盧夢，汪頷杰，李玉明*，趙長海，曹洪濤

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部環(huán)境保護科研監(jiān)測所，天津 300191；2.天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，天津 300061）

2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。村莊規(guī)劃既是我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一項重要基礎(chǔ)性工作，也是國土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)[1-2]。在鄉(xiāng)村振興與國土空間規(guī)劃體系改革的雙重背景下，根據(jù)國家方針政策及發(fā)展方向，結(jié)合地方村莊特色與資源稟賦，研究探索實用性村莊規(guī)劃內(nèi)容與方法，研判新時代村莊規(guī)劃優(yōu)勢，并分析村莊規(guī)劃目前面臨的問題，進而提出保障應(yīng)對措施，對于編制實用性的村莊規(guī)劃具有指導(dǎo)意義。

1 時代背景

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

隨著我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，不斷出現(xiàn)農(nóng)村勞動力流失[3]、城鄉(xiāng)“二元化”問題。黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題。自20 紀80 年代以來，黨中央先后發(fā)布24個中央一號文件聚焦“三農(nóng)”。2012年黨的十八大提出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，明確解決好“三農(nóng)”問題要通過城鄉(xiāng)一體化來實現(xiàn)。2017 年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，這是一個嶄新的論斷。該文件具有承前啟后的里程碑意義，既體現(xiàn)了改革開放40 年以來“三農(nóng)”政策的繼承和總結(jié)，又是開啟“三農(nóng)”新局面的規(guī)劃性文件。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。2018 年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃。2021 年頒布實施的《鄉(xiāng)村振興促進法》，與2018 年中央一號文件、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》共同構(gòu)成實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，而且是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“頂梁柱”，這成為更好地發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)和促進作用，持久促進鄉(xiāng)村振興，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署不折不扣貫徹落實的依據(jù)。鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策文件及其內(nèi)容見表1。

表1 鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策文件Table 1 Policy documents related to rural revitalization

1.2 空間規(guī)劃體系改革

長期以來，我國規(guī)劃體系存在明顯的“二元”特征。2014年8月，國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，推進空間規(guī)劃體系改革開展試點工作，探索“多規(guī)合一”，目標是一個方案、一個綱要，以市縣為單位在各地開展試點研究。2019 年5 月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出“多規(guī)合一”[4]。隨后《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》提出，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊地區(qū)，可以一個或幾個行政村為單元，編制實用性村莊規(guī)劃[5]，作為開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可的法定依據(jù)。

2020 年12 月《自然資源部辦公廳關(guān)于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》提出，要有序推進全域全要素村莊規(guī)劃編制。在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理優(yōu)化村莊布局。村莊規(guī)劃要按照因地制宜、分類編制的原則，將最終規(guī)劃成果疊加在全國空間規(guī)劃“一張圖”上。表2 為近十年有關(guān)國土空間規(guī)劃改革的政策文件整理匯總。

表2 村莊規(guī)劃相關(guān)政策文件Table 2 Policy documents related to village planning

國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”建設(shè)也是按照國土空間管理現(xiàn)代化要求進行的系統(tǒng)性、綜合性、重構(gòu)性建設(shè)，概括為5個層次、3個大類，見圖1。村莊規(guī)劃在城市開發(fā)邊界之外，屬于詳細規(guī)劃，注重實施，是針對具體土地利用和開發(fā)強度的實施安排。專項規(guī)劃強調(diào)專業(yè)化，一般由自然資源部門或有關(guān)部門組織編制，特別是針對特定區(qū)域或流域，體現(xiàn)特定功能。

圖1 國土空間規(guī)劃體系Figure 1 System of territorial and spatial planning

1.3 我國村莊規(guī)劃的發(fā)展歷程

不同學(xué)者對于村莊規(guī)劃發(fā)展階段劃分略有差異，但總體劃分原則仍然基于國家政策的更替、法規(guī)標準的完善、管理機構(gòu)的重組[6]。我國村莊規(guī)劃起步較晚，在新中國成立前，我國鄉(xiāng)村建設(shè)無規(guī)則可循，村莊發(fā)展依靠村民自發(fā)建設(shè)，根據(jù)生產(chǎn)生活的需要，建設(shè)房屋、農(nóng)田和道路；自新中國成立后，伴隨我國經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)的政策體系不斷建立和完善，村莊規(guī)劃也應(yīng)運而生，并不斷發(fā)展更新[7-9]。本文以重大事件和時間節(jié)點為劃分依據(jù)，將其劃分為4 個階段，總結(jié)各階段的規(guī)劃目標、內(nèi)容和特點，具體見表3。

