劉妤鑫

中共伊通滿族自治縣委黨校，吉林 四平 130700

近些年來，我國各地區(qū)對于環(huán)境行政執(zhí)法工作日漸重視，在管理制度不斷完善、管理力度不斷加大的背景下，環(huán)境行政執(zhí)法水平得到了顯著提高，社會滿意度較以往大幅提升。然而在基層的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作中，還存在職責不清、有法不依、執(zhí)法不嚴、以權代法、以罰代管等一系列問題，諸多問題的存在對國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行形成直接影響，所以一定要重視并做好基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法工作［1］。

一、基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法工作中存在的問題

結合某市近年來的生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀，對其中具有代表性的問題進行深入剖析。

（一）以現(xiàn)場執(zhí)法為主，執(zhí)法能力建設不足

現(xiàn)場執(zhí)法較為直接，能對直觀發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境污染問題進行處罰，但是這種較為傳統(tǒng)的執(zhí)法方式存在諸多弊端。第一，現(xiàn)場執(zhí)法要投入大量時間、人力與物力，因為執(zhí)法隊伍要“逐門逐戶”地進行檢查，而當?shù)氐钠髽I(yè)數(shù)量眾多，要完成一輪環(huán)境檢查要耗費大量時間和精力；第二，現(xiàn)場處罰無法實現(xiàn)全程管控，所以會有不少企業(yè)只做應付檢查的表面工作，執(zhí)法檢查完畢后又恢復成老樣子，治標不治本；第三，許多環(huán)境數(shù)據(jù)無法通過肉眼觀察和個人經(jīng)驗進行判斷，一定要進行全方位測量，才能了解是否超標和存在污染，而某市的基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作依舊以傳統(tǒng)的現(xiàn)場執(zhí)法為主，執(zhí)法能力建設水平不足。

（二）執(zhí)法手段過于簡單，缺乏柔性執(zhí)法

從現(xiàn)狀來看，該地區(qū)基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法手段更傾向于“勒令改正+罰款”，這種組合執(zhí)法有著一定的執(zhí)法效果，不但能勒令違法行為有所改正，促使其對生態(tài)環(huán)境不再造成污染，而且通過罰款也能從經(jīng)濟層面制裁違法主體，提高了違法成本。這種在問題出現(xiàn)之后再進行處罰的“末端治理”執(zhí)法思維，雖然在一定程度上會對危害社會公共利益行為予以懲治，但是執(zhí)法手段尤其是手段組合太簡單，這屬于一種執(zhí)法思維層面的“禁錮”。但伴隨著我國生態(tài)環(huán)境保護問題日漸復雜且多樣，太過簡單的執(zhí)法手段組合在面對復雜的環(huán)境行政執(zhí)法問題時顯得力不從心［2］。此外，在如今常用的執(zhí)法手段中，大部分是罰款、責令停產(chǎn)、沒收違法所得等帶有強制性的剛性執(zhí)法手段，甚少有柔性執(zhí)法。而基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法中，柔性執(zhí)法并非以嚴懲為落腳點，而是更看重執(zhí)法的教育意義，通過對企業(yè)、民眾等主體展開生態(tài)環(huán)境保護方面的教育，促進社會達成環(huán)保共識，能保證工作效果延續(xù)更久。反觀剛性執(zhí)法，雖然能在當下對違法企業(yè)形成一定威懾，但其并未從思想層面理解生態(tài)環(huán)境保護的重要性，而生態(tài)環(huán)境保護需要全社會從內心出發(fā)自覺踐行，所以少不了柔性執(zhí)法的推行。

