那里居然命運(yùn)多舛,根本原因在于洛克式自由主義塑造的社會(huì)中心主義理論體系的主宰性,以至于在德國(guó)興起的國(guó)家主義理論體系也只能是補(bǔ)充性的;而法西斯主義及其失敗又進(jìn)一步否定了國(guó)家主義理論的合法性,這一歷史背景使得強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利的行為主義政治學(xué)和理性選擇主義政治學(xué)大行其道——“國(guó)家”先是被“政治系統(tǒng)”所取代,后又消失在“治理”潮流中。對(duì)此,我們無(wú)法給出簡(jiǎn)單的肯定性或否定性評(píng)價(jià),畢竟社會(huì)科學(xué)理論研究置身在歷史文明傳統(tǒng)之中。也正是因?yàn)檫@個(gè)道理,對(duì)國(guó)家尤其是國(guó)家能力的研究在中國(guó)學(xué)術(shù)界從不缺位——哪怕是在“治理”洪流滾滾之際。

中國(guó)的國(guó)家能力研究自始便高度服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐主題并對(duì)政治實(shí)踐產(chǎn)生影響,尤其是在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被納入全面深化改革的總目標(biāo)后,涌現(xiàn)出了大量在國(guó)家治理命題之下的國(guó)家能力研究,直接服務(wù)于國(guó)家治理能力的學(xué)理化。這凸顯出中國(guó)的國(guó)家能力研究的一大顯著特征:國(guó)家能力的研究議程和國(guó)家的政治議程密切相連,國(guó)家能力議題往往是由國(guó)家根據(jù)政治實(shí)踐的需要率先提出。因此,國(guó)家能力是理解中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要切入點(diǎn),新中國(guó)70多年的現(xiàn)代化建設(shè)史是我們研究國(guó)家能力理論的富礦。

對(duì)此至少有兩點(diǎn)需要注意。首先,中國(guó)的國(guó)家能力并非狹義地指“忠誠(chéng)且有技能的官員”即官僚體系所擁有的自主性能力,而是由國(guó)家性質(zhì)的黨組織與憲法意義上的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)組成的廣義政府所擁有和行使的國(guó)家能力[32]。這意味著作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)圍繞著共同目標(biāo)、同處于一個(gè)治理結(jié)構(gòu)中,形成一個(gè)統(tǒng)合化的國(guó)家能力主體。在這種中國(guó)特色的“國(guó)家”(state)概念下,國(guó)家能力并非僅指行政決策含義上的中觀能力,而是包含強(qiáng)政治屬性。

中國(guó)的國(guó)家能力研究有別于更重視“強(qiáng)度”而輕視國(guó)家性質(zhì)和政治屬性的“概念”研究,而是將中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)中的政治地位和能動(dòng)性作用納入其中,尤其關(guān)注其在道路選擇、方向把握等涉及政治判斷的強(qiáng)政治屬性問(wèn)題上所不可替代的角色,并強(qiáng)調(diào)黨的制度是制度效能的重要來(lái)源,比如有學(xué)者提出“政黨-國(guó)家能力”,在中國(guó)政治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建構(gòu)國(guó)家能力理論[33]。亨廷頓就曾指出,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,政黨是政治制度化、有效社會(huì)動(dòng)員的主要工具[34],是構(gòu)成國(guó)家能力的基礎(chǔ)。中國(guó)在19世紀(jì)中后期到20世紀(jì)中期的強(qiáng)敵入侵和內(nèi)戰(zhàn)進(jìn)程中,最終依靠逐步成長(zhǎng)的列寧式政黨完成了革命與建政的重大任務(wù),黨在革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也轉(zhuǎn)化為國(guó)家的制度基礎(chǔ)。中國(guó)的國(guó)家能力建設(shè)不能脫離政黨中心主義路徑的歷史經(jīng)驗(yàn),因此已有理論中的國(guó)家能力類型有些是難以歸類和衡量的,比如執(zhí)行力概念放在中國(guó)式廣義政府條件下不能完全解釋國(guó)家能力;強(qiáng)制力往往普遍被等同于武裝力量,在指標(biāo)體系上以軍費(fèi)、軍隊(duì)規(guī)模等衡量,但從我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看,“黨指揮槍”的有效性實(shí)際是作為“強(qiáng)制力”載體的軍隊(duì)能否發(fā)揮國(guó)家能力的關(guān)鍵性因素。

