歐陽彬，宇班恒

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210013）

一、引言

面對(duì)疫情突發(fā)緊急情況時(shí)，“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”的科技創(chuàng)新是解決危機(jī)的一劑良方。2022 年7 月23 日，國家衛(wèi)生健康委副主任曾益新在發(fā)布會(huì)上表示，中國黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人都完成了中國國產(chǎn)新冠疫苗的接種，這是中國國產(chǎn)新冠疫苗的又一突出成績(jī)。習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學(xué)技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。①”新冠疫情期間，奧密克戎毒株在中國大肆傳播，對(duì)人民的生命健康安全造成了極大威脅，給中國的新冠病毒疫苗研究團(tuán)隊(duì)帶來了新的挑戰(zhàn)。國家創(chuàng)新系統(tǒng)在突發(fā)公共事件中通過應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)學(xué)研系統(tǒng)以統(tǒng)一目標(biāo)加速運(yùn)轉(zhuǎn)，以減少災(zāi)害損失，預(yù)防次生災(zāi)害影響。國家創(chuàng)新體系的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制與管理領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制類似，是基于常態(tài)化的創(chuàng)新體系，解決緊急創(chuàng)新任務(wù)的應(yīng)用機(jī)制。

與管理領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)類似的是在機(jī)制中需要資源最大限度運(yùn)用、制度靈活變通與合理的處理系統(tǒng)。不同的是，國家創(chuàng)新體系的緊急創(chuàng)新任務(wù)往往來源于國家戰(zhàn)略安全的需求而不是突發(fā)公共事件，需要在更多的宏觀層面上設(shè)立創(chuàng)新目標(biāo)，驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新主體，從而減少創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，提高創(chuàng)新效率，以期更快更好地提升國家科技實(shí)力，促進(jìn)技術(shù)孵化。為此，本文將從國家創(chuàng)新體系應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制理論基礎(chǔ)出發(fā)，以中美新冠疫苗研發(fā)為例進(jìn)行多維對(duì)比。探究不同國家創(chuàng)新體系單位間在應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下的機(jī)制差異，分析國家創(chuàng)新系統(tǒng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制與常態(tài)化機(jī)制面臨的不同需求與運(yùn)行方式，對(duì)后續(xù)疫情防控提供理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二、理論基礎(chǔ)

（一）理論體系

創(chuàng)新理論最早由熊彼特于1912 年的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中首次提出②。創(chuàng)新特指發(fā)明的第一次商業(yè)化過程。之后，創(chuàng)新分支出技術(shù)創(chuàng)新的概念③，擴(kuò)張為技術(shù)發(fā)明與孵化的全過程、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的基礎(chǔ)④。企業(yè)利用技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化生產(chǎn)效能，聯(lián)系技術(shù)與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的持續(xù)活躍進(jìn)行技術(shù)積累和發(fā)展，為一國工業(yè)化創(chuàng)造發(fā)展條件⑤。弗里曼通過對(duì)日本的研究，發(fā)現(xiàn)國家力量加速了創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與運(yùn)行，公有與私營部門間的互動(dòng)促進(jìn)了創(chuàng)新的產(chǎn)生與孵化，開創(chuàng)了“國家創(chuàng)新體系”的研究方向⑥。弗里曼從技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展的實(shí)績(jī)角度、 倫德瓦爾從用戶-生產(chǎn)者相互作用角度⑦、納爾遜從技術(shù)變革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系角度共同構(gòu)建了 “國家創(chuàng)新體系”的基礎(chǔ)概念⑧。在國家創(chuàng)新體系中，政府作為創(chuàng)新的環(huán)境營造者、制度建構(gòu)者，同知識(shí)中介等輔助單位協(xié)同企業(yè)、大學(xué)等創(chuàng)新主體，系統(tǒng)地促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)生與孵化。在主要在以提升技術(shù)水平與經(jīng)濟(jì)追趕為主要目標(biāo)的發(fā)展中國家，政府在輔助功能之外，還表現(xiàn)出了通過產(chǎn)業(yè)保護(hù)、適度開放、技術(shù)引進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)等方式支持指導(dǎo)國家創(chuàng)新體系發(fā)展的功能⑨。目前，國家創(chuàng)新體系主要以技術(shù)發(fā)展與商業(yè)化程度、國民教育水平、政府創(chuàng)新政策以及單位間關(guān)聯(lián)程度為評(píng)判指標(biāo)⑩，并總結(jié)多種國家創(chuàng)新體系運(yùn)行模式。如“三元串/并聯(lián)模式”?，研究創(chuàng)新單位逐漸擴(kuò)展，對(duì)金融中介、知識(shí)中介的重要性探討愈發(fā)增多?。

