管旭琳

（江蘇省質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院，江蘇 南京 210004）

制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于，秉承高質(zhì)量發(fā)展的理念和原則，依托科技、制度、機(jī)制、文化等方面的綜合創(chuàng)新，對(duì)整個(gè)制造產(chǎn)業(yè)鏈條進(jìn)行綠色化改造，全面降低能源消耗和環(huán)境污染，使制造業(yè)與生態(tài)環(huán)境形成良性互動(dòng)格局。 制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展已成為全球主流趨勢(shì)，也是建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的必由之路。 江蘇作為制造業(yè)較為發(fā)達(dá)的省份，理應(yīng)在推動(dòng)制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展方面承擔(dān)更多的責(zé)任。 近年來，江蘇依托產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)、科教資源豐富等優(yōu)勢(shì)， 在制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，并取得了初步成就。 但是，也存在諸多問題和制約因素。 為此，應(yīng)以環(huán)境規(guī)制政策的優(yōu)化組合為線索，系統(tǒng)探索制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的推進(jìn)路徑。

一、江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的探索實(shí)踐

江蘇是中國(guó)制造業(yè)最為發(fā)達(dá)的省份之一，2021年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入14 萬億元，占全國(guó)的比重為13.8%， 實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額超9000 億元。 近年來，江蘇順應(yīng)全球制造業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)，緊扣“高質(zhì)量發(fā)展走在全國(guó)前列”的目標(biāo)定位，抓住“中國(guó)制造2025”“具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地”等戰(zhàn)略機(jī)遇，將綠色創(chuàng)新發(fā)展確立為制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的根本目標(biāo)和主導(dǎo)模式之一， 致力于建設(shè)以綠色為主色調(diào)、以創(chuàng)新為主要特征的制造業(yè)強(qiáng)省。

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策框架初具雛形

2015 年發(fā)布的《中國(guó)制造2025 江蘇行動(dòng)綱要》旗幟鮮明地確立了綠色發(fā)展在建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)省中的特殊重要地位，不僅將“綠色發(fā)展”列為五大基本原則之一，而且將“推進(jìn)綠色生產(chǎn)制造”列入八大主要任務(wù)，并將“綠色發(fā)展”作為一級(jí)指標(biāo)納入“制造強(qiáng)省評(píng)價(jià)體系”。2016 年出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地的意見》也同樣強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展、綠色制造對(duì)于建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地的重要意義，不僅將“推進(jìn)綠色低碳制造”列為七大主要任務(wù)之一，而且在目標(biāo)層面設(shè)置了多項(xiàng)衡量綠色發(fā)展的考核指標(biāo)。 2018 年出臺(tái)的《關(guān)于加快全省化工鋼鐵煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了化工、鋼鐵、煤電等出臺(tái)行業(yè)要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加快退出低端低效產(chǎn)能，更高標(biāo)準(zhǔn)地強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)措施，以推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。 近年來江蘇省先后出臺(tái)《江蘇省“十三五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》《江蘇省綠色制造體系建設(shè)實(shí)施方案》和《綠色制造工程實(shí)施方案（2016—2018）》，提出了促進(jìn)制造業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品全生命周期綠色發(fā)展的努力方向，確立創(chuàng)建綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色供應(yīng)鏈和設(shè)計(jì)開發(fā)綠色產(chǎn)品等重點(diǎn)領(lǐng)域。 因此，促進(jìn)江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)成為人們的戰(zhàn)略共識(shí)，隨著相關(guān)政策文件的持續(xù)出臺(tái)，江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略框架已初具雛形。

