李冰

關(guān)鍵詞 土地經(jīng)營制度 鄉(xiāng)村振興 規(guī)模經(jīng)營

〔中圖分類號(hào)〕Ｆ３０１ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０９－０１３２－０９

黨的二十大提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，并將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要舉措。① 新中國成立以來，農(nóng)村土地經(jīng)營制度先后經(jīng)歷“分—統(tǒng)—分—統(tǒng)”四次改革，土地農(nóng)民所有制、土地集體所有制、農(nóng)民土地承包制、土地三權(quán)分置，這些在不同時(shí)期形成的土地經(jīng)營制度，既有順應(yīng)民眾創(chuàng)新和意愿所做出的政策改變，又有按照政府意愿進(jìn)行的強(qiáng)制性制度變革，這些都在一定程度上影響著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。其中，實(shí)行家庭承包經(jīng)營，是農(nóng)村生產(chǎn)方式的重大變革，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的最有效實(shí)現(xiàn)形式。② 這項(xiàng)制度極大地促進(jìn)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極度落后的狀況，并創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地制度變遷由“公權(quán)”與“私權(quán)”的循環(huán)博弈階段過渡到了產(chǎn)權(quán)分離階段，因而成為我國農(nóng)地制度變革歷史上一個(gè)重要的里程碑。③ 進(jìn)入２１世紀(jì)，伴隨快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口逐步減少，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技使用增多，高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的市場需求越來越旺盛，土地規(guī)模化經(jīng)營趨勢越來越明顯，“三權(quán)分置”適時(shí)而生。“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新，也是農(nóng)村土地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，具有鮮明的時(shí)代特征。④ 農(nóng)地“三權(quán)分置”作為新發(fā)展階段農(nóng)地制度的重大創(chuàng)新，成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手之一。① 新時(shí)代新征程，農(nóng)村土地經(jīng)營制度應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)需要，做出新的改革與創(chuàng)新。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營制度的四次變革及其規(guī)?；厔?/p>

對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的探索實(shí)際上在新中國成立前就已開始。此后的７０余年里，調(diào)整與改革土地經(jīng)營制度始終伴隨農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，并成為“三農(nóng)問題”的重中之重。

１．短暫的土地農(nóng)民所有制（１９４９—１９５６）。土地農(nóng)民所有制的實(shí)行始于新中國前的解放區(qū)。１９４７年１０月，中共中央頒布《中國土地法大綱》，提出廢除一切地主的土地所有權(quán)，鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地由鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配。１９５０年６月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。不論“土地法大綱”還是“土地改革法”，核心都是將封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制，也就是將少數(shù)地主對土地的“統(tǒng)一”經(jīng)營改變?yōu)槎鄶?shù)農(nóng)民對土地的分散經(jīng)營。到１９５３年，全國農(nóng)村除少數(shù)民族地區(qū)和臺(tái)灣省外，都廢除了封建地主的土地所有制，實(shí)現(xiàn)了土地農(nóng)民所有制。②

土地農(nóng)民所有制徹底改變了幾千年來農(nóng)民與土地這個(gè)稀缺資源的相互關(guān)系，農(nóng)民完全享有土地的所有權(quán)力。農(nóng)民生產(chǎn)積極性也由此得到空前提升，土地產(chǎn)出潛能得到巨大釋放。１９５２年，全國糧食產(chǎn)量、農(nóng)作物產(chǎn)值、農(nóng)民收入、農(nóng)民每人平均生活用糧分別是１９４９年的１．４５倍、１．５５倍、１．８７倍和１．１０倍。主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量已恢復(fù)或超過了抗日戰(zhàn)爭前的最高生產(chǎn)水平，農(nóng)民生活也得到初步改善。③ 但土地農(nóng)民所有制存在時(shí)間并不長，不久之后便被土地集體所有制替代。

