閆召華

(西南政法大學(xué) 訴訟法與司法改革研究中心,重慶 401120)

一、 問(wèn)題的提出

刑事司法中的專項(xiàng)治理,是以“急事特辦”為理念,以自上而下的政治動(dòng)員為手段,暫時(shí)打斷刑事訴訟原有的各就其位、按部就班的常規(guī)程序或者突破常規(guī)的辦案體制和機(jī)制,在一定時(shí)期內(nèi)集中力量和注意力快速完成某一特定任務(wù)。從“嚴(yán)打”到“掃黑除惡”,從專項(xiàng)“追逃”“糾錯(cuò)”到超期羈押的集中清理,從對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的推行到對(duì)“少捕慎訴慎押”的強(qiáng)調(diào),刑事司法中的專項(xiàng)治理經(jīng)常出現(xiàn),已成為不同范圍、不同層級(jí)的公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)刑事司法領(lǐng)域緊迫問(wèn)題的常用機(jī)制,從而對(duì)我國(guó)刑事程序的運(yùn)行發(fā)揮出持續(xù)性、全局性的影響,并不斷強(qiáng)化著我國(guó)刑事訴訟的特有品性。而且,作為一種有深厚傳統(tǒng)支撐和強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求的治理模式,專項(xiàng)治理不僅影響著《刑事訴訟法》的實(shí)施方式,也在一定程度上承載著快速推進(jìn)刑事程序立法完善和制度變遷的使命,一些重大的刑事司法改革也常帶有鮮明的專項(xiàng)治理特征[1]。但問(wèn)題是,以程序法定為基本原則的刑事司法是最注重程序和常規(guī)的,而專項(xiàng)治理則通常是以反常規(guī)的面貌出現(xiàn)。專項(xiàng)治理雖然具有反應(yīng)迅速、針對(duì)性強(qiáng)和治理效果立竿見(jiàn)影等優(yōu)勢(shì),但由于治理模式的模糊性和開(kāi)放性,加之制度支撐不足、理論研究欠缺,也存在糾錯(cuò)出錯(cuò)、維穩(wěn)不穩(wěn)等潛在風(fēng)險(xiǎn)和過(guò)猶不及、破壞法治等負(fù)面影響,使得決策者和公安司法機(jī)關(guān)對(duì)其始終抱有一定的矛盾心態(tài)。當(dāng)前,國(guó)家對(duì)于“掃黑除惡”等提出了常態(tài)化要求,而我國(guó)正處于國(guó)家治理模式和刑事程序體系的轉(zhuǎn)型期。2014年,黨的十八屆四中全會(huì)確立了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo),中國(guó)法治建設(shè)由此步入了追求“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治”的新階段。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下,一方面要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,另一方面也在推進(jìn)司法制度和訴訟程序的正當(dāng)化。如何定位與規(guī)制刑事司法中的專項(xiàng)治理已成為不容回避的重要議題。而刑事司法中專項(xiàng)治理的優(yōu)化必然以深入理解其發(fā)生邏輯為前提。有鑒于此,本文擬對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行初步探討,梳理專項(xiàng)治理影響我國(guó)刑事司法的歷史進(jìn)路,歸納相關(guān)主體專項(xiàng)治理偏好的決定因素,挖掘刑事司法中專項(xiàng)治理常態(tài)化悖論的節(jié)點(diǎn),并為常態(tài)化悖論的可能破解提出些許建議。

二、 刑事司法場(chǎng)域?qū)ｍ?xiàng)治理的產(chǎn)生與根基

(一) 專項(xiàng)治理在刑事司法中的緣起

在新中國(guó)成立前的奪取政權(quán)階段,黨領(lǐng)導(dǎo)下的刑事司法工作基本圍繞每個(gè)時(shí)期革命任務(wù)的特定主題而展開(kāi),刑事司法工作服務(wù)于革命事業(yè),刑事司法活動(dòng)自然也成為革命的一部分。新中國(guó)成立以后到改革開(kāi)放以前的這段“繼續(xù)革命”時(shí)代,由于黨的政治使命已從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟陶?quán),黨和政府對(duì)刑事司法工作的重視程度明顯提升。然而,由于刑事司法制度的不健全以及革命經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)大的實(shí)踐慣性,可以說(shuō),這一時(shí)期的刑事司法工作并未擺脫舊有的運(yùn)作模式[2],刑事司法工作始終以同時(shí)期的政治活動(dòng)和政策為引領(lǐng),并積極參與其中,成為活動(dòng)的一部分。在這一時(shí)期,司法機(jī)關(guān)除按中央要求配合其他機(jī)關(guān)參與大規(guī)?；顒?dòng)以外,還會(huì)主動(dòng)響應(yīng)中央的相關(guān)政策,以政治活動(dòng)的方式整治司法機(jī)關(guān)和司法工作本身存在的問(wèn)題。其中,最為典型的就是于1952年6月發(fā)起、1953年2月結(jié)束的司法改革。黨的十一屆三中全會(huì)后,隨著社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)逐步邁向正規(guī),刑事司法制度也進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。1979年,在全黨全社會(huì)“人心思法”“人心思治”的背景下[3],《刑法》《刑事訴訟法》頒布實(shí)施。同年9月9日,中共中央還專門出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(以下簡(jiǎn)稱“64號(hào)文件”)。該指示強(qiáng)調(diào),公安司法機(jī)關(guān)處理違法犯罪問(wèn)題,應(yīng)嚴(yán)格依法辦事;嚴(yán)禁公、檢、法以外的機(jī)關(guān)和個(gè)人僭越刑事司法權(quán)力或者指令公安司法機(jī)關(guān)違反實(shí)體法和程序法規(guī)定辦案;黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo),取消黨委審批案件制度[4]?！?4號(hào)文件”為我國(guó)社會(huì)主義刑事司法制度的建立健全指明了正確方向。但值得注意的是,在“64號(hào)文件”出臺(tái)四年后,中共中央就發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)的決定》,拉開(kāi)了“嚴(yán)打”序幕。自1983年的第一次“嚴(yán)打”起至2014年的第五次“嚴(yán)打”止,周期性的“嚴(yán)打”幾乎成為刑事司法的旋律之一。除“嚴(yán)打”之外,公安司法機(jī)關(guān)還要參與以司法或政法為規(guī)范對(duì)象的治理活動(dòng),而專門以刑事司法問(wèn)題為治理對(duì)象的活動(dòng)也不少見(jiàn),從“反腐風(fēng)暴”到“掃黑除惡”,從“專項(xiàng)追逃”“清理積案”到“治理超期羈押”,專項(xiàng)治理已然成為刑事司法場(chǎng)域中一種常見(jiàn)的治理方式。此外,一些重大的刑事司法改革,如認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革、推進(jìn)非羈押訴訟、涉案企業(yè)合規(guī)等,也通常以中央決策、宣傳動(dòng)員、指標(biāo)考核、評(píng)估監(jiān)督等專項(xiàng)治理的方式推進(jìn),形成了頗具特色的改革模式。

(二) 刑事司法中專項(xiàng)治理的根基

從根本上來(lái)說(shuō),專項(xiàng)治理的邏輯與法制的邏輯的確是有差異的。前者是疾風(fēng)驟雨式的革命邏輯,后者則是和風(fēng)細(xì)雨式的建構(gòu)邏輯。而刑事司法的程序法治特性決定了刑事司法與專項(xiàng)治理的抵牾要比其他法制領(lǐng)域更為突出,表現(xiàn)在從理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向、行動(dòng)模式到原則、規(guī)則的各個(gè)層面：理論基礎(chǔ)層面的政策與法律、治理與審理、政治權(quán)威與司法權(quán)威、統(tǒng)一協(xié)調(diào)與審判中心,價(jià)值理念層面的懲罰與保護(hù)、安全與自由、公益與私權(quán)、趨同化與差別化、結(jié)果導(dǎo)向與過(guò)程中心,行動(dòng)模式層面的政治動(dòng)員與程序響應(yīng)、一體協(xié)同與分工制約、橫向配合與線型作業(yè)、集中高效與層層把關(guān),原則層面的目標(biāo)預(yù)設(shè)與無(wú)罪推定、手段靈活與程序法定、政策貫徹與獨(dú)立行使司法權(quán),以及規(guī)則性質(zhì)層面的應(yīng)急性與前瞻性、變通性與穩(wěn)定性、模糊性與確定性、開(kāi)放性與封閉性等。而且,更為復(fù)雜的是,當(dāng)專項(xiàng)活動(dòng)成為一種治理方式時(shí),還要遵循治理的邏輯。這就意味著,刑事司法中的專項(xiàng)治理其實(shí)是在刑事司法邏輯、治理邏輯等多重邏輯的支配下展開(kāi)的。再加上,刑事司法中專項(xiàng)治理內(nèi)部的不同行動(dòng)者在各自的行動(dòng)邏輯上各有側(cè)重,治理過(guò)程表現(xiàn)為多元利益主體在多重邏輯下互動(dòng)博弈的“政—法對(duì)話過(guò)程”。

