劉婷，侯慧敏，王煥之，徐鶴*

（1.山西師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，太原 030031；2.南開大學(xué)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究中心，天津 300350；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100043）

耕地保護(hù)是保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，耕地拋荒已成為發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍現(xiàn)象[1]。目前，我國(guó)各地也存在不同程度的耕地拋荒。耕地拋荒是對(duì)耕地資源的浪費(fèi)，大量耕地拋荒甚至?xí)＜皣?guó)家糧食安全。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，是耕地拋荒的主要行為人。要解決耕地拋荒問題，必須考慮農(nóng)戶的需求和行為。此外，農(nóng)業(yè)作為具有弱質(zhì)性和外部性的產(chǎn)業(yè)，對(duì)政策有較強(qiáng)的依賴性。在眾多影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素中，政策居于核心地位[2]。研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)或調(diào)整也是影響耕地拋荒的重要原因[3]，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策會(huì)增加耕地的收益，一定程度上減緩耕地拋荒的發(fā)展[4]。同樣，政策實(shí)施的不到位也可能會(huì)對(duì)耕地拋荒產(chǎn)生負(fù)面影響[5]。如何通過政策來有效地約束和引導(dǎo)農(nóng)戶行為，促使農(nóng)戶保護(hù)耕地、減少耕地拋荒，是制定及實(shí)施相關(guān)政策過程中需要慎重思考的問題。2016 年5 月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，將之前的三項(xiàng)補(bǔ)貼（種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。改革后的補(bǔ)貼政策旨在加強(qiáng)耕地地力保護(hù)和促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與之前的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策相比，改革后的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，其政策內(nèi)容包含了耕地?cái)?shù)量保護(hù)、耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等，會(huì)對(duì)耕地拋荒產(chǎn)生一定影響。因此，本研究基于農(nóng)戶行為視角評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的實(shí)施對(duì)耕地拋荒的潛在影響，并結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果就如何提升遏制耕地拋荒的政策作用提出了相應(yīng)的建議。

1 中國(guó)耕地拋荒現(xiàn)狀

耕地拋荒是指在一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)戶由于各種原因?qū)ΜF(xiàn)有耕地棄耕或減少耕種，從而導(dǎo)致耕地處于荒蕪或者未充分利用的狀態(tài)[6]。我國(guó)耕地大規(guī)模拋荒始于20 世紀(jì)80 年代中期[6]，農(nóng)村改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，也改變了農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)戶收入的重要來源。目前關(guān)于我國(guó)耕地拋荒尚缺乏連續(xù)、詳細(xì)的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。我國(guó)耕地拋荒的相關(guān)記載多見于各地相關(guān)單位的調(diào)研報(bào)告[5，7]和學(xué)者的研究中[8-10]。從現(xiàn)有研究來看，耕地拋荒已成為全國(guó)各地普遍存在的現(xiàn)象，我國(guó)平均每年拋荒耕地大約為200 萬hm2[11]。張學(xué)珍等[12]基于中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，1992—2017年在全國(guó)范圍內(nèi)共有165個(gè)縣（市）有耕地拋荒記錄。造成耕地拋荒的原因是多方面的，包括自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策制度等。自然地理?xiàng)l件較差的區(qū)域，如土地貧瘠、分散的耕地[13]、坡耕地[14]等，拋荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重。除自然地理因素外，眾多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)比較收益低[3]、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化與非農(nóng)化[15]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足[16]、地權(quán)細(xì)碎化[17]、耕地承包權(quán)固化[18]及相關(guān)政策效果不明顯或減弱[19]等社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政策制度因素也是造成耕地拋荒的重要原因。

為約束農(nóng)戶耕地拋荒行為，1998 年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確了耕地拋荒的法律責(zé)任，該法第三十七條明確規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”，并在此后2004 年修訂版和2019 年修訂版中保留并強(qiáng)化了該項(xiàng)規(guī)定。盡管政府以法律形式對(duì)耕地拋荒行為進(jìn)行了限制，但這種懲處政策的效果是短期的、有限的[19]。除此之外，更多的政策則是間接影響了農(nóng)戶耕地拋荒行為，如2004 年的農(nóng)業(yè)稅減免政策和2006 年開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策。許多學(xué)者認(rèn)為，此兩項(xiàng)政策都曾短期內(nèi)在提高農(nóng)戶種糧積極性、遏制耕地拋荒方面起到了積極作用[5，16]。但隨著政策效應(yīng)的衰減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益沒有得到根本改善，政策在遏制耕地拋荒上的作用并不持久[5，16]。上述政策，無論是與耕地拋荒直接相關(guān)還是間接相關(guān)，均因其未能有效觸動(dòng)耕地拋荒的根本原因和未找到緩解耕地拋荒的有效路徑，而對(duì)耕地拋荒的遏制效果不明顯。

