○王克嶺 段 玲

2018年文化和旅游部掛牌成立，充分說(shuō)明了文化與旅游融合發(fā)展的重要性與必要性，同時(shí)標(biāo)志著文化與旅游融合發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，其融合逐步由磨合探索期向深化提升期過(guò)渡，文化旅游產(chǎn)業(yè)得到了較大發(fā)展?？梢哉f(shuō)，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得益于旅游市場(chǎng)規(guī)模的驅(qū)動(dòng)，更離不開(kāi)黨中央就文化和旅游融合發(fā)展出臺(tái)一系列政策的支持。政策內(nèi)容體現(xiàn)著國(guó)家調(diào)配資源的導(dǎo)向性，影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展空間及發(fā)展環(huán)境。然而在文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政策制定的優(yōu)劣情況如何，政策實(shí)施后效果多大等仍需要進(jìn)一步探討。對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的優(yōu)劣情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，并基于評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行討論，這對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策體系與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定實(shí)踐意義。

一 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究現(xiàn)狀

2009年8月文化部和旅游局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次提出了文化與旅游融合的相關(guān)概念，隨后二者融合問(wèn)題引起學(xué)界廣泛關(guān)注，研究?jī)?nèi)容也逐漸深化，主要涉及概念界定、二者關(guān)系的辨析、融合的理論邏輯、融合水平的測(cè)度、融合環(huán)境的構(gòu)建等。其中，關(guān)于文化旅游產(chǎn)業(yè)的概念暫無(wú)統(tǒng)一論述，早期學(xué)者認(rèn)為文化旅游產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)中一個(gè)重要組成部分(1)張春香、劉志學(xué)：《基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的河南省文化旅游產(chǎn)業(yè)分析》，《管理世界》2007年第5期，第152—154頁(yè)。，并從文化旅游資源利用的視角，將其定義為通過(guò)人文旅游資源開(kāi)發(fā)，滿足人們對(duì)文化旅游消費(fèi)需求的產(chǎn)業(yè)(2)李云濤：《文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理性反思》，哈爾濱：黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第12—13頁(yè)。。隨著研究的不斷深入，文化旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵不斷豐富。從產(chǎn)業(yè)融合視角，文化旅游產(chǎn)業(yè)以文化為內(nèi)容、以旅游為依托(3)邵金萍：《再論文化旅游產(chǎn)業(yè)的特征、作用及發(fā)展對(duì)策》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第8期，第29—32頁(yè)。，是文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的集合體(4)潘麗麗：《文旅融合：理論探索與浙江產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐》，杭州：浙江工商大學(xué)出版社，2021年，第63頁(yè)。，是通過(guò)產(chǎn)業(yè)間交叉(5)張曉楠、王穎：《現(xiàn)代文化旅游產(chǎn)業(yè)的突破與趨勢(shì)》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2011年第1期，第94—96頁(yè)。、滲透(6)王克嶺、李婷、張燦、陳明祥：《從“目的”“途徑”到“結(jié)果”：演旅融合研究的再審視》，《文化產(chǎn)業(yè)研究》2018年第1期，第130—140頁(yè)。、融合，從而實(shí)現(xiàn)資源整合與轉(zhuǎn)化利用(7)張宏梅、趙忠仲：《文化旅游產(chǎn)業(yè)概論》，合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2015年，第20頁(yè)。，進(jìn)而產(chǎn)生聚合效應(yīng)的綜合型產(chǎn)業(yè)(8)蘭苑、陳艷珍：《文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合的機(jī)制與路徑——以山西省文化旅游業(yè)發(fā)展為例》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第9期，第126—129頁(yè)。。產(chǎn)業(yè)融合環(huán)境主要從市場(chǎng)(9)徐淑紅、朱顯平：《關(guān)于推進(jìn)松原市文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的對(duì)策思考》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2016年第3期，第108—112頁(yè)。、技術(shù)(10)陳瑾：《文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展機(jī)理及政策選擇——以江西省為例》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第5期，第122—126頁(yè)。、政策(11)高宏存、張景淇：《文旅產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)場(chǎng)域與未來(lái)趨勢(shì)——基于2020年度文旅產(chǎn)業(yè)政策的整體性分析》，《治理現(xiàn)代化研究》2021年第4期，第58—69頁(yè)。等領(lǐng)域進(jìn)行構(gòu)建，其中政策環(huán)境作為融合的支持條件之一，狹義為文化旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策?；诋a(chǎn)業(yè)融合視角的文化旅游產(chǎn)業(yè)概念，文化旅游產(chǎn)業(yè)政策是指由國(guó)家相關(guān)部門(mén)頒布，規(guī)制對(duì)象同時(shí)包括文化企業(yè)和旅游企業(yè)，以促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的規(guī)章、制度等(12)黃銳、謝朝武、李勇泉：《中國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)及有效性分析——基于2009—2018年政策樣本的實(shí)證研究》，《旅游學(xué)刊》2021年第1期，第27—40頁(yè)。，其出臺(tái)與文化旅游融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)緊密相關(guān)(13)畢緒龍：《文化旅游發(fā)展政策及其趨勢(shì)》，《河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期，第19—23頁(yè)。，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有推動(dòng)、支持、引導(dǎo)、保障等作用。綜上，有必要對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究體系，包括政策研究肇始、研究?jī)?nèi)容、研究重點(diǎn)等做如下梳理，試圖把握其研究脈絡(luò)、找尋研究突破點(diǎn)，并提出研究思路。