（二）綠色發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)良好

“十三五”期間，江蘇積極致力于制造業(yè)的綠色化轉(zhuǎn)型，目前已初見成效。 一方面，環(huán)保投入不斷增加，順利完成各項(xiàng)節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，生態(tài)環(huán)境不斷改善。 解決了一批歷史積存、長(zhǎng)期困擾的環(huán)境突出問題。 截至2021 年底，PM2.5、PM10、SO2、O3 和CO 濃度分別下降13.2%、3.4%、12.5%、0.6%和9.1%，NO2 濃度同比持平。 2021 年全年否決不符合環(huán)保政策的重大項(xiàng)目20 多個(gè)， 完成重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核988 家。 出臺(tái)綠色發(fā)展領(lǐng)軍企業(yè)計(jì)劃，明確4 大類23 項(xiàng)激勵(lì)措施。 全年完成治氣重點(diǎn)工程1 萬余項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)6 萬余項(xiàng)。 開展太湖流域排污口排查及涉磷企業(yè)調(diào)查，實(shí)施115 項(xiàng)近岸海域污染物削減工程。 完成重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地污染狀況調(diào)查，65 萬戶農(nóng)戶建成生活污水治理設(shè)施。 完成4個(gè)設(shè)區(qū)市第二輪省級(jí)例行督察和7 個(gè)縣市區(qū)“點(diǎn)穴式”專項(xiàng)督察，督察權(quán)威初步樹立。 啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1600 件，占全國(guó)總數(shù)的20%以上。 開展打擊廢水偷排直排等六大專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，實(shí)施集中治理重復(fù)信訪、化解信訪積案專項(xiàng)行動(dòng)，下達(dá)處罰決定1.59 萬件、罰款金額14.6 億元，協(xié)助偵辦污染環(huán)境犯罪案件423 件、抓獲犯罪嫌疑人1482 人，同比分別上升29%、49%、21%、57%，破獲利用“運(yùn)滿滿”平臺(tái)非法轉(zhuǎn)移傾倒固廢等一批大要案，有力震懾了違法分子。

固體廢棄物處置方面，全省共建成危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施93 座，其中焚燒、水泥窯協(xié)同、等離子、超臨界氧化等處置設(shè)施71 座，焚燒處置能力186.9萬噸/年。 填埋處置設(shè)施22 座， 填埋處置能力56.5萬噸/年， 全省危險(xiǎn)廢物集中處置能力243.4 萬噸/年，同比增長(zhǎng)9.8%。 2021 年，辦理危險(xiǎn)廢物移入審批657 項(xiàng)、危險(xiǎn)廢物移出審批1666 項(xiàng)。

綠色制造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，符合綠色發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)所占比重穩(wěn)步提升。 從固定資產(chǎn)投資來看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資保持較快增長(zhǎng)，工業(yè)技改投資也成為重點(diǎn)領(lǐng)域，2021 年工業(yè)技改投資增長(zhǎng)12.5%，比全部投資、工業(yè)投資分別高出8 個(gè)、2.9 個(gè)百分點(diǎn)。 醫(yī)藥、儀器儀表、專用設(shè)備等先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)值增速超過13%，低端低效產(chǎn)能，也逐漸退出市場(chǎng)。2020 年(“十三五”末)，退出和壓減煤炭產(chǎn)能800 萬噸，壓減鋼鐵(粗鋼)產(chǎn)能1750 萬噸、水泥產(chǎn)能600萬噸、平板玻璃產(chǎn)能800 萬重量箱，化解船舶產(chǎn)能330 萬載重噸。 從產(chǎn)值來看，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快成長(zhǎng)，2021 年高技術(shù)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)收入占規(guī)上服務(wù)業(yè)比重達(dá)37.5%。

二、江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的突出問題

（一）綠色發(fā)展的意愿有待增強(qiáng)

江蘇發(fā)達(dá)的制造業(yè)基礎(chǔ)，在為綠色發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)的同時(shí)，也在一定程度上滋生了綠色發(fā)展的惰性。 江蘇制造業(yè)在傳統(tǒng)發(fā)展模式下所鑄造的輝煌，使企業(yè)和政府不同程度地陷入了對(duì)于傳統(tǒng)模式的路徑依賴，綠色化轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使部分市場(chǎng)主體望而卻步。 特別是相當(dāng)部分制造企業(yè)是在承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)展起來的，被鎖定在全球價(jià)值鏈的低端，生產(chǎn)低技術(shù)含量、低附加值、高能耗、高污染的產(chǎn)品，綠色化轉(zhuǎn)型往往意味著對(duì)自身傳統(tǒng)的完全顛覆，當(dāng)然也意味著短期的成本上升和利潤(rùn)損失。 同時(shí)，對(duì)于地方政府而言，推動(dòng)制造業(yè)的綠色創(chuàng)新發(fā)展既要承受短期的產(chǎn)值損失以及財(cái)政和就業(yè)維護(hù)壓力，又要增加投入，因而在以傳統(tǒng)GDP 論英雄的績(jī)效評(píng)價(jià)體系未根本改變的條件下，地方政府形形色色的綠色創(chuàng)新舉措要么停留在文件和口號(hào)上，要么雷聲大雨點(diǎn)小。

