朱世琪，陳 倬

（武漢輕工大學(xué)管理學(xué)院，武漢 430023）

從保障國家糧食安全的角度看，推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)對世界百年未有之大變局，辦好頭等大事，端牢中國飯碗的客觀需要；從鄉(xiāng)村振興的角度看，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，更好促進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的有效途徑。目前有關(guān)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的研究多集中在實證測算和實現(xiàn)路徑上，聚焦政策工具及其目標(biāo)的研究匱乏。通過搭建“政策工具——政策目標(biāo)”二維分析框架，對新時代中央層面出臺的糧食產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行內(nèi)容梳理、工具分布特征歸納與政策目標(biāo)協(xié)同性厘清，運(yùn)用多維度、交互性方式對政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，剖析糧食產(chǎn)業(yè)政策工具在不同維度上的分布與使用差別，揭示政策工具和政策目標(biāo)的結(jié)構(gòu)，為加快推進(jìn)我國糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全方位夯實糧食安全根基提供產(chǎn)業(yè)治理思路。

1 “政策工具——政策目標(biāo)”二維分析框架

采用Rothwell 等[1]的分類方法，以政策發(fā)力點(diǎn)為依據(jù)，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型[1]。一方面，這一經(jīng)典的政策分析框架在國內(nèi)已有充分的應(yīng)用場景，具有現(xiàn)實可操作性；另一方面，該方法突出供需雙方在達(dá)成政策目標(biāo)過程中的作用，淡化政府的“干預(yù)者”角色和政策工具的強(qiáng)制性特征，注重“有效市場”與“有為政府”的更好結(jié)合。

供給型政策工具是政府為糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所需的基礎(chǔ)條件（基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人才、科技等）提供的政策支持，表現(xiàn)為政府的直接推動意愿。環(huán)境型政策工具是指政府為營造糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有利環(huán)境而制定的各項政策。需求型政策工具是指政府為激發(fā)社會主體對糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主觀能動性而制定的各項政策，體現(xiàn)出政府借助市場和社會力量來拉動糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意愿。具體政策工具分類及其內(nèi)涵解釋見表1。

表1 糧食產(chǎn)業(yè)政策工具分類及其內(nèi)涵解釋

在查閱中央政策文件及相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，將糧食產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期目標(biāo)劃分為壯大產(chǎn)業(yè)主體、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、強(qiáng)化科技與人才支撐和完善保障措施五大類。由此，構(gòu)建了糧食產(chǎn)業(yè)政策文本二維分析框架（見圖1）。

圖1 糧食產(chǎn)業(yè)政策文本二維分析框架圖

2 糧食產(chǎn)業(yè)政策的文本量化分析

2.1 數(shù)據(jù)來源及文本內(nèi)容編碼

選取2013 年12 月以來涉及糧食產(chǎn)業(yè)的中央層面政策文本作為研究樣本，發(fā)文單位為黨中央、國務(wù)院以及國家部委單獨(dú)或聯(lián)合頒布，政策文本直接涉及糧食產(chǎn)業(yè)問題，截止2023 年中央一號文件發(fā)布，共檢索收集到有效政策文本48 篇。按照 “文本編號——內(nèi)部章號——節(jié)號——條目號”的編碼方法，得到786 條直接相關(guān)的政策文本編碼條款（表2 為節(jié)選內(nèi)容）。

表2 糧食產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（部分）

2.2 X 維度（政策工具）分析

按照關(guān)鍵詞對786 條編碼條款進(jìn)行政策工具歸類，得到使用頻數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)（表3），可以看出，政府在推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過程中對供給型和環(huán)境型政策工具使用較多。

