■呂小康 姜浩

引言

我國(guó)政府向來(lái)高度重視民眾的心理健康問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”[1]，并在此后推出了一系列的具體政策。此前，以原中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱中央綜治辦）主導(dǎo)的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)聯(lián)系點(diǎn)于2016 年10 月正式征集、批準(zhǔn)建設(shè)，中央綜治辦撤銷后，該項(xiàng)任務(wù)交由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)主導(dǎo)。2018 年，國(guó)家衛(wèi)生健康委等多部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)全國(guó)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作方案》），成為全國(guó)各地廣泛開展社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)文件。在隨后的三年里，先后有50 多個(gè)地區(qū)納入社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)，由各個(gè)地方衛(wèi)生健康委員會(huì)確立的省級(jí)、市級(jí)、縣鄉(xiāng)級(jí)試點(diǎn)地區(qū)為數(shù)更多。

目前，社會(huì)心理服務(wù)體系已形成全方位、多層次、多元化的社會(huì)支持系統(tǒng)[2]，注重運(yùn)用心理學(xué)、社會(huì)學(xué)的理論與方法，積極主動(dòng)預(yù)防和解決個(gè)體、群體與社會(huì)層面的各類問(wèn)題，并引發(fā)了學(xué)界的高度重視?，F(xiàn)有研究對(duì)社會(huì)心理服務(wù)的研究進(jìn)路主要在于將理論探討與實(shí)踐反思相聯(lián)系，將治理理論和組織管理思想相融合，不斷完善社會(huì)心理服務(wù)政策的體系框架。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：

首先是明確了社會(huì)心理服務(wù)研究視域。改革開放以來(lái)，我國(guó)與心理健康相關(guān)的政策共有精神衛(wèi)生政策、心理健康政策和社會(huì)心理服務(wù)政策三大類別。但學(xué)界對(duì)三者的關(guān)系，尤其是社會(huì)心理服務(wù)與前兩者之間的關(guān)系，存在一個(gè)再認(rèn)識(shí)的過(guò)程。一方面，學(xué)界內(nèi)部對(duì)社會(huì)心理服務(wù)體系的建設(shè)觀念產(chǎn)生了“心理健康服務(wù)觀”和“社會(huì)治理觀”兩種不同的看法[3]；另一方面，有學(xué)者將心理健康政策和社會(huì)心理服務(wù)政策看作精神衛(wèi)生政策的延續(xù)和范式轉(zhuǎn)換[4]。這兩種看法反映出社會(huì)心理服務(wù)自身“一體兩面”的定位，其本身對(duì)精神衛(wèi)生政策和心理健康政策的政策內(nèi)容承接，為人們認(rèn)識(shí)社會(huì)心理服務(wù)的內(nèi)在屬性提供了寬廣的學(xué)術(shù)想象空間。在這種反思過(guò)程中，學(xué)界逐漸關(guān)注社會(huì)心理服務(wù)研究自身獨(dú)特的政策和發(fā)展內(nèi)涵，基本上呈現(xiàn)兩種研究取向：社會(huì)治理取向和現(xiàn)代化理論取向。其中，社會(huì)治理取向下的社會(huì)心理服務(wù)研究明確了社會(huì)心理服務(wù)的心理建設(shè)本質(zhì)[5]，結(jié)合社會(huì)治理理論，突出構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心、全社會(huì)協(xié)同的多元共治格局。例如，王山強(qiáng)調(diào)社會(huì)心理服務(wù)與基層社會(huì)治理要緊密結(jié)合[6]，并且充分發(fā)揮社會(huì)心理服務(wù)的“服務(wù)功能”和“治理功能”，完成社會(huì)心理服務(wù)體系的價(jià)值重塑[7]；陳雪峰呼吁社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)更加重視精細(xì)化治理、協(xié)同治理和網(wǎng)絡(luò)情感治理，審慎看待心理健康和心理服務(wù)的作用[8]，還強(qiáng)調(diào)社會(huì)心理服務(wù)需要為應(yīng)急心理服務(wù)提供資源和建立對(duì)接機(jī)制[9]；呂小康和汪新建認(rèn)為社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)形成包含社會(huì)心態(tài)培育、共同體認(rèn)同建構(gòu)的“心理健康服務(wù)+”模式[10]；張淑敏和呂小康通過(guò)對(duì)國(guó)家級(jí)社會(huì)心理服務(wù)政策解讀，發(fā)現(xiàn)心理健康服務(wù)承載著防范極端事件發(fā)生的社會(huì)整合功能[11]。而現(xiàn)代化理論取向下的社會(huì)心理服務(wù)研究則更注重從現(xiàn)代化理論中挖掘心理健康的理論內(nèi)核。例如，俞國(guó)良和靳娟娟引述吉登斯（Anthony Giddens）現(xiàn)代化理論中的本體性焦慮概念，認(rèn)為自我認(rèn)同和環(huán)境適應(yīng)是構(gòu)建本體性安全的關(guān)鍵變量，強(qiáng)調(diào)需要從社會(huì)層面關(guān)注心理健康的產(chǎn)生根源，從而突破醫(yī)學(xué)和心理學(xué)模式[12]；馮瑩和趙旭東基于齊美爾（Georg Simmel）的現(xiàn)代性理論，剖析大眾接納社會(huì)心理服務(wù)背后的心理源泉[13]。

其次是拓展了社會(huì)心理服務(wù)研究對(duì)象。早期的社會(huì)心理服務(wù)研究主要關(guān)注普通大眾群體，后來(lái)的研究逐漸加強(qiáng)了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和老弱病殘等弱勢(shì)群體社會(huì)心理服務(wù)需求特異性的關(guān)注。例如，王曉剛等認(rèn)為，少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)建設(shè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注民族團(tuán)結(jié)、與民族文化相銜接以及增強(qiáng)少數(shù)民族社會(huì)共同體認(rèn)同等多個(gè)方面[14]；管健和杭寧倡導(dǎo)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)以心理健康服務(wù)體系為基石，應(yīng)利用基于大數(shù)據(jù)和社區(qū)的線上、線下社會(huì)心理服務(wù)平臺(tái)，微觀促進(jìn)個(gè)體心理健康，中觀培育理性平和的民族心態(tài)，宏觀鑄牢中華民族共同體意識(shí)[15]；苗芃認(rèn)為老年人社會(huì)心理服務(wù)存在重視程度不夠、建設(shè)定位不清、學(xué)理支撐不強(qiáng)、專業(yè)人才不足和體制機(jī)制不順五大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，需要全方位、多維度推進(jìn)老年人社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)[16]。