隨著20世紀(jì)60-70年代歐洲休閑旅游的興起，帶動(dòng)了國(guó)際旅行和文化消費(fèi)潮，到20世紀(jì)80年代“文化旅游”概念逐漸被運(yùn)用于旅游市場(chǎng)領(lǐng)域(14)RICHARDS G. Cultural tourism：A review of recent research and trends.Journal of Hospitality and Tourism Management ，2018，9(36)，pp.12-21.，隨后國(guó)外學(xué)者提出了文化旅游產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究議題，指出其產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵作用(15)TOMLJENOVIC′ R，MARUIC′ Z，WEBER S ，et al. Croatian cultural tourism policy：Strategic development.Tourism An International Interdisciplinary Journal，2004，52(4)，pp.361-373.，提高了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益(16)KOURI M. Merging culture and tourism in greece：An unholy alliance or an opportunity to update the country’s cultural Policy？.The Journal of Arts Management，Law，and Society，2012，42(2)，pp.63-78.，但政策制定者應(yīng)把握文化價(jià)值內(nèi)涵，在確保文化真實(shí)性的同時(shí)發(fā)揮政策有效性(17)Debe T. Cultural tourism：a neglected dimension of tourism industry. Anatolia，2011，22(2)，pp.234-251.。相較國(guó)外，我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚，相關(guān)政策研究由單一討論文化產(chǎn)業(yè)政策、旅游產(chǎn)業(yè)政策或二者之間的關(guān)系，到文化和旅游部正式組建后，開(kāi)始關(guān)注文化旅游產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究。其研究?jī)?nèi)容對(duì)應(yīng)公共政策的“政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策修正”科學(xué)決策體系(18)李素利、張金隆、劉汕：《多維多層視角下我國(guó)社會(huì)保障政策執(zhí)行效果測(cè)度研究》，《管理評(píng)論》2015年第3期，第24—38頁(yè)。，形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題分析，政策制定必要性分析，政策執(zhí)行后評(píng)估分析，政策調(diào)整與優(yōu)化分析的文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究體系，包括已有研究著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在文化資源亟需價(jià)值轉(zhuǎn)化(19)曾博偉：《文旅融合背景下，山東如何打造精品旅游目的地？》，《人文天下》2019年第5期，第6—12頁(yè)。、資金短缺(20)馮?。骸丁拔穆萌诤稀痹搹暮翁幹帧罚度嗣裾搲?018年第32期，第86—87頁(yè)。、人才匱乏(21)白長(zhǎng)虹：《文旅融合背景下的行業(yè)人才培養(yǎng)——實(shí)踐需求與理論議題》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第11期，第36—42頁(yè)。等問(wèn)題，分析文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的必要性(22)陳建：《契合中的差距：鄉(xiāng)村振興中的文旅融合政策論析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2021年第3期，第72—79頁(yè)。，指出應(yīng)完善政策法規(guī)體系建設(shè)，增強(qiáng)政策制度供給(23)李萌：《促進(jìn)文化和旅游消費(fèi) 助力構(gòu)建新發(fā)展格局》，《中國(guó)旅游報(bào)》2021-02-09(003)。；有研究則進(jìn)一步對(duì)政策評(píng)估分析，其中較多研究采用文本分析法，進(jìn)行政策工具(24)江金波、龍?jiān)疲骸痘浉郯拇鬄硡^(qū)文化和旅游融合政策工具研究--基于內(nèi)容分析法的政策文本分析》，《城市觀察》2021年第5期，第7—19頁(yè)。、政策演化特征(25)于帆、盧章平：《中國(guó)文旅融合政策分析與啟示》，《中國(guó)發(fā)展》2020年第5期，第31—39頁(yè)。與邏輯(26)廖青虎、鄭旭、孫鈺、陳通：《我國(guó)城市文化旅游融合政策的演化邏輯與未來(lái)走向》，《城市發(fā)展研究》2021年第5期，第7—11頁(yè)。等定性分析，而較少研究從經(jīng)濟(jì)效益視角，采用委托代理模型(27)王夢(mèng)雨：《政府文旅政策對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展影響——以山東省音樂(lè)節(jié)為例》，《河北企業(yè)》2021年第11期，第29—31頁(yè)。、雙重差分法(28)王靜嫻：《中國(guó)文化和旅游融合發(fā)展政策效果評(píng)估》，遼寧：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2021年，第7頁(yè)。等進(jìn)行定量評(píng)估，且缺少?gòu)恼咧贫ㄒ暯堑牧炕u(píng)價(jià)；有研究則更進(jìn)一步基于評(píng)估分析結(jié)果，對(duì)政策調(diào)整與優(yōu)化進(jìn)行討論，如提出政策內(nèi)容要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求(29)蘇卉：《文化旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展及政府規(guī)制改革研究》，《資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)》2012年第11期，第1 044—1 045，1 049頁(yè)。，要根據(jù)不同時(shí)期特征精準(zhǔn)有效制定、實(shí)施政策(30)周棗、劉士林：《中國(guó)文化和旅游業(yè)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊及后續(xù)影響研究》，《中國(guó)名城》2021年第3期，第20—26頁(yè)。等宏觀層優(yōu)化建議，缺少中觀或微觀層的優(yōu)化設(shè)計(jì)或措施。本文著眼于政策評(píng)估分析，采用定性+定量研究方法，試圖從政策制定視角進(jìn)行政策演進(jìn)規(guī)律分析與量化評(píng)價(jià)，并結(jié)合政策評(píng)價(jià)結(jié)果，從中觀層提出政策優(yōu)化構(gòu)想。