2 基于農(nóng)戶視角的耕地拋荒的邏輯解釋模型

從農(nóng)戶視角來看，耕地拋荒是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)關(guān)于耕地處置主動(dòng)或被動(dòng)做出的一種策略選擇。從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，勞動(dòng)力逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)而流向非農(nóng)生產(chǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段的必然趨勢(shì)。農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，耕地流轉(zhuǎn)或拋荒則是農(nóng)戶對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行權(quán)衡后所作出的理性決策。其除了受耕地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶意愿（其意愿取決于對(duì)流轉(zhuǎn)收益和風(fēng)險(xiǎn)的綜合衡量）的影響外，還受耕地流入方意愿的影響。只有在（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地轉(zhuǎn)出方與耕地轉(zhuǎn)入方就耕地流轉(zhuǎn)達(dá)成一致時(shí)，耕地才會(huì)流轉(zhuǎn)，否則，將會(huì)發(fā)生耕地拋荒。根據(jù)農(nóng)戶對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的意愿和實(shí)際處置結(jié)果，農(nóng)戶耕地拋荒可以分為主動(dòng)拋荒和被動(dòng)拋荒兩類。主動(dòng)拋荒是農(nóng)戶在充分衡量土地流轉(zhuǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)（如失地風(fēng)險(xiǎn)、耕地質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)等）之后，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于收益而作出的理性決策。被動(dòng)拋荒則是盡管農(nóng)戶有農(nóng)地轉(zhuǎn)出的意愿，但土地?zé)o人租用而不得不作出的選擇。這種情況多發(fā)生在交通不便、不利于機(jī)械化的坡耕地或不利于轉(zhuǎn)入方開展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎地塊。結(jié)合上述分析，本研究從農(nóng)戶行為視角出發(fā)構(gòu)建了一個(gè)“兩節(jié)點(diǎn)-兩主體”的邏輯模型（圖1）來解釋耕地拋荒問題。

圖1 基于農(nóng)戶行為視角的耕地拋荒邏輯解釋模型Figure 1 Logical interpretation model of cultivated land abandonment from the perspective of farmers＇behavior

從圖1 來看，耕地拋荒與否主要取決于各利益主體在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的決策。這其中涉及（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶（潛在耕地轉(zhuǎn)出方）和耕地轉(zhuǎn)入方兩類行為主體，以及是否退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地處置兩個(gè)關(guān)鍵的決策節(jié)點(diǎn)。其中第一個(gè)節(jié)點(diǎn)只與（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶有關(guān)，而后一個(gè)節(jié)點(diǎn)則涉及到（潛在）耕地轉(zhuǎn)出方和耕地轉(zhuǎn)入方兩類利益主體。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體仍是小農(nóng)戶，根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國(guó)小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)總從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%[20]。因此，本研究主要分析政策對(duì)小農(nóng)戶（退出或擬退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為主體）耕地處置決策的影響。此外，根據(jù)目前我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)的去向，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方主要包括小農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶（大規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶及家庭農(nóng)場(chǎng)）、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)4種。

3 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對(duì)耕地拋荒的影響機(jī)制

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策包括耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策兩個(gè)子政策，其政策目標(biāo)分別為耕地地力保護(hù)和促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。兩個(gè)子政策的政策目標(biāo)、資金來源、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼依據(jù)及補(bǔ)貼方式如表1所示。

表1 耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼目標(biāo)及內(nèi)容Table 1 Objectives and contents of farmland fertility protection subsidy and grain moderate scale operation subsidy