最后是反思了社會(huì)心理服務(wù)體系的政策執(zhí)行情況。例如，池麗萍和辛自強(qiáng)通過(guò)對(duì)12 個(gè)社會(huì)心理服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)文本進(jìn)行分析，認(rèn)為社會(huì)心理服務(wù)建設(shè)“心理健康”和“風(fēng)險(xiǎn)防控”傾向嚴(yán)重，脫離社會(huì)心理服務(wù)的治理內(nèi)涵[17]；林穎和蔣俊杰通過(guò)對(duì)長(zhǎng)寧區(qū)進(jìn)行個(gè)案分析，認(rèn)為長(zhǎng)寧區(qū)的社會(huì)心理服務(wù)定位混亂[18]；伍麟和劉天元對(duì)河南某縣的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)心理服務(wù)面臨政府購(gòu)買服務(wù)的窘境和技術(shù)下鄉(xiāng)“水土不服”、政府雇員游離在外、橫向縣直部門間嵌入不足、精英俘獲有限資源、平臺(tái)建設(shè)趨向“攤大餅”的困境，妨礙了社會(huì)心理服務(wù)的有效展開[19]；王山和蘭慶慶對(duì)河南省西平縣信訪中心的調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，社會(huì)心理服務(wù)體系能夠幫助信訪工作服務(wù)化、客觀化、整體化，但是也存在道德風(fēng)險(xiǎn)、目標(biāo)異化、工具失靈的困境[20]。

所有這些研究為學(xué)界和政府了解社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的運(yùn)行情況提供了很有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)提煉和理論反思，但它們對(duì)社會(huì)心理服務(wù)試點(diǎn)地區(qū)的關(guān)注仍較為零散，多限于對(duì)某一地區(qū)或某幾個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，未能對(duì)社會(huì)心理服務(wù)建設(shè)的整體樣態(tài)進(jìn)行完整的闡釋。而按照《試點(diǎn)工作方案》的要求，2021 年是“社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)”收官之年?？偨Y(jié)試點(diǎn)城市的工作經(jīng)驗(yàn)，分析社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的有效做法與存在問(wèn)題，是進(jìn)一步改進(jìn)這一體系建設(shè)、不斷提升社會(huì)治理水平的必要一環(huán)。但根據(jù)公開資料，目前除了國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)公開表彰的幾個(gè)國(guó)家試點(diǎn)城市之外，其余各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)實(shí)踐尚未得到學(xué)界的廣泛關(guān)注和全面總結(jié)，且其實(shí)際工作成效的總結(jié)仍存在數(shù)據(jù)不完善、不公開、不系統(tǒng)等問(wèn)題，在一定程度上造成了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的困難，也影響了學(xué)術(shù)探討的深入開展。

不過(guò)，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)這一體系伊始，都曾公開發(fā)布過(guò)專門的政策文件。作為政府治理理念的顯性表述，政策文本為我們了解各地的工作思路和具體舉措的異同提供了相對(duì)可靠的依據(jù)。為此，本研究擬通過(guò)搜集試點(diǎn)地區(qū)在政府網(wǎng)站發(fā)布的社會(huì)心理服務(wù)試點(diǎn)政策，并從政策特征和功能定位兩個(gè)方面分析試點(diǎn)地區(qū)開展社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的總體特征，以期為社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)工作的推進(jìn)情況提供一個(gè)初步的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上展開學(xué)理分析。

一、研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法，通過(guò)收集試點(diǎn)地區(qū)公開發(fā)布的政策文本，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行梳理，形成研究結(jié)果。

（一）政策文件獲取與處理方法

首先，采用關(guān)鍵詞“社會(huì)心理服務(wù)”，在中國(guó)知網(wǎng)、北大法寶網(wǎng)站、社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)城市的政府信息化平臺(tái)網(wǎng)站及其下轄衛(wèi)生健康部門、民政部門、教育部門的政府平臺(tái)網(wǎng)站進(jìn)行搜索；其次，采用關(guān)鍵詞“心理”“精神衛(wèi)生”，在社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)城市的政府信息化平臺(tái)網(wǎng)站及其下轄衛(wèi)生健康部門、民政部門、教育部門的政府平臺(tái)網(wǎng)站進(jìn)行搜索，對(duì)收集到的政策文件進(jìn)行飽和度驗(yàn)證。

對(duì)通過(guò)上述方法得到的試點(diǎn)地區(qū)的政策文本按如下方式進(jìn)行篩選：（1）政策文本具有相應(yīng)的發(fā)文機(jī)關(guān)和文號(hào)，如果沒(méi)有明確標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)和文號(hào)，也應(yīng)該在正文中出現(xiàn)明顯識(shí)別的發(fā)文機(jī)關(guān)；（2）社會(huì)心理服務(wù)政策文件的發(fā)表時(shí)間為2018 年1 月1 日至2021 年12 月31 日，對(duì)心理健康服務(wù)政策文件和精神衛(wèi)生服務(wù)政策文件的發(fā)表時(shí)間不做要求；（3）政策文本應(yīng)該包含關(guān)鍵詞的主要內(nèi)容，而不是僅僅被提到。以國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)于2020 年發(fā)布的《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)基層人員培訓(xùn)方案的通知》為例，該文件主要涉及培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)原則和方法、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)考核方式五大內(nèi)容，并不適合進(jìn)行政策內(nèi)容的分析。在保證研究客觀、準(zhǔn)確的前提下，舍棄此類政策文件。

（二）政策文件數(shù)量與地區(qū)分布

通過(guò)以上步驟，最終獲得試點(diǎn)城市政策文件39 份，涉及國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市28 個(gè)①、省級(jí)行政單位4 個(gè)。在各試點(diǎn)城市中，除了北京市（4份）、安徽省滁州市（3 份）、海南省三亞市（2 份）外，其余城市均只檢索到1份政策文件。需要說(shuō)明的是，根據(jù)《試點(diǎn)工作方案》及后續(xù)文件，社會(huì)心理服務(wù)國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)共有57個(gè)。但在檢索過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，福建省、廣東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省省級(jí)行政單位作為試點(diǎn)城市所在區(qū)域的最高行政單位，曾頒發(fā)專門的政策文件用以指導(dǎo)地方試點(diǎn)的建設(shè)，故納入該省級(jí)行政單位的文件作為文本分析對(duì)象。

（三）政策文本分析內(nèi)容

對(duì)上述39 份政策文件，本研究從政策發(fā)文特征、政策目標(biāo)、政策舉措三個(gè)方面進(jìn)行具體分析，以探究政府的內(nèi)在治理理念，主要分析內(nèi)容包括文件的發(fā)文機(jī)關(guān)，文件的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，平臺(tái)建設(shè)、服務(wù)對(duì)象與服務(wù)內(nèi)容、人才培育的具體政策等。