（二）綠色發(fā)展的能力有待提高

盡管江蘇經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、 區(qū)域創(chuàng)新能力較強(qiáng)，可以在一定程度上為制造業(yè)綠色發(fā)展提供良好支撐，但是江蘇制造業(yè)綠色發(fā)展仍然面臨資金、人才、技術(shù)等多種瓶頸約束。 制造業(yè)綠色發(fā)展的核心在于通過運(yùn)用綠色技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)于不可再生能源和要素的替代與節(jié)約，綠色技術(shù)創(chuàng)新的能力和水平?jīng)Q定了綠色發(fā)展的高度。 但是，制造企業(yè)過于依賴技術(shù)引進(jìn)，自主技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，加上科技成果轉(zhuǎn)化效率偏低，使得綠色技術(shù)供給嚴(yán)重不足。 同時(shí)，環(huán)保檢測(cè)、污染物集中處理等綠色服務(wù)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后， 難以滿足制造業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型的要求。與此相對(duì)應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的制造企業(yè)相對(duì)較少，對(duì)制造業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型有顯著帶動(dòng)作用的龍頭企業(yè)更少， 多數(shù)企業(yè)缺乏具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的綠色產(chǎn)品。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2020 年，江蘇有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)4.5 萬家， 其中重工業(yè)企業(yè)占比達(dá)60%， 高污染、高耗能企業(yè)還沒有完全關(guān)停，低端低效產(chǎn)能也沒有完全退出市場(chǎng)。

（三）規(guī)制政策的效果有待改善

江蘇圍繞綠色發(fā)展采取了諸多環(huán)境規(guī)制政策，如項(xiàng)目審批與產(chǎn)品生產(chǎn)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、 征收排污費(fèi)等，取得了一定效果，但也存在一些問題。 例如，征收排污費(fèi)是最直接的環(huán)境規(guī)制政策，也是對(duì)企業(yè)硬性約束最強(qiáng)的政策工具之一。 截至2022 年第一季度末，江蘇省重點(diǎn)檢測(cè)企業(yè)已基本完成排污費(fèi)的繳納， 但仍然還有部分企業(yè)未按規(guī)定繳納排污費(fèi)，欠繳費(fèi)用1290.8 萬元，其中有3 家已關(guān)停，對(duì)另外4家進(jìn)行了罰款，累計(jì)罰款20 萬元，包括徐州、丹陽、常州等城市。 又如，財(cái)政一般預(yù)算支出中的環(huán)保支出，是政府對(duì)預(yù)算收入有計(jì)劃地用于環(huán)保方面的支出，可以有效地表征政府環(huán)境規(guī)制的投入強(qiáng)度。 “十二五”期間財(cái)政支出中節(jié)能環(huán)保的支出年均增速為16%；2017 年， 江蘇財(cái)政支出中節(jié)能環(huán)保支出為292.55 億元，比2016 年僅增長(zhǎng)2.6%，比2015 年有所下降。 “十三五”期間，江蘇財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的年均增速為13%，較“十二五”期間有所降低。 2019年，全省節(jié)能環(huán)保支出373 億元，截至2020 年全省環(huán)保支出336.9 億元，較上一年有所下降。 2021 年節(jié)能環(huán)保支出387 億元，同比增加14.9%。

一是支持綠色低碳循環(huán)發(fā)展。 制定財(cái)政支持“雙碳”工作實(shí)施方案。 整合設(shè)立全省“雙炭”專項(xiàng)資金，繼續(xù)安排“雙炭”科技創(chuàng)新資金6 億元，設(shè)立省“雙炭”投資基金。 出臺(tái)“十四五”時(shí)期與減污降碳成效掛鉤的財(cái)政政策。 完善綠色金融財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。積極爭(zhēng)取海綿城市建設(shè)示范項(xiàng)目。 二是支持深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。 優(yōu)化環(huán)保類資金投向，安排46億元支持更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，省土壤污染防治投資基金更好支持污染防治能力建設(shè)。 三是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，積極爭(zhēng)取完成山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程試點(diǎn)項(xiàng)目。 研究完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的財(cái)政支持政策。 安排107.06 億元保障淮河、吳淞江等重大水利工程建設(shè)，提升防汛抗旱能力。

