翟曉葉 張春霞

摘? 要：糧食安全是國家安全的基石，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全始終擺在治國理政的重要位置，提出了“谷物基本自足，口糧絕對安全”的新型糧食安全觀以及“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體國際國內(nèi)雙循環(huán)的背景下，要科學利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

關(guān)鍵詞：糧食安全? ? ?主動權(quán)

黨的二十大報告指出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，深入實施種業(yè)振興行動，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！蹦侨绾嗡闶前盐樟思Z食安全主動權(quán)？我國糧食安全領(lǐng)域的現(xiàn)狀如何？如何確保端穩(wěn)端牢中國飯碗？

一、把握糧食安全主動權(quán)的內(nèi)涵及時代意義

（一）糧食安全主動權(quán)的深刻內(nèi)涵

1.糧食的概念界定

按照國家統(tǒng)計指標，谷物、大豆、薯類統(tǒng)稱為糧食。其中，谷物又包括稻谷、小麥、玉米三類，稻谷、小麥又稱為口糧。這是傳統(tǒng)的糧食概念。隨著人們生活水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整，糧食范圍大大拓展。在2017年中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記指出，“現(xiàn)在講糧食安全，實際上是食物安全”。因此，現(xiàn)在講的糧食基本等同于食物。所有能夠提供人體所需營養(yǎng)與能量的東西都可以視為糧食。

2.糧食安全內(nèi)涵

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，糧食安全是指要保障任何人任何時候都能買得起足夠的有營養(yǎng)的糧食。它給出的定義是從需求端出發(fā)，著眼點在于保障發(fā)展中國家在糧食數(shù)量和質(zhì)量上獲得安全。中國是世界上人口最多的發(fā)展中大國，經(jīng)歷過歷史悠久的農(nóng)業(yè)社會歷史，糧食安全具有特殊性。它既關(guān)系個人家庭的營養(yǎng)，還關(guān)系著國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)。相比聯(lián)合國對糧食安全的定義，我國更加重視糧食安全的主動權(quán)把握，往往從供給端進行定義，就如習近平總書記指出，“中國的立足點、著眼點是，決不能‘買飯吃、討飯吃，飯碗里必須主要裝中國人自己生產(chǎn)的糧食’”。我們要樹立“谷物基本自足，口糧絕對安全”的新型糧食安全觀。

3.我國糧食安全戰(zhàn)略

與新型糧食安全觀相對應，在綜合考慮國內(nèi)資源環(huán)境、糧食供求格局、國際市場貿(mào)易條件的情況下，黨中央提出了實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略有三層含義：

一要建立以主糧為重點，科技支撐的國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系，確保口糧絕對安全。“確保糧食自給率95%以上，水稻小麥玉米三大糧食作物自給率達到100%”。并且，這包括數(shù)量質(zhì)量并重。

二要建立能夠科學應對各類突發(fā)事件的糧食儲備體系。糧食生產(chǎn)具有一定周期，如果在應急狀態(tài)下不能得到充足的糧食供應，極易造成社會風險。習近平總書記曾明確強調(diào)，我們寧可多生產(chǎn)、多儲備一些，絕不能有任何僥幸心理。

三要有效利用國際糧食市場和農(nóng)業(yè)資源的全球供應鏈。對國內(nèi)資源生產(chǎn)滿足不了或為土地等資源修養(yǎng)生息不得不進口的短缺糧食品種，要積極利用國外資源。

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)要把保障糧食安全擺在治國理政的首要位置。十四五規(guī)劃首次把實施糧食安全戰(zhàn)略納入了“五年規(guī)劃”，首次將糧食綜合生產(chǎn)能力作為安全保障類約束性指標。十九屆六中全會通過的《決議》將糧食安全作為經(jīng)濟安全之首，強調(diào)要確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2023年中央一號文件比往年任何時候都更加強調(diào)糧食安全問題。

（二）把握糧食安全主動權(quán)的時代意義

1.糧食安全是國家安全的重要基石

目前國際格局正處于深刻而急劇的演變之中，冷戰(zhàn)思維和強權(quán)政治陰霾不散。中國綜合國力和國際地位迅速提升，以美國為代表的資本主義國家對我們的“圍剿”前所未有。以糧殺人，兵不血刃。我國要有效應對這些打壓，實現(xiàn)復興走進世界舞臺中央，前提都是端牢中國飯碗。我國有著14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸蔬菜和23萬噸肉。只有依靠自己的力量端牢自己的飯碗，才能有效應對各種風險挑戰(zhàn)。