二、試點(diǎn)地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的政策特征

（一）政策發(fā)文特征

1.發(fā)文機(jī)關(guān)

發(fā)文機(jī)關(guān)是發(fā)出正式文件的黨政部門，社會(huì)心理服務(wù)政策文件多以多個(gè)黨政主體聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布文件。國(guó)家層面發(fā)布的四份文件均以國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和中央政法委為主，其他部門協(xié)調(diào)配合?！对圏c(diǎn)工作方案》也明確規(guī)定了省級(jí)部門以“衛(wèi)生健康委和政法委”雙牽頭，協(xié)調(diào)其他部門參與本省試點(diǎn)單位的選拔和評(píng)估。但是，并非所有的省級(jí)政策文件均嚴(yán)格按照這一模式進(jìn)行發(fā)文。發(fā)文機(jī)構(gòu)的順序位次，其實(shí)已經(jīng)意味著各級(jí)試點(diǎn)城市對(duì)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)存在著治理理念上的差異。

試點(diǎn)城市中，社會(huì)心理服務(wù)體系多以聯(lián)合發(fā)文的形式出現(xiàn)，但也存在獨(dú)立發(fā)文的現(xiàn)象。在28 個(gè)試點(diǎn)城市當(dāng)中，有17 個(gè)城市進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文（表1）。其中，以“衛(wèi)生健康委和政法委”雙牽頭發(fā)文的有11 個(gè)城市；其他6 個(gè)城市中，滁州市、龍巖市和棗莊市這3個(gè)試點(diǎn)城市均采用市委辦公室、市人民政府辦公室聯(lián)合發(fā)文的形式，柳州市由衛(wèi)計(jì)委和綜治委聯(lián)合發(fā)文，紹興市由衛(wèi)生健康委和宣傳部牽頭，太原市由民政局和婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)文。在11 個(gè)獨(dú)立發(fā)文的試點(diǎn)城市中，以“人民政府辦公室”為發(fā)文主體的城市有8個(gè)，成立專門的社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的試點(diǎn)城市有1 個(gè)，其余3 個(gè)是鄂爾多斯市的教育體育局、深圳市的民政局和新鄉(xiāng)市的衛(wèi)生健康委。

表1 社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)城市發(fā)文方式及發(fā)文特點(diǎn)表

聯(lián)合發(fā)文的試點(diǎn)城市主要以衛(wèi)生健康委和政法委雙牽頭、黨委和政府辦公室聯(lián)合發(fā)文為主，獨(dú)立發(fā)文的試點(diǎn)城市主要以各試點(diǎn)城市的人民政府辦公室為發(fā)文主體。與2016年確定的12 個(gè)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)聯(lián)系點(diǎn)相比，綜治辦不再作為獨(dú)立的牽頭部門，更多的試點(diǎn)城市落實(shí)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”模式。即便是以專項(xiàng)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為發(fā)文主體的滁州市和三亞市，兩地領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)分別是滁州市委副書記兼市長(zhǎng)和三亞市分管副市長(zhǎng)，也符合黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作特征。

2.參照文件

參照文件是發(fā)文機(jī)關(guān)制定本機(jī)關(guān)文件時(shí)所依據(jù)的上級(jí)機(jī)關(guān)的正式文件。試點(diǎn)城市在制定《社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案》時(shí)，參照文件有《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》《關(guān)于加強(qiáng)心理健康服務(wù)的指導(dǎo)意見》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》。但是，并不是所有試點(diǎn)城市全部參照以上文件，部分城市在制定本級(jí)政策文件時(shí)，在參照文件方面存在差異。在32 個(gè)省市中，明確提到參照文件的有20個(gè)，以《關(guān)于印發(fā)全國(guó)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》為單一參照文件的省份有12個(gè)，將《關(guān)于加強(qiáng)心理健康服務(wù)的指導(dǎo)意見》作為參照文件的省市有4個(gè)，福建省、江門市、柳州市、煙臺(tái)市還將精神衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)作為參照文件（表2）。參照文件選擇的不同，也體現(xiàn)出各地所側(cè)重的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)導(dǎo)向的不同。

表2 社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)省市參照文件表

（二）政策目標(biāo)

1.指導(dǎo)思想

指導(dǎo)思想是發(fā)文機(jī)關(guān)在制定政策文件時(shí)所遵循的準(zhǔn)則，反映了政策制定者對(duì)政策的總體定位和政策偏好。在政策文件中，一般以“指導(dǎo)思想”為標(biāo)題，出現(xiàn)于文件的首段?！对圏c(diǎn)工作方案》提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。因此，“創(chuàng)新治理模式，融入社會(huì)治理現(xiàn)代化”是試點(diǎn)城市共同的指導(dǎo)思想。這實(shí)質(zhì)上決定了社會(huì)心理服務(wù)作為社會(huì)治理任務(wù)而非健康治理任務(wù)的基本政策定位。

2.工作目標(biāo)

試點(diǎn)城市普遍采用目標(biāo)管理的方式，設(shè)置具體的工作指標(biāo)。以工作指標(biāo)的形式倒逼各級(jí)主管部門，以調(diào)動(dòng)行政資源實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是常見的治理策略。在《關(guān)于印發(fā)全國(guó)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)名單及2019年重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》中，試點(diǎn)城市的任務(wù)主要集中于四個(gè)方面：基層社會(huì)心理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、學(xué)生心理健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、員工心理健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)心理健康服務(wù)建設(shè)。除了這4 個(gè)方面的硬性指標(biāo)外，有12 個(gè)試點(diǎn)城市將加強(qiáng)嚴(yán)重精神障礙患者管理作為工作目標(biāo)，并提出了患者報(bào)告率、服藥率、治療率等具體指標(biāo)；有4個(gè)試點(diǎn)城市將完善嚴(yán)重精神障礙患者社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)作為工作目標(biāo)；有9個(gè)試點(diǎn)城市將培育社會(huì)心理服務(wù)機(jī)構(gòu)作為工作目標(biāo)；有6個(gè)試點(diǎn)城市將組建心理危機(jī)干預(yù)隊(duì)伍作為工作目標(biāo)。其中，各地政法委和衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)嚴(yán)重精神障礙患者管理工作和社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，衛(wèi)生健康委主管社會(huì)心理服務(wù)機(jī)構(gòu)、心理危機(jī)干預(yù)隊(duì)伍的組建和培育工作。