表3 各類政策工具使用頻率統(tǒng)計表

在供給型政策工具中，“科技與信息”、“人才與教育”兩項政策工具的使用頻率占到一半以上，體現(xiàn)出政府堅持以創(chuàng)新驅(qū)動糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈意愿，大力支持糧食產(chǎn)業(yè)增加科技含量，推動“藏糧于技”戰(zhàn)略落實落地?！敖M織領(lǐng)導(dǎo)”、“服務(wù)保障”兩項政策工具的使用頻率占到近三成，表明政府對糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，通過增強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)服務(wù)指導(dǎo)能力，為促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展做好保障工作。“財政投入”、“基礎(chǔ)設(shè)施”兩項政策工具的使用頻率較低，體現(xiàn)出政府對糧食產(chǎn)業(yè)進(jìn)行高補(bǔ)貼、高投入的趨勢正在減緩。

在環(huán)境型政策工具中，“體制機(jī)制”、“策略性措施”、“目標(biāo)規(guī)劃”的使用頻率體現(xiàn)出政府對糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和發(fā)展路徑的重視，為糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造保障性環(huán)境和指明戰(zhàn)略性方向?！胺ㄒ?guī)管制”的使用頻率反映出政府對糧食行業(yè)依法行政的重視，通過法律性強(qiáng)制手段降低政策在實施過程中不確定性因素的發(fā)生，落實責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督?！敖鹑诙愂铡钡氖褂妙l率高出“財政投入”近1 倍，表明政府掃清糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的融資難、融資貴等障礙的意圖，同時減輕政府財政壓力與各類糧食主體對政府財政的依賴。

在需求型政策工具中，一方面，通過“宣傳推廣”、“市場導(dǎo)向”、“試點(diǎn)示范”等政策工具，開展對糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理念培養(yǎng)和宣傳教育，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)適配的糧食產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系和市場體系，引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)主體主動探索新發(fā)展模式、適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)。另一方面，通過“社會化服務(wù)”、“資源整合”政策工具來保證糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各種資源與服務(wù)，激勵產(chǎn)業(yè)主體不斷增強(qiáng)自身競爭力。

2.3 Y 維度（政策目標(biāo)）分析

將786 條編碼條款基于政策目標(biāo)的維度進(jìn)行歸屬判斷，得到如圖2 的目標(biāo)分布圖。

圖2 糧食產(chǎn)業(yè)政策工具預(yù)期政策目標(biāo)分布圖

“完善保障措施”的政策文本條款數(shù)量最多，占28.6%，大部分文件直接單列一節(jié)強(qiáng)調(diào)完善財稅、金融、保險、用地用電、組織領(lǐng)導(dǎo)等保障措施，反映出政府在推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過程中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐級壓實責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門對糧食產(chǎn)業(yè)重大政策、重大項目、重大工程的支持。

“創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式”、“強(qiáng)化科技與人才支撐”的政策文本條款分別占25.7%和22.9%，這兩個政策目標(biāo)關(guān)聯(lián)度較高、相輔相成。前者的政策條款多聚焦在糧食加工、銷售環(huán)節(jié)，主要涉及產(chǎn)業(yè)模式與產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)業(yè)投入、績效考核、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場秩序等多方面對提升糧食產(chǎn)業(yè)綜合競爭力做出部署。后者的政策條款聚焦于深化糧食產(chǎn)業(yè)科技與人才的體制改革上，涉及“科技興糧”、“人才興糧”工程，為糧食產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化破除體制機(jī)制上的障礙，提升“產(chǎn)購儲加銷”全過程科技水平。

“夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)”、“壯大產(chǎn)業(yè)主體”的政策文本條款占比較低，分別為12.7%和10.1%。前者的政策條款多集中于打造現(xiàn)代化的產(chǎn)后服務(wù)中心、物流體系和質(zhì)量安全保障體系，為糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供設(shè)施保障。后者的政策條款聚焦在培育壯大多元糧食產(chǎn)業(yè)主體，包括推動國有糧食企業(yè)體制改革，培育壯大糧食加工龍頭企業(yè)和新型經(jīng)營主體，打造一批優(yōu)質(zhì)糧油品牌，引導(dǎo)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

