■沈洋 沈琪 邵祁峰

引言

“十三五”以來(lái)，我國(guó)形成了一批“萬(wàn)億級(jí)”俱樂(lè)部城市①，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量顯著提升，無(wú)錫就是其中之一。根據(jù)2022 年自然資源部對(duì)“三區(qū)三線(xiàn)”劃定結(jié)果的批復(fù)，無(wú)錫市陸地總體現(xiàn)狀（不含太湖水域）開(kāi)發(fā)程度高達(dá)52.4%，規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界總面積為809.73 平方千米（圖1），占無(wú)錫市陸地國(guó)土總面積的62.4%②，扣除水域面積后的無(wú)錫市不足3700平方公里。為解決土地資源約束緊、生態(tài)環(huán)境惡化、城市競(jìng)爭(zhēng)力下降等發(fā)展難題，無(wú)錫市將發(fā)展目光轉(zhuǎn)向郊野地區(qū)，希望通過(guò)激發(fā)郊野地區(qū)發(fā)展?jié)摿?lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市能級(jí)的二次躍升。與此同時(shí)，郊野地區(qū)作為國(guó)土空間規(guī)劃改革和國(guó)土空間精細(xì)化治理的重要區(qū)域，亟須對(duì)郊野地區(qū)的各類(lèi)資源進(jìn)行全面統(tǒng)籌謀劃，以期釋放郊野地區(qū)的發(fā)展?jié)摿εc動(dòng)力。

圖1 無(wú)錫市國(guó)土空間控制線(xiàn)規(guī)劃圖

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的郊野地區(qū)是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃管理較為薄弱的地區(qū)[1]，該區(qū)域的建設(shè)用地主要通過(guò)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃、增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等進(jìn)行規(guī)劃管控[2]，而該區(qū)域的非建設(shè)用地主要通過(guò)耕地進(jìn)出平衡規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、全域土地綜合整治規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)用途管制[3]。從體系建設(shè)、編制方法、建設(shè)實(shí)施等層面來(lái)看，不同類(lèi)型的規(guī)劃均注重單個(gè)行政村而相對(duì)忽視從跨行政村的區(qū)域?qū)用鎸徱暯家暗貐^(qū)的發(fā)展需求[4]。由于管控內(nèi)容單一或者管控區(qū)域單一，不同類(lèi)型的規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺(tái)和機(jī)制，導(dǎo)致村民建房、企業(yè)辦廠(chǎng)、鄉(xiāng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)發(fā)展政策支撐、景觀風(fēng)貌特色塑造、土地用途管制、自然資源保護(hù)利用等歷史遺留問(wèn)題還難以解決。為進(jìn)一步落實(shí)土地管理政策，滿(mǎn)足城鄉(xiāng)全域全要素管控以及機(jī)構(gòu)改革管理要求，在2021 年全國(guó)開(kāi)展市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作的背景下，無(wú)錫市適時(shí)在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外進(jìn)行“郊野單元規(guī)劃”研究實(shí)踐，結(jié)合實(shí)用性村莊規(guī)劃，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，有序引導(dǎo)農(nóng)民建房和其他鄉(xiāng)村建設(shè)行為，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、郊野地區(qū)內(nèi)涵界定及郊野單元規(guī)劃研究與實(shí)踐

（一）郊野地區(qū)內(nèi)涵界定

郊野地區(qū)的概念隨著國(guó)土空間規(guī)劃改革和各地開(kāi)展“三區(qū)三線(xiàn)”劃定工作③而被不斷提及，但其內(nèi)涵界定，目前尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。部分學(xué)者認(rèn)為，郊野地區(qū)是城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）之外的區(qū)域[5]，另一部分學(xué)者則認(rèn)為郊野地區(qū)是與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）距離較遠(yuǎn)的零散的城鎮(zhèn)建設(shè)用地[6]。而在上海市的探索與實(shí)踐中，將“郊野地區(qū)”界定為城市開(kāi)發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)[7]。這幾種定義的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于中心城區(qū)以外鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域、村域所轄范圍內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)是否屬于郊野地區(qū)。實(shí)際上，郊野地區(qū)地類(lèi)復(fù)雜，是山、水、林、湖、草、村等不同元素相互交織、組合的復(fù)雜系統(tǒng)，同時(shí)具有自然屬性和空間屬性。像無(wú)錫這樣高度城鎮(zhèn)化的城市，由于鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)過(guò)多年開(kāi)展“三集中”“三舊”改造、“合村并居”等相關(guān)工作④，自然村數(shù)量逐漸減少，建設(shè)用地規(guī)模和布局不斷朝著減量化和集約化方向發(fā)展，集中建設(shè)空間和非集中建設(shè)空間的區(qū)域范圍日益清晰。因此，筆者認(rèn)為可以從國(guó)土空間全域全要素分級(jí)分類(lèi)管控及規(guī)劃管理體系構(gòu)建角度出發(fā)，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外所有空間范圍和所有用地類(lèi)型（包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地）界定為郊野地區(qū)。