2.糧食安全是社會穩(wěn)定的壓艙石

糧價是百價之基，牽一發(fā)而動全身。長期以來，我國之所以能夠?qū)崿F(xiàn)社會穩(wěn)定、人心安定，一個很重要的原因是手中有糧，心中不慌。如果糧食供需出現(xiàn)問題，糧價起伏波動，就會引起社會恐慌。

3.糧食安全是推動高質(zhì)量發(fā)展的基本物質(zhì)條件

馬克思指出：“食物的生產(chǎn)是直接生產(chǎn)者的生存和一切生產(chǎn)的首要的條件?！比绻麤]有糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，整個國民經(jīng)濟的發(fā)展就是沙漠中的海市蜃樓，更談不上高質(zhì)量發(fā)展。

二、我國糧食安全現(xiàn)狀及存在的挑戰(zhàn)

（一）目標基本實現(xiàn)但后續(xù)端牢飯碗的壓力較大

過去很長一段時間，我國通過充分挖掘耕地潛力、不斷實現(xiàn)雜交水稻等技術(shù)突破、加大資金和政策支持，實現(xiàn)了糧食量質(zhì)雙提升，口糧自給率達到100%，谷物自給率超過了95%。居民從吃不飽到吃得飽、吃得好吃得有營養(yǎng)轉(zhuǎn)變。然而，這種供需格局是一種緊平衡，長時間不會被打破，只會越來越緊。

從需求端看，隨著新增人口數(shù)量、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及糧食消費結(jié)構(gòu)升級帶來的飼料和工業(yè)轉(zhuǎn)化糧消費增加，每年新增糧食需求呈剛性增長，到2035年，預計我國年均糧食需求將增加1億斤。其中，飼料用糧增長尤為之快。數(shù)據(jù)顯示，2000年后開始，飼料用糧已從1.04億噸增加到2020年的1.93億噸，在整個糧食中的占比逐步提高，達48%。未來還將繼續(xù)增加。

從供給端來看，糧食增產(chǎn)提質(zhì)保安全難度很大。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源約束。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源先天沒有優(yōu)勢，耕地、淡水、森林和草地等資源的人均占有率分別僅為世界平均水平的32%、28%、14%和32%。在城鎮(zhèn)化工業(yè)化的推進過程中，這些資源在數(shù)量質(zhì)量方面還出現(xiàn)了不同程度下降。就耕地而言，2019年全國耕地面積19.2億畝，比10年前減少了1.13億畝，越來越接近18億畝耕地紅線。土地沙化、鹽漬化、薄層化、板結(jié)化情況嚴重，超過20%耕地質(zhì)量等級高于7，基礎(chǔ)地力差、生產(chǎn)阻礙因素突出，短期難以改善。耕地質(zhì)量的下降繼而又影響到糧食的品質(zhì)。二是農(nóng)村勞動力短缺。由于農(nóng)業(yè)自然風險、市場風險大，種糧成本高、收益低，在城市高收入的虹吸下，大量青壯年不再從事農(nóng)業(yè)，很多農(nóng)田被拋荒或三季改一季。三是科技裝備水平不高。根據(jù)世界上主要部分國家的土地經(jīng)營規(guī)模情況數(shù)據(jù)，在所有土地經(jīng)營者中，中國小規(guī)模土地經(jīng)營者所占比重高達97.9%，而中等規(guī)模和大規(guī)模土地經(jīng)營者所占比重分別只有1.7%和0.4%，均遠低于世界平均水平。分散的土地經(jīng)營加上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起步晚，使得我國農(nóng)業(yè)機械化水平不高。

（二）糧食儲備充足但存在進一步優(yōu)化空間

我國儲備糧體系基本是以政府組建的承儲企業(yè)為主，包括中儲糧和地方政府建立的儲備糧承儲企業(yè)，包括省級和各地、市級。私人企業(yè)和農(nóng)民等社會儲備占比很低。并且，中儲糧采用的是垂直化管理機制，這種方式導致責權(quán)不清、貪污腐敗多發(fā)。