（三）執(zhí)法主體協(xié)同不夠，區(qū)域聯(lián)動機制尚未形成

第一，各地區(qū)執(zhí)法主體的協(xié)同不足，也就是不同地區(qū)、不同省市的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門缺少聯(lián)合執(zhí)法，大部分為區(qū)域性獨立執(zhí)法，對管轄區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境展開監(jiān)管與處罰。但涉及跨區(qū)域的環(huán)境行政執(zhí)法則要多方執(zhí)法主體參與，而由于屬地管轄的影響，跨行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法問題向來非常棘手。環(huán)境要素具有典型的流動性，再加上地區(qū)交界處的生態(tài)環(huán)境污染問題大部分需要雙方甚至多方進行聯(lián)合查處，例如河流污染、大氣污染等，某個區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)污染排放會影響到另一個區(qū)的生態(tài)環(huán)境，所以必須開展跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法［3］。第二，在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革推進后，環(huán)境行政執(zhí)法工作呈現(xiàn)出綜合性特點，執(zhí)法過程少不了原先執(zhí)法部門的配合，但是某市的環(huán)境行政執(zhí)法主體與非執(zhí)法主體間的協(xié)同嚴重不足。面對復雜的生態(tài)環(huán)境保護問題，必須重視協(xié)同治理。第三，聯(lián)合執(zhí)法長效性不足。由于尚未形成區(qū)域性聯(lián)動機制，大部分是問題出現(xiàn)后再組織區(qū)域間聯(lián)合整頓，或是運動式執(zhí)法，此類聯(lián)合具有明顯的短期性特點，部門之間的合作時間短，聯(lián)合效果無法體現(xiàn)，專項整治活動結束后，部門聯(lián)合便停止，不具備長效性。

（四）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不足，多元行動者監(jiān)督參與不全面

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是為了保障執(zhí)法人員的執(zhí)法權，不僅包含對環(huán)境行政執(zhí)法主體、執(zhí)法內容方面的監(jiān)督，而且也包含對執(zhí)法相對人的監(jiān)督，需要多元行動者的參與。但在當前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督中，無論是執(zhí)法主體，還是執(zhí)法客體，還存在一定問題：第一，執(zhí)法主體與民眾間的隔閡，民眾對執(zhí)法主體的工作不甚了解，盡管執(zhí)法信息公開，但具體的公開內容、渠道以及反饋機制未細化，導致信息公開不暢［4］；第二，目前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督基本是民眾發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題影響到切身利益后，才會向環(huán)保部門舉報，其主動及時參與的意識不夠強烈。同時，民眾對違法企業(yè)的排污數(shù)據(jù)無從了解，所以也難以進行及時準確的監(jiān)督舉報。

二、基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法工作對策

（一）創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強執(zhí)法能力建設

一方面，要重視智慧執(zhí)法建設。在如今的信息化時代，應當重點發(fā)展非現(xiàn)場的環(huán)境行政執(zhí)法方式，推行差異化監(jiān)管，從而保證生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的細致化、行政執(zhí)法的網(wǎng)絡化。所以，對于行政執(zhí)法方式要有所創(chuàng)新，巧借互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧手段實時監(jiān)測。第一，要配備對應的監(jiān)測技術，要求企業(yè)安裝流量檢測儀表、濃度檢測儀表等設備，并且提高視頻監(jiān)控的覆蓋率，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性；第二，健全網(wǎng)絡公開機制，構建政企聯(lián)結平臺，向存在違法行為的企業(yè)推送已被網(wǎng)絡監(jiān)測到的違法數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息互通；第三，完善反饋機制，包含對違法整頓、企業(yè)對違法行為進行申辯等方面的反饋，進而打造出線上“監(jiān)測—執(zhí)法—反饋”一體化的智慧執(zhí)法體系［5］。

另一方面，提高執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)。要想提升生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法效率，則要重視提高執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)，由于某市目前的環(huán)境行政執(zhí)法人員原屬于不同組織部門，原本的執(zhí)法依據(jù)、職責以及處罰手段也因為綜合執(zhí)法改革而發(fā)生變化，所以需要進一步加強執(zhí)法隊伍建設。第一，對現(xiàn)有執(zhí)法人員展開全面考核，不僅要進行專業(yè)考核，羅列眾多業(yè)務問題，而且也要進行職業(yè)素養(yǎng)方面的考核，唯有通過考核才能留在執(zhí)法隊伍中；第二，加強對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊伍人員的能力培訓，定期組織執(zhí)法講座、執(zhí)法大練兵等活動。同時，也要對執(zhí)法人員進行嚴格管理，一旦發(fā)現(xiàn)對企業(yè)違法行為存在包庇，要對相關執(zhí)法人員嚴加處理。