（二）郊野單元規(guī)劃研究與實(shí)踐

浙江、上海、南京、廣州、武漢等城鎮(zhèn)化水平較高的省市先后就郊野單元規(guī)劃進(jìn)行了創(chuàng)新性研究和規(guī)劃實(shí)踐，探索構(gòu)建郊野單元規(guī)劃的地位作用、內(nèi)容框架和操作路徑。經(jīng)過(guò)多年的研究和實(shí)踐，各地逐漸統(tǒng)一對(duì)郊野單元規(guī)劃的認(rèn)知。由原來(lái)普遍將郊野單元規(guī)劃認(rèn)定為非法定規(guī)劃（規(guī)劃研究或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃），轉(zhuǎn)變成認(rèn)定為法定規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃）。目前，城市規(guī)劃行業(yè)內(nèi)已基本形成“郊野單元規(guī)劃是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃”的共識(shí)，并認(rèn)為郊野單元規(guī)劃是落實(shí)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)郊野地區(qū)資源要素的全域統(tǒng)籌安排和綜合調(diào)控，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能空間布局，對(duì)保護(hù)與利用的項(xiàng)目做好規(guī)劃引導(dǎo)和管控的一項(xiàng)實(shí)施性規(guī)劃。

1.上海市郊野單元規(guī)劃的探索與實(shí)踐

上海市自2012年底正式提出開(kāi)展郊野單元規(guī)劃以來(lái)，歷經(jīng)三次修編（規(guī)劃），形成了“1.0版”、“2.0 版”和“3.0 版”三個(gè)版本的規(guī)劃編制導(dǎo)則，每個(gè)版本都有其時(shí)代背景和要求。其中，1.0版在2008 年上海在管理體制上將規(guī)劃、國(guó)土兩局合并后實(shí)行“規(guī)土合一”[8]和啟動(dòng)第二次全國(guó)土地調(diào)查的背景下誕生，這一時(shí)期的郊野單元規(guī)劃屬于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃范疇，主要用于處理“多規(guī)合一”⑤、土地整理和建設(shè)用地集約利用等事項(xiàng)；2.0 版是在黨的十八大提出樹(shù)立生態(tài)文明理念和上海市完成城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）編制工作的背景下誕生，這一時(shí)期的郊野單元規(guī)劃仍屬于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃范疇，規(guī)劃重心從農(nóng)用地變?yōu)樯鷳B(tài)用地，面向規(guī)劃近期落地實(shí)施的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃落圖和管理，由此確立一套較為完整的成果管理模式；3.0 版誕生于國(guó)土空間規(guī)劃改革和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景之下，也是上海市當(dāng)前實(shí)施的郊野單元規(guī)劃。這一時(shí)期的郊野單元規(guī)劃從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地綜合整治規(guī)劃轉(zhuǎn)向以建設(shè)引導(dǎo)為主的村莊規(guī)劃，從專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃變?yōu)樵敿?xì)規(guī)劃，是鎮(zhèn)村域?qū)用鎳?guó)土空間規(guī)劃的單元化管控的重要抓手，重點(diǎn)解決傳導(dǎo)體系建設(shè)、用途管制要求、建設(shè)指標(biāo)確定、規(guī)劃實(shí)施路徑等問(wèn)題[9]。近年來(lái)，一些鄉(xiāng)村項(xiàng)目發(fā)展機(jī)構(gòu)嘗試推出獨(dú)立村莊規(guī)劃的4.0 版本例如微笑草帽鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)構(gòu)。相比起4.0 版本，3.0 版本相當(dāng)于若干村莊規(guī)劃的合并編制，但4.0 版本并非3.0 版本的延續(xù)和升級(jí)。因此，4.0 版本未得到行業(yè)廣泛認(rèn)可和進(jìn)行大規(guī)模實(shí)踐。

