吳 揚(yáng)

（吉林市豐滿街道綜合服務(wù)中心，吉林 132002）

引 言

事業(yè)單位為迎合現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展步伐，對(duì)財(cái)政層面提出重大改革要求，促進(jìn)財(cái)政改革優(yōu)化，而全面預(yù)算管理便是改革進(jìn)程的重要部分。全面預(yù)算管理深受各單位的高度重視，其原因主要在于預(yù)算管理是事業(yè)單位推行其他財(cái)政工作的基石，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展具有直接關(guān)聯(lián)。然而，依照當(dāng)前情況來講，我國(guó)各地區(qū)事業(yè)單位的預(yù)算管理水平還存在很大的提升空間，也存在很多問題，如管理理念陳舊、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算監(jiān)督薄弱等。只有深入解決上述問題，才能促使事業(yè)單位預(yù)算管理水平得到很大提升。

一、全面預(yù)算管理內(nèi)涵及特點(diǎn)概述

（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算管理實(shí)施范圍拓展至事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的各方面及細(xì)節(jié)處，是囊括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督及預(yù)算反饋各環(huán)節(jié)的一項(xiàng)全員性、系統(tǒng)性、綜合性的管理活動(dòng)。

（二）全面預(yù)算管理的特征

相比于傳統(tǒng)預(yù)算，全面預(yù)算管理更加強(qiáng)調(diào)全面性，以此形成全員性、全額性、全程性的基本特征。具體來講，全員性指向事業(yè)單位預(yù)算編制全員參與的過程。一方面，將預(yù)算規(guī)劃具體至職工層面，經(jīng)過逐層分解預(yù)算目標(biāo)，促使全員參與其中，加強(qiáng)預(yù)算意識(shí)；另一方面，各部門預(yù)算編制協(xié)調(diào)資源劃分的過程，依托于公正客觀的程序，對(duì)比各部門的工作方案，促進(jìn)內(nèi)部資源的優(yōu)化配置。全額性是指單位各項(xiàng)費(fèi)用統(tǒng)一納入預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算范圍的全額性及全面性。通過在預(yù)算范圍納入全部業(yè)務(wù)活動(dòng)與資金，促進(jìn)統(tǒng)籌規(guī)劃資源，增進(jìn)資源利用與業(yè)務(wù)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性，以此達(dá)到事業(yè)單位全面預(yù)算管理績(jī)效目標(biāo)。全程性是指預(yù)算管理活動(dòng)深入預(yù)算業(yè)務(wù)全過程，不僅表現(xiàn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，而且在預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)，更要注重預(yù)算管理的效用。

二、新時(shí)代背景下事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性

（一）明確單位服務(wù)職能

基于事業(yè)單位現(xiàn)行全面預(yù)算管理模式下，明確要求充分考慮部門自身服務(wù)職能，指引單位各部門設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)實(shí)際社會(huì)服務(wù)需求，確定財(cái)政資金使用途徑，嚴(yán)格遵照社會(huì)功能服務(wù)目標(biāo)選擇匹配項(xiàng)目引進(jìn)，在后續(xù)績(jī)效考核過程中定期追究相關(guān)部門的責(zé)任。只有這樣，才能促使事業(yè)單位各部門職工打破傳統(tǒng)管理界限，清晰掌握各單位、各部門及各職位的服務(wù)職能，充分激發(fā)自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)職能。

（二）節(jié)省資金成本，優(yōu)化資源分配

在事業(yè)單位全面預(yù)算管理推進(jìn)過程中，需要將預(yù)算范圍拓展至單位各部門、各職位及工作環(huán)節(jié)實(shí)行系統(tǒng)管控模式。鑒于此，事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系等于內(nèi)部資源儲(chǔ)存庫(kù)，在預(yù)算編制過程中統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)配內(nèi)部有限資源，消除各部門界定，設(shè)定統(tǒng)一管理目標(biāo)的基本方向，秉持“業(yè)財(cái)一體化”的建設(shè)原則，合理篩除各部門的重復(fù)支出與不必要的項(xiàng)目，促使單位資源利用效率得以全面提升，積極促進(jìn)各部門的協(xié)作交流，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)管控，從而規(guī)避事業(yè)單位資源損耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。