其次,對(duì)中國(guó)國(guó)家能力的既有研究,更多是橫截面的、快照式的,但中國(guó)國(guó)家建設(shè)中的國(guó)家能力建設(shè),是一種自覺(jué)建構(gòu)和自然生成過(guò)程的統(tǒng)一,中國(guó)的國(guó)家建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的時(shí)代變遷。因此,研究中國(guó)的國(guó)家能力需要在歷時(shí)性角度下結(jié)合情境性要素。事實(shí)上,中國(guó)從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的時(shí)代進(jìn)程,具有歷史制度主義政治學(xué)方法論所說(shuō)的“時(shí)間性”(Timing)。

對(duì)此,本文結(jié)合中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)的實(shí)踐性特征和時(shí)代主題,提出從國(guó)家主權(quán)能力、國(guó)家治理能力和國(guó)家安全能力三個(gè)層次縱覽中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)和與之相伴的研究歷程。這三個(gè)維度都是復(fù)合型的國(guó)家能力,和現(xiàn)有的國(guó)家能力研究將國(guó)家能力越分越細(xì)化、甚至按照功能來(lái)無(wú)限劃分國(guó)家能力的趨向相反的是,它們都是整合性的國(guó)家能力,是對(duì)應(yīng)的時(shí)代主題下具有概括性的核心國(guó)家能力。這解決了一個(gè)問(wèn)題,即在進(jìn)行比較研究時(shí),由于不同領(lǐng)域的國(guó)家能力強(qiáng)弱不一,往往很難甄選哪種國(guó)家能力才能夠真正判斷這一時(shí)期的所謂國(guó)家“強(qiáng)弱”;而如果從時(shí)間性維度上看,國(guó)家能力這一依次建設(shè)的、具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的復(fù)雜工程,在相應(yīng)的歷史時(shí)段具有對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié),其次序性(sequence)不可混淆。如果從指標(biāo)上來(lái)看,則是多個(gè)維度的次級(jí)能力共同構(gòu)成每一個(gè)時(shí)期的、指向國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)核心需要的國(guó)家能力,比如,主權(quán)能力即一國(guó)政權(quán)對(duì)外擺脫依附、對(duì)內(nèi)塑造權(quán)威的能力,它的評(píng)價(jià)指標(biāo)中囊括了強(qiáng)制能力、財(cái)政汲取能力、制度整合能力等多重在新中國(guó)建立之初克服內(nèi)外部權(quán)威性缺失問(wèn)題的能力,相比于其他方面的能力需要,此時(shí)“主權(quán)能力”可以作為時(shí)代主題下核心的國(guó)家能力。換言之,只要主權(quán)能力不弱,就可以初步奠定新興國(guó)家邁向現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。后續(xù)的國(guó)家治理能力、國(guó)家安全能力亦是如此,都是這類指向時(shí)代性的復(fù)合概念。

這從國(guó)家能力維度為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的成就提供了解釋,中國(guó)正是通過(guò)時(shí)序性、整體性的國(guó)家能力建設(shè)獲得了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的成就。這啟發(fā)我們,國(guó)家能力研究尤其是對(duì)后發(fā)國(guó)家的國(guó)家能力研究,只有置于具體的政治發(fā)展語(yǔ)境和歷史邏輯下才有意義。