（二）轉變執(zhí)法思維，豐富環(huán)境行政執(zhí)法手段

第一，要主動轉換環(huán)境行政執(zhí)法思維。唯有對執(zhí)法手段的合理與靈活運用，才能實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境污染的高效管控，但在某市的生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法中，主要以罰款這種簡單粗暴的執(zhí)法手段為主，久而久之則會對罰款形成執(zhí)法依賴，盡管該執(zhí)法手段有一定效果，但不意味著需要一直維持不變。執(zhí)法主體應當主動轉換執(zhí)法思維，打破對傳統(tǒng)執(zhí)法手段過分依賴的工作模式。

第二，做好對生態(tài)環(huán)境的全程監(jiān)測?；谏鷳B(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法工作需要保證執(zhí)法的整體性，也就是要做好全程管控，追求執(zhí)法的跟蹤性與動態(tài)性，而不是只聚焦于一個方面展開執(zhí)法。詳細來講，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)督需要關注“事前”的采購、批準、規(guī)劃等方面，以及“事中”的生產(chǎn)、存儲、運輸?shù)确矫妫€要對“事后”的檢測、評價等重點監(jiān)管。同時，應當應用信息化手段進行智慧執(zhí)法，例如構建大數(shù)據(jù)平臺、遠程視頻監(jiān)控等，對生態(tài)環(huán)境展開全維度、動態(tài)化的全程監(jiān)管，改變以往“末端治理”的做法，轉變成全程管控［6］。

第三，適當增加柔性執(zhí)法。不能僅限于“罰款”等執(zhí)法手段，還應靈活組合吊銷許可證、警告、勒令停產(chǎn)等執(zhí)法手段，要根據(jù)實際的違法行為進行手段選擇。還應適當增加柔性執(zhí)法手段，例如行政指導、行政調解等，在“剛柔并濟”的生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法中，能夠綜合兩類執(zhí)法手段的優(yōu)勢。除此之外，還應將環(huán)境行政執(zhí)法工作適當開放于社會與民眾，在不違反法律法規(guī)的前提下，將部分環(huán)境行政執(zhí)法任務交給社會力量完成，能夠充分發(fā)揮社會各方主體的主觀能動性，共同推進生態(tài)環(huán)境保護。

（三）保持信息通暢，構建環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動機制

第一，要破除信息屏障，建設大數(shù)據(jù)信息共享平臺。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法所表現(xiàn)出的整體性，需要通過橫向與縱向的協(xié)調，開展社會治理。在如今的信息化時代，可借助大數(shù)據(jù)技術搭建環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺，該平臺以基礎地理、遙感影像等為基礎數(shù)據(jù)，通過對水、大氣、噪聲、海洋等重要環(huán)境要素進行監(jiān)測，豐富平臺數(shù)據(jù)信息。此外，還可適當加入人文方面的數(shù)據(jù)，例如民眾的環(huán)境訴求、新聞報道、科研數(shù)據(jù)等等。環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管一體化的大數(shù)據(jù)信息平臺，能夠實現(xiàn)執(zhí)法主體與社會各方主體的信息共享，有效破除信息屏障。