２．低效的土地集體所有制（１９５６—１９７８）。土地集體所有、集體經(jīng)營是新中國成立以來對農(nóng)村土地經(jīng)營制度不成功的探索和實(shí)踐，前后歷經(jīng)２０多年。１９５１年，中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，提出為了要使廣大貧困農(nóng)民迅速增加生產(chǎn)并走上豐衣足食的道路，要使國家得到比現(xiàn)在多得多的商品糧食及其他工業(yè)原料，就必須提倡“組織起來”。１９５３年，中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，指出勞動(dòng)互助是建立在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的集體勞動(dòng)，其前途就是農(nóng)業(yè)集體化或社會(huì)主義化，這個(gè)“決議”也明確提出實(shí)施互助合作運(yùn)動(dòng)的三種形式。１９５６年，全國人大第一屆三次會(huì)議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，提出要“按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，集體所有制和部分集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。④ １９６２年，隨著《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》的發(fā)布，農(nóng)村土地經(jīng)營徹底從個(gè)體轉(zhuǎn)向集體、從分散轉(zhuǎn)向集中。

土地集體所有制是低效的，是不成功的。被剝奪了土地所有權(quán)力，尤其是失去土地經(jīng)營支配權(quán)和收益分配權(quán)后，農(nóng)民生產(chǎn)意愿受到極大打擊，磨洋工、大鍋飯成為土地集體經(jīng)營時(shí)的常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)受到巨大影響，除了１９５２—１９５７年間中國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率有過一個(gè)增量極小的上升以外，整個(gè)１９８３年以前的農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)率明顯低于１９５２年個(gè)體農(nóng)業(yè)的水平。⑤ 大量農(nóng)民被固定在農(nóng)村，一般情況下社區(qū)成員沒有遷徙和選擇職業(yè)的權(quán)利，⑥農(nóng)民只能從事單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入難以提升，農(nóng)民生活逐步陷入貧困。

３．成功的土地承包制（１９７８—２０１４）。土地承包制是新中國成立以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)中最成功的改革實(shí)踐，也是改革開放最主要的創(chuàng)新成果，它的實(shí)施一舉改變了農(nóng)村落后、農(nóng)民貧困境況，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，形成幾千年來最大的繁榮。土地承包制源自農(nóng)民自行分散經(jīng)營，后在各級政府默許和逐步支持下，以燎原之勢覆蓋全國，安徽省鳳陽縣的小崗村是探索土地承包的典型代表。土地承包制從萌芽到最后被完全認(rèn)可也經(jīng)歷較為復(fù)雜的過程。１９７８年，黨的十一屆三中全會(huì)提出要集中主要精力把農(nóng)業(yè)盡快搞上去。１９７９年，在《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中，包工到作業(yè)組、包產(chǎn)到戶被公開提出。１９８０年，中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》中允許已實(shí)行包產(chǎn)到戶的地區(qū)繼續(xù)實(shí)行。１９８２年的中央一號(hào)文件中指出，包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，包產(chǎn)到戶、包干到戶有了合法的身份。１９８３年的中央一號(hào)文件指出，聯(lián)產(chǎn)承包制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展，聯(lián)產(chǎn)承包制的合法性有了理論支撐。１９８４年，中央一號(hào)文件明確提出要穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，明確提出要延長１５年的土地承包期。自此，推行近３０年的三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一管理、集中經(jīng)營完全轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)分結(jié)合、農(nóng)戶承包并自行生產(chǎn)的分散經(jīng)營。

土地承包制這一有效的制度創(chuàng)新和成功實(shí)踐，一經(jīng)誕生就表現(xiàn)出強(qiáng)大的創(chuàng)造力，并深得人心，①實(shí)施短短幾年后就在全國推廣實(shí)行。從而促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅增加，有力地加速了農(nóng)業(yè)增長，１９７８—１９９２年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長速度達(dá)到了５．９％，②農(nóng)民收入快速提高，困惑國人幾千年的溫飽問題得到徹底解決。２０２０年，絕對貧困得以完全消除。