從表1 來看，無論耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼還是糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼都直接或間接對(duì)耕地拋荒行為產(chǎn)生影響。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)“作為畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)使用的耕地、林地、成片良田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已經(jīng)改變用途的耕地以及常年拋荒地、占補(bǔ)平衡中‘補(bǔ)’的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地不予補(bǔ)貼”，這是補(bǔ)貼發(fā)放的硬性約束。從政策內(nèi)容來看，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策可以對(duì)農(nóng)戶主導(dǎo)的拋荒、耕地非農(nóng)化等行為形成一定的限制，直接影響可利用耕地資源的數(shù)量。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼面向的是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，通過現(xiàn)金直補(bǔ)、貸款貼息及重大技術(shù)服務(wù)與推廣三種方式來扶持種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等多種新型經(jīng)營(yíng)主體的培育，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)及糧食的適度規(guī)模種植。政策可以引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積、提高糧食種植面積或二者兼顧，實(shí)現(xiàn)糧食的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模擴(kuò)張的作用，進(jìn)而對(duì)耕地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響，從而側(cè)面影響耕地拋荒。

4 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對(duì)耕地拋荒的潛在影響

根據(jù)前文提出的“兩節(jié)點(diǎn)-兩主體”的耕地拋荒邏輯解釋模型（圖1）和政策對(duì)耕地拋荒的影響機(jī)制，本研究通過分析農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對(duì)不同主體在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的決策的影響來分析政策對(duì)耕地拋荒的潛在影響。具體包括兩個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策是否可以改變農(nóng)戶（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策，減少耕地拋荒；二是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策是否可以促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，側(cè)面影響耕地拋荒。

4.1 政策對(duì)農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策的影響

是否退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅涉及到（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，與農(nóng)地轉(zhuǎn)入方無關(guān)；而適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼則主要面向的是農(nóng)地轉(zhuǎn)入方。因此本部分的研究重點(diǎn)為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策的影響。

從農(nóng)戶視角來看，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)戶面對(duì)勞動(dòng)力供應(yīng)不足、自然地理?xiàng)l件不佳或農(nóng)業(yè)收益低等問題作出的理性選擇。由于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼無法解決客觀上的勞動(dòng)力不足及生產(chǎn)條件惡劣的問題，因此其不會(huì)影響因這些原因退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶的決策。而對(duì)于因農(nóng)業(yè)收益低而退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼可提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，可能會(huì)影響該部分農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策。為此，本研究設(shè)計(jì)了不同的從業(yè)情景，對(duì)比分析了不同情景下農(nóng)戶的收益。

研究共設(shè)計(jì)了三種從業(yè)情境（表2），分別是農(nóng)戶完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（情景Ⅰ）、兼業(yè)（情景Ⅱ）和完全務(wù)工（情景Ⅲ）。在情景Ⅰ和情景Ⅲ中，農(nóng)戶收入為單一來源，分別為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和務(wù)工。在情景Ⅱ中，農(nóng)戶有務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩種收入來源，但存在時(shí)間分配問題。為保障補(bǔ)貼作用的最大化以及所設(shè)定情景的真實(shí)性，結(jié)合農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況作出如下假設(shè)：①補(bǔ)貼依據(jù)最嚴(yán)苛的限制條件進(jìn)行發(fā)放，即補(bǔ)貼面向的是經(jīng)營(yíng)者。對(duì)于完全退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（即務(wù)工情景）的農(nóng)戶，無論其耕地流轉(zhuǎn)還是拋荒，均得不到補(bǔ)貼（各地的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼可分為兩種：一是實(shí)行條件較為嚴(yán)苛的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼面向經(jīng)營(yíng)者，即誰經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼誰；二是實(shí)行條件較為寬松的補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼面向承包者，即誰承包補(bǔ)貼誰）。②四口之家（2 家長(zhǎng)、2 孩子，孩子未成年），人均耕地約0.093 hm2（1.4 畝），即戶均耕地0.372 hm2。③復(fù)種指數(shù)為2。④若兼業(yè)，一年中需務(wù)農(nóng)3 個(gè)月。務(wù)農(nóng)時(shí)間參考了冉清紅等[21]測(cè)算的全國(guó)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的有效勞動(dòng)日數(shù)。⑤參照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，設(shè)定農(nóng)戶外出務(wù)工收入平均水平為3 962 元·月-1·人-1。⑥根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，在不計(jì)人力和土地成本的情況下，2019年每公頃耕地收益為6 475.5 元（參考三種糧食平均收益數(shù)據(jù)）。⑦耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼為2 692.5 元·hm-2（2019 年各地耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼最高水平）。農(nóng)戶收益測(cè)算方法如公式（1）所示。