第一,國(guó)家主權(quán)能力。無(wú)論是早發(fā)達(dá)的西方國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提都是完整主權(quán)的建立和鞏固,這意味著國(guó)家必須首先獲得主權(quán)能力。主權(quán)能力是國(guó)家獨(dú)立于外部勢(shì)力、滲透社會(huì)、樹立權(quán)威的能力。沒(méi)有主權(quán)能力,國(guó)家就會(huì)對(duì)外形成依附、對(duì)內(nèi)受制于“強(qiáng)社會(huì)”,這是許多發(fā)展中國(guó)家難以發(fā)展起來(lái)的根本政治原因。

如何把中國(guó)重新組織起來(lái),恢復(fù)完整主權(quán)和穩(wěn)定的政治、社會(huì)秩序,是新中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)的首要任務(wù),也是在這一層面上,中國(guó)得以擺脫米格代爾所言“弱國(guó)家”的命運(yùn)。為此,新政權(quán)開展了全方位的社會(huì)革命,通過(guò)打擊地方勢(shì)力、外國(guó)勢(shì)力和文化改造等,成功地實(shí)施了政治統(tǒng)治,從根本上解決了舊中國(guó)一盤散沙的分散型權(quán)威結(jié)構(gòu)?？梢哉f(shuō),如果從主權(quán)獨(dú)立和內(nèi)部政治集中的維度看,直到中華人民共和國(guó)的建立才真正標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家能力建構(gòu)的開始。

對(duì)此,徐勇等學(xué)者指出,中國(guó)共產(chǎn)黨是實(shí)現(xiàn)政治整合的核心力量,這揭示了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家能力建設(shè)的政黨中心主義路徑。新中國(guó)建立后,在政權(quán)下鄉(xiāng)的同時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨的組織開始全國(guó)性地向農(nóng)村地區(qū)延伸,通過(guò)合作社和人民公社體制將黨的支部由行政鄉(xiāng)一直延伸到村莊和生產(chǎn)單位,在土地改革中突破宗族制度和宗法觀念,使國(guó)家權(quán)力滲入鄉(xiāng)土社會(huì)[35],從而將歷史上一直分散且外在于政治體系的農(nóng)民變?yōu)橛薪M織的政治力量并使之成為政權(quán)的穩(wěn)定基礎(chǔ)[36]。對(duì)于當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)人口聚居于廣大鄉(xiāng)村土地的國(guó)家而言,國(guó)家權(quán)威和制度深入到鄉(xiāng)村基層,這是中國(guó)歷史上不曾有過(guò)的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變革。

站起來(lái)并不意味著立得住,這也是二戰(zhàn)后新獨(dú)立的后發(fā)國(guó)家必須面對(duì)和解決的難題,即如何擺脫不利于自身發(fā)展的世界體系所導(dǎo)致的依附性束縛。在戰(zhàn)爭(zhēng)與革命的時(shí)代主題下,由于“落后就要挨打”的危機(jī)意識(shí)和外部西方強(qiáng)國(guó)的敵視壓力,獨(dú)立自主一直是新中國(guó)進(jìn)行“抗美援朝”等軍事和外交斗爭(zhēng)的重心,這使得主權(quán)能力建設(shè)始終處于中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)的優(yōu)先議程,并為后續(xù)的國(guó)家能力建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二,國(guó)家治理能力。自20世紀(jì)70年代末期經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化的中心任務(wù),中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家能力建設(shè)隨之進(jìn)入一個(gè)新的階段。改革開放初期,中央政府的財(cái)政汲取能力急劇下降,嚴(yán)重制約了國(guó)家的宏觀政策調(diào)節(jié)能力。在這種背景下,王紹光和胡鞍鋼提出國(guó)家能力由汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力四種能力要素構(gòu)成,并典型表現(xiàn)為政府(尤其是中央政府)在實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)時(shí)從社會(huì)中汲取資源的能力即稅收能力[37]。一石激起千層浪,1994年推行的分稅制改革不僅使得中央財(cái)政收入占比迅速提升,還進(jìn)一步理順了中央與地方關(guān)系、強(qiáng)化了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