４．探索中的土地三權(quán)分置（２０１４—今）。三權(quán)分置是進(jìn)入２１世紀(jì)對農(nóng)村土地經(jīng)營制度做出的新探索，其核心內(nèi)容是明確了土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，重點(diǎn)是保障農(nóng)民對土地的承包權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方。三權(quán)分置的目的是推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)民的土地收益。土地規(guī)模經(jīng)營在２０世紀(jì)８０年代土地承包制逐步推行時(shí)就被提出，但真正受到鼓勵(lì)并從制度上得以認(rèn)可是在２１世紀(jì)初。２００２年，《農(nóng)村土地承包法》從法律層面認(rèn)可了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。２００５年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益、流轉(zhuǎn)的形式等做了明確規(guī)定。２０１３年，黨的十八屆三中全會(huì)提出進(jìn)一步放寬土地承包權(quán)限，土地承包經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)、可抵押、可擔(dān)保，甚至可以在公開市場上流轉(zhuǎn)。２０１４年，三權(quán)分置被提出并推進(jìn)實(shí)施。２０１５年，全國２９個(gè)縣（市、區(qū)）作為試點(diǎn)開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。

三權(quán)分置是應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)市場化新形勢而施行的制度創(chuàng)新。③ 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過幾十年的發(fā)展已成規(guī)?；厔?，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營將會(huì)成為下一步的主旋律。④ 到２０２１年，全國有５．５５億畝家庭承包耕地在不同主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這個(gè)數(shù)據(jù)占到當(dāng)年全國耕地面積的３５．５４％。⑤ 土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的形成，提升了土地產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，但也出現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不高、規(guī)模化經(jīng)營中農(nóng)民收益難以保障等問題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略，這將是未來３０年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要抓手。如何發(fā)揮土地經(jīng)營性制度基礎(chǔ)作用，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生的新問題，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的形成，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，成為當(dāng)前和未來土地經(jīng)營制度改革的重要內(nèi)容。

二、土地經(jīng)營制度成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)興旺的動(dòng)力源泉

新中國成立以來農(nóng)村土地經(jīng)營制度的四次改革都對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、農(nóng)民收入甚至社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，主要原因在于每一次改革都對農(nóng)民擁有的土地權(quán)屬做出不同程度的改變。土地農(nóng)民所有制的改革最為徹底，農(nóng)民被賦予土地的所有權(quán)力，農(nóng)民完全可以按照自己的意愿組織安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地產(chǎn)出全部歸自己所有，農(nóng)民也按照自己的意愿買賣土地。土地集中制剝奪了農(nóng)民對土地的所有權(quán)力，集體代表國家行使土地所有權(quán)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及收益分配，農(nóng)民像城市工廠的工人一樣按時(shí)勞作，接受集體做出的生產(chǎn)、分配安排。土地承包制賦予農(nóng)民相對完整的權(quán)力，農(nóng)民失去土地所有權(quán)，不能自由買賣土地，但擁有長時(shí)間的土地承包權(quán)，農(nóng)民完全可以根據(jù)自己的意愿組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地產(chǎn)出和收益由農(nóng)民自主處理和支配。表１是新中國成立以來７０余年形成的幾種土地經(jīng)營制度，從實(shí)踐來看，土地經(jīng)營制度直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、勞動(dòng)生產(chǎn)率高低和農(nóng)民收入，是農(nóng)業(yè)興旺的源動(dòng)力。

一是土地經(jīng)營制度影響著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的大小。農(nóng)村土地經(jīng)營制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展是典型的生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的辯證關(guān)系，顯著表現(xiàn)出生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的反作用。當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力時(shí)，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力時(shí)，便會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。在實(shí)踐中，當(dāng)土地經(jīng)營制度不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，得不到農(nóng)民支持時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減少、農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻。集體土地所有制即是如此，堅(jiān)持實(shí)施了２０余年，結(jié)果農(nóng)業(yè)發(fā)展幾近停滯、農(nóng)民生活陷入困境。當(dāng)土地經(jīng)營制度適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際、得到農(nóng)民支持時(shí)，便起到促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的作用。土地承包制是典型例子，在得到農(nóng)民的認(rèn)可下，短時(shí)間內(nèi)就在全國普及，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增長，農(nóng)民貧困問題得以緩解，溫飽問題得以解決。