（二）中美國家創(chuàng)新體系特征簡(jiǎn)述

從研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP 比重看，中美在收入所處國家層級(jí)上皆處前列。并且，中國隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，研發(fā)投入逐漸向高收入國家看齊。美國十分重視科技創(chuàng)新，美國的企業(yè)在基礎(chǔ)研究、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化、構(gòu)建跨國創(chuàng)新互動(dòng)系統(tǒng)等多個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮了主導(dǎo)作用?。由此，美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)表現(xiàn)出創(chuàng)新目的高市場(chǎng)導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)高研發(fā)支出比例與政府創(chuàng)新政策權(quán)力下放等特征?。政府通過構(gòu)造金融監(jiān)管體系、洲際流動(dòng)通路、 知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等創(chuàng)新支持架構(gòu)將企業(yè)與大學(xué)、研究院、中介機(jī)構(gòu)等多種創(chuàng)新單位連接起來，州政府負(fù)責(zé)了較多的具體創(chuàng)新政策的制定與落實(shí)??？萍紕?chuàng)新政策側(cè)重軍民融合、封鎖核心技術(shù)、開源創(chuàng)新支持渠道、保證技術(shù)與技術(shù)政策的前瞻性等多個(gè)方面?。美國政府還通過構(gòu)建知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律保障體系、執(zhí)行推動(dòng)創(chuàng)新單位活動(dòng)與保護(hù)創(chuàng)新商業(yè)化等政策增加私有資本進(jìn)入創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的意愿，催生中小創(chuàng)新企業(yè)加快創(chuàng)新孵化的速度?。大學(xué)作為基礎(chǔ)科學(xué)與生產(chǎn)應(yīng)用的紐帶，與其他創(chuàng)新單位共同締造了美國成熟的創(chuàng)新合作理念與創(chuàng)業(yè)文化?。在創(chuàng)新人才方面，美國對(duì)外放松高端人才引入約束，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)企業(yè)與教育體系的關(guān)系建設(shè)，構(gòu)建人才的引入與知識(shí)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化過程（圖1）?。

圖1 中美研發(fā)支出占GDP 百分比

中國作為后發(fā)新經(jīng)濟(jì)體，國家創(chuàng)新體系的政策目標(biāo)經(jīng)歷了引進(jìn)、追趕、自主創(chuàng)新三個(gè)階段?。在建設(shè)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中國正在將創(chuàng)新的“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“企業(yè)主導(dǎo)”，重視協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，關(guān)注涌現(xiàn)的混合型組織，建設(shè)中央地方二元政策主導(dǎo)體系?。政府將力量側(cè)重于關(guān)鍵領(lǐng)域（航空航天、 信息領(lǐng)域等）與薄弱產(chǎn)業(yè)，采用支持、保護(hù)、技術(shù)引進(jìn)等政策進(jìn)行多發(fā)展層次、多地域?qū)哟蔚膽?zhàn)略規(guī)劃?。產(chǎn)學(xué)研成“串聯(lián)協(xié)同模式”，分工明確，強(qiáng)調(diào)協(xié)同互動(dòng)?。但是，中國的國家創(chuàng)新體系依然存在人力資本層次不高、差異化創(chuàng)新和資本市場(chǎng)建設(shè)不足等問題，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型國家的建設(shè)道路上需要逐步完善?。

（三）應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新的任務(wù)模式：舉國體制

上述國家創(chuàng)新體系特征發(fā)展于常態(tài)時(shí)期。在應(yīng)對(duì)社會(huì)危難時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)新系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)以對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行特殊應(yīng)對(duì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加大衛(wèi)生健康領(lǐng)域科技投入，集中力量開展核心技術(shù)攻關(guān)，發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)勢(shì)。?”中國的新型舉國體制基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，區(qū)分企業(yè)與政府的主要職責(zé)。政府針對(duì)涉及國家總體戰(zhàn)略布局的核心關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用舉國體系予以把控和支持，對(duì)企業(yè)可以依靠市場(chǎng)力量進(jìn)行調(diào)整的技術(shù)則劃定邊界?。在新型舉國體制下，中國利用課題積累，完成了疫苗技術(shù)的快速孵化。在統(tǒng)一不同創(chuàng)新單位間的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，允許攻關(guān)單位針對(duì)不同問題分散決策，發(fā)揮企業(yè)量產(chǎn)優(yōu)勢(shì)與課題組科研優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的快速高效流動(dòng)?。核心科技力量在總體上發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)同作用?。其中，高校在協(xié)同研發(fā)中所具有的學(xué)科前沿、學(xué)科交叉、學(xué)科積累三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)需要配合政府安排，以發(fā)揮高?；盍?，保障攻關(guān)效率?。在公共管理方面，舉國體制可以進(jìn)一步將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急情況時(shí)凸顯應(yīng)急管理上的優(yōu)勢(shì)?。

