□王莉君

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730010）

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。近20 年來，中央一號(hào)文件連續(xù)對(duì)“三農(nóng)”問題作出具體的發(fā)展規(guī)劃，中央對(duì)地方涉農(nóng)資金的投入也由來已久。

然而，縱觀涉農(nóng)資金的實(shí)際使用情況，由于對(duì)相關(guān)政策落實(shí)不到位、缺乏相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督措施，使得其使用效益不高，影響“三農(nóng)”問題有效解決及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效推進(jìn)。因此，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金績效審計(jì)的研究，優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境及審計(jì)措施是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵路徑之一。

1 鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金投入審計(jì)及意義

1.1 涉農(nóng)資金投入及審計(jì)現(xiàn)狀

涉農(nóng)資金是指中央、省、市、縣安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)補(bǔ)貼、危房改造等生態(tài)建設(shè)資金以及用于農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的資金。

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，國家財(cái)政在“三農(nóng)”領(lǐng)域投入大量資金，且資金投入規(guī)模基本呈逐年上升趨勢(shì)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2013—2020 年，我國對(duì)涉農(nóng)資金的投入由11 973.88 億元增長至23 948.26 億元，增長約2 倍。其中，2015 年“三農(nóng)”投入資金達(dá)到17 380.49 億元，增長速度為22.62%。在2016 年，我國對(duì)涉農(nóng)資金的投入出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，此后一直處于平穩(wěn)增長狀態(tài)，在2018 年又迅速回升，同比增速突破10%，但是在2018 年以后，“三農(nóng)”資金投入同比增速又處于放緩狀態(tài)，2021 年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。雖然近2 年國家對(duì)涉農(nóng)資金的投入增速逐漸放緩，但是總體上投入規(guī)模仍然呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，對(duì)“三農(nóng)”支持力度不斷增強(qiáng)。

我國歷來對(duì)“三農(nóng)”工作高度重視，連續(xù)19 年在中央一號(hào)文件中對(duì)其作出了相應(yīng)的規(guī)劃，審計(jì)署對(duì)涉農(nóng)資金使用等相關(guān)情況的審計(jì)工作時(shí)間有近20 年。通過對(duì)審計(jì)署相關(guān)公告文件的梳理，整理出我國涉農(nóng)資金績效審計(jì)的現(xiàn)狀。

一是審計(jì)范圍。由開始的針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)和農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)逐步擴(kuò)大到新農(nóng)合基金審計(jì)、涉農(nóng)水利專項(xiàng)資金審計(jì)。

二是審計(jì)內(nèi)容。國家對(duì)涉農(nóng)資金的審計(jì)項(xiàng)目較多，審計(jì)工作結(jié)果顯著。從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題來看，主要包含涉農(nóng)專項(xiàng)資金的使用存在套取騙取、挪用滯留、管理混亂等普遍性問題；資金使用效率低下；有關(guān)部門對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的政策推進(jìn)速度緩慢。就審計(jì)整改情況來看，相關(guān)部門及地方政府在一定程度上能夠及時(shí)響應(yīng)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出的問題進(jìn)行整改[1]。

1.2 鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金績效審計(jì)的意義

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要戰(zhàn)略方針。然而我國農(nóng)村數(shù)量眾多，并且分布較為分散，且鄉(xiāng)村老年人口較多，阻礙了涉農(nóng)資金相關(guān)政策的推行及執(zhí)行，致使相關(guān)涉農(nóng)資金在落實(shí)過程中遇到諸多問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的不斷推進(jìn)，涉農(nóng)資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，必須加強(qiáng)了解涉農(nóng)資金使用效率和效益情況，因而實(shí)施并完善涉農(nóng)資金績效審計(jì)顯得十分必要。涉農(nóng)資金績效審計(jì)能夠深入分析并評(píng)估資金投入使用情況，掌握其資金流向，以促進(jìn)扶貧資金與鄉(xiāng)村振興資金的有效銜接，主要體現(xiàn)在以下2 個(gè)方面。