表3 村莊規(guī)劃的發(fā)展歷程Table 3 Development history of village planning in China

我國村莊規(guī)劃發(fā)展從萌芽階段到探索階段再到發(fā)展階段最后到成熟階段，經(jīng)歷了多個階段的發(fā)展進程，村莊規(guī)劃的演變進程與國家所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，也從側(cè)面反映了我國社會、經(jīng)濟等方面的發(fā)展趨勢。

2 對村莊規(guī)劃的科學(xué)認知

2.1 村莊規(guī)劃的目標

從2005 年開始的社會主義新農(nóng)村建設(shè)到2013年新農(nóng)村建設(shè)升級為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，再到2019 年提出加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興。村莊規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興為目標[6]，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

2.2 村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)系

村莊是農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的聚居地，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主。村莊規(guī)劃是對村莊人口規(guī)模、用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的總體規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃是在城市開發(fā)邊界之外鄉(xiāng)村地區(qū)以一個或者多個行政村為單元的詳細規(guī)劃。學(xué)界認為鄉(xiāng)村規(guī)劃是解決社會問題的規(guī)劃，應(yīng)起到鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)村治理等社會規(guī)劃的作用，或簡單等同于村莊規(guī)劃。

鄉(xiāng)村規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中市級以下的規(guī)劃體系，包括縣、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃三個層級；村莊規(guī)劃隸屬于鄉(xiāng)村規(guī)劃體系中的一個類型，是最微觀層面的國土空間規(guī)劃。村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)系可以用圖2展示。

圖2 鄉(xiāng)村規(guī)劃與村莊規(guī)劃的關(guān)系Figure 2 Relationship between rural planning and village planning

2.3 村莊規(guī)劃實用性的內(nèi)涵

實用性村莊規(guī)劃是國家政策推薦的務(wù)實且可操作性強的村莊規(guī)劃類型，務(wù)實的村莊規(guī)劃為著力壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村提供了藍圖?！皩嵱谩本褪乔袑嵖尚?，能夠反映村民訴求，能夠落地實施，能夠凝聚、調(diào)動村民參與村莊規(guī)劃和實施的積極性[10]。實用性村莊規(guī)劃是統(tǒng)籌村莊發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具[11]，在新時代背景下，筆者認為，規(guī)劃編制人員必須深刻認識村莊規(guī)劃“實用性”的內(nèi)涵：

（1）實用性村莊規(guī)劃強調(diào)對村莊全域全要素的管控。區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間管控的忽視，實用性村莊規(guī)劃主要關(guān)注對居民點建設(shè)空間的管控，其強調(diào)對村莊全域全要素的管控，要充分認識傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的缺陷，規(guī)劃師們需要做好村莊優(yōu)勢、劣勢與機遇的研判，注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和提高農(nóng)民生活質(zhì)量，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化[12]。

（2）新時代背景下，村莊規(guī)劃既要滿足鄉(xiāng)村振興和村莊發(fā)展的需要，又要符合國土空間規(guī)劃改革的要求。2018 年9 月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出“推進實用性村莊規(guī)劃編制實施，加強鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理”，強化空間治理是鄉(xiāng)村振興的必要路徑和前提[13]。村莊規(guī)劃既是村莊的社會、經(jīng)濟、科技等長期發(fā)展的總體部署，又是指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的詳細規(guī)劃，還是農(nóng)村空間管控的政策工具。村莊規(guī)劃既能指導(dǎo)資源政策投放和落實具體的建設(shè)任務(wù)，又能夠作為統(tǒng)籌優(yōu)化配置空間資源的基本單元。以生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”空間為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資金、人才合理配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共設(shè)施資源共享，通過對村域內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間要素的用途管控，以村民為主體，增強村莊自治能力，制定切實可行的實用性村莊規(guī)劃，走城鄉(xiāng)一體、“三生”融合的鄉(xiāng)村振興之路。