美國等資本主義制度國家也存在舉國體制，“軍備競(jìng)賽”時(shí)期美國完成的“阿波羅計(jì)劃”正是科技計(jì)劃下的舉國體制實(shí)踐。以二戰(zhàn)為分水嶺，美國重要科學(xué)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕皣野踩珣?zhàn)略的“大科學(xué)工程項(xiàng)目模式”?。美國的舉國體制以科技主體與政府契約關(guān)系為依托，重點(diǎn)發(fā)揮科技主體的自主性，政府與科技主體間以契約關(guān)系聯(lián)系?。并且，“阿波羅計(jì)劃”身為美國最成功的民用計(jì)劃之一，不僅帶動(dòng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的科技建設(shè)，在冷戰(zhàn)結(jié)束后也做到了科技的“還之于民”，讓私營企業(yè)“捕獲”技術(shù)溢出，刺激美國的整體工業(yè)建設(shè)?。DARPA（美國國防部高級(jí)研究計(jì)劃局）作為美國政府力量引導(dǎo)應(yīng)用導(dǎo)向創(chuàng)新的典型，克服市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)生突破性創(chuàng)新的弊端，使企業(yè)進(jìn)行具有應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究，保證帶來技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重大突破?。

綜上所述，中美兩國的國家創(chuàng)新體系存在主要驅(qū)動(dòng)力、不同單位側(cè)重、單位間融合程度等多種區(qū)別。在面對(duì)緊急情況時(shí)，國家力量在統(tǒng)籌規(guī)劃上基于國家創(chuàng)新體系基礎(chǔ)，發(fā)揮自身特點(diǎn)，因地制宜達(dá)成緊急情況下的統(tǒng)籌目標(biāo)。舉國體制作為一種解決重大任務(wù)的特殊體制，通常出現(xiàn)在涉及國家戰(zhàn)略安全的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如“兩彈一星”“太空爭(zhēng)霸”，對(duì)其積極靈活的運(yùn)用是解決重大任務(wù)、重大困難的法寶之一。新冠疫情的不斷反復(fù)給世界各國都帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如何在逆境中保持并發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)、通過新技術(shù)應(yīng)用突破新冠疫情的困境，是國家創(chuàng)新體系要面臨并解決的課題，但國家創(chuàng)新體系應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制運(yùn)行邏輯的研究還較為薄弱。

三、中美新冠疫苗應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新的多維對(duì)比

面對(duì)新冠疫情，新冠疫苗的快速研發(fā)是國家創(chuàng)新體系的突出貢獻(xiàn)之一。疫苗的長(zhǎng)研發(fā)周期導(dǎo)致面對(duì)新型感染源時(shí)的緊急使用稍顯無力。但此次結(jié)果表明，新冠疫苗在遏制新冠疫情發(fā)展上做出了卓越的貢獻(xiàn)。圖2 展示了中美兩國新冠疫苗研發(fā)在創(chuàng)新的產(chǎn)生與孵化環(huán)節(jié)上的具體表現(xiàn)，本文隨后將具體分析中美兩國在疫苗技術(shù)積累、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)、政府行為、創(chuàng)新環(huán)境等四個(gè)方面的差異。

圖2 中美新冠疫苗創(chuàng)新流程示意

（一）疫苗相關(guān)技術(shù)積累的差異

應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新承接了常態(tài)化創(chuàng)新的技術(shù)積累，發(fā)揮知識(shí)創(chuàng)新、促進(jìn)創(chuàng)新、創(chuàng)新應(yīng)用等作用，支持緊急情況的應(yīng)對(duì)與恢復(fù)進(jìn)程。在近幾十年的疫苗技術(shù)積累下，中國以傳統(tǒng)滅活技術(shù)研發(fā)的國藥、科興疫苗在應(yīng)對(duì)本次新冠疫情中做出了貢獻(xiàn)。但是，在尖端領(lǐng)域的科研實(shí)力依然存在不足，基于高端技術(shù)的疫苗研發(fā)與美國存在差距。如mRNA 技術(shù)與腺病毒載體技術(shù)研發(fā)的斯微疫苗、康希諾疫苗等，疫苗落地較慢，使用頻次不高，存在潛在接種風(fēng)險(xiǎn)。而使用相同技術(shù)研發(fā)的輝瑞疫苗、莫德納疫苗、楊森疫苗等開放接種時(shí)間更早，使用更廣。BioNTech 以及莫德納公司的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)便是基于mRNA 藥物的技術(shù)開發(fā)，mRNA 相關(guān)成熟技術(shù)。楊森公司則以腺病毒載體技術(shù)參與埃博拉病毒疫苗的研發(fā)。此次新冠疫苗研發(fā)不存在大范圍的顛覆性創(chuàng)新，各研發(fā)機(jī)構(gòu)在此次研發(fā)的技術(shù)載體上都具有延續(xù)性，相關(guān)技術(shù)的科技積累給予不同新冠疫苗快速研發(fā)的基礎(chǔ)。客觀上說，中國在高端疫苗技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)積累、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、市場(chǎng)推廣等方面尚缺乏經(jīng)驗(yàn)，主要使用與推廣的依然是傳統(tǒng)滅活疫苗（表1）。