2.浙江省郊野單元規(guī)劃的探索與實(shí)踐

浙江省是我國(guó)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐探索的先行者、排頭兵，浙江省內(nèi)多個(gè)城市均已開(kāi)展郊野單元規(guī)劃的相關(guān)研究和實(shí)踐。其中，杭州市通過(guò)“單元——功能區(qū)——地塊”三級(jí)控制體系，在功能區(qū)層面對(duì)非建設(shè)區(qū)提出了相應(yīng)的管控內(nèi)容及管控目標(biāo)[10]，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的精細(xì)化管控，進(jìn)一步落實(shí)非建設(shè)用地的用途管制、容量控制等保護(hù)性?xún)?nèi)容。寧波市則是在“三加一減，有控有用”的規(guī)劃編制技術(shù)思路⑥之下，將寧波市郊野單元分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型、鄉(xiāng)居田園型和資源協(xié)調(diào)型三類(lèi)，根據(jù)每種類(lèi)型的單元所承擔(dān)的城市功能和自然資源稟賦特點(diǎn)，提出不同的規(guī)劃重點(diǎn)。此外，桐鄉(xiāng)市探索城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地區(qū)的郊野單元規(guī)劃編制，區(qū)別于城鎮(zhèn)單元的規(guī)劃管控機(jī)制，主要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)單元的主要內(nèi)容、技術(shù)方法和實(shí)現(xiàn)機(jī)制⑦。金華市探索城市開(kāi)發(fā)邊界外農(nóng)旅融合區(qū)域郊野單元規(guī)劃編制⑧，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用地科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)文旅“小項(xiàng)目”精準(zhǔn)招商和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.其他城市郊野單元相關(guān)研究與實(shí)踐

除了上海之外，廣州、南京、武漢等城市也開(kāi)展了郊野單元規(guī)劃的相關(guān)研究和實(shí)踐。例如，廣州在結(jié)合上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和本土鄉(xiāng)村群規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)郊野單元進(jìn)行規(guī)劃探索，嘗試將郊野單元分為農(nóng)業(yè)農(nóng)村單元和生態(tài)單元兩類(lèi)[11]，并根據(jù)這兩種類(lèi)型的單元的要素特點(diǎn)進(jìn)行差異化的規(guī)劃管控。而南京市認(rèn)為郊野單元規(guī)劃編制的技術(shù)方向，要結(jié)合大都市區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)的特征和需求，回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展訴求，針對(duì)性提出村莊規(guī)劃編制方向與要點(diǎn)，并起到規(guī)范、引導(dǎo)的作用，采取村域通則與重點(diǎn)地區(qū)管控圖則相結(jié)合的方式，構(gòu)建開(kāi)發(fā)邊界外全域全要素管控體系[12]，通過(guò)規(guī)劃項(xiàng)目清單等措施，增強(qiáng)規(guī)劃彈性。武漢市將郊野單元稱(chēng)為“田園功能單元”[13]，認(rèn)為其是從非集中建設(shè)區(qū)全域規(guī)劃、全面實(shí)施角度出發(fā)提出的編制、管理和建設(shè)單元，也是實(shí)現(xiàn)非集中建設(shè)區(qū)特別是鄉(xiāng)村地區(qū)的居住、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、旅游及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多功能一體化的基本單元，需順應(yīng)鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，以行政村界為基礎(chǔ)予以劃定。

4.郊野單元規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)與不足

在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和提升國(guó)土空間治理能力的要求下，“政策要求+現(xiàn)實(shí)需求”使開(kāi)發(fā)邊界以外郊野地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制和管理工作被賦予更高期望。目前，郊野地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃正向著全覆蓋、單元化、網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化、法定化方向發(fā)展，向著促進(jìn)資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等要素跨區(qū)域統(tǒng)籌的方向發(fā)展，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)、人口布局、自然環(huán)境出現(xiàn)正向優(yōu)化。規(guī)劃兼具建設(shè)和生態(tài)雙重導(dǎo)向，由單純的建設(shè)用地管控轉(zhuǎn)向全域全要素管控[14]。然而，目前郊野單元規(guī)劃普遍存在的與其他層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃銜接不順暢、生態(tài)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)分析不充分、非建設(shè)用地管控規(guī)則不完善、建設(shè)用地管控手段不精細(xì)等問(wèn)題，這些難題需要在實(shí)踐中進(jìn)一步妥善解決。