（3）村莊規(guī)劃的實用性體現(xiàn)在落地實施方面。首先，村莊規(guī)劃要可操作性強。村莊規(guī)劃是聯(lián)系省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級政府部門和村委會、村民共同實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略綱領(lǐng)和政策工具。村莊規(guī)劃既要凝聚各上級政府部門對推動鄉(xiāng)村振興的政策和要求，又要承載村民對建設(shè)美麗村莊、實現(xiàn)宜居宜業(yè)生活富裕的夢想。因此，村莊規(guī)劃要協(xié)調(diào)各上級部門和村委會、村民的利益關(guān)系[14]，不僅要讓村民積極參與到村莊規(guī)劃的編制中，也要凝練村民們的訴求，凝聚和激發(fā)村民創(chuàng)業(yè)致富、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)在動力。其次，村莊規(guī)劃要具有前瞻性。村莊規(guī)劃還要與上位國土空間規(guī)劃的期限相協(xié)調(diào)，要以鄉(xiāng)村振興的階段性目標為方向，需要五年、十年甚至幾十年的時間實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，通過連續(xù)實施多個鄉(xiāng)村規(guī)劃才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，因此要求村莊規(guī)劃目標要一致，發(fā)展方向一致，需要久久為功。鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)需要根據(jù)鄉(xiāng)村的實際情況而定，以問題為導(dǎo)向，且兼顧原則性與靈活性，滿足村莊的動態(tài)發(fā)展需求。

3 實用性村莊規(guī)劃編制的內(nèi)容與方法

近年來，各省市相繼出臺村莊規(guī)劃編制指南，使村莊規(guī)劃編制工作更加趨于規(guī)范且有據(jù)可依。新時代鄉(xiāng)村振興與國土空間規(guī)劃改革雙重背景下，開展研究創(chuàng)新村莊規(guī)劃內(nèi)容和編制技術(shù)方法，對于村莊規(guī)劃編制具有指導(dǎo)意義。

3.1 實用性村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃側(cè)重鄉(xiāng)村居民點，較少涉及承擔(dān)主要生產(chǎn)生態(tài)功能的居民點以外的非建設(shè)用地。進入新時代以來，在鄉(xiāng)村振興與國土空間規(guī)劃改革雙重背景下，根據(jù)黨中央、國務(wù)院及主要管理部委的文件要求，規(guī)劃內(nèi)容要服務(wù)于村莊發(fā)展目標和主要任務(wù)，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。因此，實用性村莊規(guī)劃就是從區(qū)域規(guī)劃和長遠規(guī)劃的視角，以生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間為基礎(chǔ)，強調(diào)對村莊全域全要素的管控，以村民為主體，尊重村民意愿，充分調(diào)動群眾參與村莊規(guī)劃編制和實施的積極性，制定切實可行的集土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承為一體的實用性村莊規(guī)劃[15]。村莊規(guī)劃要保持特色，避免“千村一面”[16]。

筆者認為，針對村莊規(guī)劃存在的問題和面臨的困境，面向新時代鄉(xiāng)村振興與空間規(guī)劃體系改革的多重要求，村莊規(guī)劃編制內(nèi)容和工作重點也要進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

第一，村莊規(guī)劃從傳統(tǒng)的單一導(dǎo)向規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愔敢?guī)劃。傳統(tǒng)的規(guī)劃重點解決某一類單向問題，而實用性村莊規(guī)劃需要統(tǒng)籌村莊全域全要素。按照國家鄉(xiāng)村振興的工作部署，根據(jù)人口變化、地理區(qū)位、現(xiàn)狀條件和資源、發(fā)展趨勢，采用定性與定量相結(jié)合的方法，將村莊分為集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類和其他類5 種類型，以此分類編制村莊規(guī)劃[17-18]，分類指引村莊建設(shè)和發(fā)展。不同類別的村莊規(guī)劃編制內(nèi)容匯總于表4。

表4 村莊規(guī)劃編制內(nèi)容Table 4 List of village planning contents

第二，村莊規(guī)劃工作重點從居民點規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚩臻g管控。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃以趨向于城鎮(zhèn)化為主要目標，重點完善居民點的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，提升鄉(xiāng)村公共環(huán)境。新時代以來，規(guī)劃思想以“兩山”理論為宗旨，規(guī)劃內(nèi)容也由居民點聚集到承擔(dān)主要生產(chǎn)生態(tài)功能的居民點以外的區(qū)域，關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與布局。