式中：I為農(nóng)戶年收益，元·a-1；I務(wù)工、I務(wù)農(nóng)、I補(bǔ)貼分別為農(nóng)戶的務(wù)工年收益、務(wù)農(nóng)年收益和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，元·a-1；S務(wù)工為農(nóng)戶外出務(wù)工收入平均水平，元·月-1·人-1；P務(wù)工為外出務(wù)工人數(shù)，人；T務(wù)工為農(nóng)戶外出務(wù)工時(shí)間,月·a-1；A為農(nóng)戶耕地面積，hm2；S務(wù)農(nóng)為農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均收益，元·hm-2·a-1；N為農(nóng)戶是否從事農(nóng)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)為1，不從事農(nóng)業(yè)為0；S補(bǔ)貼為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，元·hm-2·a-1。

根據(jù)公式（1）對(duì)不同生計(jì)情景下農(nóng)戶的收益進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果如表2所示。從表2來看，農(nóng)戶完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（情景Ⅰ）的年收益遠(yuǎn)低于完全務(wù)工（情景Ⅲ）年收益，即使與兼業(yè)（情景Ⅱ）年收益相比，完全務(wù)工（情景Ⅲ）年收益也要高出2 萬元以上。

考慮到農(nóng)村與城鎮(zhèn)生活成本差異大，本研究進(jìn)一步測(cè)算了在情景Ⅱ和情景Ⅲ下農(nóng)戶的生活成本及凈收益。參考2017 年我國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)（CMDS）中的均值，農(nóng)戶外出務(wù)工的生活成本設(shè)定為1 656 元·月-1·人-1。為保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，農(nóng)戶農(nóng)村生活成本也選用了2017 年的數(shù)據(jù)，為913 元·月-1·人-1，數(shù)據(jù)來源于2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。農(nóng)戶生活成本及凈收益測(cè)算公式如下：

式中：E、NI分別為農(nóng)戶生活成本和凈收益，元·a-1；E1、E2分別為家長(zhǎng)和孩子的生活成本，元·a-1；E務(wù)工、E農(nóng)村分別為農(nóng)戶外出務(wù)工的生活成本和在農(nóng)村的生活成本，元·月-1·人-1；P1,農(nóng)村、P2,農(nóng)村分別為在農(nóng)村生活的家長(zhǎng)和孩子的人數(shù)；T1,農(nóng)村、T2,農(nóng)村分別為家長(zhǎng)和孩子在農(nóng)村生活的時(shí)間，月。經(jīng)核算，農(nóng)戶在兼業(yè)及完全務(wù)工情景下的生活成本和凈收益如表3所示。

表3 農(nóng)戶不同生計(jì)策略情景下的凈收益（元·a-1）Table 3 Net income of farmers under different livelihood strategy scenarios（yuan·a-1）

從表3 測(cè)算結(jié)果來看，農(nóng)戶完全務(wù)工的凈收益遠(yuǎn)高于農(nóng)戶兼業(yè)凈收益，兩種情景下的年收益差距超過1.5 萬元，存在較大差距。理論上來說，僅從凈收益的角度考慮，只要農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以彌補(bǔ)兼業(yè)和完全務(wù)工情景下的收益，就可以吸引（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶以兼業(yè)的方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。經(jīng)粗略測(cè)算，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼需在45 000 元·hm-2以上，才能吸引農(nóng)戶以兼業(yè)形式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。就實(shí)際情況而言，這會(huì)對(duì)國(guó)家及地方財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)，極不現(xiàn)實(shí)。因此，在現(xiàn)有耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼水平下，農(nóng)戶不會(huì)因耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放改變其退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策。

4.2 政策對(duì)農(nóng)戶在耕地處置節(jié)點(diǎn)的決策的影響

耕地流轉(zhuǎn)可以有效遏制耕地拋荒，因此本研究從政策是否會(huì)影響耕地流轉(zhuǎn)入手側(cè)面分析政策對(duì)耕地拋荒的影響，具體而言，主要分析在耕地處置節(jié)點(diǎn)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對(duì)耕地轉(zhuǎn)出方和耕地轉(zhuǎn)入方?jīng)Q策的影響。