（三）郊野單元規(guī)劃地位及作用

郊野單元規(guī)劃在“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系⑨中，介于鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃之間，屬于郊野地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，向上承接國(guó)土空間總體規(guī)劃中的各類(lèi)規(guī)劃管控要求，對(duì)下引導(dǎo)各類(lèi)郊野地區(qū)建設(shè)活動(dòng)（圖2），是實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋的基礎(chǔ)。郊野單元規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)郊野地區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模減量化的實(shí)施性規(guī)劃，通過(guò)對(duì)郊野地區(qū)的建設(shè)空間、生態(tài)環(huán)境和形象風(fēng)貌等進(jìn)行綜合謀劃，來(lái)指導(dǎo)開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外用地優(yōu)化、生態(tài)治理、農(nóng)房翻建、旅游開(kāi)發(fā)、配套建設(shè)等規(guī)劃許可和土地管理工作[15]。同時(shí)，郊野單元規(guī)劃也是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可等進(jìn)行各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)[16]。

圖2 無(wú)錫市規(guī)劃管控要素傳導(dǎo)示意圖

二、郊野地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澐址椒ㄑ芯俊詿o(wú)錫市為例

（一）劃分思路及原則

無(wú)錫市通過(guò)總結(jié)其他省市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身行政、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理體制，以明確的規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施主體為基本原則（圖3），按照“一套標(biāo)準(zhǔn)、四個(gè)層級(jí)、四個(gè)匹配”的詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澐煮w系，構(gòu)建了開(kāi)發(fā)邊界外郊野地區(qū)“基本單元→管理單元→郊野單元”的分級(jí)傳導(dǎo)體系。這一分級(jí)傳導(dǎo)體系要求郊野單元的研究范圍是開(kāi)發(fā)邊界以外所有地區(qū)，以行政村（社區(qū)）界為基礎(chǔ)，不跨區(qū)界、鎮(zhèn)（街道）界為原則，劃定基本單元；相關(guān)聯(lián)的、具備共同發(fā)展條件的若干基本單元，統(tǒng)籌為一個(gè)管理單元；同一街鎮(zhèn)的若干管理單元，統(tǒng)籌為一個(gè)郊野單元（圖4）。無(wú)錫市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外，共劃定29 個(gè)郊野單元、56 個(gè)管理單元和157個(gè)基本單元，與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)31 個(gè)片區(qū)單元、91 個(gè)編制單元和230 個(gè)街區(qū)單元，共同構(gòu)成無(wú)錫市區(qū)全域全要素單元化管理體系（圖5）。

圖3 無(wú)錫市郊野地區(qū)單元?jiǎng)澏ㄔ瓌t及思路示意圖

圖4 無(wú)錫市開(kāi)發(fā)邊界外詳細(xì)規(guī)劃三級(jí)單元?jiǎng)澏▓D

圖5 無(wú)錫市詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澐煮w系圖

（二）基本單元的劃分

基本單元是郊野地區(qū)落實(shí)規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容、統(tǒng)籌村級(jí)公共配套設(shè)施和實(shí)施詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新的最小單位。為加強(qiáng)郊野地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新制度建設(shè)，將規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)體系與鎮(zhèn)、村等基層行政體系進(jìn)行銜接，同時(shí)兼顧劃分單元功能的相對(duì)完整性，以現(xiàn)狀行政村界作為基本單元?jiǎng)澏ɑA(chǔ)，去除城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)空間，即獲得基本單元。但由于部分行政村在去除開(kāi)發(fā)邊界空間后行政村已不復(fù)存在或不存在規(guī)劃村莊居民點(diǎn)；抑或是行政村被開(kāi)發(fā)邊界切割后獲得基本單元面積過(guò)小或者形狀怪異，不利于村莊的規(guī)劃管理和空間發(fā)展謀劃；再或者出現(xiàn)一個(gè)行政村包含了獨(dú)立的林場(chǎng)、茶廠(chǎng)、果園、研究所或另一個(gè)行政村的飛地等情形，管理主體不一導(dǎo)致無(wú)法對(duì)村內(nèi)建設(shè)用地進(jìn)行有效管控。