二 研究設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)研究對(duì)象

2009年“文化與旅游融合”概念提出后，文化旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，本文僅選取2009年1月1日至2021年12月31日期間的文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本。

(二)研究?jī)?nèi)容及方法

1.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)規(guī)律分析。政策文本研究可通過(guò)分析政策文獻(xiàn)的內(nèi)容和屬性特征，揭示政策內(nèi)在邏輯和演進(jìn)規(guī)律(31)黃萃：《政策文獻(xiàn)量化研究》，北京：科學(xué)出版社，2016年，第5頁(yè)。。運(yùn)用文本分析法，對(duì)政策進(jìn)行發(fā)文主體分布分析、發(fā)文數(shù)量分布分析、文本詞頻分布分析，從而探尋政策演化特征。

2.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估。在演進(jìn)規(guī)律定性分析基礎(chǔ)上，采用PMC模型(Policy Modeling Consistency Index)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，該模型最早由Ruiz Estrada提出，以世界萬(wàn)物皆重要且存在相互關(guān)聯(lián)為原則，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)體系對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)(32)Estrada MAR.Policy modeling：Definition，classification and evaluation.Journal of Policy Modeling，2011，33(4)，pp.523-536.。一方面，通過(guò)該模型得到的PMC指數(shù)與PMC可視化多維曲面圖，可評(píng)析政策總體和各項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢(shì)(33)卜令通、許亞楠、張嘉偉、朱依婕：《2015—2020年中國(guó)眾創(chuàng)空間政策量化評(píng)價(jià)》，《中國(guó)科技論壇》2021年第7期，第46—56頁(yè)。；另一方面，該模型現(xiàn)主要運(yùn)用于科技產(chǎn)業(yè)政策(34)張永安、耿喆：《我國(guó)區(qū)域科技創(chuàng)新政策的量化評(píng)價(jià)——基于PMC指數(shù)模型》，《科技管理研究》2015年第14期，第26—31頁(yè)。、房地產(chǎn)政策(35)董紀(jì)昌、袁銓、尹利君、李秀婷：《基于PMC指數(shù)模型的單項(xiàng)房地產(chǎn)政策量化評(píng)價(jià)研究——以我國(guó)“十三五”以來(lái)住房租賃政策為例》，《管理評(píng)論》2020年第5期，第3—13，75頁(yè)。、機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策(36)胡峰、戚曉妮、汪曉燕：《基于PMC指數(shù)模型的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策量化評(píng)價(jià)：以8項(xiàng)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策情報(bào)為例》，《情報(bào)雜志》2020年第1期，第121—129，161頁(yè)。等領(lǐng)域，近年也運(yùn)用于文化產(chǎn)業(yè)政策(37)吳思誼：《基于PMC指數(shù)模型的陜西省文化產(chǎn)業(yè)政策文本評(píng)估》，西安：西安建筑科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2020年，第21頁(yè)?；蚵糜萎a(chǎn)業(yè)政策(38)史鵬飛、明慶忠、韓劍磊、駱登山：《基于PMC指數(shù)模型的邊境旅游政策綜合量化評(píng)價(jià)與比較研究——來(lái)自廣西和內(nèi)蒙古兩個(gè)自治區(qū)的案例》，《地域研究與開(kāi)發(fā)》2020年第6期，第91—97頁(yè)。的量化評(píng)價(jià)，盡管在文化旅游產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)中運(yùn)用還較少，但不缺乏適用性。

(三)研究數(shù)據(jù)來(lái)源與篩選