第三，從單一規(guī)劃向“多規(guī)合一”的思維轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃往往是作為獨立項目為解決對應(yīng)建設(shè)問題而編制，通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至單個行政村為主開展編制，缺乏多部門的協(xié)同，導(dǎo)致存在村莊規(guī)劃難以實施或規(guī)定重復(fù)、“部門打架”的現(xiàn)象。在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃需要向“多規(guī)合一”的思維轉(zhuǎn)變。包括平衡參與主體的訴求與利益，整合自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、住建部門、文旅部門等部門原有各類規(guī)劃的內(nèi)容，編制全面統(tǒng)籌“三生”空間的“一張藍圖”。

第四，村莊的發(fā)展是動態(tài)的，具有不確定性。因此，村莊規(guī)劃要預(yù)留彈性空間，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地，土地類型留白，原則性與靈活性兼顧，應(yīng)對村莊發(fā)展的不確定性。

在村莊規(guī)劃編制過程中，首先明確村莊類型、資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展條件等因素，選擇對村莊融合度較高的規(guī)劃內(nèi)容進行重點深入剖析。在5 種村莊類型規(guī)劃內(nèi)容中，國土空間布局及用途管制和住房布局規(guī)劃均為必要性編制內(nèi)容，落實村莊區(qū)域生活、生產(chǎn)及生態(tài)空間布局尤為重要。國土空間布局及用途管制編制內(nèi)容包括對村域空間布局和重點區(qū)域布局的分析，分析農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)用地、生態(tài)空間等布局概況，重點區(qū)域的布局其中就包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃；對于住房布局規(guī)劃，應(yīng)充分考慮當?shù)卮迕裆盍?xí)慣和建筑文化特色，對傳統(tǒng)農(nóng)村住房提出功能完善、風(fēng)貌整治、再利用、安全改造等措施。村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)著重關(guān)注村莊資源特色和發(fā)展訴求，以穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、凸顯生態(tài)功能、激活鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟活力為目標，研判村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)策略，統(tǒng)籌安排農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間，合理布局農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)項目用地。

在國家提出5 種村莊分類指引基礎(chǔ)上，各地方省市也突出自身特色，在相關(guān)規(guī)劃編制技術(shù)指南、導(dǎo)則中突出村莊分類引導(dǎo)，更加符合各省市當?shù)靥厣?。例如，北京市?017 年印發(fā)的《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則》中將全市行政村莊劃分為城鎮(zhèn)化、局部或整體遷建、特色保留、提升改造四大類型。針對不同類型的美麗鄉(xiāng)村應(yīng)因村施策、分類指導(dǎo)?！短旖蚴写迩f布局規(guī)劃（2021—2035 年）》系統(tǒng)梳理了村莊發(fā)展現(xiàn)狀特征和歷史脈絡(luò)，提出了未來15 年農(nóng)村發(fā)展的基本格局，將全市3 520個行政村細化為城郊融合類、特色保護類、引導(dǎo)整合類、中心帶動類、改善提升類5 類，形成天津市特色村莊分類體系，針對不同村莊類型提出了差異化管控指引，明確了村莊規(guī)劃建設(shè)管控底線要求。

《北京市順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)安樂村村莊規(guī)劃（2019—2035 年）》根據(jù)《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》中的村莊分類，將安樂村定位為城鎮(zhèn)集建型村莊，規(guī)劃內(nèi)容中分別就上位規(guī)劃、發(fā)展定位與目標、生態(tài)環(huán)境、土地利用、公共和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、住房布局規(guī)劃等內(nèi)容進行詳細分析編制，以村民宜居為中心，通過提升村莊環(huán)境，同時保留村莊原有形態(tài)，對安樂村進行城鎮(zhèn)化建設(shè)引導(dǎo)，將安樂村打造為綠色、生態(tài)、健康、和諧的美麗鄉(xiāng)村。