（三）政策舉措

1.網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

試點(diǎn)地區(qū)按照中央政策文件要求，在社區(qū)、教育系統(tǒng)、企事業(yè)單位建立了基層社會(huì)心理服務(wù)平臺(tái)、學(xué)校心理健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、企事業(yè)單位員工心理健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并且有15 個(gè)試點(diǎn)城市建設(shè)心理援助平臺(tái)，有13 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)心理健康宣傳網(wǎng)絡(luò)（平臺(tái)），4 個(gè)試點(diǎn)城市建立社會(huì)心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)，3 個(gè)試點(diǎn)城市建設(shè)心理危機(jī)干預(yù)平臺(tái)，杭州市和自貢市建立了針對(duì)嚴(yán)重精神障礙患者的綜合管理網(wǎng)絡(luò)，合肥市建立了未成年人心理服務(wù)平臺(tái)和特殊人群心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（表3）。

表3 試點(diǎn)城市網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

2.服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容

在社會(huì)心理服務(wù)和心理健康服務(wù)的政策文件中，所規(guī)定的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容的范圍存在著差異。社會(huì)心理服務(wù)的服務(wù)對(duì)象包括普通人群、特殊人群、重點(diǎn)人群、危機(jī)人群、心理行為問(wèn)題人群和嚴(yán)重精神障礙患者六類。其中，特殊人群指對(duì)社會(huì)治安具有潛在威脅的人員，包括吸毒人員、服刑人員等；重點(diǎn)人群包括老年人、殘疾人、孕婦、兒童等弱勢(shì)群體；危機(jī)人群是高危職業(yè)或者遭遇重大災(zāi)害后需要進(jìn)行心理干預(yù)的人群。而心理健康服務(wù)的服務(wù)對(duì)象只包括普通人群、重點(diǎn)人群、特殊人群和嚴(yán)重精神障礙患者。

可見，社會(huì)心理服務(wù)所規(guī)定的服務(wù)對(duì)象的范圍要廣于心理健康服務(wù)，其所包含的具體人員類別也更多。以普通人群為例，社會(huì)心理服務(wù)涵蓋社區(qū)居民、職業(yè)群體、學(xué)生和教師、就醫(yī)患者和家屬四類，而心理健康服務(wù)在普通人群中只針對(duì)職業(yè)群體和教育系統(tǒng)內(nèi)青少年開展心理健康服務(wù)。兩者在服務(wù)內(nèi)容上的差異還表現(xiàn)在社會(huì)心理服務(wù)的矛盾調(diào)解不局限于婚姻家庭調(diào)解服務(wù)，而是通過(guò)組建矛盾調(diào)解小組主動(dòng)進(jìn)行矛盾摸排，將服務(wù)對(duì)象從家庭拓展到更大場(chǎng)域的社區(qū)，體現(xiàn)了服務(wù)性質(zhì)從輔導(dǎo)到治理的轉(zhuǎn)變，也進(jìn)一步突出了行政資源的主動(dòng)參與作用。

3.人才培育

人才培育是指試點(diǎn)地區(qū)組建社會(huì)心理服務(wù)隊(duì)伍時(shí)所依據(jù)的工作方式。社會(huì)心理服務(wù)隊(duì)伍大致包含專職隊(duì)伍、兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍三類。其中，專職隊(duì)伍主要由心理學(xué)專業(yè)和社會(huì)工作專業(yè)人才組成。根據(jù)《試點(diǎn)工作方案》，試點(diǎn)地區(qū)可以通過(guò)引進(jìn)心理學(xué)專業(yè)、社會(huì)工作專業(yè)人才以及對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人員開展心理學(xué)和精神衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)的方式拓展社會(huì)心理服務(wù)專職隊(duì)伍。例如，寶雞市明確通過(guò)“招聘心理學(xué)專業(yè)人才”“招錄教師、醫(yī)生時(shí)增加心理學(xué)專業(yè)比例”擴(kuò)充專職隊(duì)伍建設(shè)。有24 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)了這一方案；有17 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)組建了由村（社區(qū)）“兩委”成員、網(wǎng)格員、精神疾病防治醫(yī)生等組成的兼職隊(duì)伍，針對(duì)病情不穩(wěn)定的嚴(yán)重精神障礙患者進(jìn)行個(gè)案管理；還有27 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)鼓勵(lì)心理咨詢師、醫(yī)務(wù)工作者、高校心理教師、心理專業(yè)學(xué)生加入志愿者隊(duì)伍，開展心理健康知識(shí)宣講、心理咨詢等服務(wù)。從整體上看，對(duì)心理學(xué)相關(guān)的專業(yè)人才需求是第一位的，即使不是心理學(xué)專業(yè)出身的人才，也要求他們?cè)趶氖律鐣?huì)心理服務(wù)時(shí)掌握一定的心理疏導(dǎo)、心理輔導(dǎo)和心理健康篩查的技能。

三、試點(diǎn)地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的功能定位

與之前的社會(huì)心理服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)的工作相比，2018 年開始的社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)的治理邏輯與試點(diǎn)實(shí)踐更具整合性。這一整合性開始于黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、行政監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，貫穿于試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)六類人群（普通人群、重點(diǎn)人群、特殊人群、危機(jī)人群、心理行為問(wèn)題人群、嚴(yán)重精神障礙患者）所開展的服務(wù)與管理，從而發(fā)揮社會(huì)心理服務(wù)體系作為協(xié)作工具、治療工具和行政工具的三重治理功能。這種整合性治理不僅需要社會(huì)心理服務(wù)單向嵌入矛盾化解的平安中國(guó)建設(shè)，將矛盾處理的關(guān)卡前置，還需要社會(huì)心理服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)完成心理健康服務(wù)的工作目標(biāo)，構(gòu)建工作機(jī)制，從而形成高效、常態(tài)化的治理網(wǎng)絡(luò)。以下將通過(guò)分析收集到的試點(diǎn)城市39 份政策文本，從制度設(shè)計(jì)和治理功能兩大方面分析試點(diǎn)地區(qū)對(duì)社會(huì)心理服務(wù)的功能定位。

（一）社會(huì)心理服務(wù)體系的制度設(shè)計(jì)

