牛靈芝

（中榕規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510000）

引言

改革開放以來，我國積極引入并創(chuàng)新高速公路投融資模式，快速拉動我國高速公路連線成網(wǎng)，為經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供了有力支撐。截至2021 年末，我國收費高速公路16.12 萬公里，其中，政府還貸高速公路6.86萬公里，經(jīng)營性高速公路9.26 萬公里?；诂F(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，早期建成通車的高速公路逐步接近規(guī)定的收費截止時間。為適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，回應(yīng)社會各界對于高速公路收費問題的關(guān)切，我國在積極推動“一法兩條例”修訂及頒布實施，對收費公路籌資、建設(shè)、養(yǎng)護、運營、管理等基本制度予以調(diào)整和重新明確，以實現(xiàn)收費公路健康可持續(xù)發(fā)展。本文結(jié)合深圳政府回購高速公路取消收費以及廣佛高速公路收費期滿停止收費的實例分析，結(jié)合我國高速公路的具體情況，提出經(jīng)營性高速公路收費期滿管理的建議。

一、經(jīng)營性高速公路收費期限規(guī)定

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于高速公路特許經(jīng)營收費期限管理做出了明確規(guī)定，收費期限按照收回投資并有合理回報的原則，由有關(guān)交通主管部門與投資者約定并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限。一般而言，經(jīng)營性公路的收費期限，最長不得超過25 年，國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30 年。

隨著我國高速公路建設(shè)發(fā)展進入新階段，為完善收費公路管理相關(guān)制度，2015年交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿征求公眾意見，提出“特許經(jīng)營公路中的高速公路經(jīng)營期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，在‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’完成后，實行養(yǎng)護管理收費”，修訂稿引發(fā)社會廣泛討論，目前并未頒布實施。根據(jù)《交通運輸“十四五”立法規(guī)劃》，“十四五”期間將全力協(xié)調(diào)推動《中華人民共和國公路法（修訂）》《收費公路管理條例（修訂）》《農(nóng)村公路條例》頒布實施，進一步明確收費公路償債期限和經(jīng)營期限的確定原則，防范政府債務(wù)風險，吸引社會資本投資，實現(xiàn)收費公路健康可持續(xù)發(fā)展。

廣東省高速公路里程位于全國前列，境內(nèi)經(jīng)營性高速公路占收費高速公路總里程的比例高達81.89%，遠高于全國平均水平（57.45%）。廣東省在收費公路收費期限管理方面積極探索突破，《廣東省交通運輸廳關(guān)于高速公路改擴建管理的辦法》（粵交〔2018〕12 號）針對高速公路改擴建項目的收費期限，規(guī)定了確定原則、測算方法、工作程序等事項，指導(dǎo)境內(nèi)多條經(jīng)營性高速公路完成了改擴建工程重新核定收費期的工作。

二、深圳市政府回購高速公路案例分析

（一）案例介紹

深圳作為改革開放的重要窗口，堅持創(chuàng)新主導(dǎo)城市發(fā)展。2014 年深圳政府回購梅觀高速（梅林至觀瀾段）剩余13 年的收費權(quán)，使其成為國內(nèi)首條在運營期內(nèi)因政府回購而取消收費的高速公路。此后幾年間，又斥巨資陸續(xù)收回鹽田坳隧道、龍大高速深圳段以及南光、鹽排、鹽壩高速公路收費權(quán)并停止收費。2017 年深圳市交通運輸委與項目投資建設(shè)方簽約收回東部過境高速公路項目特許經(jīng)營權(quán)，意味著其建成后即將免費通行。2018 年收回清平高速二期特許經(jīng)營權(quán)，南段當年5 月即免費通行，北段未來建成即免費通車。深圳市對于經(jīng)營性高速公路收費權(quán)的回購時點逐步由運營期提前到建設(shè)期，以避免運營期回購的巨額溢價成本。見表2。

以回購南光、鹽排、鹽壩高速公路為例（見圖1），深圳市回購高速公路以深圳市交通運輸局（原深圳市交通運輸委員會）為主導(dǎo)，財政、規(guī)土、國資、法制等部門在市政府授權(quán)下參與協(xié)商談判，而后由市交通運輸局與業(yè)主方簽訂協(xié)議，項目移交后也由市交通運輸局負責后續(xù)的管理養(yǎng)護職責。

圖1 南光、鹽排、鹽壩高速公路協(xié)商回購流程示意

（二）案例分析

深圳市回購運營期高速公路取消收費的做法引起輿論廣泛討論，但效仿跟隨者寥寥，說明該模式并不具有推廣性。筆者認為除卻各地財政實力的顯著差異外，還應(yīng)當從投資回報和路網(wǎng)結(jié)構(gòu)兩個方面分析原因。