表1 中美主流新冠疫苗研發(fā)情況

（二）項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)單位與驅(qū)動(dòng)力的差異

美國此次應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新主要由企業(yè)主導(dǎo)合作與運(yùn)行。在開展合作上，與中國相比存在更多引導(dǎo)合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部伙伴關(guān)系。在美國的弱干預(yù)政策與鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研與中介機(jī)構(gòu)交流的自由主義傾向下，非正式關(guān)系合作提供了高信賴、 低成本的優(yōu)勢(shì)?。BioNTech 與輝瑞公司雙方的總裁有一定的私交，雙方在2018 年8 月進(jìn)行過mRNA 技術(shù)流感疫苗的合作??。強(qiáng)生公司也與BIDMC 進(jìn)行過前期合作，高密度的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)使同領(lǐng)域不同屬性的創(chuàng)新單位間經(jīng)常產(chǎn)生碰撞與合作。BioNTech 與莫德納公司都是由大學(xué)教授、研究員等科技人員依靠自身專利創(chuàng)辦的研究型企業(yè)，與大學(xué)、研究所存在密不可分的關(guān)系。而在同一技術(shù)領(lǐng)域中，不同側(cè)重的公司也會(huì)建立起多邊互利的關(guān)系，如側(cè)重商業(yè)的輝瑞公司與側(cè)重核心技術(shù)的BioNTech。在項(xiàng)目的進(jìn)展方面，企業(yè)是主要推動(dòng)者，政府作為市場(chǎng)“資方”角色參與行動(dòng)。美國政府于2020 年5 月提出了“曲速行動(dòng)”（Operation Wrap Speed，OWS），旨在促進(jìn)新冠藥物生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與創(chuàng)新孵化過程。但資金并不是完全作為投資使用，實(shí)際資金一部分用于訂購疫苗?！百Y方”政府對(duì)創(chuàng)新主體的約束小，契約性質(zhì)的合作使得美國高科技跨國公司在進(jìn)行疫苗項(xiàng)目時(shí)擁有更多的合作與研發(fā)的自主性。

而中國的新冠疫苗項(xiàng)目立項(xiàng)由聯(lián)防聯(lián)控科研攻關(guān)組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從宏觀角度調(diào)控合作，以地理位置、課題為基礎(chǔ)，在武漢、北京、上海、天津四處建立不同研發(fā)攻關(guān)課題組。地理位置上的一致性在新冠疫暴發(fā)時(shí)具有重大作用。它減少了課題組間跨地域的需求，避免了交通、通信等方面的約束，保證了相關(guān)研究人員的安全。技術(shù)主題的一致性則在此基礎(chǔ)上保證合作雙方的技術(shù)基礎(chǔ)與潛在的合作經(jīng)驗(yàn)，正式關(guān)系發(fā)揮組織、契約、統(tǒng)籌的作用。通過合同、契約等正式文件統(tǒng)一調(diào)控法律、社會(huì)等意義上合作機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、目標(biāo)。相較于以信任為基礎(chǔ)的非正式關(guān)系，鏈接的要素更多、約束更嚴(yán)，讓協(xié)同創(chuàng)新中多個(gè)目標(biāo)完成統(tǒng)一與融合。在進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新時(shí)，由政府組織建立的正式關(guān)系合作有利于第一時(shí)間調(diào)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)力量，政府規(guī)定的統(tǒng)一目標(biāo)保證了不同合作組織間的戰(zhàn)略統(tǒng)一。在項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)方面，中國在新型舉國體制下創(chuàng)新了 “揭榜掛帥制”“賽馬制”兩種政府力量結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制的遴選制度?！敖野駫鞄浿啤币孕枨鬄橐龑?dǎo)，以解決問題為導(dǎo)向，確定重要的“張榜”項(xiàng)目，破除“申報(bào)制”下科研組間資源、門檻的不平等，落實(shí)“能者居之”，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)使用?！百愸R制”則通過擇優(yōu)并行攻關(guān)的多個(gè)科研組，在項(xiàng)目開展過程進(jìn)行階段性考核、競(jìng)爭(zhēng)性淘汰，讓優(yōu)秀主體脫穎而出。作為政府主體利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)選科研主體，運(yùn)用市場(chǎng)力量保證科研效率的總結(jié)，這兩種制度通過將市場(chǎng)的靈活與效率加入政府主導(dǎo)的項(xiàng)目中，既避免了完全由政府主導(dǎo)時(shí)存在的程序冗余、資源浪費(fèi)等問題，也保證了政府在戰(zhàn)略、目標(biāo)上的領(lǐng)導(dǎo)作用。各級(jí)政府組建科研攻關(guān)組，積極與國務(wù)院科研專班對(duì)接，從財(cái)政、人力、資源等多層次支持以多種技術(shù)路線、多種研發(fā)主體為核心的疫苗研發(fā)活動(dòng)，并對(duì)重點(diǎn)科研項(xiàng)目配備專員，協(xié)調(diào)解決研發(fā)困難。在其后發(fā)動(dòng)更多的相關(guān)科研組、生產(chǎn)商、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與新冠藥物、物資等方面的研發(fā)生產(chǎn)。

