王志強(qiáng) 盧望達(dá) 孫淳皓

自然資源主管部門在查處土地違法案件過程中，違法用地占用地類的認(rèn)定是一個(gè)核心要素。

存在的問題與責(zé)任分析

根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》規(guī)定，自然資源主管部門認(rèn)定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)，套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)的最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖，或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。該做法易于操作，但無法做到嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確。

如，情形一，在耕地上進(jìn)行違法建設(shè)（已實(shí)質(zhì)性建設(shè)），經(jīng)過一段時(shí)間，違法建筑依舊存在，自然資源主管部門在對(duì)其土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查時(shí)，依據(jù)《第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》規(guī)定，依據(jù)調(diào)查規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為建設(shè)用地。

情形二，在耕地上建設(shè)畜牧養(yǎng)殖禽舍或者建造固定保護(hù)設(shè)施，如，日光溫室、大型溫室等用于工廠化種植、養(yǎng)殖及作物栽培，且耕作層已破壞的土地，自然資源主管部門在對(duì)其土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查時(shí)，按此種現(xiàn)狀，依據(jù)調(diào)查規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)用地。

情形三，在原有耕地范圍內(nèi)的坑塘、種植園用地、多年撂荒必須采用工程措施才能恢復(fù)耕種的條件下，自然資源主管部門在對(duì)其土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查時(shí)，按此種現(xiàn)狀，依據(jù)調(diào)查規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為坑塘水面、其他園地等非耕地地類。

如果違法占地行為發(fā)生屬于上述情形，那么，在對(duì)違法案件進(jìn)行查處時(shí)，地類如何認(rèn)定？

情形一中，如果按建設(shè)用地認(rèn)定，違法者在承擔(dān)退還土地的責(zé)任的同時(shí)，還有可能要承擔(dān)少量的罰款。如果按耕地認(rèn)定，違法者除承擔(dān)上述責(zé)任外，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的，還需拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，將土地恢復(fù)到原耕地狀態(tài)；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；如果耕地面積破壞達(dá)到一定數(shù)量，還需承擔(dān)刑事責(zé)任。

同樣，對(duì)于情形二、三來說，如果按照設(shè)施農(nóng)用地、坑塘等非耕地的其他農(nóng)用地來認(rèn)定，違法當(dāng)事人除承擔(dān)退還土地、罰款責(zé)任外，還需承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任。不過，非耕地的其他農(nóng)用地與耕地相比較，罰款少、恢復(fù)土地成本低（設(shè)施農(nóng)用地、坑塘只需要恢復(fù)到可利用狀態(tài)，而耕地復(fù)墾要求滿足一定條件），同時(shí)，違法當(dāng)事人不承擔(dān)刑事責(zé)任（目前，破壞農(nóng)用地罪只對(duì)破壞耕地、林地和草原三種農(nóng)用地做了法律規(guī)定，而對(duì)其他農(nóng)用地?zé)o規(guī)定）。

做好地類認(rèn)定的意見建議

利用相關(guān)調(diào)查成果。利用土地調(diào)查成果特別是最新的“三調(diào)”成果，將界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)，套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖，或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類作為該違法宗地的參考地類。

審查該標(biāo)示地類來源的合法性。開展調(diào)查是對(duì)一個(gè)年度一定區(qū)域的土地現(xiàn)狀改變情況的如實(shí)記錄，至于是否合法，不是調(diào)查考慮的因素。據(jù)此可知，土地現(xiàn)狀發(fā)生變化，有可能是由于合法建設(shè)所引起的土地現(xiàn)狀的改變，也有可能是違法建設(shè)所引起的土地現(xiàn)狀的改變，不能簡單地引用土地現(xiàn)狀圖所標(biāo)識(shí)的地類來認(rèn)定，需要對(duì)土地現(xiàn)狀變化的合法性進(jìn)行審查。

鑒于此，根據(jù)《自然資源辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類，要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實(shí)性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。

《土地調(diào)查條例》第二十八條明確規(guī)定：“土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責(zé)分工和管理的依據(jù)?！辈浑y看出，建設(shè)用地審批報(bào)批地類認(rèn)定已遵循“土地現(xiàn)狀+合法性審查”辦法來認(rèn)定，而不是簡單依據(jù)土地現(xiàn)狀圖標(biāo)示地類，這樣的做法能有效防止企圖通過改變土地現(xiàn)狀，來達(dá)到規(guī)避嚴(yán)格的耕地審批制度的目的。

綜上所述，土地違法案件中地類認(rèn)定，不應(yīng)簡單通過套合現(xiàn)狀圖，以現(xiàn)狀圖標(biāo)示的地類作為違法案件的地類，而應(yīng)只作為地類認(rèn)定參考，在合法審核后，按照文中所列方法進(jìn)行綜合判斷。（作者單位：吉林省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)中心? ?海南衡佑律師事務(wù)所? 長春光華學(xué)院）