（三）夯實(shí)事業(yè)單位長(zhǎng)久發(fā)展的基礎(chǔ)

在事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系中，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制與績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制的完善建設(shè)必不可少，突出機(jī)制系統(tǒng)性，加強(qiáng)過程管理水平，改善以往傳統(tǒng)管控模式弊端，促使管理層總攬全局，各部門運(yùn)行有章可循、有據(jù)可依。這樣不僅能提升事業(yè)單位的管理水平，又能防范管理活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，夯實(shí)事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施問題

（一）管理觀念傳統(tǒng)，信息不對(duì)稱

針對(duì)信息不對(duì)稱導(dǎo)致事業(yè)單位全面預(yù)算管理觀念陳舊的具體表現(xiàn)如下：一是地方財(cái)政直接下達(dá)預(yù)算任務(wù)，致使部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層誤理解為預(yù)算管理工作隸屬于財(cái)務(wù)管理職責(zé)范疇，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理未能賦予應(yīng)有的重視；同時(shí)，在事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門管理職能履行受限的情況下，預(yù)算管理信息不對(duì)稱的問題突出，不利于事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)算管理觀念更新提升。二是預(yù)算管理資金類別劃分過度精細(xì)，持續(xù)提升預(yù)算管理信息專業(yè)要求，卻未能貫徹落實(shí)專業(yè)理論知識(shí)，無形中增加預(yù)算管理的信息不對(duì)稱性。盡管項(xiàng)目負(fù)責(zé)人切實(shí)參與全面預(yù)算管理工作，也會(huì)因?qū)I(yè)知識(shí)缺乏而影響工作的積極性與主動(dòng)性。同時(shí)，在事業(yè)單位日常工作開展過程中，由于財(cái)務(wù)與技術(shù)之間存在的知識(shí)障礙，不利于財(cái)務(wù)預(yù)算在業(yè)財(cái)活動(dòng)中的指導(dǎo)作用的發(fā)揮，對(duì)預(yù)算匹配單位實(shí)際情況產(chǎn)生不良影響。三是預(yù)算管理措施變動(dòng)較快。隨著工作要求的提升，部分地區(qū)財(cái)政部門的管理措施也隨之做出改變。比如，預(yù)算管理系統(tǒng)持續(xù)更新，致使事業(yè)單位不斷組織學(xué)習(xí)，增加工作任務(wù)。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)，審核不全面

第一，預(yù)算編制方法不合理。由于部分事業(yè)單位對(duì)零基預(yù)算編制法缺乏充分的了解，僅能采用增量預(yù)算法，從而造成預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際情況脫節(jié)，阻礙各項(xiàng)工作的推進(jìn)，甚至對(duì)單位整體工作進(jìn)展造成負(fù)面影響。第二，預(yù)算編制信息不精確。究其原因主要如下：首先，單位職工信息核實(shí)不精準(zhǔn)，如對(duì)單位職工編制數(shù)、在編人員實(shí)際數(shù)、退休人員數(shù)目及臨時(shí)職工數(shù)的信息核實(shí)不到位；其次，國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)核實(shí)不精準(zhǔn)，如對(duì)事業(yè)單位車輛編制數(shù)、現(xiàn)有車輛數(shù)、辦公設(shè)施數(shù)量、房租建筑面積等信息核實(shí)不到位；最后，項(xiàng)目信息核實(shí)不精準(zhǔn)，具體對(duì)項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目重點(diǎn)內(nèi)容、項(xiàng)目實(shí)施要求及實(shí)施時(shí)間等信息核實(shí)不到位，從而造成單位預(yù)算編制信息不精準(zhǔn)。第三，預(yù)算編制審核把控不嚴(yán)謹(jǐn)。首先，在事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層初審環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)層未能深入調(diào)研并上交審核預(yù)算；其次，在上級(jí)主管復(fù)核預(yù)算環(huán)節(jié)，主管部門對(duì)事業(yè)單位提交預(yù)算的情況了解不充分，采用直接復(fù)核形式；最后，在財(cái)政部門審核環(huán)節(jié)，由于財(cái)政部門強(qiáng)調(diào)預(yù)算金額大小，忽視預(yù)算的科學(xué)性及合理性，可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資金損耗嚴(yán)重的情況。