（三）政府行為深度的差異

在疫苗研發(fā)過程中，中國政府組建科研攻關(guān)組、采用“揭榜掛帥制”“賽馬制”激發(fā)創(chuàng)新主體動(dòng)力，發(fā)揮了政府的“無限責(zé)任”，完成了應(yīng)急響應(yīng)的“制度創(chuàng)新”。在審批環(huán)節(jié)中，創(chuàng)新“特事特辦”機(jī)制，將傳統(tǒng)串聯(lián)流程轉(zhuǎn)化為并聯(lián)?，加快審批程序。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量，管理市場(chǎng)秩序，背書市場(chǎng)活力。中國國家藥監(jiān)局于3 月30 日公布《藥品注冊(cè)管理辦法》和《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，明確創(chuàng)新急需的疫苗可以申請(qǐng)緊急審批程序。在技術(shù)審核階段，藥監(jiān)局針對(duì)急需藥品優(yōu)先配置資源，壓縮審核時(shí)間至70—130 日，并特殊應(yīng)用了“研審聯(lián)動(dòng)，快速審批，滾動(dòng)審核，隨提交隨審核”機(jī)制，使新冠相關(guān)疫苗與藥品可根據(jù)分段研究成果提交藥監(jiān)局進(jìn)行預(yù)審評(píng)?。此后，基于2019 年12 月1 日公布的《疫苗管理法》，中國于2020 年7 月22 日正式啟動(dòng)新冠疫苗的緊急使用。在新冠疫苗上市后，有關(guān)機(jī)構(gòu)向重點(diǎn)企業(yè)派駐人員監(jiān)督生產(chǎn)，保證新冠疫苗質(zhì)量穩(wěn)定。中國的審批程序主要利用“特事特辦”“資源傾斜”兩大法寶，抓住審批關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，簡(jiǎn)化程序要求，同時(shí)保證了審批速度與質(zhì)量安全。為保證疫苗可以有序進(jìn)入市場(chǎng)、滿足緊急需要、維持公眾情緒，在政府大量購買疫苗之外，還實(shí)行“公職人員帶頭打、 黨員沖鋒第一線”，既滿足了緊急使用的優(yōu)先級(jí)，也塑造了民眾對(duì)疫苗的信心。對(duì)公眾開放接種后，政府通過宣傳、發(fā)放、組織、激勵(lì)等手段引導(dǎo)并保持疫苗市場(chǎng)的活力與供需平衡，保證中國接種率的穩(wěn)步上升。并針對(duì)不同需求提供了多種疫苗。上文提到的康希諾疫苗因風(fēng)險(xiǎn)、接種要求高，不對(duì)公眾開放接種。但它生效快、針數(shù)少，常用于特殊人員緊急接種所用。除國內(nèi)市場(chǎng)外，中國加入ACT 等計(jì)劃1，進(jìn)行海外人道援助。既表現(xiàn)了中國作為世界大國的情懷，又消化了中國新冠疫苗產(chǎn)業(yè)可能存在的過剩產(chǎn)能。帶領(lǐng)了中國疫苗企業(yè)進(jìn)一步打開海外疫苗新市場(chǎng)，讓中國企業(yè)參與世界新冠疫苗競(jìng)爭(zhēng)，突破歐美疫苗壟斷。