對比土地集體所有制和土地承包制實(shí)施后的糧食產(chǎn)出，這一點(diǎn)更加明顯。改革開放前３０年，糧食作物播種面積基本保持在１８億畝以上，但糧食產(chǎn)出增長緩慢。如圖１、圖２所示，１９５８—１９７８年，２０年間糧食產(chǎn)量和糧食畝產(chǎn)分別只增長２１４２億斤和１３０斤。比較而言，改革開放后，糧食作物播種面積小幅下降，４０余年都維持在１８億畝以下，但糧食產(chǎn)出不降反升。１９７８—１９８４年，６年內(nèi)糧食產(chǎn)量和糧食畝產(chǎn)的增長就達(dá)到２０５０億斤和１４５斤，糧食產(chǎn)量增長量接近改革前２０年的增長量，糧食畝產(chǎn)增長量超過改革前２０年的增長量。１９７８—１９９８年，改革后２０年增長的糧食產(chǎn)量和糧食畝產(chǎn)分別是改革前２０年的１９４倍和２．０３倍。１９９８—２０２１年，糧食產(chǎn)量和糧食畝產(chǎn)的增長盡管放緩，但２０余年間仍然增長３４１１億斤和１７４斤，糧食產(chǎn)量達(dá)到１３６５７億斤，糧食畝產(chǎn)達(dá)到７７４斤。

二是土地經(jīng)營制度決定勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低。除了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，土地經(jīng)營制度對勞動(dòng)生產(chǎn)率也有非常大的影響，尤其在農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量變化不大的情況下，土地經(jīng)營制度對勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低起決定性作用。在土地集體所有制實(shí)施期間，被禁錮在集體組織內(nèi)的農(nóng)民失去了對土地生產(chǎn)的積極性，各種形式的怠工成為集體土地所有制期間常見的現(xiàn)象，農(nóng)民看似每天按時(shí)上下工，但是實(shí)際生產(chǎn)效率非常低下。土地承包制讓農(nóng)民再次獲得了土地生產(chǎn)經(jīng)營以及收益分配的自主權(quán)，于是怠工現(xiàn)象消失了，農(nóng)民不需要督促就自覺去承包地勞作，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯提升。

如圖３所示，按照勞動(dòng)生產(chǎn)率＝糧食產(chǎn)量／第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口（斤／人）的方式計(jì)算，從新中國成立到改革開放前，除了在１９５８年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到２５５２斤／人外，絕大部分時(shí)間里，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率一直徘徊在２０００斤／人以下。１９５２—１９７８年，勞動(dòng)生產(chǎn)率凈增長僅為２５９斤／人。改革開放以后，勞動(dòng)生產(chǎn)率快速提升。１９７８—１９８４年，勞動(dòng)生產(chǎn)率凈增長４８７斤／人。１９７８—１９９８年，勞動(dòng)生產(chǎn)率凈增長７６０斤／人。１９７８—２０２１年，勞動(dòng)生產(chǎn)率增長幅度更大，４０余年中，增長３．７２倍。除了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展造成農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的大量使用影響外，土地經(jīng)營制度的適時(shí)改變成為勞動(dòng)生產(chǎn)率快速增長的關(guān)鍵因素。

三是土地經(jīng)營制度影響著農(nóng)民收入的高低。土地經(jīng)營制度決定著農(nóng)民擁有土地權(quán)屬的大小，決定著農(nóng)民是否擁有土地收益分配權(quán)，從而影響農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的意愿，最終影響農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。改革開放前，農(nóng)民被禁錮在土地上，失去了非農(nóng)業(yè)收入機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)收入是其主要收入來源。但村集體掌握著土地收益分配權(quán)，統(tǒng)一分配土地產(chǎn)出，加上土地產(chǎn)出低，農(nóng)民分配所得較少，始終保持較低生活水平。研究顯示，從１９５６—１９７７年，我國農(nóng)村居民家庭人均純收入總的趨勢是不斷增長的，但其增長的幅度很小，增長速度的絕對值非常低，２２年間平均每年只增加２元。① 改革開放后，農(nóng)民承包土地，擁有了土地收益的占有、分配權(quán)，農(nóng)民全力投入生產(chǎn)經(jīng)營，土地產(chǎn)出明顯增加，農(nóng)民收入顯著提升。研究表明，改革開放初期，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制剛剛實(shí)施的幾年中，農(nóng)業(yè)收入也基本上是農(nóng)民收入的主要來源，土地承包制的實(shí)施顯著提升農(nóng)民收入，１９７８—１９８４年被稱作農(nóng)民收入超常規(guī)增長階段，農(nóng)民收入的名義值從１３３．５７元增加到了３５５．３３元，年平均實(shí)際增長率達(dá)到了１４．０６％，這一速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同一時(shí)期城鎮(zhèn)居民可支配收入的年平均實(shí)際增速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過改革開放前的農(nóng)民收入增長速度。②