截至2023 年1 月1 日，無(wú)錫有484 個(gè)行政村，且大部分面積位于1～5 平方千米范圍內(nèi)。為了與現(xiàn)有村莊行政管理邊界相協(xié)調(diào)，同時(shí)確保劃分的基本單元內(nèi)有行政村現(xiàn)狀或規(guī)劃村莊居民點(diǎn)，根據(jù)“面積適中，形狀合理”的規(guī)劃原則（即與周邊基本單元進(jìn)行融合，聯(lián)合形成新的基本單元），筆者將基本單元的面積劃定在1～5 平方千米的區(qū)間范圍內(nèi)。如無(wú)錫市陽(yáng)山鎮(zhèn)普照村，在去除城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界空間后，剩余空間面積過(guò)小且不存在農(nóng)村居民點(diǎn)，因此不適合單獨(dú)劃定基本單元。故將普照村與東側(cè)桃源村合并為桃源基本單元。再比如無(wú)錫市惠山區(qū)堰橋街道堰北村和劉倉(cāng)村，在去除開(kāi)發(fā)邊界空間后，剩余空間形狀狹長(zhǎng)且被京滬高鐵切割，因此將二者與西北幢村合并為北幢基本單元（圖6）。

圖6 無(wú)錫市基本單元?jiǎng)澏ǚ椒ㄊ疽鈭D

（三）管理單元的劃分

為進(jìn)一步統(tǒng)籌郊野地區(qū)山水林田湖草等自然資源，解決村莊規(guī)劃不能解決的跨行政村域的要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、指標(biāo)分配等問(wèn)題，無(wú)錫市從基本單元的區(qū)位特征、地形地貌、歷史文化、特色產(chǎn)業(yè)、交通條件五個(gè)維度進(jìn)行綜合分析，將具備共同發(fā)展條件和內(nèi)在關(guān)聯(lián)的若干鄉(xiāng)村基本單元統(tǒng)籌為一個(gè)管理單元（圖7）。管理單元是開(kāi)發(fā)邊界外詳細(xì)規(guī)劃的最小編制單元，原則上編制過(guò)管理單元規(guī)劃的村莊可以不再單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。與此同時(shí)，根據(jù)每個(gè)管理單元自然稟賦的優(yōu)劣，可以將管理單元分為一般管理單元和特色管理單元。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，對(duì)特色管理單元給予發(fā)展指標(biāo)的傾斜。管理單元的劃定是實(shí)現(xiàn)郊野地區(qū)建設(shè)用地合理布局，提高發(fā)展綜合效益的重要規(guī)劃技術(shù)路徑，有助于統(tǒng)籌郊野地區(qū)的諸多不同類(lèi)型的規(guī)劃，促進(jìn)建設(shè)用地集約化，統(tǒng)籌用好自然資源，特別是有利于推進(jìn)全域土地綜合整治工作，改善當(dāng)下城鄉(xiāng)土地利用粗放的局面。

圖7 無(wú)錫市管理單元?jiǎng)澏ǚ椒ㄊ疽鈭D

（四）郊野單元的劃分

作為詳細(xì)規(guī)劃的一種，郊野單元規(guī)劃需向上承接國(guó)、省、市、區(qū)、鎮(zhèn)等各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)要求，向下統(tǒng)籌各類(lèi)郊野地區(qū)建設(shè)活動(dòng)，橫向銜接各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)郊野地區(qū)保護(hù)、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、整治等工作。因此，郊野單元的劃定應(yīng)當(dāng)與“五級(jí)”國(guó)土空間規(guī)劃中的最低層級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)相銜接，即按照我國(guó)最小行政管理區(qū)域——鎮(zhèn)（街道）劃定郊野單元。當(dāng)前，無(wú)錫將市區(qū)內(nèi)（含開(kāi)發(fā)邊界外郊野地區(qū)）的鎮(zhèn)（街道）均劃定為一個(gè)郊野單元。郊野單元規(guī)劃以鎮(zhèn)（街道）域?yàn)閱挝唤M織編制，鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府需要堅(jiān)持“因地制宜、詳略得當(dāng)”的原則，以“郊野單元規(guī)劃”為抓手，由自然資源和規(guī)劃部門(mén)牽頭，協(xié)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、環(huán)保等部門(mén)進(jìn)行審查指導(dǎo)。特色管理單元的規(guī)劃成果除了含有“多規(guī)合一”、村莊布點(diǎn)、土地整治等規(guī)定內(nèi)容以外，還體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、歷史文化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、實(shí)施政策、銜接風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)管理要求等方面的內(nèi)容。