《天津市西青區(qū)辛口鎮(zhèn)大杜莊村村莊規(guī)劃（2021—2035 年）》將大杜莊村規(guī)劃為改善提升類，村莊規(guī)劃內(nèi)容中分別分析了村莊的目標與定位、耕地和永久基本農(nóng)田、國土空間布局優(yōu)化、農(nóng)村住房建設(shè)指引、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和村莊風(fēng)貌規(guī)劃。規(guī)劃中缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，村莊中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至關(guān)重要，是經(jīng)濟發(fā)展的主要源頭指引，編制規(guī)劃過程中還需實地調(diào)查村莊現(xiàn)有資源，規(guī)劃出符合村民意愿、符合實際需求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

3.2 村莊規(guī)劃編制的技術(shù)方法

實用性村莊規(guī)劃編制工作應(yīng)按照前期調(diào)查研究-診斷分析-村莊規(guī)劃編制-實施計劃來開展。另外，還應(yīng)從技術(shù)方法、內(nèi)容要素、村民參與的形式與內(nèi)容、實施管理等方面進行實踐探索，構(gòu)建村莊規(guī)劃的編制技術(shù)體系。實用性村莊規(guī)劃技術(shù)方法應(yīng)突破以往一般農(nóng)業(yè)規(guī)劃的界限，除了常規(guī)方法，如SWOT 分析法、預(yù)測法、調(diào)查與評價方法外，還可以嘗試將3S技術(shù)、層次分析法、區(qū)位商、專門化系數(shù)法等數(shù)學(xué)模型和方法運用到規(guī)劃決策中[19-20]。

4 村莊規(guī)劃面臨的問題與優(yōu)勢分析

編制村莊規(guī)劃，必須開展調(diào)查研究，抓住困擾村莊綠色發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的主要問題，必須緊盯多年來存在的老問題，研判實踐遇到的新問題，抓住阻礙村莊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大問題。實際工作中也可結(jié)合各地村莊規(guī)劃的特色亮點做法[21]，吸取編制經(jīng)驗，分析當前雙重背景下村莊規(guī)劃的優(yōu)勢所在，完善村莊規(guī)劃內(nèi)容，以指導(dǎo)編制實用性的村莊規(guī)劃。

4.1 實用性村莊規(guī)劃面臨的問題

由村莊規(guī)劃演進歷程可知，雖然其內(nèi)涵、體系、規(guī)劃編制技術(shù)不斷完善，但是現(xiàn)階段村莊規(guī)劃仍存在實用性不強的問題，主要表現(xiàn)在配套體系、理論依據(jù)、區(qū)域性研究、規(guī)劃特色、村民參與5個方面。

4.1.1 村莊規(guī)劃配套體系不健全

自從國土空間規(guī)劃體系改革實施以來，各地方進行了各類規(guī)劃有機融合方面的研究實踐，很多“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃如雨后春筍紛紛出臺[17]。然而，支撐村莊規(guī)劃的配套體系欠缺規(guī)范，各地方出臺的鄉(xiāng)村規(guī)劃配套體系存在一定的差異[22]。因此，村莊規(guī)劃配套的法律法規(guī)體系、組織編制體系、技術(shù)標準體系、實施監(jiān)督體系亟需進行創(chuàng)新和調(diào)整，不同地方對村莊規(guī)劃的管理要求也需要規(guī)范統(tǒng)一。

4.1.2 村莊規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性的理論依據(jù)

近現(xiàn)代村莊規(guī)劃理論早期在學(xué)科構(gòu)成上主要基于傳統(tǒng)建筑學(xué)領(lǐng)域，通過精致的設(shè)計在村莊地區(qū)塑造良好的人居環(huán)境，通過藍圖式的理想方案來指導(dǎo)村莊建設(shè)。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃表現(xiàn)為藍圖式規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和土地利用的自上而下式規(guī)劃、脫離農(nóng)民意愿的精英式規(guī)劃等均顯現(xiàn)規(guī)劃的失效和難以落地實施，村民的意愿和訴求并未得到表達。新時代背景下，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃不能滿足鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民富裕的要求。