如果說(shuō)在“繼續(xù)革命”時(shí)代,在此起彼伏的政治活動(dòng)大潮中,刑事司法與專項(xiàng)治理的密不可分尚易理解的話,那為何在黨的十一屆三中全會(huì)將黨和國(guó)家的工作中心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)以后,在黨發(fā)出“64號(hào)文件”之后不久,以“嚴(yán)打”為代表的專項(xiàng)治理就開(kāi)始在刑事司法中出現(xiàn),并發(fā)展成為一種常見(jiàn)的治理模式呢?我們認(rèn)為,除實(shí)踐慣性、超常規(guī)的績(jī)效需求、常規(guī)治理的低效等孕育專項(xiàng)治理的一般因素外,專項(xiàng)治理之所以還能在刑事司法場(chǎng)域立足并形成一種治理手段,還因?yàn)橛兄缦聢?jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

一是不斷增強(qiáng)的手段合法性。黨的十一屆三中全會(huì)后,刑事司法場(chǎng)域的專項(xiàng)治理不再追求徹底摧毀舊秩序、徹底打破常規(guī)司法,而是旨在維護(hù)社會(huì)主義法制秩序,強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行,并且在定位上只是作為常規(guī)司法的并用或補(bǔ)充手段,從而大大減弱了專項(xiàng)治理與法制的對(duì)立性,增強(qiáng)了合法性。以“嚴(yán)打”為例,其本身就是針對(duì)破壞法制秩序的嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的,有利于維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全,有利于加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。誠(chéng)然,在中央發(fā)布的有關(guān)“嚴(yán)打”的決定中規(guī)定了兩個(gè)突破現(xiàn)行法的措施,即“應(yīng)當(dāng)迅速及時(shí)審判,可以不受1979年《刑事訴訟法》第110條規(guī)定的關(guān)于起訴書(shū)副本送達(dá)被告人期限以及各項(xiàng)傳票、通知書(shū)送達(dá)期限的限制”,以及“犯罪分子的上訴期限和人民檢察院的抗訴期限,由1979年《刑事訴訟法》第131條規(guī)定的十日改為三日”。但應(yīng)當(dāng)看到,這一決定是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)這一享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)作出的,由立法機(jī)關(guān)發(fā)布決定本身就體現(xiàn)了對(duì)于法制的尊重。而立法機(jī)關(guān)根據(jù)特定時(shí)期的社會(huì)治安形勢(shì),就嚴(yán)重暴力犯罪和惡性案件的打擊問(wèn)題,授權(quán)在一定期限內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或停止適用《刑事訴訟法》的部分規(guī)定,也是基本符合立法原理的。更何況,決定嚴(yán)格限制了上述例外規(guī)定的適用范圍,即必須同時(shí)具備三個(gè)條件：犯殺人、強(qiáng)奸、搶劫等嚴(yán)重危害社會(huì)治安犯罪;應(yīng)當(dāng)判處死刑且需立即執(zhí)行;主要犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、民憤極大。對(duì)于例外規(guī)定的嚴(yán)格謹(jǐn)慎恰恰反映了對(duì)于常規(guī)的重視。因此,盡管“嚴(yán)打”中的例外規(guī)定有對(duì)常規(guī)的突破,在實(shí)踐中也暴露了“先定后審”等弊端,但從整體上看,“嚴(yán)打”還是依法開(kāi)展的,是以強(qiáng)化法制秩序?yàn)槟康牡摹?/p>

二是公安司法機(jī)關(guān)的社會(huì)治理功能。在人民司法的制度體系中,公安司法機(jī)關(guān)本來(lái)就直接承擔(dān)著國(guó)家治理和社會(huì)治理的任務(wù),發(fā)揮著與其他法律傳統(tǒng)中的司法機(jī)關(guān)大不相同的作用[5]。作為社會(huì)治理功能的承擔(dān)者,公安司法機(jī)關(guān)易于將刑事司法中的社會(huì)治理議題,特別是和特定時(shí)期國(guó)家治理大局密切相關(guān)的議題作為階段性工作的重心,并將相關(guān)政策作為決策或行動(dòng)的指引和根據(jù),這為專項(xiàng)治理的啟動(dòng)提供了極大的方便。此外,我國(guó)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)也有利于公安司法機(jī)關(guān)在發(fā)揮社會(huì)治理功能時(shí)凝心聚力。我國(guó)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)帶有明顯的職權(quán)主導(dǎo)下的“層層把關(guān)”特點(diǎn)。這種訴訟結(jié)構(gòu)雖然也看重專門機(jī)關(guān)的分工、制約,但客觀的運(yùn)行結(jié)果更加容易凸顯專門機(jī)關(guān)“互相配合”,共同完成“懲罰犯罪,保護(hù)人民”和“保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”的使命[6]。政策目標(biāo)的一致性和對(duì)共同使命的強(qiáng)調(diào),使得專門機(jī)關(guān)之間事實(shí)上形成了“分工不分家”“協(xié)同作戰(zhàn)”的關(guān)系,易于導(dǎo)致某種程度的同質(zhì)化。在特定問(wèn)題的治理上,公安司法機(jī)關(guān)之間很容易形成一種利益共生關(guān)系,統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動(dòng)、資源整合等都不存在大的障礙,這無(wú)疑可以為規(guī)?；瘜ｍ?xiàng)治理的開(kāi)展提供組織基礎(chǔ)。

三是“結(jié)果導(dǎo)向”的刑事司法理念。所謂的“結(jié)果導(dǎo)向”,就是以治理犯罪的實(shí)際成效作為評(píng)價(jià)刑事司法制度的最高標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的刑事司法存在重實(shí)體、輕程序,重結(jié)果、輕過(guò)程的傳統(tǒng)。在公安司法機(jī)關(guān)流行的以目標(biāo)管理責(zé)任制為核心的績(jī)效考核機(jī)制中,立案數(shù)、逮捕率、破案率、起訴率、定罪率長(zhǎng)期以來(lái)都曾是非常重要的考核指標(biāo),體現(xiàn)了重結(jié)果的價(jià)值取向。立法機(jī)關(guān)和民眾對(duì)于刑事司法工作的監(jiān)督與評(píng)價(jià),也習(xí)慣于主要著眼控制犯罪的成效。在此背景下,專項(xiàng)治理體現(xiàn)了常規(guī)司法所無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)：常規(guī)司法強(qiáng)調(diào)程序法定,強(qiáng)調(diào)公安司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行刑事訴訟活動(dòng),強(qiáng)調(diào)以程序控制權(quán)力而不是相反,不僅訴訟過(guò)程較長(zhǎng),而且難以控制訴訟結(jié)果,帶來(lái)過(guò)程與結(jié)果上的雙重不確定性,從而很難滿足目標(biāo)考核的要求;而專項(xiàng)治理則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的積極主導(dǎo),強(qiáng)調(diào)時(shí)效,強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向和全程管控,非常適合結(jié)果導(dǎo)向的考核方式。而且,由于“維穩(wěn)”是黨和政府及各級(jí)司法機(jī)關(guān)的工作重心之一[7],人權(quán)保障可以加強(qiáng),但穩(wěn)定大局是不可觸碰的底線。換言之,國(guó)家和社會(huì)無(wú)法接受犧牲“打擊”的“保護(hù)”,不能接受妨害穩(wěn)定的公正。所以,一旦出現(xiàn)了影響穩(wěn)定大局的刑事司法問(wèn)題,特別是常規(guī)司法中長(zhǎng)期沒(méi)有解決而形成的沉疴頑疾,專項(xiàng)治理就理所當(dāng)然地成為可以速見(jiàn)“療效”的“一劑猛藥”。