三、郊野單元詳細(xì)規(guī)劃編制基本內(nèi)容及成果構(gòu)成

根據(jù)郊野單元規(guī)劃傳導(dǎo)功能的不同可以將郊野單元詳細(xì)規(guī)劃分為郊野單元、管理單元和基本單元三個(gè)層級(jí)。但從規(guī)劃成果產(chǎn)出的角度來(lái)看，郊野單元這一層級(jí)僅做統(tǒng)籌謀劃，不單獨(dú)產(chǎn)出規(guī)劃成果。因此，郊野單元規(guī)劃的成果體系僅包括管理單元和基本單元兩個(gè)層級(jí)（圖8）。作為組織編制規(guī)劃和建設(shè)落地實(shí)施的主體，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可結(jié)合區(qū)（縣）國(guó)土空間總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制同步開(kāi)展。每份郊野單元規(guī)劃包含一個(gè)或若干個(gè)管理單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃成果，管理單元詳細(xì)規(guī)劃也可單獨(dú)編制。規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、圖件（圖紙、管理單元圖則）、附件及數(shù)據(jù)庫(kù)（圖9）。郊野單元詳細(xì)規(guī)劃編制的基本內(nèi)容如表1所示，其中基本單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃是以基本單元圖則作為規(guī)劃成果的核心內(nèi)容。

圖8 無(wú)錫市某郊野單元規(guī)劃傳導(dǎo)圖

圖9 無(wú)錫市郊野單元規(guī)劃成果體系

表1 無(wú)錫市郊野單元規(guī)劃編制內(nèi)容一覽表

續(xù)表1

（一）管理單元層級(jí)

管理單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃承接上一級(jí)規(guī)劃管控要求和戰(zhàn)略需求，落實(shí)上一級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）所確定的單元功能定位、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施“鄰避”⑩等各類(lèi)管控傳導(dǎo)要求。按照國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類(lèi)要求，要形成全域全地類(lèi)的用地布局方案，需要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)和旅游發(fā)展引導(dǎo)，并將相關(guān)管控要求分解傳導(dǎo)至基本單元，同時(shí)還要提出郊野地區(qū)零散建設(shè)用地地塊開(kāi)發(fā)管控通則。管理單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃重點(diǎn)包括剛性管控、發(fā)展引導(dǎo)、空間布局、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃傳導(dǎo)等五大部分內(nèi)容。

1. 剛性管控。具體包括明確糧食安全、生態(tài)安全、文化保護(hù)、“鄰避”防護(hù)等四類(lèi)剛性管控要素的邊界和規(guī)模，提出各類(lèi)空間管制要素的主要管控要求，形成“剛性管控要素圖則”。同時(shí)根據(jù)上位規(guī)劃，明確建設(shè)用地上限，永久基本農(nóng)田保護(hù)總量、耕地保有量、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)面積等剛性管控要素的規(guī)模數(shù)量。

2. 發(fā)展引導(dǎo)。具體包括立足自身地理特征、生態(tài)環(huán)境、交通區(qū)位等資源稟賦和上級(jí)規(guī)劃明確的功能定位，提出一二三產(chǎn)融合的空間布局和發(fā)展引導(dǎo)；與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃進(jìn)行銜接，明確鎮(zhèn)村體系，引導(dǎo)宅基地歸并與集中；與相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接，明確道路交通及公共設(shè)施的規(guī)模和布局，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級(jí)；保護(hù)和利用好歷史文化資源，探索非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，突出與山水資源結(jié)合的地域特色風(fēng)貌，提出差異化的風(fēng)貌引導(dǎo)策略。

3.空間布局。具體包括提出管理單元整體空間結(jié)構(gòu)，以土地綜合整治為抓手，對(duì)郊野地區(qū)的耕地、園地、林地、草地、濕地、陸地水域等生態(tài)類(lèi)用地以及農(nóng)村宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)用地、道路與交通設(shè)施用地等建設(shè)用地進(jìn)行空間布局，用地方案做到全域全地類(lèi)覆蓋。

4.規(guī)劃實(shí)施。具體包括優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，明確保留、新增、減量的建設(shè)用地，經(jīng)營(yíng)性，公益性用地，工礦企業(yè)，宅基地，其他建設(shè)用地的規(guī)模和布局；明確生態(tài)修復(fù)、市政道路、公共服務(wù)、農(nóng)房建設(shè)、土地整治等近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

5.規(guī)劃傳導(dǎo)。作為基本單元規(guī)劃的上級(jí)規(guī)劃依據(jù)，管理單元圖則應(yīng)當(dāng)做好規(guī)劃傳導(dǎo)，具體包括各基本單元主導(dǎo)功能與規(guī)模、用地布局管控、各類(lèi)控制線(xiàn)管控、各類(lèi)設(shè)施管控以及城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)等內(nèi)容，管控要素通過(guò)圖紙與表格兩種方式統(tǒng)一呈現(xiàn)，圖紙與表格表述內(nèi)容應(yīng)統(tǒng)籌一致。