社會(huì)心理服務(wù)體系的制度設(shè)計(jì)是指國(guó)家對(duì)社會(huì)心理服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制的安排，反映了多元主體之間的互動(dòng)模式。社會(huì)心理服務(wù)的行動(dòng)主體包含負(fù)責(zé)統(tǒng)籌試點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組、以政法委和衛(wèi)生健康委為主的部門分工和部門協(xié)作、以政府主導(dǎo)形成的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)團(tuán)隊(duì)、以地方政府內(nèi)部評(píng)估和中央評(píng)估相結(jié)合的督導(dǎo)評(píng)估體系。四類主體在社會(huì)心理服務(wù)建設(shè)這一場(chǎng)域內(nèi)組成了權(quán)責(zé)明晰的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、推動(dòng)機(jī)制、供給機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，并在組織內(nèi)部形成了21種工作機(jī)制，通過(guò)整合多領(lǐng)域的資源，構(gòu)建多元主體的合作治理模式（表4）。其具體特征如下：

表4 社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的制度設(shè)計(jì)

一是自上而下的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。試點(diǎn)城市通過(guò)成立由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，召開試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)議，并且研究建立本級(jí)試點(diǎn)建設(shè)名單，制定實(shí)施計(jì)劃，將試點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行條塊化細(xì)分，由多個(gè)部門進(jìn)行牽頭完成。同時(shí)，成立領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)召開經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會(huì)議，部署每一時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)的試點(diǎn)任務(wù)。多個(gè)試點(diǎn)城市通過(guò)設(shè)置省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)試點(diǎn)地區(qū)，以試點(diǎn)的方式推動(dòng)方案的完成。

二是部門協(xié)作的推動(dòng)機(jī)制。以各級(jí)衛(wèi)生健康委和政法委為主的任務(wù)行動(dòng)部門兼具社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的雙重角色。作為社會(huì)管理者，以各級(jí)政法委為主，針對(duì)特殊人群和嚴(yán)重精神障礙患者實(shí)施直接管理，通過(guò)建立心理溝通機(jī)制、個(gè)案管理，將管理的觸角細(xì)化到個(gè)人。作為社會(huì)服務(wù)者，以衛(wèi)生健康委為主，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目吸引的方式培育提供各類社會(huì)心理服務(wù)的機(jī)構(gòu)，以“三社聯(lián)動(dòng)”“四社聯(lián)動(dòng)”“校社合作”“三位一體幫扶體系”的形式，充分保障社會(huì)組織參與心理服務(wù)供給，設(shè)計(jì)專項(xiàng)崗位、招聘政策傾斜的方式引入心理學(xué)專業(yè)和社會(huì)工作專業(yè)為主的專業(yè)人員，將社會(huì)心理服務(wù)建設(shè)作為政府部門發(fā)展規(guī)劃，提升社會(huì)心理服務(wù)政策的優(yōu)先級(jí)，制定推動(dòng)機(jī)構(gòu)發(fā)展和吸引專業(yè)人員的政策和標(biāo)準(zhǔn)。行動(dòng)部門通過(guò)精細(xì)化的社會(huì)管理嚴(yán)控社會(huì)治安的紅線，發(fā)揮“防治和穩(wěn)治”的社會(huì)治理作用，同時(shí)作為社會(huì)心理的服務(wù)推動(dòng)者，動(dòng)用行政資源，全方位健全服務(wù)供給，進(jìn)而構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

三是多重服務(wù)的供給機(jī)制。社會(huì)組織在政府部門的指導(dǎo)下開展服務(wù)供給，這又包括五類具體機(jī)制。第一類是心理健康宣傳教育機(jī)制。針對(duì)居民和職業(yè)群體進(jìn)行公益講座、媒體宣傳在內(nèi)的心理健康知識(shí)科普，在教育系統(tǒng)內(nèi)部則分年齡段為學(xué)生提供心理健康教育課程。第二類是系統(tǒng)化的危機(jī)干預(yù)機(jī)制。對(duì)遭受生活負(fù)面事件和處于危機(jī)狀態(tài)的人群，提供包括援助、評(píng)估、咨詢、治療在內(nèi)的系統(tǒng)化心理服務(wù)。第三類是矛盾排查機(jī)制。包括矛盾沖突排查、心理危機(jī)排查、心理問(wèn)題排查，由社會(huì)工作者、網(wǎng)格員、心理健康工作者等負(fù)責(zé)。第四類是專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。培訓(xùn)包括人員培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)培訓(xùn)。人員培訓(xùn)是指對(duì)醫(yī)務(wù)人員、教師、干部、基層從事心理援助、心理疏導(dǎo)、心理咨詢專業(yè)人員的技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育；機(jī)構(gòu)培訓(xùn)是指通過(guò)建立社會(huì)組織孵化基地的形式，培育和管理以心理健康服務(wù)為重點(diǎn)的專業(yè)社會(huì)組織。第五類是機(jī)構(gòu)合作機(jī)制。從事心理咨詢和心理援助的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)接受專業(yè)精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，并與行業(yè)協(xié)會(huì)等地方組織共同構(gòu)筑機(jī)構(gòu)合作的心理防線。通過(guò)這五類工作機(jī)制，可有力地保障社會(huì)心理服務(wù)的有效供給。

四是雙層考核的評(píng)估機(jī)制。試點(diǎn)城市通過(guò)中央和本部門考核的雙層考核，保障試點(diǎn)方案的穩(wěn)步落實(shí)。具體而言，試點(diǎn)城市的評(píng)估考核存在三種工作機(jī)制：目標(biāo)管理機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制和聯(lián)合督導(dǎo)機(jī)制。其中，目標(biāo)管理機(jī)制和聯(lián)合督導(dǎo)機(jī)制由中央和地方共同考核，監(jiān)督管理機(jī)制則由試點(diǎn)城市衛(wèi)生健康委和政法委的聯(lián)合評(píng)估為主。目標(biāo)管理機(jī)制通過(guò)設(shè)置硬性指標(biāo)來(lái)規(guī)定政府的具體任務(wù)。中央規(guī)定了工作指標(biāo)建成率，試點(diǎn)城市在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)置了本試點(diǎn)的指標(biāo)建成率。中央規(guī)定的指標(biāo)包括基礎(chǔ)設(shè)施建成率、教師配備數(shù)量、心理門診的開設(shè)率、知識(shí)知曉率、嚴(yán)重精神障礙患者的康復(fù)率、居家服務(wù)覆蓋率、患者規(guī)范管理率、患者治療率、精神分裂癥治療率。試點(diǎn)城市在此基礎(chǔ)上還規(guī)定了心理健康服務(wù)覆蓋率、心理健康教育次數(shù)、公益講座次數(shù)、科普宣講次數(shù)、綜合管理小組建成率、綜合管理指標(biāo)完成率、藥費(fèi)報(bào)銷比例。聯(lián)合督導(dǎo)機(jī)制也存在中央和地方雙層考核方式。試點(diǎn)驗(yàn)收工作先由地方政法委和衛(wèi)生健康委員會(huì)對(duì)本級(jí)試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)行自評(píng)，隨后由中央政法委和國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行督導(dǎo)調(diào)研。監(jiān)督管理機(jī)制包括對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的在冊(cè)管理、對(duì)社會(huì)心理服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管、社會(huì)心理服務(wù)從業(yè)人員的服務(wù)監(jiān)管，用以規(guī)范社會(huì)心理服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的發(fā)展。