此外，儲備成本高，地方儲備積極性不夠。根據(jù)規(guī)定，承儲企業(yè)的資金主要來源于農(nóng)發(fā)行信貸資金、財政性補貼資金以及儲備輪換中盈利三個方面。在財政補貼收入中，中央儲備由國家撥款，省級儲備由省財政撥款，市縣（區(qū)）的地方儲備糧分別由當?shù)刎斦袚?。三者加起來?019年的倉儲成本就達5萬億元。加之，糧食儲備是一種準公共物品，儲備成本又高，基層政府搭便車想法大量存在。數(shù)據(jù)顯示，2018-2019年度主產(chǎn)區(qū)主要谷物包括稻谷、小麥和玉米的結(jié)余量為7980.3萬噸，主銷區(qū)-6690.2萬噸，其中，廣東主要谷物結(jié)余量為-2586萬噸，浙江-1336.6萬噸。這清晰說明，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的數(shù)據(jù)相差巨大，主產(chǎn)區(qū)把糧食儲備責任推給了糧食主銷區(qū)，把儲糧成本轉(zhuǎn)移給了外省。此種情況下，如果流通機制不夠靈活，就很難在緊急情況下保障糧食順利流通。

（三）進口規(guī)模大隱藏潛在風險

我國每年需要7億噸左右糧食，國內(nèi)糧食年總產(chǎn)量已經(jīng)并長期徘徊在6億噸左右的水平線上，1億噸的缺口就通過進口來解決。以2021年為例，全年進口了1.6454億噸糧食，占糧食產(chǎn)量26%。其中，糧食進口中的大米和小麥占國內(nèi)消費總量比例較低，大約分別只占1%、2%，主要集中在大豆等一些非口糧食物上面。糧食適度進口對國內(nèi)糧食供給起到了很好的補充作用，但其中也存在不容忽視的隱憂。

一是進口量大。從2016年開始，我國每年進口的糧食總量都達到了1.1億噸以上，在全球糧食進口市場占比達到60%。這兩年來，我國在預知全球糧食危機后，還進一步增加了進口量。2021年同比增加了18.1%。

二是產(chǎn)品集中、國家集中，缺乏對糧食供應鏈的主導權(quán)。進口糧食品種主要集中在大豆、玉米等品種。其中，又以大豆的情況最為突出。從2015年起，大豆年進口量穩(wěn)居在8000萬噸以上，2020年超過1億噸，2021年9653萬噸，占國內(nèi)總進口量58.6%，是大豆最大進口國，對外依存度達85%左右。如此大規(guī)模的大豆進口量90%以上集中在美國、巴西、阿根廷三國。而在上世紀90年代，美國早就通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)控制了巴西、阿根廷90%以上的大豆生產(chǎn)。這就意味著，我國大豆幾乎被美國握在手心，沒有議價權(quán)。

三、牢牢把握糧食安全主動權(quán)的應對舉措

（一）進一步強化國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力建設

一是實施藏糧于地戰(zhàn)略，加強耕地保護和耕地面積拓展。我們要落實最嚴格的耕地保護制度，落實田長制，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積不低于國家下達湖南省考核數(shù)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)不低于3850萬畝。要全力遏制耕地拋荒，加強土地使用監(jiān)管，避免“非農(nóng)化”“非糧化”。除了保護耕地的存量之外，還要在保護好生態(tài)的前提下，從耕地資源向整個國土資源拓展。習近平總書記曾在《走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路》一文中強調(diào)，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)事物資源”。對不適合發(fā)展口糧生產(chǎn)的耕地，可大力發(fā)展飼料用糧和工業(yè)用糧，增加大口徑糧食供給。

二是實施藏糧于技戰(zhàn)略，為糧食安全插上“科技的翅膀”。解決吃飯問題，根本出路在科技。其中，又以種子最為核心。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”?！昂脙阂媚?，好種多打糧”“種地不選種，累死落個空”。一粒種子可以改變一個世界，一項技術(shù)能夠創(chuàng)造一個奇跡。有了高水平的民族種業(yè)，才能在源頭上保障糧食安全。為了振興我國種業(yè)，2021年7月國家發(fā)布了《種業(yè)振興行動方案》，提出了包括提升種業(yè)基地建設水平在內(nèi)的五大行動。2022年10月8日，20部門又聯(lián)合發(fā)文，旨在建立種業(yè)振興行動工作協(xié)調(diào)機制。要充分利用現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺，聚合各方力量，圍繞國家種業(yè)安全和種業(yè)發(fā)展需要進行種業(yè)研發(fā)，在水稻、大豆、玉米、畜禽、蔬菜、水產(chǎn)等領(lǐng)域，培育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)多抗高效突破性新品種。