四是人民司法的基本要求。在刑事司法領(lǐng)域發(fā)起專項(xiàng)治理,從根本上說(shuō),一方面是對(duì)黨特定時(shí)期刑事司法政策的貫徹落實(shí),體現(xiàn)黨對(duì)我國(guó)刑事司法發(fā)展路向的新安排、新指示,服務(wù)于黨和政府在某一時(shí)期的中心工作;另一方面則是為了盡快消弭群眾對(duì)刑事司法工作的質(zhì)疑或不滿,在刑事司法工作這一關(guān)系群眾切身利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要領(lǐng)域,回應(yīng)新時(shí)期人民群眾的新要求、新期待,讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。所謂的人民司法,質(zhì)言之,“就是民主集中制,領(lǐng)導(dǎo)一元化,群眾路線,從群眾中來(lái),到群眾中去,這就是說(shuō)我們的司法要同群眾結(jié)合,要成為群眾的東西”[8];就是堅(jiān)持黨對(duì)司法的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與群眾路線的統(tǒng)一。人民司法發(fā)展至今,經(jīng)過(guò)不斷地探索與實(shí)踐,已經(jīng)形成了相對(duì)健全的理念與制度,而兩大核心要義也傳承至今并不斷得到強(qiáng)化。在習(xí)近平法治思想精髓的“十一個(gè)堅(jiān)持”中,前兩個(gè)堅(jiān)持就是“堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持以人民為中心”,唯有做到這兩個(gè)堅(jiān)持,才有可能走出新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。而刑事司法中的專項(xiàng)治理可謂是對(duì)人民司法兩大要義的直接體現(xiàn),各個(gè)層面“都滲透著濃厚的政策實(shí)施色彩”[9]。習(xí)近平總書(shū)記還曾直接指出,“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”,“統(tǒng)籌好政法系統(tǒng)和相關(guān)部門的資源力量,形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的良好局面”[10]。這里描述的統(tǒng)籌模式也非常適合專項(xiàng)治理的開(kāi)展。

五是刑事司法隊(duì)伍的革命化。堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍是習(xí)近平法治思想的要義之一。其中的“德”主要就是強(qiáng)調(diào)要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)法治工作隊(duì)伍道德理想信念教育及社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治理念教育,實(shí)現(xiàn)法治專門隊(duì)伍的革命化,確保其做到忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民,始終堅(jiān)持正確的政治方向。事實(shí)上,自革命根據(jù)地時(shí)期開(kāi)始,革命性都是對(duì)司法者的基本和最重要的要求,這意味著司法者一般都有較高的動(dòng)員能力,同時(shí)自身也具有較強(qiáng)的可動(dòng)員性,這些因素都是開(kāi)展專項(xiàng)治理的有利條件[11]。改革開(kāi)放后,特別是近年來(lái),開(kāi)始重視司法人員的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè),但同樣強(qiáng)調(diào)司法人員的革命化。每年的司法人員培訓(xùn)都將政治教育作為重中之重,如2014年黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)及“增強(qiáng)黨性、嚴(yán)守紀(jì)律、廉潔從政”專題教育活動(dòng),2015年“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育,2016年“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育,2017年黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)及“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育,2018年習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神專題教育,2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育,2020年習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)教育,2021年黨史專題教育等。黨的相關(guān)政策也習(xí)慣于將司法人員納入“政法隊(duì)伍”的宏大話語(yǔ)體系,慣于將法官、檢察官統(tǒng)一放進(jìn)“政法干警”的觀察視域,強(qiáng)調(diào)政法隊(duì)伍要“永葆忠誠(chéng)純潔可靠的政治本色”,將政法隊(duì)伍打造為黨和人民可以永遠(yuǎn)信任的“政法鐵軍”[12]。刑事司法隊(duì)伍的革命化決定了專項(xiàng)治理與刑事司法的緊密聯(lián)系。

三、 專門機(jī)關(guān)的專項(xiàng)治理偏好及其核心邏輯

(一) 刑事司法中的專項(xiàng)治理：歷久彌新的政策偏好

近年來(lái),黨在治國(guó)理政策略上的兩次重大調(diào)整可能會(huì)進(jìn)一步影響專項(xiàng)治理在刑事司法領(lǐng)域的生存空間和存在形式。第一次是黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并強(qiáng)調(diào)其核心就是“實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”,注重按制度辦事、依法辦事,善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家[13]。第二次是黨的十八屆四中全會(huì)明確作出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署,將法治確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,提出“要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”[14]?？梢哉f(shuō),這兩次戰(zhàn)略創(chuàng)新在一定程度上都是出于對(duì)舊有的國(guó)家治理方式的反思。因此,都會(huì)對(duì)專項(xiàng)治理構(gòu)成根本性、方向性的限制,即專項(xiàng)治理要想繼續(xù)存在,必須依存于依法治國(guó)并處在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的框架之下。而且,這種指導(dǎo)思想上的變化對(duì)專項(xiàng)治理帶來(lái)的影響并非僅僅停留在抽象層面,還是現(xiàn)實(shí)的、全面的、具體的。就刑事司法領(lǐng)域而言,在這兩大改革框架之下,專項(xiàng)治理的開(kāi)展面臨諸多不容回避的限制性條件。首先,刑事司法體制改革深入推進(jìn)。在中央的引領(lǐng)下,圍繞完善刑事司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革全面鋪開(kāi)并取得了一定成效,改革后的刑事司法權(quán)力以更符合司法規(guī)律的方式運(yùn)行。其次,刑事司法制度不斷健全。經(jīng)過(guò)《刑事訴訟法》的三次修改以及《律師法》《人民陪審員法》等的完善,在加強(qiáng)辯護(hù)權(quán)保障的同時(shí),強(qiáng)化了對(duì)刑事司法權(quán)的約束和控制。再次,刑事司法理念明顯完善。伴隨著2012年《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權(quán)”明確為刑事訴訟的任務(wù)及此后程序違法法律后果機(jī)制的完善,人權(quán)保障理念、程序公正理念、公正優(yōu)先兼顧效率理念漸成主流,刑事訴訟中重實(shí)體輕程序、重打擊輕保護(hù)、重配合輕制約的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)。復(fù)次,保障專門機(jī)關(guān)依法履職的體制機(jī)制逐步建立?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出,要“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制”。隨后,中央多個(gè)部門出臺(tái)了以“三個(gè)規(guī)定”為代表的一系列保護(hù)司法人員依法獨(dú)立履職的規(guī)范性文件,旨在確?！八痉ㄈ藛T履職保障工作機(jī)制化、常態(tài)化”[15]。最后,刑事司法的職業(yè)化、專業(yè)化程度有所提高。近年來(lái),國(guó)家立足于司法職業(yè)的特殊性,通過(guò)人員分類管理、司法官遴選、單獨(dú)職務(wù)序列、職業(yè)保障體系等改革,初步建立起了符合司法職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度,提高了司法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。從理論上來(lái)說(shuō),上述改變完備了刑事司法的制度供給,改善了常規(guī)司法(或常規(guī)治理)的效能,弱化了刑事司法人員的可動(dòng)員性,增加了刑事司法資源跨部門調(diào)配的難度,降低了相關(guān)利益主體對(duì)專項(xiàng)治理的依賴感和認(rèn)同度,減少了適合專項(xiàng)治理的議題范圍,其對(duì)專項(xiàng)治理產(chǎn)生的深刻影響應(yīng)當(dāng)是體系性的。