通過(guò)中國(guó)政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)官網(wǎng)、中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)、北大法寶等網(wǎng)站或數(shù)據(jù)庫(kù)，篩選嚴(yán)格遵循以下五個(gè)原則，最終收集整理68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本作為研究對(duì)象，時(shí)間范圍為2009年1月1日至2021年12月31日，相關(guān)明細(xì)如表1所示。篩選原則包括：1.根據(jù)本文對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的定義，檢索關(guān)鍵詞包括“文化旅游融合”“文化旅游”“文化旅游產(chǎn)業(yè)”“文化旅游行業(yè)”“文化與旅游”等。2.檢索要素包括頒發(fā)時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策名稱、發(fā)文號(hào)等內(nèi)容。3.政策文本文體范圍包括法律、規(guī)定、意見(jiàn)、通知、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等，剔除開(kāi)展活動(dòng)通知、復(fù)函、名單類公告、批示等。4.政策文本內(nèi)容必須與文化旅游產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，文本中必須同時(shí)包含文化領(lǐng)域和旅游領(lǐng)域政策的內(nèi)容。5.政策文本中僅將文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政策目標(biāo)，而無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容時(shí)予以剔除該文件。

表1 文化旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策

三 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)規(guī)律

研究通過(guò)對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行編碼、類目歸類等處理，試圖從發(fā)文主體分布、發(fā)文數(shù)量分布、文本詞頻分布等角度進(jìn)行文本分析，揭示文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征及本質(zhì)。

(一)發(fā)文主體分布

參考翟燕霞等紅色旅游政策發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖譜(39)翟燕霞、石培華：《中國(guó)紅色旅游政策演進(jìn)規(guī)律、注意力分配及優(yōu)化路徑——基于2004—2020年政策文本的實(shí)證分析》，《資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)》2021年第9期，第1 136—1 144頁(yè)。，根據(jù)聯(lián)合發(fā)文時(shí)所有發(fā)文機(jī)構(gòu)為發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)原則，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體分布情況統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)圖1)。參與文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文的部門(mén)共計(jì)24個(gè)，其中文化和旅游部發(fā)文數(shù)量較多，共計(jì)發(fā)文33項(xiàng)，占48.5%；國(guó)務(wù)院發(fā)文13項(xiàng)，占19.1%；國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文10項(xiàng)，占14.7%。發(fā)文主體分布情況體現(xiàn)了當(dāng)下“由于各地旅游文化資源不一，難以統(tǒng)籌等，我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文件主要由原國(guó)家旅游局、原文化部、國(guó)務(wù)院以及新組建的文化旅游部制定”(40)于干千：《法律政策學(xué)視域下健全文旅融合法律體系路徑研究》，《思想戰(zhàn)線》2021年第3期，第132—143頁(yè)。的現(xiàn)實(shí)背景，同時(shí)充分說(shuō)明了在文化與旅游深度融合、文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家統(tǒng)籌及文化旅游部的主導(dǎo)作用與主體地位。