美國政府承擔(dān) “有限責(zé)任”，在承襲美國一貫“企業(yè)主導(dǎo)”的創(chuàng)新模式的同時(shí)，政府也承襲了過去的審核與市場(chǎng)支持模式。美國的食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）局長(zhǎng)史蒂芬·哈恩（Stephen Hahn）博士于2020 年8 月7 日在《美國醫(yī)學(xué)會(huì)雜志》（JAMA）上發(fā)文稱 “新冠疫苗批準(zhǔn)上市前一定要經(jīng)過嚴(yán)格的審核，F(xiàn)DA 不會(huì)走捷徑”。但事實(shí)上，OWS 加速量產(chǎn)的要求在變相地對(duì)監(jiān)管部門施加壓力。在監(jiān)管與速度的權(quán)衡下，F(xiàn)DA 選擇了將疫苗有效性要求降低至50%而不是簡(jiǎn)化煩瑣的“強(qiáng)監(jiān)管”審批程序來加速審批流程。同時(shí)接受了輝瑞疫苗上市審核請(qǐng)求的英國藥監(jiān)局（MHRA）采用了滾動(dòng)審核機(jī)制，使英國成為世界上正式接種第一劑輝瑞疫苗的國家?；诿绹鴩鴥?nèi)受政府的防疫政策影響產(chǎn)生的不信任情緒與素有的反疫苗情緒，加快審核速度的消息進(jìn)一步增加了人民對(duì)于疫苗安全的焦慮情緒。

同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制在巨大的疫苗供給缺口下發(fā)生了失靈，知識(shí)產(chǎn)權(quán)變?yōu)閴艛噘Y本。新冠疫苗公司通過技術(shù)優(yōu)勢(shì)獲得了巨額盈利，輝瑞2021 年一季度盈利高達(dá)35 億美元，在5 月向美國提交疫苗全面使用申請(qǐng)后收益進(jìn)一步上升。但輝瑞等公司卻為保持自己的技術(shù)壟斷地位，拒絕履行相關(guān)人道責(zé)任。輝瑞稱發(fā)展中國家不具備疫苗生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)，拒絕對(duì)其開放知識(shí)產(chǎn)權(quán)與生產(chǎn)權(quán)，向中低收入國家提供的疫苗不足總產(chǎn)量的2%?，這些國家一度幾乎面臨著疫苗無供應(yīng)的狀態(tài)。在面對(duì)相關(guān)指責(zé)時(shí)，輝瑞承諾會(huì)向中低收入國家提供15.4 億支疫苗。但在報(bào)告中混淆中低收入國家概念，將中高等收入國家如馬來西亞等并入，在實(shí)際供應(yīng)中流向中低收入國家的疫苗依然不到承諾總數(shù)的8%?。除此之外，歐美眾疫苗公司都拒絕參與WHO 組織的cavid-19 技術(shù)分享平臺(tái)與位于南非的mRNA 技術(shù)分享池，相關(guān)政府也在阻止WHO 與WTO 的開放知識(shí)產(chǎn)權(quán)提議，將制藥公司的壟斷利潤(rùn)置于世界人民利益之上。雖然這對(duì)于企業(yè)主導(dǎo)的應(yīng)急創(chuàng)新是一種“利潤(rùn)利好”，但對(duì)人民來說卻并非如此。在美國國內(nèi)的疫苗市場(chǎng)上，疫苗由聯(lián)邦政府統(tǒng)一進(jìn)行購買、發(fā)放和接種。但由于聯(lián)邦政府與州政府間并無絕對(duì)上下級(jí)關(guān)系，各地防控政策不同且與當(dāng)?shù)亍包h派顏色”相關(guān)，實(shí)際接種政策與接種情況與聯(lián)邦統(tǒng)籌出現(xiàn)沖突。由于基層醫(yī)療不平衡、信息渠道不透明、聯(lián)邦與州之間的行政沖突，導(dǎo)致州與州之間也存在疫苗資源間的不平等?。在推行新冠疫苗接種過程中，美國爆發(fā)過數(shù)次游行以“維護(hù)接種疫苗的自由”。除美國存在的對(duì)疫苗的抗拒情緒外，新冠疫苗不斷出現(xiàn)的不良反應(yīng)丑聞也讓美國人民始終無法上升對(duì)于疫苗的信心（圖2），不愿意接種且未接種的人數(shù)始終占總?cè)丝诘?0—30%上下。美國人民對(duì)于疫苗的不接納使接種率一度放緩，防疫戰(zhàn)線構(gòu)建受阻。