（二）基本單元層級(jí)

在嚴(yán)格遵循管理單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃管控要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合基本單元實(shí)際情況，基本單元層級(jí)詳細(xì)規(guī)劃需落實(shí)管理單元圖則（表2）明確的規(guī)劃人口和建設(shè)用地指標(biāo)。通過(guò)加強(qiáng)用地策劃，優(yōu)化空間布局，明確建設(shè)用地現(xiàn)狀保留、存量利用、規(guī)劃新增等利用方式，給出規(guī)劃建設(shè)用地（含宅基地、經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地）性質(zhì)、強(qiáng)度、高度等開(kāi)發(fā)指標(biāo)，用以指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。為保證圖則內(nèi)圖紙內(nèi)容的表達(dá)更加清晰，以行政村邊界為基礎(chǔ)的基本單元圖則（表3），其圖幅顯示范圍宜控制在3～10 千米2以?xún)?nèi)。由于法定圖則在無(wú)錫市城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理中處于關(guān)鍵地位，借鑒無(wú)錫市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃“單元圖則+街坊圖則+重點(diǎn)地區(qū)附加圖則”規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，在郊野地區(qū)實(shí)施“管理單元圖則+基本單元圖則+附加圖則”的管控體系，可以在郊野地區(qū)進(jìn)行法定化、可視化、單元化、精準(zhǔn)化的全要素管控。

四、基于無(wú)錫市郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的若干思考

目前，無(wú)錫對(duì)郊野單元的規(guī)劃實(shí)行按需編制，并未將郊野單元規(guī)劃認(rèn)定為法定規(guī)劃，從而導(dǎo)致郊野單元規(guī)劃無(wú)法全覆蓋實(shí)施。首先，現(xiàn)有規(guī)定尚未厘清郊野單元規(guī)劃與村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、旅游度假區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，一些風(fēng)景名勝區(qū)和旅游度假區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批等級(jí)較高，各類(lèi)規(guī)劃之間重復(fù)編制、交叉重疊甚至有時(shí)仍出現(xiàn)“相互打架”的現(xiàn)象。其次，一些地區(qū)在開(kāi)展郊野單元規(guī)劃工作中存在“農(nóng)民局外人”的現(xiàn)象，他們有的存在“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)；有的受限于信息不對(duì)稱(chēng)，缺乏了解相關(guān)信息的渠道；有的過(guò)于關(guān)注自身利益，規(guī)劃有利就遵從，不利就抵觸。再次，由于當(dāng)前無(wú)錫市關(guān)于“市——區(qū)——鎮(zhèn)”三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃尚未編制完成，從國(guó)土空間總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容也還不確定。郊野單元規(guī)劃編制的主要目的是自下而上解決建設(shè)項(xiàng)目具體問(wèn)題，缺乏自上而下的整體性謀劃，導(dǎo)致郊野單元規(guī)劃對(duì)上級(jí)規(guī)劃要求承接不足。最后，“項(xiàng)目至上”的規(guī)劃導(dǎo)向還導(dǎo)致建設(shè)用地減量化實(shí)施力度不足，對(duì)如何完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模、公共設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境短板等問(wèn)題的思考不足。

隨著無(wú)錫市“三級(jí)三類(lèi)”[11]國(guó)土空間規(guī)劃體系不斷完善，郊野單元規(guī)劃更要分級(jí)分類(lèi)明確各類(lèi)空間規(guī)劃的管控要點(diǎn)和深度，特別是在開(kāi)展郊野單元規(guī)劃過(guò)程中解決好農(nóng)民對(duì)規(guī)劃工作缺乏主人翁意識(shí)的問(wèn)題，立足廣大農(nóng)民的切身利益，充分尊重農(nóng)民意愿，提高農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，真正讓農(nóng)民從“臺(tái)下看戲”轉(zhuǎn)為“臺(tái)上唱戲”。要結(jié)合國(guó)家、省、市各行政管理層級(jí)的管理權(quán)責(zé)建立有效的管控體系，自上而下系統(tǒng)推進(jìn)國(guó)土空間精細(xì)化治理。從分區(qū)準(zhǔn)入、用途準(zhǔn)入、清單管理、控制線(xiàn)要求等方面完善國(guó)土空間規(guī)劃中的管控邊界和內(nèi)容，構(gòu)建以“功能定分區(qū)，用途定指標(biāo)”的國(guó)土空間規(guī)劃管控體系，形成面向管理實(shí)施、分級(jí)分類(lèi)的詳細(xì)規(guī)劃成果，推動(dòng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的空間管理，以期為實(shí)現(xiàn)全域全要素管控提供參考建議。