圖1 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體分布注：聯(lián)合發(fā)文時(shí)所有發(fā)文機(jī)構(gòu)為發(fā)文主體

(二)發(fā)文數(shù)量分布

以重要政策文件的導(dǎo)向特征為依據(jù)(41)張賽群：《新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策演變及特征分析》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第65—72，86頁(yè)。，結(jié)合發(fā)文數(shù)量分布情況，將政策出臺(tái)期分為如下三階段(見(jiàn)圖2)。第一階段為探索階段的初始增長(zhǎng)期(2009—2011年)，2009年《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的重要載體”，推動(dòng)了文化與旅游由各自發(fā)展轉(zhuǎn)為互融互促發(fā)展，同時(shí)，在機(jī)制建設(shè)方面更強(qiáng)調(diào)建立文化部門(mén)與旅游部門(mén)協(xié)作配合長(zhǎng)效工作機(jī)制，推動(dòng)了文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策制度的制定。該階段共出臺(tái)8項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量近3項(xiàng)，增長(zhǎng)呈波浪起伏態(tài)勢(shì)。第二階段為推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長(zhǎng)期(2012—2017年)，2012年《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》指出加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)發(fā)展依托文化遺產(chǎn)的旅游產(chǎn)業(yè)，2016年《國(guó)家“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出深化旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、文化旅游融合新發(fā)展，推動(dòng)了文化與旅游由探索發(fā)展轉(zhuǎn)向穩(wěn)步融合發(fā)展，職能部門(mén)由各自為政轉(zhuǎn)為協(xié)同聯(lián)合，推動(dòng)了聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的增長(zhǎng)，該階段共出臺(tái)16項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量近3項(xiàng)，增長(zhǎng)呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。第三階段為提升階段的快速增長(zhǎng)期(2018—2021年)，2018年《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出未來(lái)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)著眼于全域旅游，并進(jìn)一步推進(jìn)融合發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)品供給，2018年《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出加大鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)“以文促旅，以旅彰文”深層次內(nèi)涵的挖掘，該階段共出臺(tái)44項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量超10項(xiàng)，并在2021年呈劇增趨勢(shì)。

圖2 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量變化、相關(guān)節(jié)點(diǎn)及政策文本高頻詞

(三)文本詞頻分布

將68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本導(dǎo)入Nvivo12.0軟件，進(jìn)行文本挖掘與詞頻分析。通過(guò)政策文本呈現(xiàn)的內(nèi)容來(lái)挖掘政策內(nèi)核信息，通過(guò)政策主題詞的演變特征觀察政府導(dǎo)向的變化趨勢(shì)，并為下一步PMC模型指標(biāo)體系的構(gòu)建提供參考。具體步驟為：將政策文本導(dǎo)入軟件進(jìn)行詞頻查詢、設(shè)置“具有最小長(zhǎng)度”為 2、分組方式為“完全匹配”、停用詞為默認(rèn)詞庫(kù)以及相關(guān)無(wú)效詞。最終得到68項(xiàng)政策文件的詞云圖(見(jiàn)圖3)、前30位高頻詞(見(jiàn)表2)以及各階段政策文件的詞頻(見(jiàn)圖2)。其中，探索階段的初始增長(zhǎng)期前四位高頻詞為“發(fā)展、旅游、建設(shè)、加強(qiáng)”、推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長(zhǎng)期前四位高頻詞為“文化、發(fā)展、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)”、提升階段的快速增長(zhǎng)期前四位高頻詞為“文化、旅游、發(fā)展、服務(wù)”，三個(gè)階段中高頻詞均有“發(fā)展”，主體則呈現(xiàn)“旅游→文化→文化+旅游”的變化，這也反映了政策制定關(guān)注點(diǎn)及導(dǎo)向的變化趨勢(shì)。

圖3 2009—2021年文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文件詞云圖

表2 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策前30位高頻詞

四 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策量化評(píng)價(jià)

采用PMC模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)，基本步驟包括變量識(shí)別與指標(biāo)選取、PMC指數(shù)計(jì)算、投入產(chǎn)出表構(gòu)建、PMC曲面繪制等。