4.2.1 政策對(duì)（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶參與耕地流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)對(duì)耕地的處置包括流轉(zhuǎn)和拋荒兩種選擇。對(duì)（擬）退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶而言，耕地流轉(zhuǎn)或拋荒主要取決于農(nóng)戶對(duì)收益和風(fēng)險(xiǎn)的綜合衡量。耕地流轉(zhuǎn)的收益主要來自耕地流轉(zhuǎn)的租金。單從成本收益角度來看，與耕地拋荒的零收益相比，農(nóng)戶更傾向于將耕地流轉(zhuǎn)從而獲得一定的收益。然而現(xiàn)實(shí)中，仍有部分農(nóng)戶在退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)選擇拋荒。究其原因，主要是對(duì)農(nóng)戶而言，耕地流轉(zhuǎn)可能會(huì)面臨失地或耕地質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)前景理論，大多數(shù)人在面臨獲得時(shí)往往選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)損失比獲得更敏感[22]。尤其是對(duì)農(nóng)戶而言，雖然農(nóng)業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)不是多數(shù)農(nóng)戶的主要收入來源，但耕地對(duì)于農(nóng)戶仍然具有重要的社會(huì)保障和精神保障的功能，土地是其人格整體的一部分[23]。耕地流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老+土地保障”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避模式造成沖擊[24]。因此基于現(xiàn)實(shí)保障和對(duì)未來不確定性的考慮，雖然耕地外租可獲得部分收益，但是部分農(nóng)戶仍會(huì)選擇犧牲這部分收益來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?；谏鲜龇治隹芍找媾c風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)影響農(nóng)戶土地處置決策的關(guān)鍵因素。因此本研究主要從這兩方面入手分析農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策對(duì)轉(zhuǎn)出方耕地處置決策的影響，表4 對(duì)比分析了政策改革前后農(nóng)戶不同決策所面臨的收益與風(fēng)險(xiǎn)。

表4 政策改革前后農(nóng)戶不同耕地處置情景的收益及風(fēng)險(xiǎn)Table 4 Benefits and risks of different land disposal scenarios for farmers before and after policy reform

在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策改革之前，由于一些地方政策設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)或者政策執(zhí)行過程中存在懶政問題，許多地區(qū)出現(xiàn)了種糧補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)脫節(jié)以及拋荒耕地仍可享受補(bǔ)貼的現(xiàn)象，這降低了農(nóng)戶種田和耕地流轉(zhuǎn)的積極性，增加了耕地拋荒的可能性[3，5]。與改革之前的政策相比，改革后的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策明確強(qiáng)調(diào)了對(duì)于拋荒耕地不予補(bǔ)貼，此為發(fā)放補(bǔ)貼的硬性約束條件之一。從表4 可以看出，與改革前的政策相比，改革后的政策在保障農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)收益的同時(shí)，還可以避免拋荒耕地享受補(bǔ)貼。在耕地流轉(zhuǎn)的利益驅(qū)動(dòng)和拋荒補(bǔ)貼損失的雙重利益影響下，改革后的政策可以提高農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的積極性。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策除影響轉(zhuǎn)出方耕地處置的收益外，也會(huì)影響轉(zhuǎn)出方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的考量。糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼以現(xiàn)金補(bǔ)貼、貸款貼息以及物化支持等方式促進(jìn)多種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育及壯大，為農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了更多、更好的去向和形式上的選擇。除了以傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等形式將土地流轉(zhuǎn)給各類經(jīng)營(yíng)主體外，農(nóng)業(yè)合作社還可以為農(nóng)戶提供入股、托管等其他多種形式的耕地流轉(zhuǎn)方式。更多元化的耕地流轉(zhuǎn)的去向及方式的選擇，一定程度上可以降低農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的失地風(fēng)險(xiǎn)（表4），提高農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的意愿，尤其是其中適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中各類合作社的培育與壯大。本研究根據(jù)2010—2018 年的《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》和2019 年的《中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》數(shù)據(jù)繪制了我國(guó)流轉(zhuǎn)耕地去向分布圖（圖2）。由圖2 可知，雖然目前合作社接收流轉(zhuǎn)耕地的數(shù)量占比在各類去向中并非最高，但其占比呈明顯的逐年遞增趨勢(shì)。除此之外，本課題組研究過程中開展的農(nóng)戶調(diào)研與訪談的數(shù)據(jù)（調(diào)研地區(qū)為河北省遷安市、山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)及山西省忻州市五寨縣、神池縣下轄的行政村，共計(jì)覆蓋行政村10 個(gè)，共獲取調(diào)研問卷298份，其中有效問卷294份）也可以反映合作社在耕地流轉(zhuǎn)中的重要作用（圖3）。由圖3可知，對(duì)于調(diào)研區(qū)域（山東、山西、河北）而言，農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)戶未來耕地流轉(zhuǎn)的重要甚至首要選擇。未來，隨著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步落實(shí)，農(nóng)戶較為信任的農(nóng)業(yè)合作社也將不斷發(fā)展壯大，從該角度來看農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的推進(jìn)有利于促進(jìn)耕地的流轉(zhuǎn)。