（二）社會(huì)心理服務(wù)體系的治理功能

社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方式。試點(diǎn)城市的政策實(shí)踐已充分表明地方政府意在將社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)作為強(qiáng)化社會(huì)治理的協(xié)作功能、提升個(gè)體心理健康水平的保障功能、推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行政功能的三重治理功能。

1.強(qiáng)化社會(huì)治理的協(xié)作功能

社會(huì)心理服務(wù)體系的試點(diǎn)建設(shè)客觀上豐富了基層矛盾化解的技術(shù)手段。例如，河南省駐馬店市西平縣作為社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)首批聯(lián)系點(diǎn)之一，已經(jīng)將社會(huì)心理服務(wù)嵌入到基層信訪工作當(dāng)中，通過(guò)心理評(píng)估和心理疏導(dǎo)等技術(shù)解決上訪人員的社會(huì)心理訴求[21]。通過(guò)把社會(huì)心理服務(wù)導(dǎo)入信訪工作的全過(guò)程，西平縣連續(xù)四年獲評(píng)“全省信訪工作先進(jìn)縣”，其工作經(jīng)驗(yàn)被稱為“西平模式”而得到廣泛關(guān)注。駐馬店市也由此成為2020 年國(guó)家衛(wèi)健委表?yè)P(yáng)的5個(gè)試點(diǎn)城市之一，其評(píng)語(yǔ)為“將心理服務(wù)融入基層治理，推動(dòng)形成理性平和的社會(huì)心態(tài)，有效化解社會(huì)矛盾”，而其他4個(gè)試點(diǎn)城市（浙江省嘉興市、湖北省武漢市、廣東省深圳市、四川省自貢市）的表?yè)P(yáng)重點(diǎn)都在于心理健康服務(wù)內(nèi)容或相關(guān)政策保障力度[22]。這類技術(shù)嵌入性一方面將矛盾處理的節(jié)點(diǎn)提前，另一方面則推動(dòng)了政府在解決現(xiàn)實(shí)矛盾的過(guò)程中更加關(guān)注人民群眾的心理訴求。試點(diǎn)城市也明確了這一工作模式，并成立負(fù)責(zé)矛盾摸排的專業(yè)工作團(tuán)隊(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類矛盾問(wèn)題。

但對(duì)試點(diǎn)城市的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際上更加強(qiáng)調(diào)另一種工作模式。除中央政策規(guī)定的“掌握（居民）社會(huì)心理需求”“建立社會(huì)心理服務(wù)電子檔案”“摸排各類矛盾問(wèn)題”外，福建省還增加了“定期篩查心理問(wèn)題易感人群”；長(zhǎng)春市明確提出“掌握有心理問(wèn)題的高危人群及突發(fā)事件苗頭”，與“摸排各類矛盾糾紛問(wèn)題，及時(shí)化解”的矛盾糾紛處理模式并列討論；三亞市主張以心理干預(yù)化解醫(yī)患矛盾糾紛。多個(gè)試點(diǎn)城市提出心理健康教育、心理援助、心理評(píng)估、心理治療的多技術(shù)銜接，從而形成心理問(wèn)題排查到心理問(wèn)題處置的全流程管理的技術(shù)整合。這一工作模式的根本目的在于預(yù)防和減少由心理問(wèn)題引發(fā)的極端事件的發(fā)生。可以看出，這兩類工作模式都存在及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的工作設(shè)置，但是在工作流程上卻截然不同。前者在于將心理評(píng)估等技術(shù)手段嵌入傳統(tǒng)的矛盾糾紛處理模式，后者則專注于采用專業(yè)的心理學(xué)技術(shù)手段，建立完善的心理干預(yù)工作機(jī)制。

同時(shí)，試點(diǎn)城市維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的另一個(gè)主要工作對(duì)象是嚴(yán)重精神障礙患者。試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)成立綜合管理小組，嚴(yán)控精神障礙患者發(fā)生肇事肇禍案件。針對(duì)該群體的治理手段，延續(xù)了社會(huì)管理的方式，由綜治辦、衛(wèi)生健康委、公安局等多部門共同組建管理小組，并規(guī)定了進(jìn)行登記報(bào)告、服藥管理等具有管理性質(zhì)的服務(wù)措施，以心理支持和疏導(dǎo)的心理服務(wù)發(fā)揮著補(bǔ)充性的作用，在進(jìn)行救助的同時(shí)重點(diǎn)還是針對(duì)嚴(yán)重精神障礙患者的管控。不同于矛盾化解的技術(shù)嵌入模式，該模式并未強(qiáng)調(diào)將矛盾處理的技術(shù)節(jié)點(diǎn)前置，而是發(fā)揮心理服務(wù)的客觀評(píng)估作用，用以加強(qiáng)服務(wù)對(duì)象的管理。因此，該工作模式可以視為綜合管理的技術(shù)嵌入模式。這一治理功能視角下的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的各類要素詳見表5。

表5 發(fā)揮協(xié)作功能的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)

2.提升個(gè)體心理健康水平的保障功能

保證多樣化心理健康服務(wù)的供給是試點(diǎn)城市促進(jìn)良好社會(huì)心態(tài)形成的實(shí)踐途徑。多個(gè)試點(diǎn)城市明確提出“心理相關(guān)疾病上升勢(shì)頭緩解”“消除歧視”“減少負(fù)面情緒”等工作目標(biāo)。在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)方面，努力完善心理健康教師隊(duì)伍、心理危機(jī)干預(yù)隊(duì)伍、心理援助隊(duì)伍，引進(jìn)心理學(xué)專業(yè)人才，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人員、精神科醫(yī)生進(jìn)行心理咨詢培訓(xùn)。在“將健康融入一切政策”的號(hào)召下，試點(diǎn)地區(qū)的政策文件也呈現(xiàn)出“心理健康融入一切政策”的趨勢(shì)。多個(gè)試點(diǎn)城市通過(guò)采用“政策融入”的方式，確保心理健康服務(wù)融入保健服務(wù)、融入干部培訓(xùn)體系、融入群眾文化服務(wù)、融入思想政治工作。即使在建設(shè)指標(biāo)上，也以“咨詢室建成率、心理健康教師配備率、心理健康知識(shí)知曉率”等量化指標(biāo)衡量社會(huì)心理服務(wù)的建設(shè)成效。