三、引入規(guī)制強(qiáng)度變量的環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線擴(kuò)展模型研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系進(jìn)行了持續(xù)深入研究。 最經(jīng)典的研究成果之一：環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線（EKC），主要內(nèi)容是“環(huán)境污染指標(biāo)與人均收入指標(biāo)之間存在著‘倒U 型’關(guān)系”①。 在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們進(jìn)一步研究EKC 曲線形成的影響因素。 例如，有學(xué)者在EKC 模型中引入環(huán)境保護(hù)R&D 支出等變量，發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)R&D 支出是EKC 曲線的影響因素之一②。 有學(xué)者研究表明， 隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，自然資源成本上升導(dǎo)致企業(yè)不得不采用污染少的技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。 人民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高也導(dǎo)致減少污染的生產(chǎn)生活方式得到更多采用，其中，政府的環(huán)境政策可以使得EKC 曲線的頂點(diǎn)早日到來，從而影響經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系③④。 國(guó)內(nèi)也有一批學(xué)者圍繞中國(guó)的環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線是否存在進(jìn)行了研究，并對(duì)相關(guān)影響因素和作用機(jī)制進(jìn)行分析。 本文將在國(guó)內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，圍繞環(huán)境規(guī)制政策這一切入點(diǎn)，在傳統(tǒng)環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線模型中引入規(guī)制強(qiáng)度變量。

引入環(huán)境規(guī)制變量，可以從環(huán)境規(guī)制影響市場(chǎng)行為、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度進(jìn)行考察。 一方面，當(dāng)政府提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度時(shí)，企業(yè)為了達(dá)到政府規(guī)定排污標(biāo)準(zhǔn)以下，就必須加大對(duì)制造技術(shù)的創(chuàng)新和治污技術(shù)的創(chuàng)新，這兩方面的創(chuàng)新都將對(duì)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極影響⑤。 另一方面，當(dāng)政府提出提高的環(huán)境規(guī)制要求時(shí)，產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入和退出壁壘隨之發(fā)生變化，市場(chǎng)集中度也將隨之提高，進(jìn)而使得整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，并最終對(duì)產(chǎn)業(yè)的成本和利潤(rùn)狀況產(chǎn)生影響。 本文在將構(gòu)造引入規(guī)制強(qiáng)度變量的環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線擴(kuò)展模型的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實(shí)證分析并提出政策建議。

引入規(guī)制強(qiáng)度變量的環(huán)境庫(kù)茲列茨曲線擴(kuò)展模型，主要涉及環(huán)境質(zhì)量、制造業(yè)發(fā)展水平、環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度等三方面變量。 環(huán)境質(zhì)量變量是一個(gè)綜合化的概念，本文考慮以污染物排放量指標(biāo)來衡量環(huán)境的污染程度。 根據(jù)環(huán)保部門分類，污染物排放主要包括廢水、廢氣、固體廢物等三大類。 綜合考慮指標(biāo)的代表性、數(shù)據(jù)的可得性，本文選取工業(yè)廢水排放量、工業(yè)源二氧化硫（SO2）排放量和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量等指標(biāo)用于衡量環(huán)境質(zhì)量。 制造業(yè)發(fā)展水平采用制造業(yè)增加值指標(biāo)來表征。 環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度采用財(cái)政一般預(yù)算支出中的環(huán)保支出來表征。 模型形式如下：

在模型中，IPit代表與制造業(yè)相關(guān)的環(huán)境污染指標(biāo)，i=1 表示工業(yè)廢水排放量，i=2 表示工業(yè)源二氧化硫排放量，i=3 表示工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量；t 代表時(shí)間序列。IVAit代表某年的工業(yè)增加值，GERit代表某年的財(cái)政環(huán)保支出； α 為常數(shù)項(xiàng)，β1、β2、β3、β4為待估計(jì)回歸系數(shù)，εit為誤差項(xiàng)。 為克服異方差的出現(xiàn)，對(duì)模型中的數(shù)值取對(duì)數(shù)。 數(shù)據(jù)來源于近十年來的《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》，分析軟件為Eviews 9?；貧w結(jié)果如表1 所示。