（三）預(yù)算監(jiān)督力度較弱，執(zhí)行分析不足

首先，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性不足。基于事業(yè)單位自身特有管理體系下，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督層的重大影響。往往事業(yè)單位財(cái)會(huì)監(jiān)督的獨(dú)立性受領(lǐng)導(dǎo)層重視影響頗深，致使財(cái)會(huì)監(jiān)督很難真正擁有獨(dú)立性。其次，資金支出管理與績(jī)效考核層面監(jiān)督工作不到位。預(yù)算資金業(yè)務(wù)支出管理方法與管理體制運(yùn)行依然有待改善，預(yù)算監(jiān)督難以深入業(yè)務(wù)前端，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一化。再次，預(yù)算監(jiān)督反饋機(jī)制不完善。當(dāng)前多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督工作尚未形成相應(yīng)的參照標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督工作存在盲目性、隨意性。在實(shí)際執(zhí)行過程中，能夠真正促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督與內(nèi)部預(yù)算控制的有機(jī)結(jié)合，定期反饋預(yù)算監(jiān)督成效的事業(yè)單位少之又少，甚至存在財(cái)會(huì)監(jiān)督與預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重脫節(jié)的情況。最后，即使財(cái)政部門構(gòu)建整套針對(duì)各項(xiàng)資金流動(dòng)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)，但是面對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各具特色與多變的環(huán)境，系統(tǒng)僅能發(fā)揮事后監(jiān)督效用，使事前監(jiān)督與事中監(jiān)督長(zhǎng)期缺位。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未落實(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不完善就無法順利推進(jìn)事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的開展，具體分析如下：一是事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)體系不完善，大多數(shù)事業(yè)單位往往注重預(yù)算資金的獲取，忽略資金的利用效益，缺乏健全資金使用追蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，并且預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制實(shí)施的有效性不足，無法激發(fā)職工的工作積極性，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的成效；二是盡管相關(guān)部門持續(xù)加強(qiáng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)的開展力度，但是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度建設(shè)尚未完成，這無疑會(huì)影響單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重視度；三是社會(huì)群眾對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系還停留在初始發(fā)展階段。近年來，我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算公開機(jī)制日益成熟，但社會(huì)公眾尚未深入了解單位項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效，認(rèn)知程度還停留在實(shí)體建設(shè)等方面，難以科學(xué)評(píng)價(jià)部分項(xiàng)目。

四、事業(yè)單位全面預(yù)算管理優(yōu)化措施

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理理念的宣貫

全面預(yù)算管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)予以高度重視。首先，堅(jiān)守“整體、全面及計(jì)劃”理念，突破財(cái)務(wù)部門固有的思維邏輯，不斷調(diào)動(dòng)全體職工的積極性，全員參與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效管理工作環(huán)節(jié)；其次，持續(xù)貫徹落實(shí)責(zé)任觀念，以預(yù)算管理為抓手，促進(jìn)各項(xiàng)工作協(xié)作進(jìn)行，打破專業(yè)隔閡，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制機(jī)制，弱化信息不對(duì)稱的問題；最后，樹立彈性觀念，加強(qiáng)全面預(yù)算管理與單位各方面的聯(lián)動(dòng)性，強(qiáng)化政策變動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制的建設(shè)。