一是有利于明確涉農(nóng)資金具體使用情況，通過涉農(nóng)資金績效審計(jì)，追溯資金的使用流向，了解涉農(nóng)資金目前的使用管理情況，并對(duì)其進(jìn)行分析評(píng)估，尋找涉農(nóng)資金使用管理中存在的問題，進(jìn)而提出對(duì)應(yīng)的解決措施，能夠在一定程度上提高資金使用效率。

二是有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。涉農(nóng)資金績效審計(jì)通過審查一定時(shí)間內(nèi)資金使用效率和效果，以評(píng)估其社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)審查范圍內(nèi)的涉農(nóng)資金使用情況有一個(gè)明晰、精確的認(rèn)識(shí)，曝光使用不當(dāng)?shù)男袨椋龠M(jìn)資金使用的公平性，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2 K市涉農(nóng)資金投入及其績效審計(jì)現(xiàn)狀

2.1 K市涉農(nóng)資金投入情況

K 市地處我國西南部，總體地勢(shì)北高南低，以湖盆巖溶高原地貌形態(tài)為主，屬季風(fēng)氣候，全年溫暖濕潤，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“東風(fēng)”，K 市政府加大對(duì)該地“三農(nóng)”資金的投入力度。2019—2021 年，K 市“三農(nóng)”資金投入總額為201.83 億元。資金投入額逐年增長，由2019 年的64.78 億元增長至2021 年的71.43 億元，同比增長8.86%。由此可見，K市全面貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題擺在首位，擴(kuò)大資金投入規(guī)模，以促進(jìn)“三農(nóng)”問題平穩(wěn)解決。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來K 市對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入最多。根據(jù)《Y 省“十四五”高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》等精神，2016 年至今，K 市連續(xù)對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入資金，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

由表1 可知，2019—2021 年，K 市對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)資金投入總額為8.25 億元，其中爭取的各類補(bǔ)助資金為7.75 億元。由于資金投入規(guī)模較大，了解資金使用狀況十分必要，因而K 市審計(jì)局將2019—2021 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實(shí)和資金使用情況列入其2022 年的審計(jì)計(jì)劃中，于2022 年4 月開始對(duì)其進(jìn)行為期1 個(gè)月的現(xiàn)場審計(jì)。

表1 2019—2021 年K市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入情況

2.2 K市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實(shí)和資金使用績效審計(jì)情況

從K 市審計(jì)局官網(wǎng)來看，2019 年至今，K 市著重開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，占據(jù)審計(jì)工作大部分內(nèi)容?？冃徲?jì)僅有幾次，主要是針對(duì)政府部分項(xiàng)目支出的績效審計(jì)，占據(jù)K 市3 年來全部績效審計(jì)項(xiàng)目的2/3，其余則是對(duì)環(huán)境治理效應(yīng)的績效審計(jì)，2019 年的D 湖干渠截污項(xiàng)目績效審計(jì)甚至還在購買服務(wù)，聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計(jì)。針對(duì)涉農(nóng)資金績效審計(jì)僅有1 次，即對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實(shí)和資金使用的績效審計(jì)。從上述分析來看，K 市現(xiàn)階段績效審計(jì)次數(shù)較少，績效審計(jì)方法不成熟，審計(jì)人員工作經(jīng)驗(yàn)少，在績效審計(jì)過程中可能面臨困境。

3 鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)資金績效審計(jì)面臨的困境

通過上述對(duì)審計(jì)署涉農(nóng)資金績效審計(jì)現(xiàn)狀以及K 市對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金績效審計(jì)情況的梳理發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移以及涉農(nóng)項(xiàng)目的增加，K 市積極進(jìn)行涉農(nóng)資金績效審計(jì)工作，但由于涉農(nóng)資金的客觀條件限制以及審計(jì)人員專業(yè)能力不足，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以后，涉農(nóng)資金審計(jì)在目標(biāo)、方式、內(nèi)容和評(píng)價(jià)方面依然存在較多問題[2]。