然而,必須指出,雖然專項(xiàng)治理的存在空間受到了限制,但并沒(méi)有完全喪失。而且,耐人尋味的是,對(duì)最高人民檢察院、最高人民法院工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn),自2013年以來(lái),僅中央主導(dǎo)的層面,刑事司法領(lǐng)域以“行動(dòng)”“專項(xiàng)”等為名的專項(xiàng)治理依然頻頻出現(xiàn),部分專項(xiàng)治理持續(xù)多年,還有一部分則呈現(xiàn)周期性的反復(fù),專項(xiàng)治理的發(fā)生頻次并沒(méi)有明顯的下降勢(shì)頭。從作為發(fā)起或推動(dòng)主體的專門機(jī)關(guān)的視角看,刑事司法場(chǎng)域中的專項(xiàng)治理大致可以分為四種類型：一是中央發(fā)起、本機(jī)關(guān)參與型;二是與平行機(jī)關(guān)共同發(fā)起或牽頭多機(jī)關(guān)發(fā)起型;三是主動(dòng)單獨(dú)發(fā)起型;四是配合發(fā)起機(jī)關(guān)參與治理型。專項(xiàng)治理均勻分布、多點(diǎn)展開(kāi)的情況,能在一定程度上反映司法機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)展專項(xiàng)治理的政策偏好。實(shí)踐中,刑事司法中的專項(xiàng)治理頻次已經(jīng)超出“例外”的限度,特別是部分專項(xiàng)治理還以常態(tài)化的機(jī)制而日漸“原則”化。這表明,如果開(kāi)展專項(xiàng)治理可以視為公安司法機(jī)關(guān)的一種理性選擇,那么公安司法機(jī)關(guān)的選擇必然是建立在對(duì)常規(guī)司法與專項(xiàng)治理效用的比較之后對(duì)后者功效的高度肯定之上的。在上述主動(dòng)單獨(dú)發(fā)起型和牽頭多機(jī)關(guān)共同發(fā)起型的專項(xiàng)治理中,公安司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性、積極性是不言而喻的,無(wú)論是治理問(wèn)題的選擇,還是對(duì)專項(xiàng)治理效用的較高期待,都是公安司法機(jī)關(guān)專項(xiàng)治理偏好的直接反映。

(二) 不同主體的專項(xiàng)治理偏好：基于組織合法性的一個(gè)本源解釋

如果把刑事司法中專項(xiàng)治理的主體簡(jiǎn)單化為一個(gè)組織,則從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),專項(xiàng)治理的發(fā)起可以理解為該組織在面對(duì)常規(guī)司法積累的突出問(wèn)題時(shí)對(duì)利益相關(guān)者群體評(píng)價(jià)壓力的一種能動(dòng)回應(yīng)。就作為行動(dòng)者代表的公安司法機(jī)關(guān)而言,利益相關(guān)者群體主要包括各級(jí)黨委、人大、政府及相關(guān)部門、自己的上級(jí)或下級(jí)機(jī)關(guān)、群眾和當(dāng)事人等。這些利益相關(guān)者群體對(duì)該公安司法機(jī)關(guān)的認(rèn)同程度決定了該機(jī)關(guān)在社會(huì)建構(gòu)的規(guī)范體系、價(jià)值觀體系、信念體系和定義體系內(nèi)具有的組織合法性[16]。利益相關(guān)者群體對(duì)公安司法機(jī)關(guān)組織合法性的評(píng)判會(huì)經(jīng)由不同的渠道對(duì)該機(jī)關(guān)產(chǎn)生合法性壓力,這會(huì)在約束該機(jī)關(guān)行為的同時(shí),誘導(dǎo)該機(jī)關(guān)采取符合或者改善合法性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)策略[17]。盡管利益相關(guān)者群體對(duì)公安司法機(jī)關(guān)的合法性評(píng)價(jià)是總括性的,通常依賴于一系列組織行為或事件,而不是某個(gè)具體的組織行為或事件,但絲毫不能小覷類似于專項(xiàng)治理的特定活動(dòng)對(duì)于組織合法性評(píng)價(jià)的影響。實(shí)踐表明,對(duì)公安司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),在常規(guī)司法不可能立竿見(jiàn)影地解決頑疾時(shí),主動(dòng)以專項(xiàng)治理方式迅速消減病癥,不啻為其滿足利益相關(guān)者群體對(duì)刑事司法工作的緊迫需求和期待、維護(hù)和修復(fù)自身合法性的極具針對(duì)性的有效策略。

上已述及,刑事司法中的專項(xiàng)治理之所以復(fù)雜,是因?yàn)槠鋬?nèi)部存在不同行動(dòng)邏輯的行動(dòng)者,治理過(guò)程是一個(gè)多元利益主體互動(dòng)博弈的“政—法對(duì)話過(guò)程”。以“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)為例,這一行動(dòng)由中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》直接發(fā)起,由中央政法委牽頭成立全國(guó)掃黑除惡辦公室進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等協(xié)同推進(jìn),全國(guó)各級(jí)政法機(jī)關(guān)積極參與。在該專項(xiàng)斗爭(zhēng)中,既有發(fā)起者,又有主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者,還有推進(jìn)者、參與者及具體的行動(dòng)者,這些主體的利益相關(guān)者群體并不相同,而且,他們之間還互為利益相關(guān)者,這決定了他們對(duì)專項(xiàng)治理效果的不同期待和在專項(xiàng)治理中的不同邏輯。但一般來(lái)說(shuō),作為專項(xiàng)治理的一個(gè)參與主體,它所期待的組織合法性評(píng)價(jià)不外乎四個(gè)方面,即群眾(社會(huì))認(rèn)可、上層滿意、同級(jí)肯定、下級(jí)認(rèn)同。當(dāng)然,囿于有限理性,參與主體不可能完美平衡組織環(huán)境中不同受眾的合法性壓力[18],不同層級(jí)、不同職能的參與主體在回應(yīng)不同受眾的合法性壓力時(shí)肯定會(huì)有主次之分,甚至有可能發(fā)生相互齟齬。每一個(gè)參與主體都有一個(gè)相對(duì)而言更為看重的合法性壓力類型,也因此以最大限度疏解該類型的壓力作為確定自身參與專項(xiàng)治理的目標(biāo)、策略及方法的核心邏輯。

1．作為專項(xiàng)治理發(fā)起者、協(xié)調(diào)者的政法委：對(duì)刑事司法基于政治需要的協(xié)調(diào)引領(lǐng)。中國(guó)特色的政法傳統(tǒng),“究其本源是在‘救亡圖存’和‘富強(qiáng)民主’的雙重歷史訴求下雜糅馬列主義、傳統(tǒng)治理模式、現(xiàn)代西方法治元素以及黨的革命經(jīng)驗(yàn)而形成的獨(dú)特社會(huì)治理模式”[19]。而該傳統(tǒng)最重要的組織載體或制度載體之一即為政法委。作為一個(gè)有豐富內(nèi)涵的傳統(tǒng)概念,政法一詞本身便是對(duì)法律作為政治上層建筑一部分應(yīng)服從政治工作大局之強(qiáng)調(diào),因此,政法委的最重要使命就是要保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署在法律領(lǐng)域的貫徹落實(shí)。但需要特別注意的是,由于被定位為“黨管政法”的一種議事協(xié)調(diào)、集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,政法委的事權(quán)主要限定于政法領(lǐng)域的重大實(shí)踐和理論問(wèn)題,協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定的法律實(shí)施工作,而并非在所有執(zhí)法司法領(lǐng)域平均發(fā)力,“晚近日益專門化為以刑訴、維穩(wěn)等事務(wù)為中心工作”,在委員的構(gòu)成上也主要是直接參與刑事案件辦理工作的各政法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人[20]。這反過(guò)來(lái)可以解釋為什么與執(zhí)法司法有關(guān)的跨部門大型專項(xiàng)治理主要發(fā)生在刑事司法領(lǐng)域。政法委通常都是刑事司法領(lǐng)域大型專項(xiàng)治理的發(fā)起者。其在此類專項(xiàng)治理中最基本的行動(dòng)邏輯就是基于黨在特定階段的路線和政策,協(xié)調(diào)統(tǒng)一公安司法機(jī)關(guān)的思想和行動(dòng),迅速破解影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題,確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,公安司法機(jī)關(guān)有效發(fā)揮出應(yīng)有的專政職能、管理職能和服務(wù)職能?！盀闃?gòu)建功能性相互依存的社會(huì),執(zhí)政者需要發(fā)揮整合機(jī)制的作用。”[21]本質(zhì)上,政法委就是一套非常適合于專項(xiàng)治理的整合機(jī)制,在面對(duì)可能影響執(zhí)政效果評(píng)價(jià)的重大刑事司法問(wèn)題時(shí),其依托于體制優(yōu)勢(shì),整合既有的刑事司法資源,作出及時(shí)、有效的回應(yīng),以維護(hù)國(guó)家政權(quán)的有序運(yùn)行和社會(huì)的良性發(fā)展。較之于單純依賴常規(guī)刑事司法機(jī)制,這套注重政策貫徹的整合機(jī)制體現(xiàn)了靈活、高效、果斷的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,政法委整合優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮須以對(duì)常規(guī)刑事司法機(jī)制的尊重為前提,否則,該優(yōu)勢(shì)可能就會(huì)變?yōu)闄?quán)力缺乏約束的劣勢(shì)。專項(xiàng)治理中的政法委,主要工作還是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引領(lǐng),以此為各公安司法機(jī)關(guān)提供一個(gè)目標(biāo)明確、各方重視、保障到位、銜接順暢的工作氛圍。