圖2 2010—2019年中國(guó)流轉(zhuǎn)耕地去向分布Figure 2 Distribution of transferred cultivated land in China from 2010 to 2019

圖3 農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)去向的意愿分布Figure 3 Distribution of farmers＇willingness to transfer cultivated land

4.2.2 政策對(duì)轉(zhuǎn)入方參與耕地流轉(zhuǎn)的影響

耕地流轉(zhuǎn)除了受轉(zhuǎn)出方的影響外，還受轉(zhuǎn)入方的影響。從轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)規(guī)模來看可分為小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體和規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體。

對(duì)于規(guī)模較小的農(nóng)戶而言，政策對(duì)其是否參與耕地流轉(zhuǎn)并不會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。由于規(guī)模較小，農(nóng)戶并不能從適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼中受益，與其相關(guān)的主要是耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。綜上所述，目前各地實(shí)施的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象可以分為兩類：一類是多數(shù)省份實(shí)施的面向承包者的補(bǔ)貼；另一類是少數(shù)省份（如山東、天津、新疆等）實(shí)施的面向經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼。對(duì)于參與耕地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方而言，其無法享受面向承包者的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，僅可以享受面向經(jīng)營(yíng)者的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。根據(jù)查詢到的各省耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)，面向經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼金額在95～125元·畝-1（1 畝=1/15 hm2）之間，補(bǔ)貼金額較低，難以有效調(diào)動(dòng)規(guī)模較小的耕地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶參與耕地流轉(zhuǎn)。此外，面向經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼還存在推高地租的可能性，導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)入方難以真正在補(bǔ)貼中受益。結(jié)合實(shí)際情況而言，目前耕地私下流轉(zhuǎn)十分普遍，確定耕地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的難度較大，面向經(jīng)營(yíng)者的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼難以有效實(shí)施。因此，對(duì)于規(guī)模較小的耕地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶而言，其是否參與耕地流轉(zhuǎn)主要受其生計(jì)決策的影響，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策并不會(huì)對(duì)其參與耕地流轉(zhuǎn)的決策產(chǎn)生明顯的影響。

對(duì)于規(guī)模農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)及合作社等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體而言，在目前政策落實(shí)機(jī)制不完善的情況下，其同小規(guī)模的轉(zhuǎn)入方農(nóng)戶一樣，也無法較好地享受面向經(jīng)營(yíng)者的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。但其可以享受糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼政策可以為其提供現(xiàn)金補(bǔ)貼、貸款貼息、物化支持等，可以吸引規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體或潛在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體積極參與到耕地流轉(zhuǎn)中。政策的出臺(tái)除了為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供扶持與幫助外，也釋放了政府著力推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的信號(hào)，利于提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性。

總體來看，在目前耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象以承包者為主、面向經(jīng)營(yíng)者的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施難度大的現(xiàn)實(shí)制約下，無論是對(duì)于小規(guī)模的轉(zhuǎn)入農(nóng)戶還是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼都難以有效吸引其作為耕地轉(zhuǎn)入方參與到耕地流轉(zhuǎn)中。而糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼則可以通過資金、技術(shù)支持等多種方式提高適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性，吸引其參與到耕地流轉(zhuǎn)中。

5 結(jié)論與政策建議

5.1 結(jié)論

本研究基于構(gòu)建的農(nóng)戶耕地拋荒行為解釋模型，分析了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策在各重要節(jié)點(diǎn)上對(duì)農(nóng)戶決策的影響，從而基于農(nóng)戶視角深入探究了政策對(duì)耕地拋荒的潛在影響。研究結(jié)論如下：

（1）農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策有利于遏制耕地拋荒，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量保護(hù)。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策是一項(xiàng)環(huán)境利好的政策，耕地?cái)?shù)量保護(hù)是其政策設(shè)計(jì)中重要的一部分。政策的有效實(shí)施將在遏制耕地拋荒、促進(jìn)耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面發(fā)揮積極作用。