在試點(diǎn)城市心理健康建設(shè)路徑下，社會(huì)心理服務(wù)發(fā)揮著心理預(yù)防工具、心理評(píng)估工具、心理治療工具和心理重建工具四類功能。試點(diǎn)城市通過(guò)對(duì)社區(qū)居民、學(xué)生和教師、企事業(yè)單位員工開展科教宣傳服務(wù)和心理調(diào)適服務(wù)，提升自身的心理健康認(rèn)知水平；注重對(duì)從事特種行業(yè)人群開展心理評(píng)估，防止產(chǎn)生心理問(wèn)題；對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生心理問(wèn)題的心理行為異常人群和嚴(yán)重精神障礙患者，提供規(guī)范化的心理咨詢和心理治療服務(wù)，防止心理問(wèn)題演化為極端的社會(huì)問(wèn)題；對(duì)重點(diǎn)人群、危機(jī)人群和特殊人群開展應(yīng)急心理危機(jī)干預(yù)、心理疏導(dǎo)和心理援助服務(wù)，在減少極端行為產(chǎn)生的同時(shí)，幫助他們重新適應(yīng)社會(huì)。

試點(diǎn)城市心理健康建設(shè)路徑本質(zhì)上維護(hù)和改善了不同群體中個(gè)體的心理健康水平，能夠保障心理健康服務(wù)的規(guī)范化、正?；?、多樣化開展，但是并不必然達(dá)到政策制定者所期望達(dá)到的政策目標(biāo)。心理健康與極端行為的發(fā)生之間并不呈現(xiàn)必然的聯(lián)系，尚不能從實(shí)證層面推斷群體的心理健康水平與極端行為發(fā)生頻率之間的因果關(guān)聯(lián)。極端案例的發(fā)生往往有多種不確定性和個(gè)體的突變性，而心理健康服務(wù)的工作即使提升了群體的整體健康水平，也難以確保小部分極端個(gè)案的出現(xiàn)并造成重大的社會(huì)治安案件。因此，“通過(guò)心理健康促進(jìn)社會(huì)平安”的做法，其實(shí)更多是一種基于愿景驅(qū)動(dòng)的治理行為，而非已經(jīng)得到事實(shí)確證的經(jīng)驗(yàn)方法總結(jié)。這一治理功能視角下的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的各類要素詳見表6。

表6 發(fā)揮保障功能的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)

3.推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行政功能

試點(diǎn)城市的社會(huì)心理服務(wù)政策還承擔(dān)著其他相關(guān)的政策任務(wù)。這些政策體現(xiàn)在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快精神障礙社區(qū)康復(fù)服務(wù)發(fā)展的意見》《關(guān)于加強(qiáng)心理健康服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務(wù)工作的通知》等文件中（表7）。試點(diǎn)城市社會(huì)心理服務(wù)政策規(guī)定的政策目標(biāo)有“心理健康素養(yǎng)”“對(duì)抑郁癥、焦慮癥等常見精神障礙和心理行為問(wèn)題的干預(yù)”“嚴(yán)重精神障礙患者報(bào)告登記和救治救助管理”“精神障礙社區(qū)康復(fù)服務(wù)”“常見精神障礙防治和心理行為問(wèn)題識(shí)別干預(yù)水平顯著提高”“開展精神障礙社區(qū)康復(fù)服務(wù)”“居家患者接受社區(qū)康復(fù)服務(wù)”“家庭醫(yī)生簽約服務(wù)”和“個(gè)案管理”。這些政策功能通常是對(duì)既往政策任務(wù)的銜接和拓展，且多偏重健康治理領(lǐng)域。這既可視為社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程對(duì)已有治理功能的繼承，也可視為一種政策措施方面的“因循”，即在未能明確找到創(chuàng)新性措施的情況下，通過(guò)吸收既有政策中的工作要求作為新政策文本中的組成內(nèi)容，從而在形式上滿足政策創(chuàng)新的要求。

表7 試點(diǎn)地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)擬落實(shí)的中央政策文件

四、邁向高質(zhì)量發(fā)展的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)

本研究對(duì)32個(gè)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)的政策文本，采用內(nèi)容分析法，從政策特征和功能定位兩個(gè)方面，嘗試分析試點(diǎn)地區(qū)開展社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的總體特征。這為我們更全面了解社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的整體情況提供了一個(gè)基于政策文本分析的依據(jù)。

（一）社會(huì)心理服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)方式的總結(jié)與不足

分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在政策特征方面，試點(diǎn)地區(qū)的政策發(fā)文特征表明試點(diǎn)地區(qū)普遍采用黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的治理格局，政法委是各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的職能部門；衛(wèi)生健康委員會(huì)是衛(wèi)生健康政策的制定和實(shí)施者，也是各級(jí)政府部門的主要組成部門，政法委和衛(wèi)生健康委雙牽頭的工作模式是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的具體體現(xiàn)。試點(diǎn)地區(qū)的政策目標(biāo)繼承了中央政策文件的規(guī)定，統(tǒng)一體現(xiàn)了“治理能力現(xiàn)代化”的指導(dǎo)思想和打造基層社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位、醫(yī)療機(jī)構(gòu)四大網(wǎng)絡(luò)體系的政策目標(biāo)。在政策舉措方面，試點(diǎn)地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)主要圍繞宣傳平臺(tái)和援助平臺(tái)開展，同時(shí)根據(jù)人群心理健康水平為不同服務(wù)對(duì)象提供層級(jí)心理健康服務(wù)，引入心理學(xué)、社會(huì)工作專業(yè)人才，作為打造服務(wù)能力的主要手段。在功能定位方面，試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)制度設(shè)計(jì)構(gòu)建了多元主體的合作治理模式，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)心理服務(wù)三重治理功能。其中，政法委主導(dǎo)下的社會(huì)心理服務(wù)發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)治理的協(xié)作功能；衛(wèi)生健康委員會(huì)主導(dǎo)的社會(huì)心理服務(wù)具有心理預(yù)防、心理評(píng)估、心理治療和心理重建的心理保障效果，發(fā)揮保障功能。社會(huì)心理服務(wù)作為一種行政工具，推動(dòng)了其他政策文件的落實(shí)，具有積極的政策推進(jìn)功能?？傮w上看，試點(diǎn)地區(qū)正在構(gòu)建起以“治理空間—治理能力”為主軸的政府主導(dǎo)、多方參與的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)格局，是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化、精細(xì)化、人性化的重要政策實(shí)踐。