2．作為推進(jìn)者、參與者的公安司法機(jī)關(guān)：以刑事司法服務(wù)國(guó)家治理大局。專項(xiàng)治理中公安司法機(jī)關(guān)的行為屬于組織行為。組織行為的最終目的是實(shí)現(xiàn)組織的存續(xù)和發(fā)展,這就要求組織將對(duì)外平衡作為自己行為的首要目標(biāo),即組織能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的預(yù)設(shè)功能和社會(huì)使命,證明其存在的意義,從而能夠使得更充分的預(yù)算撥款、政治支持等資源流入,進(jìn)而能夠適應(yīng)社會(huì)要求與環(huán)境變化而得以維續(xù)[22]。所以,雖然同級(jí)肯定、下級(jí)認(rèn)同等也是公安司法機(jī)關(guān)組織合法性的壓力來(lái)源,但公安司法機(jī)關(guān)還是會(huì)把更多的精力放在滿足群眾(社會(huì))認(rèn)可和上層滿意方面。群眾(社會(huì))認(rèn)可是對(duì)人民司法工作的最根本的要求。群眾(社會(huì))對(duì)公安司法機(jī)關(guān)及其工作的滿意度盡管可以通過(guò)輿論報(bào)道、信訪、調(diào)研等途徑予以客觀反映,但這些途徑很難全面、準(zhǔn)確反映民意,而且,這些途徑也很難形成對(duì)于公安司法機(jī)關(guān)的剛性影響或直接的不利后果。相比而言,公安司法機(jī)關(guān)更為看重民意的代表機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)對(duì)自己工作的評(píng)價(jià),其對(duì)民意的反映盡管是間接的,但對(duì)公安司法機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和影響是直接的。因此,專門機(jī)關(guān)的組織合法性壓力的偏向最后落于廣義上的上層滿意,即將黨委、人大等資源分配的權(quán)威部門作為刑事司法工作優(yōu)先滿足的利益相關(guān)者群體。專項(xiàng)治理的推行,使得公安司法機(jī)關(guān)能夠以浩大的聲勢(shì)和可觀的數(shù)據(jù)展現(xiàn)其為國(guó)家治理大局所做的貢獻(xiàn),從而可以博取資源分配的權(quán)威部門的認(rèn)同和信任。資源分配的權(quán)威部門不可能時(shí)刻關(guān)注公安司法機(jī)關(guān)的工作,但在專項(xiàng)治理期間,特別是中央發(fā)起的國(guó)家層面的專項(xiàng)治理期間,相關(guān)工作領(lǐng)域會(huì)集中吸引權(quán)威部門的注意力,這就是公安司法機(jī)關(guān)可以把握用以充分展現(xiàn)組織合法性的“政策窗口期”[18]。

3．作為具體行動(dòng)者的公安司法人員：適從于刑事司法考核機(jī)制。公安司法機(jī)關(guān)的利益和追求與公安司法人員的利益和追求顯然不完全相同,這也決定了二者在專項(xiàng)治理中的行動(dòng)邏輯也不盡相同。那公安司法人員到底在其中踐行著怎樣的邏輯呢?按照公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人、美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南的看法,人在政治領(lǐng)域中的行為動(dòng)機(jī)與在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行為動(dòng)機(jī)是基本一致的,和政府官員一樣,公安司法人員也同樣是“自利的理性的效用最大化者”,他們根據(jù)受到的約束,為追求效用極大化而行動(dòng)[23]。而公安司法機(jī)關(guān)為此也要?jiǎng)?chuàng)造必要的“誘因”,并把這些“誘因”分配給公安司法人員,使其愿意為組織的發(fā)展做出貢獻(xiàn),并獲得一種貢獻(xiàn)與滿足的平衡[22]。當(dāng)然,所謂的“誘因”——公安司法機(jī)關(guān)所能提供的吸引成員的因素,絕不僅限于物質(zhì)待遇、經(jīng)濟(jì)利益,還包括聲譽(yù)、地位、共同理想等精神層面的利益。事實(shí)上,即便對(duì)“誘因”作如此寬泛的理解,完全把公安司法人員視為只追求個(gè)人效用最大化的自利人也是不妥當(dāng)?shù)?。?duì)任何一個(gè)組織來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)平衡要求組織必須形成一個(gè)以組織目標(biāo)為成員共同目標(biāo)的協(xié)作系統(tǒng),也就是組織成員必須認(rèn)同組織目標(biāo),并將其作為個(gè)人目標(biāo)的一部分。更何況,在我國(guó),政治素養(yǎng)高是對(duì)公安司法人員的基本要求,而革命化也是公安司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)的首要目標(biāo),因此,公安司法人員的理想人格是革命人、道德人、法律人、經(jīng)濟(jì)人的“四位一體”,這些因素共同決定著公安司法人員在專項(xiàng)治理乃至一般司法工作中的行為動(dòng)機(jī)。但應(yīng)當(dāng)看到,隨著社會(huì)大環(huán)境的改變以及對(duì)依法治國(guó)和確保司法人員依法獨(dú)立履職的強(qiáng)調(diào),就一項(xiàng)專項(xiàng)治理的推進(jìn)而言,單純的政治動(dòng)員對(duì)公安司法人員的作用日漸式微,而目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)考核因其“計(jì)量方便、監(jiān)督成本低”[24],非常適合治理目標(biāo)的貫徹和治理效果的展示,正日益成為核心的動(dòng)員激勵(lì)機(jī)制,發(fā)揮著專項(xiàng)治理“指揮棒”的作用。而事實(shí)也表明,專項(xiàng)治理的質(zhì)效與考核指標(biāo)的具體、明確程度直接相關(guān),嚴(yán)格的考核指標(biāo)通常會(huì)引發(fā)基層工作模式的轉(zhuǎn)換,甚至導(dǎo)致基層密集的政策變通以增強(qiáng)工作成效進(jìn)而滿足考核要求[25],而那些沒(méi)有考核指標(biāo)跟進(jìn)的專項(xiàng)治理多數(shù)情況下都會(huì)在相關(guān)主體的觀望中淪為宣傳口號(hào)或表演式治理。

四、 非常規(guī)治理方式的常態(tài)化：“悖論”的可能破解

專項(xiàng)治理的常態(tài)化可以在兩種意義上使用。一是指因整體意義上專項(xiàng)治理的頻度較高而成為一種常見(jiàn)的治理方式。該種意義上的常態(tài)化通常只是對(duì)專項(xiàng)治理運(yùn)用現(xiàn)狀的客觀描述,基本不涉及對(duì)專項(xiàng)治理及其與常規(guī)治理關(guān)系的評(píng)價(jià)及主觀改造問(wèn)題。被頻繁引用的所謂的制度化專項(xiàng)治理悖論,即“改革意味著中國(guó)生活的常規(guī)化,但它卻是以動(dòng)員的方式進(jìn)行的”[26],其所折射的就是此種意義上的專項(xiàng)治理常態(tài)化現(xiàn)象。二是指對(duì)專項(xiàng)治理這種非常規(guī)化的治理手段進(jìn)行適度調(diào)整與改造,盡力限制其所固有的一些缺陷,減少其對(duì)常規(guī)治理機(jī)制的沖擊,使其成為一種可以和常規(guī)治理機(jī)制和諧共存的長(zhǎng)效治理機(jī)制。目前常見(jiàn)諸報(bào)端的掃黑除惡的常態(tài)化、掃黃打非的常態(tài)化等大致都在該種改良專項(xiàng)治理的意義上使用。可以說(shuō),第一種意義上的常態(tài)化反映的其實(shí)就是專項(xiàng)治理的突擊性、短效性、反復(fù)性;而第二種意義上的常態(tài)化則恰恰是基于對(duì)專項(xiàng)治理短效性等的深刻反思而提出的對(duì)專項(xiàng)治理“否定之否定”的完善之道。我們?cè)诒静糠钟懻摰某B(tài)化主要是改良、改造意義上的常態(tài)化,當(dāng)然也離不開(kāi)對(duì)作為治理現(xiàn)象的專項(xiàng)治理常態(tài)化的省察和梳理。