深圳市作為經(jīng)濟特區(qū)，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平在一線城市中保持領(lǐng)先。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，迫切需要破除境內(nèi)高速公路封閉管理模式對于城市的分割，促進城市整體性、一體化發(fā)展，進一步釋放經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿?。而在相對成熟的城市空間格局中，關(guān)鍵的通道資源已被現(xiàn)狀高速公路占用，若通過新建道路滿足城市發(fā)展需求，不僅面臨巨額建設(shè)成本，而且面臨高昂的新增道路用地的機會成本、時間成本和風險成本。因此，回購現(xiàn)狀高速公路通過市政化改造破除其對城市的分割，是綜合權(quán)衡經(jīng)濟社會投資回報后的性價較優(yōu)的選擇。

另一方面，基于深圳市特殊的地理位置，其境內(nèi)的高速公路大多是國家高速公路和省級高速公路的終端路段。從路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)來看（見圖2），目前當?shù)卣刭彽母咚俟仿范尉鶠閲〉栏咚俟返哪┒寺范?，各項目的下游直接對接當?shù)厥姓缆肪W(wǎng)。因此，回購的道路可以在不影響國省道高速公路網(wǎng)完整性的前提下，成功轉(zhuǎn)向市政化的管理模式，充分融入當?shù)爻鞘械缆肪W(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)政府回購行為的戰(zhàn)略目標。

圖2 深圳市免費通行高速公路路線位置示意圖

圖3 廣佛高速收費期滿后續(xù)管理結(jié)構(gòu)

三、廣佛高速收費期滿停止收費案例分析

（一）案例介紹

廣佛高速公路是廣東第一條高速公路，也是國內(nèi)第二條建成通車的高速公路，全長15.7 公里，原核定收費期限至2019 年（收費期30 年），2016 年6 月經(jīng)廣東省人民政府同意其改擴建工程重新核定收費期限至2021 年12 月7 日止，并于2022 年3 月3日零時起正式停止收費。

根據(jù)《廣東省交通運輸廳關(guān)于廣佛高速公路收費期滿處置有關(guān)事宜的通知》（粵交營便〔2022〕24 號文），廣佛高速公路停止收費后，保留既有收費設(shè)施按照零費率方式照常運營，對通行本路段的所有車輛免收車輛通行費，并代為收取其他路段的車輛通行費。停止收費后，由廣佛高速公路有限公司繼續(xù)負責廣佛高速公路的管理、養(yǎng)護。

（二）案例分析

廣佛高速公路作為國內(nèi)第一條中外合作建設(shè)、經(jīng)營、管理的高速公路，建成通車至停止收費歷經(jīng)約32.5 年。項目運營期間整體經(jīng)濟效益較好，收費期滿回收時項目資產(chǎn)相關(guān)的貸款已清償完畢。項目停止收費后采用政府購買服務(wù)的方式，仍交由廣佛高速公路有限公司負責管理、養(yǎng)護，回收流程在現(xiàn)階段并未實質(zhì)性地涉及資產(chǎn)驗收及移交的內(nèi)容。項目停止收費日期距離核定的收費期滿時點延后約3 個月，主要在于政府、投資方、運營公司等各方對于是否應(yīng)停止收費以及收費后管理問題未能協(xié)商一致。

一方面，我國正推進《中華人民共和國公路法（修訂）》、《收費公路管理條例（修訂）》頒布實施，政策修訂的方向是高速公路實行“使用者付費”的長期收費模式，但在上級政策尚未明確的過渡階段，面對公眾的關(guān)切，政府部門根據(jù)現(xiàn)階段法律法規(guī)的規(guī)定要求廣佛高速公路停止收費，而投資方及運營單位則認為停止收費會進一步加重項目交通擁堵情況，影響交通安全，長遠來看并不利于保障公眾的利益，且取消收費并不符合行業(yè)政策改革趨勢。

另一方面，筆者了解到，對于項目停止收費后的管理養(yǎng)護服務(wù)費用，主管部門與廣佛高速公路有限公司目前尚未達成有效一致的協(xié)商結(jié)論。在養(yǎng)護標準、考核指標以及風險承擔等“權(quán)責利”邊界條件缺乏完整明確劃定依據(jù)的情況下，所謂采購服務(wù)費用無法進行科學合理的計算，亟需健全完善相應(yīng)政策體系以保障各方合法權(quán)益，促進高速公路行業(yè)的健康發(fā)展。