三、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下土地經(jīng)營制度改革面臨新的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展所提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村未來建設(shè)將以此為目標(biāo)全面推進(jìn)。新中國成立７０年以來的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，土地經(jīng)營制度的適應(yīng)與否對農(nóng)業(yè)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，逐漸成為農(nóng)業(yè)興旺名副其實(shí)的源動(dòng)力。但鄉(xiāng)村振興所需要的產(chǎn)業(yè)興旺是農(nóng)業(yè)的根本性轉(zhuǎn)變，土地產(chǎn)出、勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)民收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過去，面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)需要，土地經(jīng)營制度本身以及進(jìn)一步的改革都面臨新的挑戰(zhàn)。

１．土地規(guī)模化經(jīng)營面臨難題

土地承包制是新中國成立７０余年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村最成功的改革。當(dāng)農(nóng)民再次擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)以及收益處置權(quán)后，農(nóng)民更加珍惜土地，將土地看作最寶貴的資產(chǎn)，當(dāng)成自己的命根子。鄉(xiāng)村振興第一目標(biāo)要求是產(chǎn)業(yè)興旺，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要高度規(guī)模化、科技化、社會(huì)化、市場化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，規(guī)模化經(jīng)營成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式。實(shí)踐也證明，規(guī)?；?jīng)營才有可能促成大規(guī)模的投資和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的廣泛使用。盡管在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，越來越多的農(nóng)民離開土地，進(jìn)入城鎮(zhèn)從事收入更高的二三產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)民不愿意輕易放棄自己承包土地的占有權(quán)和使用權(quán)。如果土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用不高，很多農(nóng)戶寧愿把承包地閑置甚至?xí)簳r(shí)拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)出去。③ 在此種情況下，推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺面臨難題。

２．農(nóng)民面臨承包權(quán)主體地位弱化問題

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最主要目的是讓農(nóng)民富裕起來，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中得到更多收入，逐步縮小甚至消除城鄉(xiāng)差距。進(jìn)入２１世紀(jì)，中央提出的改革舉措、出臺(tái)的系列政策，都希望通過制度改革與創(chuàng)新，提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)土地中的穩(wěn)定收益，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的收入來源。但在實(shí)際操作中，農(nóng)民土地承包權(quán)益受損、受侵現(xiàn)象極易發(fā)生，農(nóng)民承包權(quán)主體地位弱化較為突出。主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，村干部往往充當(dāng)資本與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的中介，在村級民主不健全的情況下，極易導(dǎo)致資本與村干部“合謀”侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。④ 當(dāng)土地流轉(zhuǎn)后，資本勢力明顯強(qiáng)過農(nóng)民個(gè)體，加上缺乏有效的保障機(jī)制，農(nóng)民很難得到土地的增值收益。更有甚者，土地被流轉(zhuǎn)后，改變了用途，流轉(zhuǎn)期滿后，農(nóng)民收回的是污染嚴(yán)重、質(zhì)量較低的土地。可見，農(nóng)民承包主體地位弱化非常不利于農(nóng)民行使合法的承包權(quán)利，極大影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的提高。