3.1 涉農(nóng)資金績效審計(jì)目標(biāo)不明確

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，使得全社會(huì)的視角轉(zhuǎn)向農(nóng)村，需要及時(shí)了解投入涉農(nóng)資金的管理及使用情況，以保障各級(jí)投入不折不扣落實(shí)到位，使廣大農(nóng)民真正受益，實(shí)現(xiàn)共同富裕。通過梳理K 市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金使用績效審計(jì)現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，其審計(jì)目標(biāo)不明確，主要包括審計(jì)項(xiàng)目不固定和以局部審計(jì)為主。

一是審計(jì)項(xiàng)目不固定。當(dāng)前，隨著涉農(nóng)資金投入的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，對(duì)其審計(jì)項(xiàng)目也隨著資金覆蓋面而擴(kuò)大。致使每年的審計(jì)項(xiàng)目都不固定，有的年份針對(duì)農(nóng)村實(shí)施義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)，有的年份則是對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行審計(jì)。即使每年度都安排了對(duì)涉農(nóng)資金的績效審計(jì)工作，但是每年的審計(jì)項(xiàng)目都不統(tǒng)一，績效審計(jì)缺乏系統(tǒng)性。

二是以局部審計(jì)為主。由于審計(jì)項(xiàng)目的不固定性，造成了對(duì)涉農(nóng)資金的績效審計(jì)以局部審計(jì)為主進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。每年的涉農(nóng)資金專項(xiàng)審計(jì)即為一個(gè)固定的審計(jì)項(xiàng)目，以K 市績效審計(jì)為例，由于其主要是審計(jì)K 市范圍內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策落實(shí)與資金使用情況，因此只是對(duì)K 市以及延伸審計(jì)調(diào)查的2 個(gè)縣在內(nèi)的6 個(gè)縣（區(qū)）、14 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，并未進(jìn)行全面審計(jì)[3]。

3.2 涉農(nóng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不完善

因?yàn)樯孓r(nóng)項(xiàng)目類型眾多，產(chǎn)生的效益也隨其類型變化而不同。從K 市審計(jì)結(jié)果來看，幾乎都沒有提及到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田績效審計(jì)的評(píng)價(jià)及過程，往往都是配套不到位、未足額下達(dá)資金等單純的文字描述，且結(jié)論大多為定向描述，而且對(duì)于績效評(píng)價(jià)大都為有關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)。

從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題來看，大多是對(duì)有關(guān)資金的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的表達(dá)，缺乏對(duì)其效果性、效率性的描述。也就是說，績效審計(jì)仍停留在“賬表審計(jì)模式”，檢查對(duì)涉農(nóng)資金使用情況的賬面記錄，審查其真實(shí)性、合法性，沒有與工程審計(jì)實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合。通常涉農(nóng)資金大多投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者農(nóng)村道路修建等項(xiàng)目，需要審計(jì)人員到現(xiàn)場勘探工程進(jìn)度及檢查資金使用情況，單純的“財(cái)務(wù)審計(jì)”已經(jīng)難以及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金使用中存在的問題，也難以保障涉農(nóng)資金的合理應(yīng)用，影響審計(jì)效果[4]。

3.3 涉農(nóng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)

從K 市的調(diào)查反饋問題整改情況公示來看，對(duì)于審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用不理想，出現(xiàn)問題都是基于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)，比如G 縣、F 縣違規(guī)擴(kuò)大資金開支范圍共計(jì)96 121.79 元，因此，在整改問題時(shí)，該縣只是單純地就列示數(shù)據(jù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行追回或者安排配套資金，并沒有對(duì)發(fā)生違規(guī)擴(kuò)大資金開支范圍的行為進(jìn)行追溯和評(píng)價(jià)，對(duì)于審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)的運(yùn)用有為了完成問題整改而進(jìn)行整改的行為。

此外，不同的縣級(jí)政府對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用也存在程度上的差別，有的縣（區(qū)）積極響應(yīng)，并能于市級(jí)驗(yàn)收期間完成整改；有的縣（區(qū)）則預(yù)計(jì)2022 年11 月上旬完成對(duì)存在問題的整改，并沒有在驗(yàn)收期間完成，這種情況通常會(huì)造成審計(jì)結(jié)果落實(shí)不到位，造成對(duì)涉農(nóng)資金的績效審計(jì)失去了作用，某種程度上也是審計(jì)資源的浪費(fèi)[5]。