(一)變量識(shí)別與指標(biāo)選取

指標(biāo)體系由10個(gè)一級(jí)變量和33個(gè)二級(jí)變量構(gòu)成(見(jiàn)表3)，其中一級(jí)指標(biāo)主要參照已有政策評(píng)價(jià)研究中設(shè)置的指標(biāo)(42)張永安、郄海拓：《“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策量化評(píng)價(jià)研究——以 2017的10項(xiàng)雙創(chuàng)政策情報(bào)為例》，《情報(bào)雜志》2018年第3期，第158—164，186頁(yè)。(43)丁瀟君、房雅婷：《“中國(guó)芯”扶持政策挖掘與量化評(píng)價(jià)研究》，《軟科學(xué)》2019年第4期，第34—39頁(yè)。，并結(jié)合政策主題詞頻總體情況，共設(shè)置“政策性質(zhì)”“政策效力”“政策受體”“政策視角”“政策工具”等10個(gè)變量。二級(jí)指標(biāo)主要根據(jù)政策主題詞頻分析結(jié)果，共設(shè)置33個(gè)變量。將政策主題詞分析結(jié)果應(yīng)用于指標(biāo)設(shè)置中，提高了PMC指數(shù)模型指標(biāo)體系構(gòu)建的合理性。

表3 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)

X7政策領(lǐng)域X71政治政策是否涉及政治領(lǐng)域,是為1,否為0X72經(jīng)濟(jì)政策是否涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,是為1,否為0X73社會(huì)政策是否涉及社會(huì)領(lǐng)域,是為1,否為0X74生態(tài)政策是否涉及生態(tài)領(lǐng)域,是為1,否為0X8政策內(nèi)容X81試點(diǎn)示范工程政策是否涉及試點(diǎn)工程建設(shè),是為1,否為0X82市場(chǎng)優(yōu)化政策是否涉及市場(chǎng)優(yōu)化內(nèi)容,是為1,否為0X9政策作用X91經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是否作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,是為1,否為0X92產(chǎn)業(yè)融合政策是否作用于產(chǎn)業(yè)融合,是為1,否為0X93公共服務(wù)政策是否作用于公共服務(wù),是為1,否為0X10政策公開(kāi)-政策是否公開(kāi),是為1,否為0

(二)PMC指數(shù)計(jì)算

根據(jù)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC指標(biāo)體系及二級(jí)變量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用文本挖掘法對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。具體的變量取值公式如式(1)(2)所示，其中二級(jí)變量服從[0，1]分布。PMC指數(shù)計(jì)算步驟為，首先根據(jù)式(3)計(jì)算一級(jí)指標(biāo)值，再根據(jù)式(4)將所評(píng)政策的各一級(jí)指標(biāo)值加總，計(jì)算出PMC指數(shù)。

X～N[0，1]

(1)

X={XR：[0～1]}

(2)

(3)

其中，t為一級(jí)變量；j為二級(jí)變量。

(4)

根據(jù)計(jì)算結(jié)果整理得68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的多投入-產(chǎn)出表(見(jiàn)表4)，同時(shí)參照Estrada的政策評(píng)價(jià)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)(44)Estrada MAR.Policy modeling：Definition，classification and evaluation.pp.523-536.，[0，4.99]為不良級(jí)(N)，[5，6.99]為可接受級(jí)(A)，[7，8.99]為優(yōu)秀級(jí)(G)，[9，10]為完美級(jí)(P)，最終確定68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的PMC指數(shù)及等級(jí)，并對(duì)指數(shù)分布及等級(jí)占比情況統(tǒng)計(jì)。首先，按政策發(fā)文期，對(duì)PMC指數(shù)值分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖4所示，所有政策PMC指數(shù)均大于2。其中，5.97

圖4 PMC指數(shù)分布

圖5 PMC指數(shù)等級(jí)占比情況

表4 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策多投入-產(chǎn)出表

(三)PMC曲面繪制與分析

PMC曲面圖有助于將文化旅游產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)可視化，能更直觀展示評(píng)價(jià)結(jié)果，同時(shí)也能顯示被評(píng)價(jià)政策的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。具體做法是將文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC的指數(shù)一級(jí)變量得分轉(zhuǎn)化為三階方陣如式(5)，而后通過(guò)MATLAB R軟件繪制各政策相對(duì)應(yīng)的曲面圖。曲面圖的凹陷指數(shù)代表了待評(píng)價(jià)政策與完美政策之間的差異，可進(jìn)行政策文本的PMC曲面自身分析或?qū)Ρ确治觥?/p>