３．集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大面臨難題

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要鄉(xiāng)村增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，積累資金來投資建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改造鄉(xiāng)村面貌，提升宜居水平，甚至實(shí)現(xiàn)高效治理。改革開放前，村委會(huì)擁有村內(nèi)全部資產(chǎn)的占有和使用權(quán)利，村集體收益盡管低但有一定的保障。改革開放以后，農(nóng)民承包了鄉(xiāng)村最主要的資產(chǎn)——土地，村集體失去了獲得經(jīng)濟(jì)收入最重要的資產(chǎn)和來源。盡管村委會(huì)有建設(shè)意愿，但資金匱乏制約了鄉(xiāng)村建設(shè)。黨的十八大以來，中央出臺(tái)一系列增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的政策，而農(nóng)地確權(quán)頒證等政策也穩(wěn)定了土地承包制，強(qiáng)化了農(nóng)民的土地承包權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然受到約束，尤其是集體用地短缺極大地影響了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。① 加上村內(nèi)生產(chǎn)資料缺乏、建設(shè)用地減少、經(jīng)營性資產(chǎn)缺乏，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦法捉襟見肘。尤其遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村、僻遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)村，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)更加困難。

４．農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨人力資源短缺難題

鄉(xiāng)村振興建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)型、管理型和技術(shù)型人才，也需要會(huì)學(xué)習(xí)、懂經(jīng)營的新農(nóng)民，人才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否取得成功的關(guān)鍵因素。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展引發(fā)大量農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從１９７８年到２０２１年，城鎮(zhèn)人口凈增７４１８０萬，農(nóng)村人口凈減２９１７９萬，城鎮(zhèn)化率從１７．９２％增加到６４．７２％。② 國家統(tǒng)計(jì)局《２０２１年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，２０２１年，全國農(nóng)民工總量２９２５１萬人，農(nóng)民工平均年齡４１．７歲。③ 很顯然，農(nóng)業(yè)主要?jiǎng)趧?dòng)力的就業(yè)方向已從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，與就業(yè)環(huán)境、就業(yè)收入等因素有關(guān)，在受過高等教育的農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生中，９３．８％的人把城市作為首選的工作地點(diǎn)，不足７％的人首選愿意回到縣城、城鎮(zhèn)或農(nóng)村工作。④ 人力資源短缺成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的突出問題。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革的重點(diǎn)

土地經(jīng)營制度通過改變集體、農(nóng)民以及第三方經(jīng)營者與土地的權(quán)屬關(guān)系，帶來不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展成效。土地農(nóng)民所有制和土地集體所有制實(shí)行期間，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展相對滯后，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主導(dǎo)者，土地經(jīng)營制度改革重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營意愿。改革開放以來，與農(nóng)業(yè)有關(guān)的經(jīng)營者既有農(nóng)民，也有企業(yè)、合作社及從事農(nóng)業(yè)科技、培訓(xùn)服務(wù)的新型經(jīng)營主體，土地經(jīng)營制度改革調(diào)動(dòng)的是包括農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投資者、經(jīng)營者的意愿。黨的二十大報(bào)告明確提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)，土地經(jīng)營制度改革重點(diǎn)不在于產(chǎn)權(quán)本身創(chuàng)新，而應(yīng)該放在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)形式上，在保障農(nóng)民土地承包權(quán)和農(nóng)民對土地的合理的收益前提下，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，讓更多土地形成規(guī)模經(jīng)營，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)興旺和鄉(xiāng)村振興。

１．改變承包方式，按照股份化形式承包土地，化解集中流轉(zhuǎn)難題，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營。四次土地經(jīng)營制度改革都對農(nóng)村土地地塊進(jìn)行不同形式的分割、分配和經(jīng)營。土地承包制按照地塊位置、面積等要素將土地承包給農(nóng)民，農(nóng)民取得相應(yīng)地塊的承包權(quán)并獲得承包權(quán)證。三權(quán)分置運(yùn)行中，農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)給第三方。在實(shí)際土地生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)，第三方經(jīng)營者為了實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植，盡管不改變土地用途，但往往會(huì)對地塊進(jìn)行整體改造和提升，由此會(huì)出現(xiàn)改變地塊四至情況。由于土地地形改變，承包土地的農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)期結(jié)束后，自己所承包的土地難以完整收回，因此就會(huì)對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生猶豫，少數(shù)農(nóng)民甚至對流轉(zhuǎn)土地非常抵制。于是出現(xiàn)難以理解的現(xiàn)象：一大片規(guī)?；N植的農(nóng)田當(dāng)中，留著孤零零的一小塊田地，甚至是一小塊撂荒的土地。無法集中流轉(zhuǎn)也會(huì)影響第三方經(jīng)營者投資農(nóng)業(yè)的意愿。推行承包土地股份化，就是改變按地塊的承包方式，將集體農(nóng)用地中擬承包給農(nóng)民的部分整體折算成股份，按照股份承包給農(nóng)民。農(nóng)民獲得的不再是某塊土地的承包權(quán)，而是整個(gè)承包土地中的若干股份，農(nóng)民拿到的是承包土地的股份權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理經(jīng)營全部承包地，與流轉(zhuǎn)企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)組織談判。當(dāng)土地被開發(fā)使用后，按照股份分配土地收益給集體組織內(nèi)的農(nóng)民。實(shí)施承包土地股份化能有效化解土地流轉(zhuǎn)時(shí)由于少部分農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)營難以形成的難題，也能減輕流轉(zhuǎn)方的談判阻力，有助于土地規(guī)模經(jīng)營形成。