（二）規(guī)范預(yù)算編制活動(dòng)

第一，篩選科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。首先，指引預(yù)算編制人員掌握零基預(yù)算法，嚴(yán)格遵循預(yù)算法相關(guān)規(guī)章條例，根據(jù)財(cái)政部門、上級(jí)主管部門定期下達(dá)的具體要求，結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際發(fā)展情況，有序完成預(yù)算編制工作任務(wù)；其次，基于事業(yè)單位內(nèi)部人員編制、組織架構(gòu)、工作屬性、薪資福利政策、國(guó)有資產(chǎn)及設(shè)備分配等要素，建設(shè)完善的機(jī)構(gòu)支出標(biāo)準(zhǔn)；最后，按照事業(yè)單位工作需求與財(cái)務(wù)情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)主次分明，以先基本支出后規(guī)劃項(xiàng)目、先重點(diǎn)項(xiàng)目后一般項(xiàng)目的順序進(jìn)行，從而推進(jìn)事業(yè)單位正常經(jīng)營(yíng)、高效履行職能。第二，精準(zhǔn)填制預(yù)算編制信息。首先，精準(zhǔn)填制單位基本支出信息；其次，精準(zhǔn)填制單位項(xiàng)目支出信息。第三，嚴(yán)格把控預(yù)算編制審核。首先，由事業(yè)單位管理層完成預(yù)算編制，小組上交預(yù)算信息與預(yù)算金額的初始審核工作，保證預(yù)算數(shù)據(jù)的合理性與規(guī)范性；其次，由上級(jí)主管部門詳細(xì)審核對(duì)比下級(jí)單位提交的預(yù)算數(shù)據(jù)，選擇有效手段，深入掌握預(yù)算編制依據(jù)，為預(yù)算方法提供充足的依據(jù)；最后，由財(cái)政部門進(jìn)行最終審核，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控審核關(guān)口，統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政資金，以此確定事業(yè)單位的預(yù)算金額。

（三）加大預(yù)算監(jiān)督力度

為保證事業(yè)單位預(yù)算資金利用合理，優(yōu)化內(nèi)部資源調(diào)配，全面提升全面預(yù)算管理的質(zhì)量，務(wù)必持續(xù)加大預(yù)算監(jiān)督力度。第一，事業(yè)單位各部門必須不斷加大預(yù)算監(jiān)督的執(zhí)行力度，增設(shè)有關(guān)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行的專項(xiàng)職位，負(fù)責(zé)追蹤預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行的全過程。預(yù)算監(jiān)督人員嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行各環(huán)節(jié)，規(guī)定各部門嚴(yán)格圍繞預(yù)算目標(biāo)落實(shí)工作，不允許隨意變更資金的使用方案，以防預(yù)算超支或不足現(xiàn)象發(fā)生，確保資金利用效率。第二，除卻事業(yè)單位自身監(jiān)督以外，還必須接受國(guó)家相關(guān)部門與社會(huì)媒介的外部監(jiān)督，同時(shí)為提升工作的透明度，可以將事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況向社會(huì)媒體與社會(huì)公眾，主動(dòng)接受監(jiān)督。第三，不斷提升財(cái)會(huì)監(jiān)督信息數(shù)據(jù)技術(shù)，為預(yù)算監(jiān)督提質(zhì)增效。伴隨信息技術(shù)水平發(fā)展進(jìn)步，未來財(cái)會(huì)監(jiān)督需朝全方位、全天候的實(shí)時(shí)線上監(jiān)督模式發(fā)展，不斷完善優(yōu)化預(yù)算管理信息系統(tǒng)，加快信息讀取速度，合理縮減監(jiān)督成效反饋周期，進(jìn)一步提升單位監(jiān)督工作的效率，全力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理改革。