實(shí)現(xiàn)刑事司法領(lǐng)域某個(gè)專項(xiàng)治理的常態(tài)化,從宏觀層面說(shuō),就是要在專項(xiàng)治理中集中體現(xiàn)黨的權(quán)威與憲法法律權(quán)威、司法權(quán)威的統(tǒng)一,黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的統(tǒng)一,政策治理與依法治國(guó)的統(tǒng)一,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)治理與常規(guī)治理的有機(jī)融合?？紤]到專項(xiàng)治理的高效性、體制契合性等諸多優(yōu)勢(shì),我們當(dāng)然期待經(jīng)過(guò)改造,專項(xiàng)治理能夠成為刑事司法領(lǐng)域既高效又長(zhǎng)效的治理手段,從而彌補(bǔ)常規(guī)刑事司法機(jī)制的不足。但問(wèn)題是,常態(tài)化的本質(zhì)是制度化,而專項(xiàng)治理多多少少帶有反制度的天性,對(duì)專項(xiàng)治理的制度化必然需要直面一些不容回避的抉擇困境。這些困境至少可以概括為七個(gè)方面：(1)專項(xiàng)治理的資源整合與稀缺刑事司法資源的均衡分配;(2)專項(xiàng)治理的反常規(guī)、反程序性與嚴(yán)格依法司法、罪刑法定及程序法定;(3)專項(xiàng)治理的治標(biāo)導(dǎo)向與刑事司法的本源治理;(4)專項(xiàng)治理的斗爭(zhēng)屬性與刑事司法的價(jià)值平衡;(5)專項(xiàng)治理的“一元領(lǐng)導(dǎo)”與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán);(6)專項(xiàng)治理的多層級(jí)、多部門協(xié)同與公安司法機(jī)關(guān)相互之間及各自內(nèi)部的分工制約;(7)專項(xiàng)治理的高效動(dòng)員與基層司法機(jī)關(guān)及其工作人員的注意力分配和政策變通?？梢哉f(shuō),只有尋找到突破七大困境的可行舉措,才有可能破解專項(xiàng)治理的常態(tài)化悖論。

(一) 以合理的程序簡(jiǎn)化突破刑事司法資源分配困境

專項(xiàng)治理是常規(guī)刑事司法資源匱乏的體現(xiàn),是刑事司法資源貧弱條件下的一種理性抉擇[27]。專項(xiàng)治理最大的特征和最核心的環(huán)節(jié)就是動(dòng)員,而動(dòng)員的本質(zhì)就是通過(guò)政治任務(wù)下達(dá)和意識(shí)形態(tài)宣傳而實(shí)現(xiàn)的一個(gè)資源集中和形成合力的過(guò)程。各種治理資源的集聚可以解決常規(guī)治理面對(duì)特定問(wèn)題時(shí)的資源供給困境,確保達(dá)成治理目標(biāo)。但在刑事司法資源總量確定的情況下,在特定問(wèn)題上傾斜分配治理資源勢(shì)必削弱常規(guī)治理的資源支撐,這種狀態(tài)一旦持續(xù),就可能加劇常規(guī)治理的失靈,進(jìn)而陷入失靈—專項(xiàng)治理—失靈的惡性循環(huán)。當(dāng)然,資源的高度整合不一定意味著專項(xiàng)治理的高成本、高投入。就特定問(wèn)題而言,如電信詐騙犯罪的治理,該類犯罪空間分散、結(jié)果分散,依靠常規(guī)司法的分散治理可能需要付出高昂的成本,而且效果有限[28],相比之下,專項(xiàng)治理效能更高。但從短期內(nèi)治理資源整體分配的視角看,專項(xiàng)治理還是一種高耗費(fèi)的治理手段。因此,建立在資源高度集中基礎(chǔ)上的專項(xiàng)治理很難長(zhǎng)期維系[29],而且,持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng),治理資源越是匱乏,治理的邊際效應(yīng)不斷遞減,對(duì)常規(guī)治理的負(fù)面影響也會(huì)不斷增大。而現(xiàn)在提出專項(xiàng)治理的常態(tài)化,需要首先克服的瓶頸就是治理資源的稀缺問(wèn)題。當(dāng)前,公安司法機(jī)關(guān)案多人少的矛盾日益突出,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,單純地依靠增加刑事司法資源的投入以保障專項(xiàng)治理常態(tài)化后治理資源的供給是不現(xiàn)實(shí)的,而最為可行的途徑可能就是對(duì)現(xiàn)有刑事司法資源的合理配置。事實(shí)上,我國(guó)正在進(jìn)行的以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為核心的多項(xiàng)司法改革措施也正是以優(yōu)化資源配置為目的的,(1)改革精神的相關(guān)表述可參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要( 2014—2018) 》第13條;最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)( 2013—2017年工作規(guī)劃)》第26條。即通過(guò)簡(jiǎn)化在刑事案件中占較大比重的認(rèn)罪認(rèn)罰案件[30]、輕微刑事案件的辦理程序,健全繁簡(jiǎn)分流機(jī)制,保障絕大多數(shù)司法資源用于占較少比重的疑難復(fù)雜案件的辦理。但整體而言,我國(guó)的多元簡(jiǎn)化程序還不成體系,特別是在審前程序方面,還有很大的簡(jiǎn)化空間。如果簡(jiǎn)化程序、簡(jiǎn)化工作流程、強(qiáng)化職能銜接等增速提效的刑事司法改革能夠取得預(yù)期效果,無(wú)疑可以為專項(xiàng)治理的常態(tài)化提供更有力的資源保障。當(dāng)然,“開(kāi)源”的同時(shí)還需要“節(jié)流”,即遵循“二八原理”,對(duì)專項(xiàng)治理進(jìn)行總量控制,嚴(yán)格其治理議題的確定程序,確保作為例外的專項(xiàng)治理與常規(guī)治理處于合理的比例關(guān)系。

(二) “常規(guī)”吸收“專項(xiàng)”：專項(xiàng)治理悖法傾向的祛除

不可否認(rèn),“國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的基本方式必然是法治,國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化”[31],推進(jìn)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的基本方向。但國(guó)家治理從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)固定不變的模式。我國(guó)的法治是中國(guó)特色的社會(huì)主義法治。中共中央提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一重要命題既不是對(duì)以往及當(dāng)前國(guó)家治理方式的簡(jiǎn)單否定,也不是對(duì)西方治理方式的刻意模仿,更多的是出于理性的自主意識(shí),尋找一條解決“怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這樣一個(gè)全新的社會(huì)形態(tài)”問(wèn)題的中國(guó)道路。把專項(xiàng)治理與法治對(duì)立,完全無(wú)視其積極意義并不是實(shí)事求是的態(tài)度。更理性的選擇是將專項(xiàng)治理融入新的治理體系,既能克服專項(xiàng)治理的局限性,又能保持和發(fā)揚(yáng)專項(xiàng)治理的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,融合的方向必然是常規(guī)治理吸收專項(xiàng)治理,而不是相反,或只是將專項(xiàng)治理視為與常規(guī)治理分立并存的補(bǔ)充機(jī)制。換言之,應(yīng)將法治作為專項(xiàng)治理的底線,在法治框架下依法開(kāi)展專項(xiàng)治理,即使是以推動(dòng)制度創(chuàng)新為目的的專項(xiàng)治理也要于法有據(jù)。循此思路,專項(xiàng)治理的常態(tài)化就是要實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)治理的常規(guī)化、制度化、法治化,最終逐漸淡化專項(xiàng)治理作為相對(duì)于常規(guī)治理的獨(dú)立治理工具的意義,使其成為常規(guī)治理的一部分或常規(guī)治理的一種特殊形態(tài)。需要指出的是,雖然“常規(guī)”吸收“專項(xiàng)”的最終結(jié)果可能是治理工具不再有常規(guī)與非常規(guī)之分,但該思路并不是對(duì)專項(xiàng)治理的徹底拋棄,而是在刑事司法權(quán)的運(yùn)行中,對(duì)于某些有政策關(guān)注意義的突出問(wèn)題,在嚴(yán)格依法的前提下,適當(dāng)發(fā)揮專項(xiàng)治理中某些關(guān)鍵要素如“動(dòng)員機(jī)制”“資源整合機(jī)制”“協(xié)調(diào)機(jī)制”等的作用。