(5)

根據(jù)PMC指數(shù)結(jié)果，本文選取P23/P24(穩(wěn)步增長(zhǎng)期PMC最大值/最小值)，P54/P33(快速增長(zhǎng)期PMC最大值/最小值)四項(xiàng)政策進(jìn)行曲面分析(見(jiàn)圖6)。對(duì)四項(xiàng)政策的曲面進(jìn)行對(duì)比，可更加直觀、清晰地看出不同政策的凹陷程度，及其反映出來(lái)的優(yōu)劣勢(shì)，從而提出具體優(yōu)化指標(biāo)或優(yōu)化路徑。

圖6 政策PMC曲面比較

1.推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長(zhǎng)期

P23的PMC指數(shù)值為8.53，在穩(wěn)步增長(zhǎng)期排名首位，等級(jí)為優(yōu)秀。10個(gè)一級(jí)變量中僅有政策受體(X3)低于均值，其他變量都高于或等于均值。P23具有“加強(qiáng)”“支持”等政策性質(zhì)，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)、審批激勵(lì)等激勵(lì)內(nèi)容，政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等領(lǐng)域，綜合運(yùn)用了人才、資金、稅收、技術(shù)、土地等多項(xiàng)政策工具，政策綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。若要進(jìn)行政策完善，可重點(diǎn)考慮優(yōu)化X3指標(biāo)。

P24的PMC指數(shù)值為4.97，在穩(wěn)步增長(zhǎng)期排名末位，等級(jí)為不良級(jí)。P24僅有2項(xiàng)(剔除X10)指標(biāo)高于或等于均值，且X8=0遠(yuǎn)小于均值0.625，這可能是由該項(xiàng)政策的主題所造成的。

P24為世界文化遺產(chǎn)保護(hù)與展示工程文化旅游特色項(xiàng)目意見(jiàn)，未涉及試點(diǎn)示范工程、市場(chǎng)優(yōu)化等政策內(nèi)容。同時(shí)X6=0.33遠(yuǎn)小于均值0.69，政策激勵(lì)在人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)、審批激勵(lì)等方面未得到較好的體現(xiàn)。X9=0.33遠(yuǎn)小于均值0.73，也說(shuō)明政策未綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。這3項(xiàng)指標(biāo)的不良表現(xiàn)直接拉低了P24的PMC指數(shù)值。P24的參考性改進(jìn)路徑為X8-X9-X6-X1-X7-X4-X5。

2.提升階段的快速增長(zhǎng)期

P54的PMC指數(shù)為8.33，在快速增長(zhǎng)期排名首位，等級(jí)為優(yōu)秀。10個(gè)一級(jí)變量中僅有政策受體(X3)低于均值，其他變量都高于或等于均值，P54具有“加強(qiáng)”“完善”等政策性質(zhì)，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)等激勵(lì)內(nèi)容，政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，綜合運(yùn)用了人才、資金、稅收、技術(shù)、土地等多項(xiàng)政策工具，政策綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。若要進(jìn)行政策完善，可重點(diǎn)考慮優(yōu)化X3指標(biāo)。

P33的PMC指數(shù)為4.03，在快速增長(zhǎng)期排名末位，等級(jí)為不良級(jí)。P24僅有2項(xiàng)(剔除X10)指標(biāo)高于或等于均值，且X8/X9=0分別遠(yuǎn)小于均值0.58/0.72，這可能是由該項(xiàng)政策的主題所造成的。P33為全國(guó)中醫(yī)藥文化宣傳教辦法與準(zhǔn)則，未涉及試點(diǎn)示范工程、市場(chǎng)優(yōu)化等政策內(nèi)容。政策作用未明確涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合以及公共服務(wù)。同時(shí)X1=0.2遠(yuǎn)小于均值0.84，政策未明確提出“加強(qiáng)”“支持”“推進(jìn)/推動(dòng)”等目的。這3項(xiàng)指標(biāo)的不良表現(xiàn)直接拉低了P33的PMC指數(shù)值。P33的參考性改進(jìn)路徑為X9-X8-X1-X7-X5-X4-X6。

五 結(jié)論與討論

本文選取2009—2021年頒布的68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，采用文本分析法進(jìn)行政策演進(jìn)規(guī)律分析，運(yùn)用PMC模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)。通過(guò)上述研究分析，主要得出如下結(jié)論，并基于現(xiàn)存政策制定的問(wèn)題，提出中觀層政策優(yōu)化構(gòu)想。