到了世紀(jì)之交,改革二十多年后積累的社會(huì)矛盾激增,當(dāng)時(shí)流行的觀點(diǎn)包括合法性危機(jī)、制度崩潰論等。對(duì)此,徐湘林指出,轉(zhuǎn)型危機(jī)是世界性的,轉(zhuǎn)型危機(jī)并不意味是合法性危機(jī),更可能是國(guó)家治理能力的危機(jī),轉(zhuǎn)型危機(jī)的不同后果完全視于國(guó)家能否調(diào)適其治理能力[38]。這一研究發(fā)現(xiàn),率先引出了國(guó)家治理能力命題。伴隨后來(lái)官方提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”,國(guó)家能力概念在中國(guó)就適時(shí)地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理能力,成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。

國(guó)家治理相比于“國(guó)家統(tǒng)治”“社會(huì)管理”是一種新的政治理念,有人將其視為國(guó)家能力的新發(fā)展階段[39],在此視角下分析國(guó)家治理能力的內(nèi)涵和影響因素[40],也有人根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程,提出新的國(guó)家能力領(lǐng)域②。還有學(xué)者立足國(guó)家權(quán)力內(nèi)涵嘗試建構(gòu)國(guó)家治理能力的要素體系,如楊光斌提出了由體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力所構(gòu)成的關(guān)于國(guó)家治理能力的一般理論[41],這一方面增強(qiáng)了對(duì)國(guó)家治理能力進(jìn)行比較研究的可操作性,另一方面建立起范式性理論以引導(dǎo)這一時(shí)代性主題。另外,中國(guó)國(guó)家能力在政策制定、尤其是產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行上表現(xiàn)突出,也得到學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。其中,路風(fēng)關(guān)于中國(guó)高鐵技術(shù)升級(jí)的研究[42],極大地增進(jìn)了人們對(duì)中國(guó)作為“超級(jí)發(fā)展型國(guó)家”的認(rèn)識(shí);周黎安以“行政發(fā)包制”為代表的研究,對(duì)基于中國(guó)國(guó)家內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜性而產(chǎn)生的豐富國(guó)家能力形態(tài)進(jìn)行闡釋,在不同治理領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)家能力闡釋中引入地方政府要素[43];還有學(xué)者對(duì)中國(guó)特色的重大決策機(jī)制如舉國(guó)體制、共識(shí)型決策的研究[44],闡釋了中國(guó)政府做出復(fù)雜決策能力背后的實(shí)踐邏輯。

第三,國(guó)家安全能力。隨著黨和國(guó)家事業(yè)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新時(shí)代,我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜的變化。對(duì)此,習(xí)近平總書記指出:“隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化和國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整,我國(guó)發(fā)展面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)空前上升,如果發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)又扛不住,國(guó)家安全就可能面臨重大威脅?！盵45]對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)“后發(fā)趕超”的社會(huì)主義大國(guó)而言,面對(duì)西方守成大國(guó)的全方位戰(zhàn)略打壓,只有統(tǒng)籌發(fā)展和安全才能長(zhǎng)治久安,至此“國(guó)家安全能力現(xiàn)代化”命題在黨的二十大報(bào)告中應(yīng)時(shí)而出。中國(guó)的國(guó)家安全觀尤為強(qiáng)調(diào)其內(nèi)涵和外延的“總體性”,其中,“以政治安全為根本”表明政治安全“是國(guó)家安全的生命線”[46],我國(guó)需要不斷提高包括政權(quán)安全、制度安全、意識(shí)形態(tài)安全在內(nèi)的政治安全能力。