數(shù)據(jù)來源：Our World In Data。

（四）創(chuàng)新環(huán)境支撐的差異

疫苗想要發(fā)揮最大的防護(hù)作用，需要嚴(yán)格的公共衛(wèi)生防護(hù)對(duì)抗新冠病毒的高度變異性。在一年中，新冠病毒發(fā)生過三次大的變異：阿爾法、德爾塔與奧密克戎，每一次變異都使傳染性和致病性更上一層（圖3）。在應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新中，建立好因地制宜的創(chuàng)新支撐環(huán)境，是最大化創(chuàng)新效益的要求之一。

圖3 美國民眾接種新冠疫苗意愿圖示

圖4 中美疫苗接種人數(shù)與病例數(shù)

中國通過建立數(shù)據(jù)鏈等管理創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新方式實(shí)行全面保障，防控決心足，代價(jià)大，范圍廣，成功遏制了新冠疫情在中國的傳播與變異，讓新冠疫苗發(fā)揮了較好的防護(hù)作用，構(gòu)造了較好的創(chuàng)新應(yīng)用環(huán)境。2022 年2 月28 日，上海暴發(fā)奧密克戎疫情，實(shí)行“全民靜默”，全國的經(jīng)濟(jì)中心停擺2 個(gè)月，實(shí)行的“最大化檢測(cè)”“精準(zhǔn)追蹤”“應(yīng)收盡收”在防控中取得了較好的效果?。并且，中國“不算經(jīng)濟(jì)收益賬，只算人民健康賬”?，不計(jì)代價(jià)挽救生命，維護(hù)人民生命健康權(quán)力。2020 年2 月7 日，中國明確確診患者費(fèi)用中央補(bǔ)助60%，地方統(tǒng)籌40%，而疑似患者則由就醫(yī)點(diǎn)制定財(cái)政補(bǔ)助政策。一位重癥患者的治愈費(fèi)用平均超15 萬元，高則可達(dá)百萬元?。全國人民上下一心，國內(nèi)物資、醫(yī)療相互馳援?！吨袊?世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯(lián)合考察報(bào)告》指出，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施。從世界角度看，中國作為一個(gè)人口大國、地緣大國、貿(mào)易大國，如果放松防疫政策，任憑病毒肆虐與變異，對(duì)世界其他人民、世界疫情防控都是一場(chǎng)災(zāi)難。嚴(yán)格而全面的防疫措施為國內(nèi)人民生命健康構(gòu)筑了防線，在世界承擔(dān)了大國責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，中國積極分享抗疫經(jīng)驗(yàn)，派遣醫(yī)療救援組支援其他國家，為世界的抗疫工作做出了貢獻(xiàn)，深刻貫徹了“為人民服務(wù)”與“世界人民大團(tuán)結(jié)”的行為準(zhǔn)則。

美國新冠疫苗應(yīng)用環(huán)境受反疫苗情緒以及政治傾向影響，防控政策不斷搖擺，公共衛(wèi)生系統(tǒng)一度崩潰，疫苗防控并沒有發(fā)揮最大作用。美國的防控政策起初經(jīng)濟(jì)與抗疫的側(cè)重不明，資源調(diào)撥阻塞，策略混亂。2020 年9 月，民主黨總統(tǒng)拜登推行了新冠疫苗強(qiáng)制接種政策以緩和防控形勢(shì)，但由共和黨掌控的亞利桑那州州政府上訴，指控該政策侵犯聯(lián)邦法?。由于美國國家級(jí)傳染病研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)預(yù)算在前幾年受到大幅縮減，導(dǎo)致本該由聯(lián)邦政府承擔(dān)的物資分發(fā)、病毒檢測(cè)等責(zé)任分擔(dān)到了地方政府與私人機(jī)構(gòu)身上，出現(xiàn)了聯(lián)邦政府與地方政府爭(zhēng)奪醫(yī)療物資的情況?。對(duì)外，美國不斷將新冠疫情污名化，用“散播病毒”“封控侵犯人權(quán)”等多種莫須有的罪名指責(zé)中國，激化仇華情緒，導(dǎo)致美國發(fā)生多起攻擊華人華裔的惡性事件。但是，此后美國自身防疫不力時(shí)，便提出控槍、禁毒等敏感話題，轉(zhuǎn)移人民注意力。美國對(duì)于委內(nèi)瑞拉、古巴、伊朗等國的單邊制裁嚴(yán)重影響了世界抗疫工作，生活醫(yī)療物資、人道援助等無法進(jìn)入被制裁國家內(nèi)。制裁還使伊朗與國際銀行間的關(guān)系惡化，幾乎無法從銀行獲得購買物資所需的資金。新冠疫情是一次世界性的災(zāi)難，是全人類需要共同面對(duì)的問題。但是美國卻將本國潛藏的問題轉(zhuǎn)移為由新冠疫情引起的問題，借此發(fā)動(dòng)“對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)”，攻擊其他國家與人民，攻擊國內(nèi)不同黨派，以掩飾自身防疫不力與存在的結(jié)構(gòu)性問題。目前有測(cè)算，新冠疫情造成的美國經(jīng)濟(jì)損失大致是大蕭條的四倍，被感染人員造成的誤工、停產(chǎn)、醫(yī)療、保險(xiǎn)等多方面經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于進(jìn)行防控措施后經(jīng)濟(jì)所受到的影響與防控的花費(fèi)?。