(一)結(jié)論

1.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)較合理

根據(jù)PMC指數(shù)等級(jí)占比情況，68項(xiàng)政策中有54.4%屬優(yōu)秀級(jí)(G)，這充分說(shuō)明了政府對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)的重視，結(jié)合PMC指數(shù)計(jì)算結(jié)果，其重視主要表現(xiàn)為，從“加強(qiáng)”“完善”等政策性質(zhì)，中長(zhǎng)期長(zhǎng)遠(yuǎn)效力規(guī)劃、宏觀戰(zhàn)略方向與中微觀具體措施的政策視角，“人才、資金、稅收、技術(shù)、土地”等政策工具，“人才、財(cái)稅、審批”等激勵(lì)手段，試點(diǎn)示范工程、市場(chǎng)優(yōu)化等各維度，對(duì)政策進(jìn)行了合理設(shè)計(jì)。政策設(shè)計(jì)的合理性將全面推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)的融合與發(fā)展，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

2.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策尚存較大提升空間

根據(jù)各項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC指數(shù)結(jié)果，在文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定中，仍存在亟待改進(jìn)的問(wèn)題：一是政策受體較窄。68項(xiàng)政策中僅有2項(xiàng)政策(P1、P6)涉及較多的受體，其他政策僅從某一受體角度制定政策，而當(dāng)各項(xiàng)政策之間存在零關(guān)聯(lián)或較小關(guān)聯(lián)時(shí)，政策體系的完整性將會(huì)降低。二是政策工具運(yùn)用存在結(jié)構(gòu)性失衡。68項(xiàng)政策主要集中使用了人才、技術(shù)、土地政策工具，且占1/3的政策僅使用其中兩項(xiàng)政策工具；資金、稅收工具使用明顯不足。三是政策激勵(lì)存在不足。68項(xiàng)政策主要運(yùn)用人才、審批激勵(lì)措施，且達(dá)1/2的政策僅運(yùn)用了其中一種激勵(lì)措施；較少運(yùn)用財(cái)稅激勵(lì)措施。四是市場(chǎng)優(yōu)化的內(nèi)容體現(xiàn)不足。文化旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)其市場(chǎng)的推動(dòng)，然而超1/2的政策未體現(xiàn)市場(chǎng)優(yōu)化的內(nèi)容。

(二)討論

盡管關(guān)于文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)較合理，但在政策受體、政策工具、政策激勵(lì)、市場(chǎng)優(yōu)化等方面仍需進(jìn)一步優(yōu)化?；谝陨暇S度，結(jié)合波特鉆石模型，以產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)為核心，構(gòu)建文化旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化框架(見(jiàn)圖7)，并從中觀層面對(duì)政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)進(jìn)行相關(guān)討論。產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)政策主體設(shè)計(jì)，以及支持性關(guān)鍵要素的政策設(shè)計(jì)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策主體設(shè)計(jì)，充分帶動(dòng)鉆石體系的所有關(guān)鍵要素，最終推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)展(45)楊永忠：《消費(fèi)不足與結(jié)構(gòu)調(diào)整》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2007年，第276頁(yè)。。而政策優(yōu)化框架則基于政策設(shè)計(jì)合理規(guī)避現(xiàn)存問(wèn)題，如政策工具結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，應(yīng)注重人才政策、技術(shù)政策、土地政策、資金政策、稅收政策等生產(chǎn)要素政策的制定，同時(shí)加強(qiáng)各政策工具的綜合運(yùn)用，進(jìn)一步完善政策內(nèi)容；政策受體窄問(wèn)題，應(yīng)注重國(guó)家與區(qū)域性政策、企業(yè)組織政策、關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)政策等的制定，兼顧多方受體，加強(qiáng)多元主體參與，充分發(fā)揮整體效應(yīng)；政策激勵(lì)不足及市場(chǎng)優(yōu)化內(nèi)容體現(xiàn)不足問(wèn)題，應(yīng)注重人才激勵(lì)政策、財(cái)稅激勵(lì)政策、審批激勵(lì)政策等需求條件政策的制定，采用多樣化激勵(lì)措施，提高激勵(lì)有效性，同時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)優(yōu)化內(nèi)容的體現(xiàn)，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

圖7 文化旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化框架