表1 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果

從表1 可知，每個(gè)模型的擬合都大于0.95，財(cái)政環(huán)保支出的系數(shù)為正， 說明隨著政府環(huán)境規(guī)制力度的加大，工業(yè)廢水排放量將增加。工業(yè)源二氧化硫排放量與工業(yè)增加值之間呈現(xiàn)出“倒N 型”三次曲線關(guān)系。 對(duì)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量與各個(gè)自變量進(jìn)行回歸的結(jié)果表明， 系數(shù)β1的值大于0，β2的值大于0，β3的值小于0；財(cái)政環(huán)保支出的系數(shù)為負(fù)，說明隨著政府環(huán)境規(guī)制力度的加大， 工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量將減少?；貧w結(jié)果表明，工業(yè)廢水排放量與工業(yè)源二氧化硫排放量均與工業(yè)增加值之間呈現(xiàn) “倒N 型”曲線關(guān)系，即伴隨制造業(yè)發(fā)展水平上升，環(huán)境質(zhì)量先改善再惡化，后復(fù)歸改善⑥。 這種“倒N 型”曲線，不同于傳統(tǒng)的“倒U 型”曲線，與江蘇特殊的制造業(yè)發(fā)展軌跡有一定的關(guān)系。 在對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響因素的分析中，代表著政府環(huán)境規(guī)制能力的財(cái)政環(huán)保支出，與工業(yè)廢水排放量和工業(yè)源二氧化硫排放量均呈現(xiàn)正相關(guān)。這在一定程度上也說明，江蘇在繼續(xù)加大環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的同時(shí)， 也應(yīng)該對(duì)環(huán)境投入的方向和重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整， 如應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)污染治理技術(shù)的開發(fā)和推廣應(yīng)用，提高污染治理的能力和效率。

四、完善環(huán)境規(guī)制政策促進(jìn)江蘇制造業(yè)綠色發(fā)展

制造業(yè)綠色發(fā)展的最直觀要求是降低能源消耗、減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。 因此，以節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)為宗旨的各類環(huán)境規(guī)制政策，便成為綠色發(fā)展實(shí)踐中運(yùn)用最為廣泛的政策工具。 環(huán)境規(guī)制是一種社會(huì)規(guī)制，是政府等社會(huì)公共機(jī)構(gòu)為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而針對(duì)特定經(jīng)濟(jì)主體及其活動(dòng)采取的一系列調(diào)節(jié)措施。 環(huán)境保護(hù)的外部性問題及其引發(fā)的市場(chǎng)失靈為政府采取規(guī)制行為提供了合理性依據(jù)。 但是，對(duì)于環(huán)境規(guī)制行為的效率問題尚未形成統(tǒng)一見解。 特別是關(guān)于環(huán)境規(guī)制對(duì)于綠色創(chuàng)新效率的影響，學(xué)界還存在多種分歧。 既有認(rèn)為環(huán)境規(guī)制有利于綠色創(chuàng)新的“波特假說”；又有認(rèn)為環(huán)境規(guī)制不利于綠色創(chuàng)新的“成本假說”和“污染避難所假說”；“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線” 則認(rèn)為環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈“倒U 型關(guān)系”。 然而，環(huán)境規(guī)制政策仍是制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的根本制度保障，未來江蘇仍應(yīng)著眼于完善環(huán)境規(guī)制政策體系、抓好環(huán)境規(guī)制政策的落實(shí)， 強(qiáng)化外在約束和激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力并舉，逐步形成江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）構(gòu)建覆蓋整個(gè)產(chǎn)品生命周期和產(chǎn)業(yè)鏈條的環(huán)境規(guī)制政策體系

制造業(yè)的綠色創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)過程，它要求從要素投入到生產(chǎn)過程再到銷售與消費(fèi)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要符合集約節(jié)約、綠色低碳的原則。 因此，應(yīng)將環(huán)境規(guī)制政策的觸角延伸至產(chǎn)品生命周期的每一個(gè)階段、產(chǎn)業(yè)鏈條的每一個(gè)環(huán)節(jié)，使產(chǎn)品設(shè)計(jì)、工業(yè)材料、制造工藝、產(chǎn)品包裝、處理回收等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都有可以遵循的綠色化標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。 在環(huán)境規(guī)制過程中，可供選擇的政策工具很多，按照作用方式的特征可以分為命令控制型規(guī)制、市場(chǎng)交易型規(guī)制、柔性參與型規(guī)制，這些規(guī)制政策工具各有不同的適應(yīng)領(lǐng)域和優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)踐中應(yīng)相機(jī)組合使用。