四、對經(jīng)營性高速公路收費期滿管理的建議

上述兩個實例分別以提前回購和期滿回收的方式結(jié)束了經(jīng)營性高速公路收費期，其行為動機、操作模式以及存在的問題等對經(jīng)營性高速公路收費期滿管理提供了一些啟示。

（一）經(jīng)營性高速公路收費期滿后應(yīng)堅持“使用者付費”原則

我國目前17.7 萬公里（截至2022 年底）的高速公路網(wǎng)是經(jīng)過將近40 年的不懈努力建設(shè)形成的，早期建設(shè)的高速公路雖已面臨收費期滿的問題，但后期建設(shè)的項目多數(shù)仍處于還貸進程中，高速公路行業(yè)整體的收支缺口持續(xù)拉大。在此背景下，若前期建設(shè)的經(jīng)濟效益較好的高速公路收費期滿后直接停止收費，不僅后續(xù)的養(yǎng)護費用需要依靠財政解決，而且免費的高速公路會造成自身及前后相接路段的擁堵（如廣州東南西環(huán)線高速），并分流競爭路段大量交通需求，進一步加劇其他收費高速公路的經(jīng)營困境，不利于行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

從產(chǎn)品服務(wù)供應(yīng)的角度分析，不同等級道路可以看作是針對不同出行需求提供服務(wù)。龐大而廣覆蓋的普通公路是由政府提供的公益性產(chǎn)品，為社會提供均等公共服務(wù)。而收費高速公路僅占我國公路總里程的3.05%，其中，經(jīng)營性高速公路占比約1.75%（截至2021 年底），其功能定位是向公眾提供可自由選擇的高速、便捷的通行服務(wù)，整體應(yīng)堅持“使用者付費”原則，來實現(xiàn)差別化交通服務(wù)供給，以促進道路空間資源的合理分配。

（二）經(jīng)營性高速公路收費期滿收回后的管理主體

結(jié)合案例分析可知，以政府回購方式取消高速公路收費的模式并不具有可推廣性，但是其為經(jīng)營性高速公路期滿回收管理提供了一種可行的路徑。既是對于具有市政化改造條件的經(jīng)營性高速公路，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的需要，可由當?shù)卣岢錾暾?，在保證國省道高速公路系統(tǒng)完整性的前提下，將項目路段調(diào)整為城市快速路或主干道，由其自主負責項目后期管理養(yǎng)護職責。該類別項目的規(guī)模相對而言比較小，且理應(yīng)控制在一定的規(guī)模范圍內(nèi)。

未來更多經(jīng)營性高速公路期滿回收后可遵循“廣佛高速公路”式的回收管理模式，即由省級政府作為回收主體，授權(quán)交通主管部門對回收后的項目進行集中管理，并通過采購管理養(yǎng)護的模式由企業(yè)主體具體負責回收路段的管理養(yǎng)護責任。

（三）經(jīng)營性高速公路收費期滿后政府管理重點

目前，正在修訂的《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》等的修訂版尚未頒布實施，收費公路法律法規(guī)制度不完善，而高速公路期滿收回管理已成為政府、行業(yè)及企業(yè)面臨的迫在眉睫的問題，如2022 年收費期滿的廣佛高速公路、榮烏高速公路威海至煙臺段等只能按照現(xiàn)行法規(guī)停止收費，后續(xù)政策變動后若重提收費，則容易激發(fā)公眾不滿情緒。因此，應(yīng)加快相關(guān)政策的修訂實施，減少高速公路行業(yè)的政策不確定因素，推進行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

另一方面，我國經(jīng)營性高速公路投資多元化，屬于市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在上級政策制度完善的前提下，各地政府部門應(yīng)結(jié)合自身實情，著力研究收費標準、管理養(yǎng)護評價指標體系、企業(yè)激勵機制、風險分擔機制、信息公開制度等，增強政策的操作性，扮演好“裁判員”的角色，保護好經(jīng)營者、使用者的權(quán)益。

結(jié)語

我國地域廣闊，各地經(jīng)濟情況有很大差別，縱橫交錯的高速公路大大縮短了各地的時空距離，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。經(jīng)營性高速公路作為高速公路網(wǎng)絡(luò)的重要組成，是積極引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。加快推進經(jīng)營性高速公路收費期滿回收管理的頂層設(shè)計，是促進交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的保障，相關(guān)政策的制定應(yīng)在回應(yīng)社會關(guān)切的同時正視并尊重各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，在降低社會運輸成本的同時重視防范債務(wù)風險，提高行業(yè)整體的服務(wù)能力與水平，為人民提供美好的交通服務(wù)。