２．增強(qiáng)農(nóng)民自身發(fā)展能力，完善農(nóng)民維權(quán)保障機(jī)制，夯實(shí)農(nóng)民承包權(quán)主體地位。農(nóng)民承包權(quán)主體地位弱化是在土地流轉(zhuǎn)過程中逐步顯露出來的。農(nóng)民由于其所處生存環(huán)境差、自我發(fā)展能力弱，加上對農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地權(quán)益保護(hù)不夠，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中很容易發(fā)生正當(dāng)權(quán)益被侵害的問題，造成農(nóng)民承包權(quán)主體地位得不到完全保障。土地承包制將是長期政策，黨的十九大提出要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長３０年。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)過程中，應(yīng)重視并強(qiáng)化農(nóng)民承包權(quán)主體地位，避免雖然土地規(guī)模經(jīng)營增加、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升，但農(nóng)民從土地生產(chǎn)經(jīng)營中的收入沒有增加、或者增速遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)發(fā)展增速情況出現(xiàn)。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，增強(qiáng)農(nóng)民承包權(quán)主體地位，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，是增強(qiáng)農(nóng)民自身發(fā)展能力。應(yīng)該按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好２０２３年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中的關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興人才支持計(jì)劃，①加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)和政策宣傳，尤其是加強(qiáng)對青年農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力、業(yè)務(wù)技能，通過電視、廣播尤其是展板、宣傳畫的宣傳讓農(nóng)民在村、在家就能了解到土地承包政策、確權(quán)頒證要求以及承包期延長等規(guī)定，由此來提升農(nóng)民維護(hù)主體地位的意識(shí)和能力，增強(qiáng)農(nóng)民自身的發(fā)展能力。另一方面，完善保障農(nóng)民承包權(quán)主體地位的相關(guān)制度。針對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的村干部與資本勢力侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況，制定農(nóng)民與資本方公平分享土地經(jīng)營、增值收益的法律、制度，確保農(nóng)民在土地規(guī)?；?jīng)營過程中持續(xù)增加收入。同時(shí)，暢通農(nóng)民申訴維權(quán)渠道，幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)中遇到的不公正問題。

３．創(chuàng)新三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，推行經(jīng)營權(quán)股份化，整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民收益的雙贏局面?！叭龣?quán)分置”是新中國成立７０余年來土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新，其重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，由此鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營形成。“三權(quán)分置”理論上的實(shí)現(xiàn)形式是將農(nóng)民承包地直接流轉(zhuǎn)給第三方，由第三方實(shí)際經(jīng)營。出現(xiàn)的問題是：第三方投資者與農(nóng)民單獨(dú)洽談，成本高、難度大，不易達(dá)成流轉(zhuǎn)交易。即使土地得以流轉(zhuǎn)，也存在合同期間農(nóng)民反悔的可能，以及第三方憑借實(shí)力優(yōu)勢，不按合同將土地收益尤其是土地增值收益支付農(nóng)民的現(xiàn)象，農(nóng)民的正常土地經(jīng)營收益得不到保障。