隨著國(guó)家政治議程的推出,中國(guó)學(xué)界關(guān)于國(guó)家能力的學(xué)術(shù)研究很快集中到黨和國(guó)家所關(guān)心的內(nèi)容上來(lái),呈現(xiàn)出跟隨國(guó)家政策議題并服務(wù)于治國(guó)理政、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的明顯傾向。這不僅僅體現(xiàn)在前述的將國(guó)家能力理論與治理理論有機(jī)結(jié)合、糅合了源自歷史文化和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家治理能力上,更體現(xiàn)在國(guó)家安全、“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”日益上升為治國(guó)理政的重要議題,總體性的國(guó)家安全能力進(jìn)而受到學(xué)界關(guān)注?？梢哉f(shuō),國(guó)家安全能力是國(guó)家治理能力在新時(shí)代主題下的升級(jí),是從應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力拓展出國(guó)家能力研究的新議程③。有學(xué)者指出,防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家政治的內(nèi)在要求和基本職能,是國(guó)家存在和發(fā)展的前提性責(zé)任,并將國(guó)家能力研究引入歷史政治學(xué)視野[47]。還有學(xué)者將國(guó)家能力理論研究推向“高階政治”的更高維度,即探究前提性的國(guó)家能力,并提出“政治認(rèn)知力”概念④,形成對(duì)偏重工具理性的國(guó)家治理能力在時(shí)代語(yǔ)境下的超越。從中可見,隨著國(guó)家發(fā)展議程逐步“升階”,中國(guó)國(guó)家能力研究呈現(xiàn)出從追求以治理績(jī)效為直接目標(biāo)的“善治”向追求“長(zhǎng)治久安”的根本性目標(biāo)的系統(tǒng)升級(jí),正所謂“治術(shù)”必須服務(wù)于“治道”,其內(nèi)在關(guān)聯(lián)是“致治”的歷史文化傳統(tǒng)。

可以認(rèn)為,中國(guó)學(xué)者關(guān)于中國(guó)國(guó)家能力的研究比國(guó)外學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究有著更直接的效果,那就是對(duì)政治實(shí)踐和公共政策具有直接的影響,國(guó)家能力研究真正發(fā)揮了對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行觀照的價(jià)值。比較而言,國(guó)外大多數(shù)關(guān)于國(guó)家能力研究的學(xué)術(shù)意義大于實(shí)踐價(jià)值,即便是米格代爾對(duì)“強(qiáng)社會(huì)中的弱國(guó)家”的發(fā)現(xiàn),也只是發(fā)現(xiàn)而已,“回歸國(guó)家”也主要是學(xué)術(shù)研究范疇。在學(xué)術(shù)意義上,中國(guó)國(guó)家能力研究的不足是沒(méi)能對(duì)國(guó)外、尤其是發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家能力進(jìn)行深度的案例研究,從而限制了中國(guó)學(xué)術(shù)界的國(guó)際對(duì)話能力。

結(jié)語(yǔ)

在歷時(shí)維度上厘清國(guó)家能力的前世今生,我們就能明白,國(guó)家能力是指向治國(guó)理政的實(shí)踐性概念,而非純學(xué)理的概念研究;同時(shí),以現(xiàn)實(shí)為觀照的國(guó)家能力理論必然是一種實(shí)踐性知識(shí)或因時(shí)因地的語(yǔ)境性知識(shí),而不是一般性的泛泛而談的空洞知識(shí)。這一學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn),不僅讓我們需要重新回到國(guó)家能力研究的初衷,而且在學(xué)術(shù)路徑上解釋了從行為主義政治學(xué)到治理理論所呈現(xiàn)出的西方主流政治學(xué)議程之下,國(guó)家能力研究為何呈現(xiàn)出技術(shù)化、概念化的研究?jī)A向。

相對(duì)而言,中國(guó)的國(guó)家能力研究始終立足于本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史階段,或是提出相關(guān)議題、進(jìn)行概念形塑和引導(dǎo)國(guó)家議程;或是在國(guó)家提出階段性發(fā)展議題后,對(duì)其進(jìn)行學(xué)理闡釋和學(xué)術(shù)研究,通過(guò)對(duì)中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論化,形成一般性范式乃至觀念,從而反哺政治實(shí)踐。一方面,這源自中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展的需要:從19世紀(jì)后期起,國(guó)家富強(qiáng)成為近現(xiàn)代秉持不同觀念的中國(guó)政治家們共同的追求[48],有識(shí)之士和廣大人民也渴求通過(guò)追尋強(qiáng)大國(guó)家而捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,中國(guó)共產(chǎn)黨的革命及隨后的國(guó)家能力建設(shè)則正是對(duì)這一目標(biāo)的踐行。