近年來，國內(nèi)對村莊規(guī)劃的研究主要集中在以村莊整治為核心的建設(shè)規(guī)劃[17]。一方面，缺少對村莊規(guī)劃從目標到手段的系統(tǒng)性理論研究，沒有從村莊規(guī)劃對象本身特征和系統(tǒng)發(fā)展的角度出發(fā)思考鄉(xiāng)村規(guī)劃的研究目標，提出的內(nèi)容框架因而缺乏理論依據(jù)。另一方面，長期以來村莊規(guī)劃的理論和方法植根于城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村體系規(guī)劃照搬城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的形式與內(nèi)容，只注重村莊居民點的布局規(guī)劃，編制和實施的村莊規(guī)劃喪失了鄉(xiāng)村地區(qū)特色[23-24]，而對承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)功能的區(qū)域規(guī)劃嚴重缺失，缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局，很難達到促進鄉(xiāng)村發(fā)展、推動農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。由此亟需深化對鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和規(guī)劃理論的研究，建立基于多學(xué)科理論融合并契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求的規(guī)劃理論體系[25-27]。

4.1.3 村莊規(guī)劃缺乏對村莊全域全要素的統(tǒng)籌規(guī)劃

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃缺乏區(qū)域性系統(tǒng)性研究，由于鄉(xiāng)村規(guī)劃理論的缺乏，造成對鄉(xiāng)村區(qū)域中承擔(dān)主要生產(chǎn)生態(tài)功能的居民點以外的區(qū)域規(guī)劃嚴重缺失，對農(nóng)業(yè)發(fā)展和非建設(shè)用地的忽視造成農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)項目建設(shè)缺乏空間引導(dǎo)，實際上就是缺失了對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的布局和引導(dǎo)。對鄉(xiāng)村而言，農(nóng)業(yè)及第一產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展主體，土地資源是鄉(xiāng)村發(fā)展的核心要素，農(nóng)業(yè)及第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依附于宅基地以外的農(nóng)用地。因此，這種脫離了經(jīng)濟發(fā)展主體和核心要素的村莊規(guī)劃無疑不能滿足新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展需要，也不符合國土空間規(guī)劃改革提出的實用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興更是緣木求魚。

4.1.4 村莊規(guī)劃缺乏特色

村莊規(guī)劃對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化村莊空間布局、改善農(nóng)村人居環(huán)境、保護歷史文化遺產(chǎn)、協(xié)調(diào)空間資源配置等具有重要作用。而在以往的村莊規(guī)劃實踐中，很多村莊規(guī)劃由于未明確重點發(fā)展方向，沒有充分考慮村莊特色。同時，環(huán)境建設(shè)和文化建設(shè)不到位，導(dǎo)致“千村一面”，村莊規(guī)劃達不到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的預(yù)期效果。另外，單村規(guī)劃的思路忽視了對區(qū)域內(nèi)相鄰村的全面調(diào)查和綜合分析，無法進行區(qū)域整體規(guī)劃，其結(jié)果是相鄰村的經(jīng)濟停滯、萎縮，造成不少特色村的特色逐漸消失，同質(zhì)化村莊現(xiàn)象嚴重，影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.1.5 村民對村莊規(guī)劃的參與程度不高

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃是以政府為主導(dǎo)，村民只是作為旁觀者或被執(zhí)行者，村莊規(guī)劃編制作為政府的一項工作任務(wù)，編制過程中沒有讓村民參與進來，村民參與規(guī)劃程度不高。一方面，規(guī)劃技術(shù)人員對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式缺乏了解，對村民的意見重視程度不夠，編制村莊規(guī)劃的過程中沒有廣泛征求村民意見，往往是在規(guī)劃文本上報前在村里公示欄張貼公示，導(dǎo)致村民對規(guī)劃不甚了解也漠不關(guān)心，村民參與的積極性較低。另一方面，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快發(fā)展導(dǎo)致鄉(xiāng)村空心化和人口老齡化問題越來越突出[28]，村里青壯年勞動力大量外流，村里主要是老人、婦女和孩子，看不懂規(guī)劃文本和圖集，對規(guī)劃成果難以理解，最后的結(jié)果是村民不認可村莊規(guī)劃成果，規(guī)劃難以落地實施。

4.2 新時代村莊規(guī)劃的優(yōu)勢與任務(wù)

4.2.1 政策支持

2018 年9 月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》、2019年1月《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》及2019年5月《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等政策文件密集出臺，有力支撐了地方村莊規(guī)劃的編制和實施。文件強調(diào)了對村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃的法律地位，明確了村莊規(guī)劃屬于詳細規(guī)劃。《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》是一個標志性的文件，明確了村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的地位、作用、形式，預(yù)示著村莊規(guī)劃正式進入鄉(xiāng)村振興的新階段。