一是依靠兼顧科學(xué)性與合理性的命令控制型規(guī)制政策守住綠色發(fā)展的底線。 命令控制型規(guī)制政策是以法律法規(guī)形式確立的要求規(guī)制對(duì)象必須遵守的政策，一旦違背會(huì)有相應(yīng)的處罰措施，包括關(guān)于技術(shù)和績(jī)效的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)保禁令、關(guān)于資源使用和廢物排放的配合限制等。 此類政策的優(yōu)勢(shì)是可以借助強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)定量化的環(huán)保目標(biāo)，但是，其效率依賴于行政指令的科學(xué)性，而且無法克服與規(guī)制對(duì)象之間的激勵(lì)不相容問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體綠色創(chuàng)新活動(dòng)的激勵(lì)效果有限。 因此，應(yīng)將命令控制型規(guī)制政策作為環(huán)境規(guī)制政策的基礎(chǔ)部分，瞄準(zhǔn)制造業(yè)綠色發(fā)展的底線要求，確立科學(xué)合理且動(dòng)態(tài)調(diào)整的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和減排目標(biāo)，細(xì)化各種環(huán)保禁令。 順應(yīng)國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整環(huán)保配額，使制造企業(yè)始終在綠色框架內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，防止制造業(yè)回歸到粗放發(fā)展的老路上。

二是依靠兼顧效率性與公平性的市場(chǎng)交易型規(guī)制政策激發(fā)綠色發(fā)展動(dòng)力。 市場(chǎng)交易型規(guī)制政策是借助市場(chǎng)手段影響規(guī)制對(duì)象的環(huán)保決策政策，本質(zhì)就是讓污染者付費(fèi)，從而使負(fù)外部性內(nèi)化，主要包括環(huán)境稅、排污權(quán)交易、環(huán)保補(bǔ)貼、押金返回等。此類政策的優(yōu)勢(shì)是與企業(yè)的利益直接掛鉤，有利于激勵(lì)企業(yè)積極開展綠色創(chuàng)新以減少成本。 但是，政策制定者與規(guī)制對(duì)象之間的信息不對(duì)稱會(huì)降低此類政策的環(huán)保效率。 市場(chǎng)交易型規(guī)制政策有利于激發(fā)制造企業(yè)綠色創(chuàng)新的動(dòng)力，應(yīng)作為環(huán)境規(guī)制政策的主體部分之一。 但是，在政策制定過程中應(yīng)注重效率性與公平性。 例如，環(huán)境稅的稅率標(biāo)準(zhǔn)既要適應(yīng)綠色發(fā)展的總體趨勢(shì)，又要考慮經(jīng)濟(jì)主體的承受能力；排污權(quán)的初始分配依據(jù)要公平合理，排污權(quán)交易既要遵循市場(chǎng)競(jìng)價(jià)原則，又要盡量使交易結(jié)果符合國(guó)家的政策導(dǎo)向。 當(dāng)前，中國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018 年1 月1 日起施行， 我們應(yīng)圍繞制造業(yè)綠色發(fā)展研究制定科學(xué)合理的實(shí)施細(xì)則，為合乎條件的綠色化制造企業(yè)提供優(yōu)惠的環(huán)境稅收政策。 同時(shí)， 江蘇作為全國(guó)最早開展排污權(quán)交易試點(diǎn)省份，應(yīng)以《江蘇省排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格管理暫行辦法》的正式施行為契機(jī)，總結(jié)在排污權(quán)交易方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 做強(qiáng)做大江蘇環(huán)境資源交易平臺(tái)，完善排污權(quán)有償使用制度，倒逼制造企業(yè)進(jìn)行綠色化轉(zhuǎn)型。