第二，要轉變運動式執(zhí)法，構建執(zhí)法聯(lián)動機制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國土資源部、水務、海洋局等部門與生態(tài)環(huán)境保護有關的執(zhí)法事項，應當逐步移交給環(huán)境行政執(zhí)法部門，并且要建立完善的執(zhí)法聯(lián)動機制。但在綜合性執(zhí)法改革過后，無論是執(zhí)法主體構成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，還是多執(zhí)法主體之間的協(xié)同，具有明顯的臨時性。為了保證聯(lián)合執(zhí)法能夠高效開展，需要構建長效的執(zhí)法聯(lián)動機制，各區(qū)的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門及相關部門應當構建聯(lián)合執(zhí)法隊伍，對隊伍的權限予以明確，并且以區(qū)生態(tài)環(huán)境局的名義開展聯(lián)合執(zhí)法行為。同時，聯(lián)合執(zhí)法隊伍人員要保持相對固定，減少執(zhí)法的“磨合期”，實現(xiàn)執(zhí)法人員的有效溝通，并且要定期開展生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法活動［7］。

（四）加強執(zhí)法監(jiān)督，增強社會主體的環(huán)保意識

第一，構建健全的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制。為了保證環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性，一定要加強環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制的完善。一方面，完善參與渠道，有機結合正式參與（傳統(tǒng)參與渠道）和非正式參與（網(wǎng)絡平臺參與渠道），對政務官網(wǎng)進一步完善，主動公開相關信息，傾聽民眾訴求，提供多媒介載體的參與渠道，收集民眾的意見，實現(xiàn)民眾的有效參與；另一方面，面對民眾的訴求需要及時反饋，對所有提出的具有代表性的意見進行回復，可通過電話、郵件等形式反饋，征得個人同意后可進行信息公開。通過這兩方面來實現(xiàn)民眾參與的“渠道暢通—有效回應”，從而提高環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性。

第二，提升民眾的環(huán)境保護意識。民眾的環(huán)保意識不可能一蹴而就，一定要經(jīng)過長時間的培養(yǎng)，所以一定要看重環(huán)境保護宣傳教育工作的開展。對青少年的教育非常關鍵，不僅要在基礎教育階段宣傳生態(tài)環(huán)境保護的重要性，也要在高等教育階段普及環(huán)境相關法律知識，并且要多開展與環(huán)境保護相關的活動，通過環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)場觀摩，從小培養(yǎng)民眾的環(huán)保意識。另外，還可基于媒體、網(wǎng)絡等載體，對違法企業(yè)的環(huán)境污染行為進行披露，對失職環(huán)境行政執(zhí)法人員進行公開警告，對環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境保護宣傳教育工作中表現(xiàn)優(yōu)異的執(zhí)法人員進行事跡宣傳，從而提高民眾對環(huán)境執(zhí)法部門的信任，吸引更多民眾參與執(zhí)法監(jiān)督［8］。

第三，發(fā)揮環(huán)保公益組織的作用。環(huán)保公益組織作為第三方，能夠有效彌補政府環(huán)境行政執(zhí)法與管理中的不足之處，能夠增強環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督與保障效果。環(huán)保公益組織通過開展環(huán)保活動，提高民眾參與環(huán)保事業(yè)的主動性，相較于政府部門更能得到民眾信任，并且憑借專業(yè)性能夠更敏銳地發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染問題，為政府執(zhí)法工作提供決策參考。

總而言之，環(huán)境行政執(zhí)法工作是我國環(huán)境法制的關鍵內容，對于生態(tài)環(huán)境保護而言有著重要現(xiàn)實意義。盡管近些年我國從制度、執(zhí)法能力建設等多方面對環(huán)境行政執(zhí)法工作予以加強，但是從基層實際工作情況來看還存在一定弊端。文章以某市為例，提到了基于生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境行政執(zhí)法工作中還存在執(zhí)法能力建設不足、執(zhí)法手段過于簡單、執(zhí)法主體協(xié)同不夠以及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不足等問題，認為應當創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強執(zhí)法能力建設；轉變執(zhí)法思維，豐富環(huán)境行政執(zhí)法手段；保持信息通暢，構建環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動機制；加強執(zhí)法監(jiān)督，增強社會主體的環(huán)保意識，才能進一步推動我國生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作的開展。