(三) 從“事本主義”轉(zhuǎn)向“事源主義”

刑事司法場(chǎng)域的專項(xiàng)治理通常遵循“事本主義”的運(yùn)作邏輯,即以解決某一已經(jīng)發(fā)生的事情或存在的問(wèn)題為目標(biāo)展開(kāi)行動(dòng)。反過(guò)來(lái),能否在短期內(nèi)降低乃至扭轉(zhuǎn)這些反映問(wèn)題嚴(yán)重性的外在指標(biāo)則成為評(píng)價(jià)一項(xiàng)專項(xiàng)治理是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。這在某種程度上決定了專項(xiàng)治理的治標(biāo)導(dǎo)向及其應(yīng)急性、補(bǔ)救性。這種“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”的顯性治理思路,“過(guò)度張揚(yáng)工具理性的價(jià)值,缺乏對(duì)真實(shí)的世界作細(xì)致入微地人文關(guān)懷和理性思考,忽視了社會(huì)問(wèn)題的多維復(fù)雜背景”[32],經(jīng)常陷入久治不絕、屢治屢現(xiàn)、頻繁發(fā)起專項(xiàng)治理的治理困境。因此,在治理的基本思路上能否實(shí)現(xiàn)從“事本主義”到“事源主義”的轉(zhuǎn)變,是制約專項(xiàng)治理常態(tài)化成效的關(guān)鍵。質(zhì)言之,面對(duì)刑事司法領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題,力度空前的打擊固然重要,但就一個(gè)長(zhǎng)效化、常態(tài)化的專項(xiàng)治理機(jī)制而言,更重要的是探究問(wèn)題的根源,在初始責(zé)任界定環(huán)節(jié)即厘清專門機(jī)關(guān)之間及其與相關(guān)部門間的權(quán)責(zé),并督促各主體盡職盡責(zé),盡力通過(guò)常規(guī)途徑及時(shí)消除隱患,避免復(fù)雜問(wèn)題的產(chǎn)生,即通過(guò)事前管理,從根本上防范問(wèn)題,或者將大問(wèn)題解決于萌芽時(shí)期,將治理重心由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)移至事前防控。這要求,專項(xiàng)治理的考核指標(biāo)也應(yīng)從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過(guò)程導(dǎo)向。當(dāng)然,如果專項(xiàng)治理的常態(tài)化是有效的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,其所治理的問(wèn)題必然從突出問(wèn)題變?yōu)橐话銌?wèn)題直至不成問(wèn)題。就某一具體問(wèn)題而言,通過(guò)逐步激活常規(guī)治理,常態(tài)化的專項(xiàng)治理也將逐步喪失繼續(xù)存在的必要。這一消亡自我的傾向并未否定專項(xiàng)治理常態(tài)化的價(jià)值,反而凸顯了其促進(jìn)常規(guī)治理機(jī)制不斷完善的重要意義。

(四) 準(zhǔn)確厘定專項(xiàng)治理的斗爭(zhēng)性

如果說(shuō)動(dòng)員是專項(xiàng)治理的基礎(chǔ),那么斗爭(zhēng)可謂是專項(xiàng)治理的精髓。所謂斗爭(zhēng),往往是指通過(guò)規(guī)?；?、直接的、公開(kāi)的、激烈的乃至暴力的手段摧毀舊有秩序、突破頑固障礙或改變錯(cuò)誤的社會(huì)認(rèn)同。專項(xiàng)治理貫穿著斗爭(zhēng)理念,是斗爭(zhēng)的一種重要形式。需要啟動(dòng)專項(xiàng)治理的問(wèn)題通常都是頑瘴固疾,僅靠溫和手段很難打破這類問(wèn)題賴以維系的多種禁錮。當(dāng)然,“激烈”是斗爭(zhēng)的主要面相,斗爭(zhēng)必然伴隨著對(duì)治理對(duì)象的“嚴(yán)厲打擊”。如果將斗爭(zhēng)擴(kuò)大化、絕對(duì)化,就會(huì)激起相關(guān)群體非理性的“破壞力量”[33],極易突破法律、道德等的限制,甚至演變成“以暴治暴”,無(wú)視治理對(duì)象的合法利益,制造新的矛盾,引發(fā)無(wú)序和混亂。而新時(shí)代的刑事司法注重價(jià)值平衡,強(qiáng)調(diào)要在“司法為民”“司法公正”的主線下,努力實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)的統(tǒng)一。因此,專項(xiàng)治理要想實(shí)現(xiàn)法治化,某項(xiàng)專項(xiàng)治理要想實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,就必須對(duì)專項(xiàng)治理的斗爭(zhēng)性有所框定和節(jié)制。具體而言,一是要明確斗爭(zhēng)的對(duì)象。“斗爭(zhēng)是為解決各種矛盾問(wèn)題而進(jìn)行的創(chuàng)造性社會(huì)實(shí)踐”,“斗爭(zhēng)的過(guò)程就是直面矛盾的過(guò)程”[34]。因此,斗爭(zhēng)的對(duì)象是問(wèn)題和矛盾,而不宜理解為問(wèn)題和矛盾中的具體個(gè)人。斗爭(zhēng)哲學(xué)倡導(dǎo)的是對(duì)問(wèn)題的“知難而進(jìn)”“壯士斷腕”“刮骨療毒”,而不是對(duì)具體個(gè)人的無(wú)限打擊、徹底消滅。二是要限制斗爭(zhēng)的手段。斗爭(zhēng)不是盲目蠻干,而應(yīng)有理有節(jié),既在法理上、道義上爭(zhēng)取到制高點(diǎn),又要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定,尊重司法規(guī)律,使用合法合理的斗爭(zhēng)策略,保持原則性和靈活性的統(tǒng)一,在充分發(fā)揮斗爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí),守住法治底線。

(五) 在“借力”與“自立”間良好平衡的非常規(guī)組織

毋庸置疑,“領(lǐng)導(dǎo)小組”“辦公室”等非常規(guī)組織在專項(xiàng)治理中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的樞紐作用,其通過(guò)將本屬于牽頭部門“條”的常規(guī)任務(wù)轉(zhuǎn)化為精英個(gè)體的政治任務(wù),繼而轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作,使得原有的刑事司法系統(tǒng)內(nèi)的制度性壁壘以及利益部門化和權(quán)力碎片化現(xiàn)象得以通過(guò)政治機(jī)制的介入而解決[35],從而克服治理中的“權(quán)威落實(shí)困境”和“資源供給困境”,推動(dòng)相關(guān)政策和治理思路的有效落實(shí)。但是,非常規(guī)組織的存在意味著對(duì)于常規(guī)刑事司法體制權(quán)力、功能體系的重新整合,一旦常態(tài)化,刑事司法系統(tǒng)的獨(dú)立性和專業(yè)性很可能在不斷的“問(wèn)題化”導(dǎo)向的權(quán)力組合中受到侵蝕和損害[36]。特別是對(duì)人民檢察院、人民法院來(lái)說(shuō),依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)是實(shí)現(xiàn)刑事司法公正的基本保障。因此,作為專項(xiàng)治理的組織保障,非常規(guī)組織的常態(tài)化設(shè)置必須首先解決好協(xié)調(diào)指導(dǎo)與保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。有學(xué)者將非常規(guī)組織的運(yùn)行邏輯歸納為“借力”與“自立”的雙重邏輯?！敖枇Α边壿嬛傅氖欠浅Ｒ?guī)組織借助于常設(shè)組織體系中的各種要素來(lái)保持運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用,“自立”則是指非常規(guī)組織構(gòu)建起自身相對(duì)獨(dú)立的一套運(yùn)行機(jī)制,如督促檢查機(jī)制、考核評(píng)比機(jī)制。在“借力”程度高而“自立”程度低的情況下,非常規(guī)組織呈現(xiàn)間歇性運(yùn)行,在“借力”程度低而“自立”程度高時(shí),非常規(guī)組織呈現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)行,甚至與常設(shè)機(jī)關(guān)別無(wú)二致,在“借力”程度和“自立”程度都比較低的情況下,非常規(guī)組織將被虛置,只有在“借力”程度和“自立”程度都比較高的情況下,非常規(guī)組織才能常態(tài)化運(yùn)行[37]。換言之,專項(xiàng)治理的常態(tài)化需要非常規(guī)組織的常態(tài)化,而非常規(guī)組織的常態(tài)化既要求該組織有一套健全的運(yùn)行機(jī)制,以強(qiáng)化其權(quán)威性和正當(dāng)性,確保其議事協(xié)調(diào)的效果,同時(shí)也要求充分借力于常規(guī)刑事司法體系的作用,即以充分“借力”為主導(dǎo)邏輯,在尊重和彰顯司法權(quán)威的前提下,發(fā)揮出政治權(quán)威的保障作用。