但是，當(dāng)下試點(diǎn)地區(qū)的整體建設(shè)目標(biāo)與社會(huì)心態(tài)培育的愿景仍存在一定差距。試點(diǎn)地區(qū)采用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和人才培育作為主要建設(shè)手段，初步在全社會(huì)范圍內(nèi)形成了提升心理健康、重視社會(huì)心態(tài)的治理場(chǎng)域，為處于起步階段的社會(huì)心理服務(wù)體系積累了一定經(jīng)驗(yàn)。但是，試點(diǎn)地區(qū)的政策目標(biāo)更多關(guān)注“如何搭建體系框架”這一從無(wú)到有的體系建構(gòu)問(wèn)題，還未能就“如何發(fā)揮體系效能”提供具有足夠說(shuō)服力和可供全面推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)際的落實(shí)過(guò)程中，還需要更加有效地盤活資源，防止由于資源閑置造成的治理失靈。同時(shí)，還應(yīng)重視將已初步匯聚的治理資源轉(zhuǎn)化為促進(jìn)國(guó)民精神文明高質(zhì)量提升、鏈接國(guó)家現(xiàn)代化治理資源的重要渠道，從而為實(shí)現(xiàn)“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”創(chuàng)造更為有利的條件。

（二）發(fā)展高質(zhì)量社會(huì)心理服務(wù)體系的建議

社會(huì)心理服務(wù)政策蘊(yùn)含了“平安中國(guó)”與“健康中國(guó)”兩種發(fā)展理念，社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)是這兩種理念的具體實(shí)踐，表現(xiàn)在社會(huì)心理服務(wù)體系強(qiáng)化社會(huì)治理、提升個(gè)體心理健康水平兩個(gè)方面。在平安治理的理念當(dāng)中，社會(huì)心理服務(wù)體系本應(yīng)承擔(dān)對(duì)“安樂(lè)”的關(guān)注，進(jìn)一步提升“平安中國(guó)”的高質(zhì)量發(fā)展[23]。但是試點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)通過(guò)“心理問(wèn)題排查”“心理問(wèn)題處置”“心理疏導(dǎo)”等方式，掌握心理問(wèn)題防控的主動(dòng)權(quán)、建立高效銜接的協(xié)作機(jī)制，實(shí)質(zhì)上落實(shí)以“安定”為特色的政策安排，關(guān)注個(gè)體層面外部力量的介入和疏導(dǎo)。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的落實(shí)也同樣強(qiáng)調(diào)個(gè)體層面，社會(huì)心理服務(wù)體系的心理預(yù)防、心理評(píng)估、心理治療和心理重建功能，既希望提升個(gè)體在情緒調(diào)節(jié)、壓力管理等方面的心理調(diào)適能力，也注重評(píng)估個(gè)體的心理健康狀態(tài)，及時(shí)提供心理援助，防范心理問(wèn)題。

同時(shí)，政府對(duì)個(gè)體層面的精細(xì)治理雖然能夠增強(qiáng)治理的靈活性和有效性，但是也會(huì)增加地方政府的隱性治理成本。在缺乏有效市場(chǎng)回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)條件下，可能會(huì)演化為一種治理負(fù)擔(dān)，加劇地方政府主導(dǎo)的“大政府”角色。這會(huì)在實(shí)質(zhì)上與“共建共治共享”的社會(huì)治理理念相違背。其實(shí)，良性社會(huì)心態(tài)的達(dá)成離不開非政府層面的社會(huì)資源融入。社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重提升社會(huì)整體的精神文明水平，從而形成抵抗心理疾病的心理資本、文化資本和社會(huì)資本，通過(guò)建立人與人之間穩(wěn)定的情感聯(lián)結(jié)、互幫互助的鄰里關(guān)系，充分激發(fā)群眾的內(nèi)生力量，形成社會(huì)心理的安全屏障。

另外，試點(diǎn)地區(qū)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)的鋪開，促使地方政府在學(xué)校、企事業(yè)單位、社區(qū)、醫(yī)院建立起包含心理輔導(dǎo)室和心理健康服務(wù)團(tuán)隊(duì)在內(nèi)的完整的服務(wù)資源。但如果這些資源僅僅是用于進(jìn)行心理咨詢意義上的心理健康服務(wù)，而不能承接更多的社會(huì)心理功能，就很容易“空殼化”，造成所謂的社會(huì)心理服務(wù)中心只是為了完成政策要求而掛牌、后面只用來(lái)給社區(qū)居民測(cè)量血糖、血壓[24]。因此，這一體系應(yīng)當(dāng)更為積極地融入我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)治理體系當(dāng)中，全面鏈接國(guó)家現(xiàn)代化治理資源，發(fā)揮社會(huì)心理服務(wù)體系在應(yīng)急管理[25]、民族共同體意識(shí)[26]等領(lǐng)域的創(chuàng)新性功能。在此過(guò)程中，還需要審慎對(duì)待社會(huì)心理服務(wù)體系對(duì)心理咨詢和心理衛(wèi)生的專業(yè)倫理限制，探索利用心理評(píng)估技術(shù)從事社會(huì)安全和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)排查等基層社會(huì)治理的工作，以便更為合理滿足地方政府對(duì)中國(guó)式的社會(huì)心理服務(wù)、而非西方式的心理咨詢技術(shù)的治理期待。

對(duì)社會(huì)心理服務(wù)體系的建設(shè)成效，不能只基于政策文本加以衡量，還需要通過(guò)對(duì)各工作指標(biāo)的完成率及人民群眾所實(shí)際體驗(yàn)到的獲得感才能做出最終判斷。這還有待于更多官方數(shù)據(jù)的整理與公開才能完成。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)研究可進(jìn)一步挖掘試點(diǎn)地區(qū)治理理念的歷史根源，尋找更多能與社會(huì)心理服務(wù)的治理愿景相契合的實(shí)務(wù)工作切入點(diǎn)，助力社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

注釋：

①具體如下：安徽省滁州市、合肥市、蕪湖市，北京市，福建省龍巖市，甘肅省天水市，廣東省深圳市、江門市，廣西壯族自治區(qū)柳州市，海南省三亞市，河南省新鄉(xiāng)市，湖北省武漢市，湖南省長(zhǎng)沙市，吉林省長(zhǎng)春市，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市，寧夏回族自治區(qū)銀川市，山東省煙臺(tái)市、棗莊市，山西省太原市、運(yùn)城市，陜西省寶雞市，上海市，四川省綿陽(yáng)市、自貢市，天津市，浙江省杭州市、紹興市，重慶市。