創(chuàng)新三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，主要由村委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成立“新集體”，即通過村委會(huì)重新整合村內(nèi)土地，農(nóng)民以承包地或者其他資產(chǎn)入股，成立具有企業(yè)聯(lián)合特點(diǎn)的“新的集體”?！靶录w”也可能包含村內(nèi)合作社或者企業(yè)，甚至包含與村集體合作的第三方經(jīng)營主體，它們以固定資產(chǎn)或者自有資金入股。所以，“新集體”集合的資產(chǎn)包括農(nóng)民承包地、集體土地，包括農(nóng)民宅基地和其他有形、無形的資產(chǎn)，以及其它經(jīng)營主體投資的各類資產(chǎn)。實(shí)施經(jīng)營權(quán)股份化的益處更可能引入對熟悉市場、善于經(jīng)營的第三方經(jīng)營主體。同時(shí)，通過實(shí)施經(jīng)營權(quán)股份化，保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)，讓農(nóng)民平等、合法獲得土地收益，甚至能夠長期穩(wěn)定地分享土地產(chǎn)出的高收益。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民會(huì)更愿意流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營也更容易形成。同時(shí)，村集體也會(huì)由此獲得收益，村集體經(jīng)濟(jì)也能發(fā)展壯大。

４．探索以滿足土地流轉(zhuǎn)需要為目的的土地經(jīng)營權(quán)融資的辦法。農(nóng)業(yè)經(jīng)營周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大，融資不易也成為農(nóng)業(yè)投資者涉農(nóng)意愿不高或者望而卻步的重要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域農(nóng)業(yè)投資創(chuàng)業(yè)者反映最多的困難就是資金問題。陜西省子洲縣從２０１４年開始啟動(dòng)“山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”戰(zhàn)略，吸引了大量在城市經(jīng)營并有資金積累的企業(yè)家和退伍軍人、大中專畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在７年經(jīng)營過程中，部分投資者由于資金鏈斷裂不得不黯然退出，而堅(jiān)守下來的創(chuàng)業(yè)者反映最多的就是融資問題。特別是規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)營主體對資金的需求明顯提升，而土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是重要的融資渠道。

經(jīng)營權(quán)抵押貸款指的是第三方經(jīng)營者流轉(zhuǎn)土地、獲得土地經(jīng)營權(quán)后，依靠土地經(jīng)營權(quán)獲得金融機(jī)構(gòu)的融資貸款。２０１６年以來，有關(guān)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策先后出臺(tái)，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確支持新型經(jīng)營主體依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定了通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請貸款的條件和方式?？h級金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的主要機(jī)構(gòu)，但這些政策實(shí)際落實(shí)并不理想?；蛘吒静粫?huì)通過經(jīng)營權(quán)貸款，或者為土地經(jīng)營權(quán)融資設(shè)置嚴(yán)格條件，通過土地經(jīng)營權(quán)融資幾無可能。推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策落地的關(guān)鍵點(diǎn)在基層金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該結(jié)合本地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際去出臺(tái)具體的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法，破解農(nóng)業(yè)投資者、創(chuàng)業(yè)者的融資難題，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資本投資農(nóng)業(yè)。

５．充分利用政策杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)人才等生產(chǎn)要素向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)聚集?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)分離能夠再次激活農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)業(yè)投資創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)人員、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的新農(nóng)人創(chuàng)業(yè)就業(yè)的動(dòng)力，通過土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化集約化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)收益也可比擬工業(yè)和服務(wù)業(yè)。應(yīng)抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，圍繞土地經(jīng)營權(quán)分離衍生出的政策創(chuàng)新空間，撬動(dòng)先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域聚集。針對土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民收益得不到保障導(dǎo)致農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)承包地的問題，可以結(jié)合地區(qū)收入、土地質(zhì)量和改造后的收益，制定土地經(jīng)營收益分配政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性，同時(shí)保障第三方經(jīng)營主體長期穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。制定農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的傾斜扶持政策，以此吸引城鄉(xiāng)資本投資農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)土地向新型經(jīng)營主體集中、資金向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)流動(dòng)、人才向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集聚，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。

作者單位：陜西省社會(huì)科學(xué)院

責(zé)任編輯：韓海燕