結(jié)語(yǔ)

郊野單元規(guī)劃作為一種整體性、實(shí)用性和統(tǒng)籌性很強(qiáng)的規(guī)劃工具，正逐漸被政府、市場(chǎng)、企業(yè)和公眾等主體所認(rèn)知。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，郊野單元規(guī)劃也在逐漸確立其法定地位，并在空間精細(xì)管控、集約利用、用途管制、精明拓展等方面均發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但是，當(dāng)前郊野單元規(guī)劃管控體系仍不完善，特別是和相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃的銜接關(guān)系以及對(duì)于非建設(shè)空間的規(guī)劃管控問(wèn)題，有待深入研究和解決。未來(lái)，可根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展水平的差異，因地制宜編制郊野單元規(guī)劃，市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）有關(guān)部門(mén)應(yīng)配合開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外詳細(xì)規(guī)劃管理。同時(shí)，持續(xù)探索多樣化試點(diǎn)和差異化示范，為全域推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐。

注釋?zhuān)?/p>

①萬(wàn)億俱樂(lè)部城市是指，在國(guó)內(nèi)，全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到或超過(guò)一萬(wàn)億元人民幣的城市，這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不包括香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來(lái)自《自然資源部辦公廳關(guān)于北京等?。▍^(qū)、市）啟用“三區(qū)三線(xiàn)”劃定成果作為報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地用海依據(jù)的函》（自然資辦函〔2022〕2207號(hào)）。

③“三區(qū)”即指農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三個(gè)功能區(qū)，“三線(xiàn)”即指永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

④“三集中”指“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”的發(fā)展模式?！叭f”改造指開(kāi)展老舊城鎮(zhèn)、老舊廠(chǎng)房、老舊村莊等可更新資源的專(zhuān)項(xiàng)改造規(guī)劃?！昂洗宀⒕印敝笇讉€(gè)鄰近自然村整合起來(lái)，建立農(nóng)村社區(qū)的綜合改革和探索。

⑤2019 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，明確指出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。

⑥“加”指的是都市+郊野，建設(shè)+非建設(shè)，剛性+彈性。郊野單元既有都市功能區(qū)，也有郊野功能區(qū)，郊野單元規(guī)劃既要對(duì)建設(shè)空間實(shí)行全要素精細(xì)化管理，同時(shí)做好非建設(shè)空間的管控和管制規(guī)則。郊野單元規(guī)劃的編制既要有剛性底線(xiàn)，也要注意到鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展和非建設(shè)空間中項(xiàng)目實(shí)施的不確定性，要做好彈性空間留白。“減”指的是以質(zhì)定減，以減定增，以增減生效益，減量發(fā)展、利用存量是未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的主要方向?！坝锌赜杏谩笨刂菩酝恋赜猛竟苤萍耙龑?dǎo)性土地發(fā)展指引。

⑦《桐鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)郊野單元控制性詳細(xì)規(guī)劃（2021—2035 年）》[EB/OL]，2022 年11 月24 日，http://www.tx.gov.cn/art/2022/11/24/art_1651195_59117494.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023年8月30日。

⑧《金華開(kāi)發(fā)區(qū)“農(nóng)旅融合”提升“農(nóng)字號(hào)”戰(zhàn)斗力》[DB/OL]，2021年9月17日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/nyncjj/xczx/202109/t20210917_1296963_ext.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2023年8月30日。

⑨從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類(lèi)型來(lái)看，可以把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類(lèi)”。“五級(jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。“三類(lèi)”是指規(guī)劃的類(lèi)型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

⑩“鄰避”（Not In My Back Yard，NIMBY）是指居民反對(duì)鄰近他們住宅或者主要活動(dòng)公共場(chǎng)所開(kāi)發(fā)建設(shè)新設(shè)施的行為?！班彵苄?yīng)”是各種建筑設(shè)施所有負(fù)面效應(yīng)的總稱(chēng)，是城市發(fā)展中形成的新的公共利益矛盾點(diǎn)。

[11]對(duì)比“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，無(wú)錫市實(shí)際上是“三級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，三級(jí)對(duì)應(yīng)的是市、區(qū)、鎮(zhèn)三個(gè)行政管理層級(jí)。