三是依靠兼顧廣泛性與責(zé)任性的柔性參與型規(guī)制政策提升綠色發(fā)展效率。 柔性參與型規(guī)制政策是鼓勵(lì)和引導(dǎo)利益相關(guān)者自愿開展環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的非強(qiáng)制性政策，主要包括生態(tài)標(biāo)簽、自愿協(xié)議、信息披露、環(huán)境認(rèn)證、公眾參與等。 此類政策的優(yōu)勢(shì)是不存在正式的強(qiáng)制約束，可以引導(dǎo)企業(yè)充分認(rèn)知綠色環(huán)保的雙贏效應(yīng)， 從而自覺踐行綠色發(fā)展理念。但是過分依賴經(jīng)濟(jì)主體的道德約束，政策結(jié)果的不確定性較大。 柔性參與型規(guī)制政策實(shí)現(xiàn)了規(guī)制主體與規(guī)制對(duì)象的統(tǒng)一，可以激勵(lì)企業(yè)追求長(zhǎng)期的最大化的綠色發(fā)展績(jī)效，應(yīng)該成為環(huán)境規(guī)制政策創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。 但是在政策制定過程中，應(yīng)注重參與主體和參與范圍的廣泛性以及參與行為的自愿性和參與結(jié)果的責(zé)任性。 例如，在信息披露方面，應(yīng)運(yùn)用多種媒體向社會(huì)公眾充分披露全部環(huán)保信息，并且保障所披露信息的權(quán)威性。 在環(huán)境認(rèn)證方面，應(yīng)培育多元化、專業(yè)化的認(rèn)證主體，充分保障企業(yè)的自由選擇空間， 同時(shí)認(rèn)證主體應(yīng)對(duì)所出具的結(jié)果負(fù)責(zé)。 此外，公眾參與可以通過民主化、公開化、程序化的方式提高環(huán)境決策的科學(xué)化水平，提升環(huán)境糾紛的解決效率， 從而促進(jìn)各相關(guān)利益方加強(qiáng)合作，共同致力于制造業(yè)的綠色發(fā)展。 當(dāng)前，應(yīng)以《江蘇省環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的施行為契機(jī)，拓寬公眾參與的驅(qū)動(dòng)，理順公眾參與的機(jī)制，激發(fā)公眾參與的熱情，使社會(huì)公眾成為制造業(yè)綠色發(fā)展的積極推動(dòng)者。

（二）圍繞綠色發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)和突出問題靈活選擇規(guī)制政策

不同環(huán)境規(guī)制政策對(duì)應(yīng)不同的問題領(lǐng)域， 在制造業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)程中， 應(yīng)準(zhǔn)確把握關(guān)鍵任務(wù)和突出問題，相機(jī)選擇適應(yīng)的政策工具及其組合。江蘇制造業(yè)綠色發(fā)展有兩大關(guān)鍵任務(wù)， 即在存量層面對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行綠色化改造， 在增量層面扶持培育新興的綠色制造業(yè)。而要完成這兩大任務(wù)，又必須克服意愿不足、能力不強(qiáng)等突出問題。這些任務(wù)和問題為我們提示了環(huán)境規(guī)制政策創(chuàng)新的著力點(diǎn)和方向。 一是在生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品質(zhì)量方面提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)門檻，提高主要污染物節(jié)能減排的目標(biāo)要求和排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)， 以不斷提高的環(huán)保治理成本倒逼傳統(tǒng)制造企業(yè)進(jìn)行綠色化改造。 二是從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息和信用擔(dān)保、 政府購(gòu)買等方面完善新興綠色制造業(yè)的扶持政策， 提高綠色制造企業(yè)的比較收益水平， 引導(dǎo)各類社會(huì)資本和市場(chǎng)主體向新興綠色制造業(yè)集聚。 三是著力發(fā)展綠色金融， 將實(shí)施綠色制造、 履行環(huán)保責(zé)任作為向企業(yè)發(fā)放貸款的重要參考依據(jù)，使金融資金重點(diǎn)向綠色制造企業(yè)傾斜，克服制造業(yè)綠色發(fā)展的資金瓶頸。 同時(shí)，高端人才資源、土地資源的配置過程也參照這種綠色化標(biāo)準(zhǔn)， 使優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)先向綠色制造企業(yè)集聚。 四是加大綠色環(huán)保技術(shù)的研發(fā)投入， 圍繞綠色制造的關(guān)鍵技術(shù)組織重點(diǎn)攻關(guān)， 形成一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重大綠色技術(shù)創(chuàng)新成果， 完善綠色科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。 同時(shí)，加強(qiáng)綠色環(huán)保服務(wù)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低制造業(yè)綠色發(fā)展的綜合成本。 五是加強(qiáng)資源整合與綠色品牌營(yíng)銷，培育一批綠色制造龍頭企業(yè)，強(qiáng)化環(huán)保信息披露和綠色社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮其引領(lǐng)和示范作用，帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的綠色化轉(zhuǎn)型。