四、結(jié)論與展望

本文從國家創(chuàng)新體系應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制運(yùn)行角度出發(fā)，以疫情下的中美新冠疫苗研發(fā)流程為研究對(duì)象，從前期技術(shù)積累、項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)行驅(qū)動(dòng)、項(xiàng)目審批、市場(chǎng)效果五個(gè)方面展開討論。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新與常態(tài)創(chuàng)新之間具有繼承性，常態(tài)化創(chuàng)新能力是應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)。應(yīng)急響應(yīng)的創(chuàng)新運(yùn)行目標(biāo)具有一致性，各單位協(xié)同運(yùn)作，各自分工。舉國體制作為應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)體制的一種，以政府活動(dòng)為核心，統(tǒng)籌國家創(chuàng)新體系進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新，在中國此次新冠疫苗研發(fā)中發(fā)揮了重大作用。同時(shí)，中國在舉國體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新、 應(yīng)用創(chuàng)新，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新主體活動(dòng)與政府管理支持結(jié)合的重要性。美國則以企業(yè)應(yīng)急響應(yīng)為主，主要依托成熟的創(chuàng)新體系與創(chuàng)新積累進(jìn)行市場(chǎng)機(jī)制下的疫苗研發(fā)。但從客觀上說，創(chuàng)新環(huán)境支撐的不足給新冠疫苗應(yīng)急響應(yīng)創(chuàng)新的應(yīng)用帶來了阻礙。

新冠疫情在全球的反復(fù)暴發(fā)使得國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生命安全不斷受到威脅，全球的科研人員需要攻克類似新冠病毒帶來的新難題。中國的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制所具有的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)既協(xié)調(diào)了疫苗研發(fā)與公共管理間的配合，也保證了面對(duì)不同新冠病毒變種疫情時(shí)的及時(shí)響應(yīng)。因此，奧密克戎的再度來襲，給中國的疫情防控工作帶來了新的挑戰(zhàn)也帶來了新的機(jī)遇。類似奧密克戎這樣的病毒具有的高度變異性與傳播性昭示著疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)需要長(zhǎng)線持久的應(yīng)對(duì)。本文雖然通過研究新冠疫苗研發(fā)過程簡(jiǎn)單梳理了此次新冠疫苗研發(fā)下的國家創(chuàng)新體系應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的運(yùn)行框架，但研究落腳點(diǎn)還是需要回到應(yīng)對(duì)未來可能需要面對(duì)的問題上。隨著國際形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，對(duì)中國的高科技封鎖逐漸加強(qiáng)，如何使國家創(chuàng)新體系的常態(tài)與應(yīng)急態(tài)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行銜接，建設(shè)好威脅應(yīng)對(duì)科技轉(zhuǎn)化機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)特定領(lǐng)域科技交流被切斷的境況，將成為后續(xù)應(yīng)對(duì)國際環(huán)境大變動(dòng)的重要課題。在此，本文謹(jǐn)提出以下幾點(diǎn)看法：第一，在常態(tài)化國家創(chuàng)新體系建設(shè)上，注重培養(yǎng)世界科研伙伴關(guān)系，同時(shí)建設(shè)國內(nèi)創(chuàng)新市場(chǎng)，完成國內(nèi)外“創(chuàng)新”的雙循環(huán)。第二，建設(shè)國內(nèi)科研領(lǐng)域緊急響應(yīng)機(jī)制，利用科研項(xiàng)目招標(biāo)，建立要求“自上而下”、能力“自下而上”的緊急創(chuàng)新體系。第三，在進(jìn)行常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的切換機(jī)制建設(shè)時(shí)，通過相關(guān)法律法規(guī)將責(zé)任落實(shí)到具體部門，模仿災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，形成有效的責(zé)任承擔(dān)、人員調(diào)動(dòng)等活動(dòng)安排。