4.2.2 法律保障

自村莊規(guī)劃進入第二階段后，逐步走上了有引導(dǎo)、有規(guī)劃、有步驟的發(fā)展軌道，先后頒布了一系列有關(guān)村莊規(guī)劃的法律法規(guī)、規(guī)章辦法，包括《村莊規(guī)劃原則》（1982 年）、《中華人民共和國土地管理法》（1986年）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993 年）、《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》（2000 年）等，逐步建立了完整的村莊規(guī)劃法律體系和技術(shù)標準規(guī)范?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993 年）將村莊規(guī)劃分為總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃兩個階段。之后，村莊規(guī)劃進入發(fā)展階段。

2008 年實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了村莊規(guī)劃作為一種規(guī)劃類型的法定地位，從此，村莊規(guī)劃從編制到實施有了法律依據(jù)。2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》將“規(guī)劃先行”理念上升為法律。同時，提出了村莊規(guī)劃分類推進的實施原則，明確了地方政府責(zé)任。

4.2.3 社會各界對村莊規(guī)劃的意義達成共識

通過前述的有關(guān)村莊規(guī)劃政策文件、法律法規(guī)的發(fā)布實施，村莊規(guī)劃已成為當前鄉(xiāng)村治理合法化和社會動員的一座橋梁，成為各方利益協(xié)調(diào)的紐帶和平臺。同時，村莊規(guī)劃對于理清村莊發(fā)展方向、統(tǒng)籌安排各類資源、優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活生態(tài)空間、保障農(nóng)民合法權(quán)益、引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、推進鄉(xiāng)村地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。目前，社會各界對村莊規(guī)劃的目的意義達成共識。

村莊規(guī)劃過程中，深度剖析村莊的優(yōu)劣勢，將資源優(yōu)勢規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，規(guī)避村莊存在的劣勢，使村莊規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展找準發(fā)力點，為村莊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)和契機，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具。

4.2.4 鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

村莊規(guī)劃是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略改變以往鄉(xiāng)村資源單向流入城市的狀態(tài)，促進資源要素雙向流動以形成可持續(xù)的增長機制（圖3），以實現(xiàn)城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。鄉(xiāng)村振興要在編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。隨著國家城鎮(zhèn)化道路的推進，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展相對滯后，村莊規(guī)劃借助城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論方法，不斷豐富實用性村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)涵，村莊的發(fā)展、建設(shè)離不開村莊規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興更要依靠村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃也成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

圖3 資源要素鄉(xiāng)村單向輸出和城鄉(xiāng)雙向流動Figure 3 Rural passive output and two-way flow between urban and rural areas

在黨的二十大召開之后的第一年這個關(guān)鍵節(jié)點，如何學(xué)習(xí)貫徹落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》，編制實用性的村莊規(guī)劃，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供政策工具，值得規(guī)劃師們進行深入的村莊規(guī)劃理論研究和實踐。

5 實用性村莊規(guī)劃發(fā)展的保障措施

村莊規(guī)劃發(fā)展需深刻認識問題的根源，深度挖掘村莊特色、資源優(yōu)勢，規(guī)劃中提出真正解決問題的新理念、新對策。

5.1 重視村莊規(guī)劃的權(quán)威性和法律性

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的正式實施，為新階段全面推進鄉(xiāng)村振興、強化村莊規(guī)劃的權(quán)威性提供了堅實的法律保障。村莊規(guī)劃的法律制度保障使規(guī)劃更具權(quán)威性[29]，在編制村莊規(guī)劃的過程中，在征求全體村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)縣等上級部門意見的基礎(chǔ)上，全體村民簽字訂鄉(xiāng)約，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中非常有價值，村民都要遵循遵守。在實施村莊規(guī)劃的過程中，不斷加強政策宣傳和制度完善，及時出臺符合實際需求的村莊規(guī)劃相關(guān)政策和技術(shù)文件，村莊內(nèi)一切新建、擴建、改建住宅、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等建設(shè)項目都要遵守村莊規(guī)劃，在取得鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可后方可開工建設(shè)，切實加強村莊規(guī)劃的法定性、權(quán)威性。

5.2 加強村莊規(guī)劃理論研究

村莊規(guī)劃理論研究需跳出城市規(guī)劃理論體系，建立自身的理論框架體系，從鄉(xiāng)村實際情況出發(fā)，全方位、深層次對鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和規(guī)劃理論開展研究，多學(xué)科交叉融合發(fā)展，促進規(guī)劃理論體系進一步完善。