2.4 X-Y 二維分析

整合編碼結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計后得到如圖3 和圖4 所示的對比分析圖。

圖3 “政策工具——政策目標(biāo)”二維分析圖（一）

圖4 “政策工具——政策目標(biāo)”二維分析圖（二）

對于“壯大產(chǎn)業(yè)主體”的政策目標(biāo)，三類政策工具的使用較為均衡，其中有關(guān)科技與人才的政策文本條款較多。這體現(xiàn)了糧食產(chǎn)業(yè)政策更加注重激發(fā)糧食產(chǎn)業(yè)主體的市場活力和創(chuàng)新動力，更多依靠市場與行業(yè)組織的力量來激活糧食產(chǎn)業(yè)主體的主觀能動性。

對于“創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式”的政策目標(biāo)，政府較多使用環(huán)境型和需求型政策工具。一方面，政府通過宏觀謀劃糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，指明糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方向；另一方面，充分利用“宣傳推廣”、“市場導(dǎo)向”、“試點(diǎn)示范” 等政策工具，以市場需求為導(dǎo)向，拉動糧食產(chǎn)業(yè)主體主動轉(zhuǎn)換經(jīng)營方式，增加優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。

對于“夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)”的政策目標(biāo)，供給型政策工具使用最多，占到一半以上，其中“基礎(chǔ)設(shè)施”政策工具最常用。政府規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，既是彌補(bǔ)在糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的市場失靈的需要，又是促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的公共需要和公共服務(wù)，屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“綠箱”政策范疇。

對于“強(qiáng)化科技與人才支撐”的政策目標(biāo)，政府使用供給型政策工具最多，占到2/3。相對于其他行業(yè)，糧食行業(yè)較為傳統(tǒng)落后，表現(xiàn)為創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動力不足，使用供給型這樣的推動性較強(qiáng)的政策工具效果會更好。

對于“完善保障措施”的政策目標(biāo)，政府采用的政策工具主要是環(huán)境型。“機(jī)制體制”、“法規(guī)管制”是最常用的政策工具，其次是“金融稅收”，這體現(xiàn)了糧食產(chǎn)業(yè)政策更加注重運(yùn)用法制和經(jīng)濟(jì)的手段，同時適度采取必要的宏觀政策調(diào)控手段。

3 結(jié)論

從政策工具維度看，供給型和環(huán)境型政策工具使用頻率較高，需求型政策工具占比低，使用頻率有待提高。糧食既是戰(zhàn)略物資，又是商品，需要處理好政府與市場的關(guān)系。糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，既需要供給型政策工具提供直接的推動力量，環(huán)境型政策工具營造良好的營商環(huán)境，又需要需求型政策工具更多地激活糧食產(chǎn)業(yè)主體的主觀能動性。目前，需求型政策工具在推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的應(yīng)用尚不充分，隨著糧食領(lǐng)域深化改革步伐的推進(jìn)，以激發(fā)市場主體能動作用為主的調(diào)控政策需進(jìn)一步推進(jìn)。

從政策目標(biāo)維度看，新時代以來糧食產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)更多表現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式”、“科技與人才”兩大領(lǐng)域，體現(xiàn)出政府在糧食產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域向結(jié)構(gòu)調(diào)整要動力，向科技要效益的政策意圖，并已形成廣泛共識。在“壯大產(chǎn)業(yè)主體”、“夯實發(fā)展基礎(chǔ)”兩大目標(biāo)領(lǐng)域，政策使用頻率還不足，政策力度還需加大。特別是在壯大產(chǎn)業(yè)主體方面，由于糧食產(chǎn)業(yè)涉及方面廣，參與主體眾多，“大國小農(nóng)”仍是我國基本國情，需要政府進(jìn)一步運(yùn)用需求型政策工具的拉動作用，促進(jìn)包括小農(nóng)在內(nèi)的多元糧食產(chǎn)業(yè)主體做大做強(qiáng)做優(yōu)。