（二）科學合理引入社會力量，加強和完善糧食儲備體系

基于我國糧食儲備主體較為單一，以政府儲備為主，社會責任承擔較少的儲備制度現(xiàn)狀。2019年，我國對糧食儲備管理作出了全面部署。中央深改委第八次會議上審議通過的文件也指出，要推動中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充、協(xié)同發(fā)展。要加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。這一信號釋放后，全國不斷加快糧食社會儲備建設，包括糧食主產(chǎn)省在內(nèi)的多個省份，陸續(xù)建立了“政府儲備、企業(yè)儲備互為補充”的全社會儲備共擔機制。

比如，河南省。2021年8月，河南省糧食和物資儲備局等五部門聯(lián)合發(fā)文，明確糧食加工企業(yè)社會責任儲備的建立、管理、動用和保障措施。文件明確指出，糧權(quán)屬于企業(yè)，平時用作企業(yè)日常經(jīng)營周轉(zhuǎn)，由企業(yè)自負盈虧；如遇特殊情況，無條件服從政府統(tǒng)一調(diào)度，承擔調(diào)節(jié)區(qū)域糧食市場供求和應對局部突發(fā)事件等任務。關(guān)于儲備數(shù)量，《意見》還分區(qū)域、分企業(yè)加工能力大小進行了精細規(guī)定。要求糧食加工企業(yè)建立的社會責任儲備規(guī)模，不得低于該企業(yè)上一年度日均實際成品糧加工量的20%。

（三）積極利用國際資源國際市場，保障非主糧供應

一是積極參加全球和區(qū)域的糧食安全治理機制建設。要持續(xù)加強與聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等聯(lián)合國糧農(nóng)機構(gòu)合作。推動G20和亞太經(jīng)合組織等區(qū)域性組織建立區(qū)域糧食儲備體系、糧食安全治理機制和禁止糧食禁運等行動計劃。在重要場合發(fā)出在全球糧食治理領(lǐng)域的中國聲音、表明中國立場、貢獻中國方案。

二是積極支持企業(yè)成長為國際大糧商。相比直接進口其他國家的初級產(chǎn)品，進口本國企業(yè)的產(chǎn)品在食品標準和食品安全上可以降低風險。以日本為例。日本是一個島國，糧食生產(chǎn)資源不足、人口老齡化嚴重、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員少。按實體農(nóng)產(chǎn)品計算，糧食自給率只有29%。但是，在英國《經(jīng)濟學人》雜志發(fā)表的《2020年全球糧食安全指數(shù)報告》中，日本的糧食安全指數(shù)高居世界第9位，遠高于排名第39位的中國。這樣的成績，是日本重視本土土地資源開發(fā)和糧食進口的成果。早在上世紀70年代初，日本就通過“海外屯田”為主的投資方式，嘗試利用海外資源確保本國糧食的穩(wěn)定供給。后來因為投資方式有直接掠奪的嫌疑而備受爭議，日本開始多采用聯(lián)營方式、訂單生產(chǎn)、在糧源地建設或收購倉儲、物流設施等，以多元化農(nóng)業(yè)投資方式保障海外糧食供給，目前基本在世界各國都有投資。

當前全球有4大糧商，其中美國3個，法國1個。我國中糧開始嶄露頭角。我們要支持這些企業(yè)走出去，在他國建立集約化農(nóng)場，雇傭當?shù)鼐用駨氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作。借此方式，一方面減輕進口風險，另一方面也利用該模式推動其他國家就業(yè)和糧食發(fā)展。中非農(nóng)業(yè)合作由來已久，截至2019年底，中國已在19個非洲國家援建了20個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心。在企業(yè)走出去的過程中，可以將目光更多聚焦于非洲。要借助中非合作框架和“一帶一路”倡議，發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，積極引導企業(yè)走向非洲，為端牢中國飯碗效力，為非洲糧食安全助力。

民以食為天，國以糧為安。糧食一頭連著國家戰(zhàn)略，一頭連著百姓生活。糧食安全工作千頭萬緒。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，走好中國特色糧食安全之路，牢牢把握糧食安全主動權(quán)，始終把中國飯碗牢牢端穩(wěn)。

參考文獻：

[1]郭雅媛，張青.糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制創(chuàng)新研究——基于糧食安全問題的戰(zhàn)略思考[J/OL].開放導報，2023-04-23.

（作者單位：1. 望城區(qū)委黨校； 2. 湖南省科技廳信息研究所 ）

責任編輯：張莉莉