5.3 加強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

村莊規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要以村莊自身的優(yōu)勢和潛力作為突破口，結(jié)合國家和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，堅持市場導(dǎo)向，明晰村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與策略，并制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以此引導(dǎo)村莊經(jīng)濟發(fā)展和提高村民收入。例如：以種植業(yè)為主的村莊可以發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合模式，加強發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品存儲、加工、流通業(yè)，延伸種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育壯大鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、休閑旅游業(yè)、電商物流業(yè)等，加快與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以拓展二三產(chǎn)業(yè)為重點，縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓展產(chǎn)業(yè)功能，多向提升鄉(xiāng)村價值。精準的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃既能帶領(lǐng)全村共同致富，又可以使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

5.4 突出鄉(xiāng)村建設(shè)特色

村莊規(guī)劃需要在區(qū)域?qū)用婢C合考慮村莊發(fā)展，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在我國，受氣候條件、地形地貌、傳統(tǒng)民俗等因素的影響，地區(qū)之間存在的差異較大，這使得不同地區(qū)對村莊的發(fā)展采取了不同的政策導(dǎo)向，因而村莊規(guī)劃時可以從更大的角度來安排和部署村莊特色資源的保護和開發(fā)[17，30]。

5.5 重視村莊規(guī)劃的公眾參與

為進一步推動村莊規(guī)劃工作的有效落實和實施，相關(guān)部門和單位需要充分調(diào)動村民積極參與到村莊規(guī)劃工作中，從而促進村莊的有序發(fā)展。要提高村民對村莊規(guī)劃工作的認知水平，設(shè)計科學(xué)合理的參與方式，規(guī)范參與村莊規(guī)劃工作和建設(shè)任務(wù)的各項行為。

6 研究展望

隨著規(guī)劃理論研究的深入與發(fā)展，村莊規(guī)劃作為一門設(shè)計技術(shù)，其技術(shù)方法體系也要不斷吸收其他學(xué)科的研究理論與方法[31]，其發(fā)展趨勢主要有以下幾個方面：

（1）新時代背景下，村莊規(guī)劃實踐迫切需要按照系統(tǒng)優(yōu)化、區(qū)域協(xié)同、綠色發(fā)展、公平包容等理念構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展理論，按照農(nóng)業(yè)區(qū)位、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)公平、公眾參與、協(xié)商規(guī)劃理念構(gòu)建村莊規(guī)劃理論，從鄉(xiāng)村發(fā)展、空間布局、制度安排和規(guī)劃實施4 個層面展開鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論創(chuàng)新，構(gòu)建一套自下而上、上下貫通的規(guī)劃思路與邏輯。

（2）規(guī)劃工作流程更加趨于完整。村莊規(guī)劃不僅包括村莊規(guī)劃設(shè)計，還要負責(zé)實施，讓規(guī)劃落地。今后對鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)方法的研究不僅要關(guān)注規(guī)劃設(shè)計方面，還要重視規(guī)劃成果的評估技術(shù)方法研究，規(guī)劃實施環(huán)節(jié)需要更加科學(xué)、有效的評估方法進行規(guī)范指引。

（3）信息技術(shù)在村莊規(guī)劃方面的廣泛應(yīng)用和深入挖掘。規(guī)劃中廣泛應(yīng)用GPS（全球定位系統(tǒng)）技術(shù)，主要用于農(nóng)業(yè)信息采樣定位和遙感信息定位[19]。當前信息技術(shù)迅猛發(fā)展，極大地提高了生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量，以互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的信息化技術(shù)正在廣泛應(yīng)用到政府管理、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域[32]，信息化技術(shù)的引入使村莊規(guī)劃精度更高，有助于精準布局，提升規(guī)劃編制效率。

（4）新時代的村莊規(guī)劃注定要與“雙碳”目標緊密融合，探討“雙碳”目標在村莊規(guī)劃中的實施路徑及構(gòu)建體系，研究低碳視域下的村莊規(guī)劃編制，將國家戰(zhàn)略與村莊規(guī)劃有機融合，有利于解決實際需求、明確規(guī)劃導(dǎo)向。