4 鄉(xiāng)村振興背景下創(chuàng)新與完善涉農(nóng)資金績效審計(jì)路徑

4.1 建立健全涉農(nóng)資金績效審計(jì)制度

涉農(nóng)資金閑散、廣泛，難以有效整合，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施使得上述問題更加嚴(yán)重。因此，有必要建立一套統(tǒng)一的涉農(nóng)資金績效審計(jì)制度，健全涉農(nóng)資金管理機(jī)制，提升其使用效能，做到“個(gè)體”與“整體”的統(tǒng)一。在對(duì)涉農(nóng)資金審計(jì)的過程中，必須樹立系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，深刻領(lǐng)會(huì)鄉(xiāng)村振興與各涉農(nóng)資金投入項(xiàng)目之間的辯證關(guān)系，把審計(jì)工作放到推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度上來，將各項(xiàng)目與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主線、各審計(jì)項(xiàng)目為補(bǔ)充，對(duì)涉農(nóng)資金審計(jì)做到統(tǒng)籌全局，充分使用審計(jì)資源，避免重復(fù)審計(jì)。同時(shí)，推動(dòng)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋。結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需要和涉農(nóng)資金的使用情況，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主體，推動(dòng)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋。對(duì)涉農(nóng)資金的使用情況實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，以了解其后續(xù)發(fā)展情況，并且及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果，做到對(duì)涉農(nóng)資金使用的透明化、規(guī)范化[6]。

4.2 完善涉農(nóng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

涉農(nóng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的不完善使得審計(jì)工作作用發(fā)揮有限，并未展現(xiàn)績效審計(jì)的特點(diǎn)。而缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使得審計(jì)結(jié)果不具有可比性，不利于審計(jì)信息的對(duì)比，因此有必要完善涉農(nóng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，明確績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。K 市應(yīng)立足涉農(nóng)資金的實(shí)際管理和使用情況，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，在充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上設(shè)置科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。以資金績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性出發(fā)，依據(jù)資金分配比例、社會(huì)效應(yīng)、民生性等對(duì)其指標(biāo)進(jìn)行分解，構(gòu)建專業(yè)、科學(xué)且全面覆蓋的評(píng)價(jià)機(jī)制[7-8]。

4.3 強(qiáng)化涉農(nóng)資金績效審計(jì)整改問責(zé)及運(yùn)用

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要想發(fā)揮涉農(nóng)資金績效審計(jì)的重要作用就要重視審計(jì)監(jiān)督，注意查處問題與整改問責(zé)并重，以鄉(xiāng)村振興為指引，強(qiáng)化涉農(nóng)資金績效審計(jì)整改問責(zé)。健全涉農(nóng)資金跟蹤審計(jì)制度，K 市可以通過對(duì)相關(guān)涉農(nóng)資金的管理、使用與落實(shí)情況進(jìn)行全程跟蹤，了解每一筆涉農(nóng)資金的去向，并通過資金流向發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)相關(guān)政策執(zhí)行中存在的問題。及時(shí)督促相關(guān)部門整改審計(jì)查處問題，將涉農(nóng)資金審計(jì)查處問題與整改問責(zé)并重且實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效審計(jì)，在過去審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)縣（區(qū)）的監(jiān)督，督促其及時(shí)整改發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)于不整改或者整改速度嚴(yán)重超時(shí)地區(qū)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)整改問責(zé)制度。

5 結(jié)束語

在鄉(xiāng)村振興背景下，要充分發(fā)揮涉農(nóng)資金效用，建立健全涉農(nóng)資金績效審計(jì)制度，樹立系統(tǒng)論的觀點(diǎn)；在了解涉農(nóng)資金實(shí)際使用情況的基礎(chǔ)上，明確績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，做到規(guī)范使用涉農(nóng)資金，以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。