（三）依托多元化的機(jī)制創(chuàng)新提升環(huán)境規(guī)制政策的實(shí)施效果

依托環(huán)境規(guī)制政策促進(jìn)江蘇制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展，完善政策體系是前提，改善政策實(shí)施效果是關(guān)鍵。 因此，應(yīng)厘清各種環(huán)境規(guī)制政策的作用機(jī)理和條件要求，因地制宜地加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，解決“最后一公里”的問題，切實(shí)提升環(huán)境規(guī)制政策對(duì)于制造業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展的促進(jìn)作用。 一是以綠色為主色調(diào)的文化引領(lǐng)機(jī)制。 制造業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵在于，回歸制造業(yè)的本源， 使綠色成為制造業(yè)的主色調(diào)，使提供綠色產(chǎn)品和綠色服務(wù)成為制造業(yè)的根本使命；使綠色生產(chǎn)與綠色管理成為企業(yè)的自覺行動(dòng)；使綠色勞動(dòng)與綠色消費(fèi)成為社會(huì)公眾的內(nèi)在訴求。 因此，必須營(yíng)造崇尚綠色創(chuàng)新、倡導(dǎo)低碳環(huán)保、反對(duì)浪費(fèi)污染的區(qū)域文化氛圍，著力構(gòu)建制造業(yè)綠色發(fā)展的文化引領(lǐng)機(jī)制，通過道德約束、價(jià)值引導(dǎo)和群體壓力， 使相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體自覺遵守環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和禁令、主動(dòng)履行環(huán)保責(zé)任、積極參與環(huán)境治理，使得相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策達(dá)到甚至超過預(yù)期效果。 二是公平合理的利益磋商與補(bǔ)償機(jī)制。 環(huán)境規(guī)制政策的核心是資源與利益的重新分配，只有能夠合理平衡利益關(guān)系的規(guī)制政策，才能取得良好的實(shí)施效果。 制造業(yè)綠色發(fā)展涉及多種利益相關(guān)者，而且不同經(jīng)濟(jì)主體的利益函數(shù)存在很大差異。 因此，必須構(gòu)建相應(yīng)的利益磋商與補(bǔ)償機(jī)制，使利益增加者愿意承擔(dān)更多的政策成本，同時(shí)利益受損者放棄或減少對(duì)于政策的抵制，這對(duì)于那些市場(chǎng)交易型的規(guī)制政策尤其重要。三是追求合作共贏的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。綠色創(chuàng)新、生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)具有顯著的外部性，而且制造業(yè)綠色發(fā)展所涉及的生態(tài)環(huán)境問題往往會(huì)跨越多個(gè)行政區(qū)域，局部的環(huán)境規(guī)制政策很難取得預(yù)期效果。 因而，在制造業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)打破行政區(qū)域分割，加強(qiáng)區(qū)域合作與聯(lián)動(dòng)開發(fā)，構(gòu)建高效率的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)不同區(qū)域的合作共贏。 同時(shí)，不同規(guī)制政策之間的協(xié)同配套機(jī)制也非常重要。 例如， 對(duì)生產(chǎn)者的規(guī)制應(yīng)與對(duì)消費(fèi)者的規(guī)制相配套，激勵(lì)型規(guī)制應(yīng)與約束型規(guī)制相配套，收費(fèi)型規(guī)制應(yīng)與投資型規(guī)制相配套。 四是平等開放的公眾參與機(jī)制。 制造業(yè)綠色發(fā)展需要各利益相關(guān)者的共同參與，既要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的綠色責(zé)任，又要重視政府的綠色使命， 既要發(fā)揮高校與科研機(jī)構(gòu)的綠色技術(shù)優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮社會(huì)公眾和媒體的綠色信息優(yōu)勢(shì)和監(jiān)督作用。 因此，應(yīng)依托各類信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和社會(huì)公益組織，構(gòu)建平等開放的公眾參與機(jī)制，使各利益相關(guān)者能夠便利地參與環(huán)境規(guī)制過程，既為制造業(yè)綠色發(fā)展貢獻(xiàn)自己的智慧和力量，又充分保障自身權(quán)益。

注釋：

①Crossman, G.M. and Krueger,A.B.,Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement,NBER Working Paper,No.3914,1991.

②Komen, R., Gerking, S. and Folmer,H., Income and environmental R&D:Empirical evidence from OECD countries,Environment And Development Economics, Vol.2, No.4, 1997.

③Lanjouw,J.O. and Mody,A.,Innovation and the international diffusion of environmentally responsive technology. Research Policy, Vol.25,No.4, 1996

④Panayotou,T.,Economic growth and the environment. In Economic Survey Of Europe,No.2,United Nations Economic Commission For Europe,2003.

⑤江蘇省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知[A].江蘇省人民政府公報(bào),2022(01):5-33.

⑥江蘇省工業(yè)和信息化廳.積蓄新動(dòng)能江蘇建設(shè)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)[N].中國(guó)電子報(bào),2021-12-17(006).