（四）落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理

我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理范圍延展至多方面，但各項(xiàng)工作具體實(shí)施情況不同，且處于高速發(fā)展階段。具體可考慮從以下兩點(diǎn)著手，達(dá)到提升單位全面預(yù)算管理水平的目的。第一，完善預(yù)算績(jī)效管理制度。首先，密切關(guān)注預(yù)算管理信息系統(tǒng)應(yīng)用，在聯(lián)動(dòng)開發(fā)內(nèi)部業(yè)務(wù)板塊同時(shí)，做好新舊系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳遞工作，減少人力投入，充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)；完善績(jī)效指標(biāo)體系，積極推進(jìn)分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)作業(yè)，保證績(jī)效管理指標(biāo)體系的合理性與合規(guī)性。同時(shí)，構(gòu)建彈性機(jī)制，突出績(jī)效指標(biāo)動(dòng)態(tài)化調(diào)整、共享建設(shè)功能；完善更新評(píng)價(jià)方法，借助云技術(shù)手段與各類分析手段，科學(xué)、精確評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效結(jié)果。第二，依托于彈性手段，一手加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制約，貫徹落實(shí)責(zé)任，一手加強(qiáng)績(jī)效管理激勵(lì)。首先，持續(xù)落實(shí)責(zé)任機(jī)制，即主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)整體預(yù)算績(jī)效，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效，以及重要項(xiàng)目績(jī)效持續(xù)責(zé)任追究機(jī)制；其次，指引各級(jí)財(cái)政部門加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制建設(shè)，設(shè)置激勵(lì)與制約共存的彈性結(jié)構(gòu)，有效保證預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理規(guī)劃。

（五）提升預(yù)算管理人員綜合素養(yǎng)

提升預(yù)算管理人員綜合素養(yǎng)是事業(yè)單位推進(jìn)全面預(yù)算管理工作的關(guān)鍵所在，預(yù)算管理每一環(huán)節(jié)都需要依賴專業(yè)人員引導(dǎo)推進(jìn)，不僅需要精通財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，特別是執(zhí)行結(jié)果分析能力強(qiáng)的人才，還需要綜合業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人才。全面預(yù)算管理人員綜合素養(yǎng)不僅僅指向?qū)I(yè)能力，更多包含職業(yè)道德，故而需要從這兩方面同時(shí)著手，不斷提升預(yù)算人員的綜合素養(yǎng)。針對(duì)事業(yè)單位現(xiàn)有財(cái)會(huì)職工，應(yīng)當(dāng)結(jié)合事業(yè)單位全面預(yù)算管理推進(jìn)要求。有針對(duì)性地組織培訓(xùn)活動(dòng)，結(jié)合會(huì)計(jì)相關(guān)法規(guī)要求，組織預(yù)算人員學(xué)習(xí)掌握相關(guān)會(huì)計(jì)知識(shí)與制度，不斷更新自身知識(shí)體系，真正提升預(yù)算人員的專業(yè)能力。此外，可以從外部渠道引進(jìn)單位所需的人才，培養(yǎng)成與單位發(fā)展相匹配的優(yōu)秀人才，從而提升事業(yè)單位財(cái)會(huì)職工的專業(yè)化、年輕化。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位順利推進(jìn)全面預(yù)算管理工作，必須依靠整套預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核評(píng)價(jià)等全程的運(yùn)行體系，以及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層與各部門職工的積極參與協(xié)作。但因全面預(yù)算管理認(rèn)知有限、經(jīng)驗(yàn)缺乏、管理不足等制約因素的存在及影響，對(duì)事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施開展造成很大阻礙。因此，本文從事業(yè)單位實(shí)際角度出發(fā)，分析影響全面預(yù)算管理實(shí)施的具體成因，從管理理念、預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效管理、人員素養(yǎng)等方面提出優(yōu)化措施，希望事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，持續(xù)探索全面預(yù)算管理的優(yōu)化路徑，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度的深化改革，促進(jìn)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)良性、穩(wěn)健發(fā)展。