(六) 重視協(xié)同行動(dòng)中的分工制約

刑事司法場(chǎng)域?qū)ｍ?xiàng)治理的開(kāi)展,通常遵循“多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)”的治理邏輯,即通過(guò)非常規(guī)組織統(tǒng)攬全局作用的發(fā)揮,引導(dǎo)“上下左右”的“條塊關(guān)系”格局,使得“碎片化”的權(quán)力關(guān)系被悄然塑造為“全局性”配合關(guān)系[35]。無(wú)疑,這種協(xié)同行動(dòng)機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)“治理共同體”的效能[38],減少常規(guī)司法中的部門主義、本位主義以及相互推諉、扯皮的現(xiàn)象,從而可以大大提升司法效能。但這一過(guò)程也存在重配合、輕制約的潛在風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)與專項(xiàng)治理的國(guó)家主義傾向及其所蘊(yùn)含的重集權(quán)、輕分權(quán)的內(nèi)在精神有關(guān)[39]。事實(shí)上,專項(xiàng)治理不僅容易有排斥專門機(jī)關(guān)相互制約的傾向,其對(duì)超常規(guī)績(jī)效的目標(biāo)需求、結(jié)果導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制還可能與刑事司法中以防止權(quán)力恣意行使為核心的程序法定原則產(chǎn)生緊張關(guān)系。然而,就刑事司法而言,專門機(jī)關(guān)之間的相互制約不僅是刑事訴訟法的明確要求,還是一項(xiàng)憲法原則,而程序法定也是立法、司法中需要嚴(yán)格遵循的基本準(zhǔn)則。缺少了相互制約,我國(guó)“層層把關(guān)”的刑事訴訟模式將無(wú)以維系,專門機(jī)關(guān)同質(zhì)化將進(jìn)一步加劇,把守刑事案件公平正義的防線將更加單薄。故此,要想構(gòu)建起專項(xiàng)治理常態(tài)化后與常規(guī)刑事司法的良性互動(dòng)關(guān)系,有必要在常態(tài)化協(xié)同行動(dòng)機(jī)制中加入保障專門機(jī)關(guān)相互制約的機(jī)制,特別是在推行“公、檢、法聯(lián)合辦案”或“檢、法提前介入”時(shí),需要謹(jǐn)慎把握好協(xié)同的尺度,力求互有制約的協(xié)作、保有獨(dú)立性的配合,確保專門機(jī)關(guān)不相互僭越職責(zé)權(quán)限。

(七) 張弛有度的推進(jìn)機(jī)制

從注意力分配理論的視角看,專項(xiàng)治理的啟動(dòng)本質(zhì)上就是因?yàn)樵谀硞€(gè)議題上觸發(fā)了更多的注意力分配。但問(wèn)題是,“由于個(gè)體理性的存在,加之制度、體制和機(jī)制的約束,注意力是一種稀缺性的政策資源”[40]。在某個(gè)治理議題上傾注過(guò)多的注意力資源,就必然削弱在其他所謂的非中心治理議題上的注意力配置。一旦將這種不平衡的資源配置的格局長(zhǎng)期化、常態(tài)化,本來(lái)充當(dāng)常規(guī)治理失效之應(yīng)對(duì)手段的專項(xiàng)治理本身就可能成為常規(guī)治理失效的原因,改良意義上的專項(xiàng)治理常態(tài)化最終可能演變?yōu)椴涣棘F(xiàn)象意義上的專項(xiàng)治理常態(tài)化。事實(shí)上,長(zhǎng)期維持對(duì)某一治理議題高強(qiáng)度的注意力分配也是極不現(xiàn)實(shí)的。注意力分配的外部、本位及制度觸發(fā)機(jī)制都帶有不穩(wěn)定性,決策者的主要注意力可能隨時(shí)轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域或議題[41],政治激勵(lì)機(jī)制會(huì)隨之調(diào)整,各方參與主體也會(huì)根據(jù)壓力源和壓力強(qiáng)度的變化重新制訂行動(dòng)策略。退一步而言,即便決策者對(duì)某一議題保持長(zhǎng)久的高強(qiáng)度注意力,并為此制訂了長(zhǎng)期而穩(wěn)定的政治激勵(lì)機(jī)制,也極有可能面對(duì)三重負(fù)面效果：一是各級(jí)參與主體和群眾逐漸陷入注意力疲勞,治理效用隨時(shí)間延續(xù)而遞減,利益相關(guān)者開(kāi)始質(zhì)疑治理策略,甚至質(zhì)疑決策者的權(quán)威;二是由于在治理議題上的資源傾斜和非常舉措(包括層層加碼的舉措),導(dǎo)致非中心議題上出現(xiàn)諸多問(wèn)題,直至催生一些惡劣影響超過(guò)治理議題本身的次生災(zāi)害;三是面對(duì)強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)的壓力,政策執(zhí)行者借助政策變通與共謀的手段,實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的“目標(biāo)替代”[42],或者采取“劇場(chǎng)化”操作,導(dǎo)致“忙而不動(dòng)”、執(zhí)行虛化[43]。有鑒于此,推動(dòng)專項(xiàng)治理的常態(tài)化,必須降低注意力分配的強(qiáng)度,弱化政治激勵(lì)的力度,形成一種力度適中、輸出穩(wěn)定的動(dòng)力源,實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)治理的“溫和化”,將專項(xiàng)治理的核心要素限定在常規(guī)治理的框架之下。

五、 結(jié) 語(yǔ)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,我國(guó)的刑事司法必然走向制度之治、規(guī)則之治、程序之治,實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化首先就是要實(shí)現(xiàn)法治化,這是方向,是規(guī)律。但這并不是說(shuō),每個(gè)國(guó)家都必須遵循千篇一律的刑事司法制度和刑事司法問(wèn)題的治理模式。習(xí)近平總書(shū)記提出,要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,要在借鑒國(guó)外法治有益成果的基礎(chǔ)上,從中國(guó)革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐中探索適合自己的法治道路[44]。而中國(guó)共產(chǎn)黨在這方面“具有整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土與西方、學(xué)術(shù)與政治、精英與大眾的顯著優(yōu)勢(shì)”[45]。人民司法的性質(zhì)和極富特色的政法傳統(tǒng)決定了我國(guó)的刑事司法需要尋找到一條符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色的發(fā)展道路,將黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線等這些積極要素融入程序法治之中,構(gòu)建起公正高效權(quán)威的社會(huì)主義刑事司法制度,在法治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)善治。誠(chéng)然,當(dāng)前,部分專項(xiàng)治理確實(shí)有這樣或那樣的一些弊端,但由此徹底否定專項(xiàng)治理就走向了矯枉過(guò)正的歧路。就我國(guó)的刑事司法而言,只要在理念、制度、機(jī)制層面做好合理的定位和銜接設(shè)計(jì),專項(xiàng)治理就有可能成為無(wú)可替代的體制優(yōu)勢(shì)。在轉(zhuǎn)型期,專項(xiàng)治理重點(diǎn)針對(duì)常規(guī)刑事司法通過(guò)量的累積過(guò)濾出來(lái)的突出問(wèn)題,進(jìn)行補(bǔ)充性質(zhì)的靈活的適應(yīng)性治理,從而可以與常規(guī)刑事司法之間形成有效互補(bǔ)、縱向協(xié)同的“雙層治理”[28]。而提出專項(xiàng)治理的常態(tài)化,其實(shí)就旨在形成專項(xiàng)治理與常規(guī)刑事司法有機(jī)協(xié)同的長(zhǎng)效治理機(jī)制。即便是在充分實(shí)現(xiàn)程序法治,專項(xiàng)治理逐漸淡化了作為獨(dú)立治理模式的意義之后,刑事司法制度依然可以吸收專項(xiàng)治理中的積極要素,彌補(bǔ)程序法治的局限性,體現(xiàn)推進(jìn)依法治國(guó)和治理模式創(chuàng)新上的中國(guó)智慧。