另一方面,中國(guó)政治具有與生俱來(lái)的“致治”傳統(tǒng)[49],中國(guó)國(guó)家能力的建設(shè)建立在對(duì)“歷史國(guó)家”的繼承和對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文明的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化之上。傳統(tǒng)中國(guó)的政治共同體立足于“治”,關(guān)心治人、治道、治術(shù),將政治生活中處理眾人之事的目標(biāo)、理想和方法結(jié)合起來(lái),這種傳統(tǒng)也延續(xù)到當(dāng)代的政治生活中來(lái),比如體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線中,要求黨主動(dòng)深入民眾,極大地提升了政黨整合、動(dòng)員社會(huì)力量的能力,并轉(zhuǎn)化為有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的國(guó)家能力,這與西方的“政治參與”極為不同,這便是埋藏在中國(guó)土壤下的新的知識(shí)增長(zhǎng)點(diǎn)。

從歷史政治學(xué)的范疇來(lái)說(shuō),這一“致治”傳統(tǒng)賦予了現(xiàn)代中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家能力研究路徑,這提醒我們,面對(duì)中國(guó)這一具有豐富后發(fā)國(guó)家超越式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和悠久政治文化傳統(tǒng)的文明政治體,中國(guó)國(guó)家能力理論的建構(gòu)不應(yīng)是抽象的,而是理論與實(shí)踐的互動(dòng)、歷史與邏輯的統(tǒng)一,這對(duì)構(gòu)建中國(guó)自主的社會(huì)科學(xué)知識(shí)體系也具有啟發(fā)性意義。國(guó)家能力的概念史光譜告訴我們,中國(guó)歷史文化和政治實(shí)踐是發(fā)掘政治理論的不竭源泉。

注釋：

①參見耿曙、陳瑋:《發(fā)展型國(guó)家:理論淵源與研究進(jìn)展》,《中國(guó)政治學(xué)》2019年第2期,第175—194頁(yè);耿曙、王穎穎:《發(fā)展研究中的“國(guó)家能力解釋”——論證邏輯的陷阱及其超越》,《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2022年第2期,第29—47頁(yè)。

②如有學(xué)者認(rèn)為在信息科技等科技領(lǐng)域發(fā)展背景下,會(huì)對(duì)國(guó)家治理形成挑戰(zhàn)并對(duì)國(guó)家能力產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性重塑,因此提出拓展相應(yīng)的國(guó)家能力。參見侯利文:《國(guó)家能力與大數(shù)據(jù):邁向一種信息維度的國(guó)家理論》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2021年第7期,第63—72頁(yè);樊鵬:《新技術(shù)時(shí)代國(guó)家治理的新方向》,《人民論壇》2020年第2期,第80—83頁(yè)。

③風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之下不同國(guó)家的國(guó)家能力將導(dǎo)向不同結(jié)果,國(guó)家安全議題之下處理風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的要求對(duì)國(guó)家能力建設(shè)和研究都提出了新要求,如有學(xué)者提出“災(zāi)難政治學(xué)”并分析國(guó)家能力在災(zāi)難中產(chǎn)生的異質(zhì)性后果。參見黃種濱、孟天廣:《災(zāi)難政治學(xué):災(zāi)難治理及其異質(zhì)性效應(yīng)》,《探索與爭(zhēng)鳴》2022年第4期,第54—64頁(yè)。

④楊光斌教授在2017年提出“政治認(rèn)知力”是國(guó)家治理能力的前提性指標(biāo),保障了國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性,避免大國(guó)犯顛覆性錯(cuò)誤,這已然是對(duì)國(guó)家安全能力超越一般國(guó)家治理能力的論述。參見楊光斌:《實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是什么》,《人民論壇》2017年第25期,第25—27頁(yè)。