（2）促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策遏制耕地拋荒的重要途徑。就現(xiàn)有的補(bǔ)貼水平而言，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼無法通過改變農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策來遏制耕地拋荒，但農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的實(shí)施可以有效促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，遏制耕地拋荒，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量保護(hù)。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策可以保障甚至提高耕地轉(zhuǎn)出方耕地流轉(zhuǎn)的收益，降低其耕地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而提高其參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性。對(duì)耕地轉(zhuǎn)入方而言，政策對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體存在一定的資金和技術(shù)扶持，將提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性。

5.2 政策建議

本研究立足于提升農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策的耕地保護(hù)效能，從政策優(yōu)化及與其他政策制度的銜接兩方面入手提出如下政策建議：

（1）嚴(yán)格落實(shí)政策，強(qiáng)化政策對(duì)耕地拋荒行為的約束力。政策對(duì)耕地保護(hù)的效果需要依賴政策的嚴(yán)格實(shí)施才能得以實(shí)現(xiàn)。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)將耕地拋荒作為補(bǔ)貼發(fā)放的限制性條件，應(yīng)用好這一政策內(nèi)容來有效制約耕地拋荒行為，這需要各級(jí)政府在政策實(shí)施過程中，加強(qiáng)耕地監(jiān)管，嚴(yán)格政策落實(shí)，對(duì)拋荒耕地堅(jiān)決不予補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政策對(duì)耕地拋荒行為的約束，除對(duì)耕地拋荒者限制性發(fā)放耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼外，可針對(duì)耕地拋荒者設(shè)置懲罰性措施，做到懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)并重，從而起到明顯的約束農(nóng)戶耕地拋荒行為的作用。

（2）推動(dòng)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象由承包者轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)者，釋放其促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的潛力。目前，多數(shù)省份的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象為承包者，這在承包者與經(jīng)營(yíng)者不一致的情況下，難以有效發(fā)揮其保護(hù)耕地的作用。本研究認(rèn)為，未來應(yīng)以“誰保護(hù)誰收益”為原則，逐步推進(jìn)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象由承包者轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)者。這一轉(zhuǎn)變將在一定程度上促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)。首先，對(duì)于轉(zhuǎn)出方而言，這會(huì)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)耕地保護(hù)要求，降低耕地質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)；其次，對(duì)于轉(zhuǎn)入方而言，可以進(jìn)一步提高其收益，提升其耕地流轉(zhuǎn)的積極性，而對(duì)其中的小農(nóng)戶的調(diào)動(dòng)，將會(huì)利于一些細(xì)碎地塊或坡耕地的流轉(zhuǎn)。在目前耕地私下流轉(zhuǎn)普遍、耕地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者核實(shí)困難的現(xiàn)實(shí)約束下，為實(shí)現(xiàn)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象由承包者轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)者，可首先以規(guī)模經(jīng)營(yíng)者為對(duì)象推行面向耕地經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼，以起到良好的示范帶動(dòng)作用。

（3）加強(qiáng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼與耕地流轉(zhuǎn)制度的銜接，以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育與壯大帶動(dòng)耕地有效流轉(zhuǎn)。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體是促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)、遏制耕地拋荒的關(guān)鍵力量。為此，應(yīng)利用好適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度，不斷培育與壯大適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。與此同時(shí)，要進(jìn)一步完善耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策與耕地流轉(zhuǎn)政策的銜接與協(xié)調(diào)。以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)耕地高效流轉(zhuǎn)，以耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體壯大與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)二者的正向循環(huán)，在助推實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)做大做強(qiáng)的目標(biāo)的同時(shí)有效保護(hù)耕地，減少耕地拋荒。

（4）借力鄉(xiāng)村振興等政策解決農(nóng)戶就近就業(yè)問題，減少因長(zhǎng)時(shí)間外出務(wù)工造成的耕地拋荒。在現(xiàn)實(shí)生活壓力之下尋求高收益造成耕地拋荒，是農(nóng)戶作為理性經(jīng)紀(jì)人的合理選擇。為此，應(yīng)借助現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策措施促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化與優(yōu)質(zhì)化，從而促進(jìn)農(nóng)戶的本地就業(yè)。這有利于保障農(nóng)戶就近就業(yè)的收益，從而有效減少農(nóng)戶因外出務(wù)工造成的耕地拋荒。