楊長(zhǎng)漢

設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的功能目標(biāo)，既要不斷合理提高退休人員養(yǎng)老金待遇，也要兼顧養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。

在每年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的政策當(dāng)中，養(yǎng)老金待遇的增長(zhǎng)率可謂萬(wàn)眾矚目。2023年全國(guó)企業(yè)和行政事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)增比例為3.8%，這是繼2005年全國(guó)實(shí)行養(yǎng)老金調(diào)增政策以來(lái)的第19次養(yǎng)老金待遇連漲。

保持養(yǎng)老金待遇的合理增長(zhǎng)，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，直接影響億萬(wàn)退休人員的獲得感和幸福感，在保障和改善民生中發(fā)揮重要作用。從設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的依據(jù)來(lái)看，相比于單一掛鉤工資增長(zhǎng)率、物價(jià)增長(zhǎng)率或雙掛鉤工資與物價(jià)增長(zhǎng)率的模式，設(shè)定科學(xué)合理的養(yǎng)老金增長(zhǎng)率需要采取掛鉤多因素的綜合指數(shù)模式：綜合考慮工資和物價(jià)與多種人口年齡結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)收支平衡因素。

養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)有跡可循

在我國(guó)，養(yǎng)老金待遇隨政策變化而調(diào)整。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)），明確要求：“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。根據(jù)職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國(guó)務(wù)院適時(shí)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長(zhǎng)率的一定比例?！?011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條明確規(guī)定，國(guó)家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲情況，適時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。先前，人力資源和社會(huì)保障部（原勞動(dòng)社會(huì)保障部）與財(cái)政部歷年都聯(lián)合發(fā)布“調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知”，2016年實(shí)行企業(yè)和行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老金并軌以來(lái)則統(tǒng)一為“調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知”，其中均規(guī)定當(dāng)年全國(guó)退休職工養(yǎng)老金調(diào)增的比例?！蛾P(guān)于2023年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》明確指出，全國(guó)調(diào)整比例按照2022年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的3.8%確定。各省以全國(guó)調(diào)整比例為高限確定本省調(diào)整比例和水平。

迄今為止，基本養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是養(yǎng)老金待遇大幅增長(zhǎng)階段?；诮?jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、過(guò)往養(yǎng)老金待遇的基數(shù)狀況及工資和養(yǎng)老金制度改革進(jìn)程，2005年、2006年、2007年養(yǎng)老金待遇保持了較高的增長(zhǎng)率。第二個(gè)階段是養(yǎng)老金待遇穩(wěn)定增長(zhǎng)階段。2008—2015年，養(yǎng)老金待遇的年均增長(zhǎng)率設(shè)定為10%左右。第三個(gè)階段是養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率趨于下降階段。隨著養(yǎng)老金待遇水平的不斷提高及國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中低速高質(zhì)量增長(zhǎng)，養(yǎng)老金待遇的年增長(zhǎng)率在2016—2023年分別為6.5%、5.5%、5%、5%、5%、4.5%、4%、3.8%。

我國(guó)基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。第一是單向增長(zhǎng)，養(yǎng)老金待遇只增不降，即使面臨2008年全球金融危機(jī)、2020—2022年全球新冠疫情沖擊，養(yǎng)老金待遇都保持一定的增長(zhǎng)率。二是增長(zhǎng)率逐步降低，從較長(zhǎng)時(shí)期的兩位數(shù)增長(zhǎng)率逐步降低到個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)率。三是增長(zhǎng)率限高，2020年以前歷年政策規(guī)定的增長(zhǎng)率指標(biāo)表述為某個(gè)增長(zhǎng)率“左右”，自2020年起增長(zhǎng)率指標(biāo)設(shè)定為高限。四是增長(zhǎng)率設(shè)定區(qū)間，歷年養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率低于上年在職職工工資增長(zhǎng)率、高于上年消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)。五是增長(zhǎng)率決定機(jī)制發(fā)生變化，從掛鉤工資增長(zhǎng)率逐步轉(zhuǎn)向掛鉤物價(jià)指數(shù)，并綜合考慮調(diào)整待遇的資金來(lái)源。六是增長(zhǎng)率設(shè)定方法發(fā)生變化，從相機(jī)抉擇為主逐步轉(zhuǎn)向指數(shù)化正常調(diào)整方法與相機(jī)抉擇方法相結(jié)合。

向綜合指數(shù)模式轉(zhuǎn)變

目前，世界各國(guó)基本養(yǎng)老金主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金模式。大部分國(guó)家現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金的待遇調(diào)整實(shí)行指數(shù)化正常調(diào)整機(jī)制，主要的養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)模式有以下四類(lèi)。

一是與工資增長(zhǎng)率掛鉤。以德國(guó)、丹麥等國(guó)為代表，主要實(shí)行養(yǎng)老金調(diào)整與工資增長(zhǎng)狀況掛鉤。該模式可以更好地促進(jìn)退休人員分享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的成果及在職人員與退休人員的待遇公平。但該模式所設(shè)定的養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率較高，容易激化在職職工和退休職工的國(guó)民收入分配的代際矛盾。

二是與物價(jià)指數(shù)掛鉤。以美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)為代表，主要實(shí)行養(yǎng)老金調(diào)整與消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)掛鉤。該模式有利于保持養(yǎng)老金的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力，防范通貨膨脹對(duì)退休金的侵蝕，保證退休人員合理的基本收入水平。在低通脹的背景下，該模式帶來(lái)的養(yǎng)老金增長(zhǎng)率較平穩(wěn)；在高通脹背景下，養(yǎng)老金的高增長(zhǎng)率可能帶來(lái)巨大的養(yǎng)老金支付壓力。

三是雙掛鉤模式。以芬蘭和瑞士等國(guó)為代表，采取養(yǎng)老金調(diào)整同時(shí)與工資增長(zhǎng)率和物價(jià)指數(shù)掛鉤的模式。該模式可以綜合平衡應(yīng)對(duì)通貨膨脹和支持退休人員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果兩個(gè)目標(biāo)，既保持養(yǎng)老金待遇的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力，又促進(jìn)退休人員與在職職工收入分配的公平性。該模式的不足在于，忽略了人口老齡化、養(yǎng)老金體系改革、養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)狀況等因素。

四是綜合指數(shù)模式。綜合掛鉤工資指數(shù)、物價(jià)指數(shù)并引入人口預(yù)期壽命、繳費(fèi)年限、老年贍養(yǎng)比、養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)狀況等浮動(dòng)調(diào)整的養(yǎng)老金可持續(xù)性因子。該模式同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工資變化、通貨膨脹、養(yǎng)老保障公平，兼顧老齡化挑戰(zhàn)、養(yǎng)老金制度改革、養(yǎng)老基金的短期和長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡。以日本、德國(guó)等國(guó)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制改革為代表，越來(lái)越多的國(guó)家基本養(yǎng)老金調(diào)整模式轉(zhuǎn)向綜合指數(shù)模式。

全球主要國(guó)家基本養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)模式的發(fā)展，大體表現(xiàn)出以下特點(diǎn)和趨勢(shì)。一是指數(shù)化調(diào)整的幅度越來(lái)越小。由于人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中低速增長(zhǎng)，養(yǎng)老金調(diào)整趨于小幅調(diào)整。二是指數(shù)化模式趨向綜合化模式。在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，不同的養(yǎng)老金待遇調(diào)整指數(shù)模式有不同的適應(yīng)性。在早期較多國(guó)家選擇養(yǎng)老金調(diào)整單一掛鉤工資增長(zhǎng)率或物價(jià)指數(shù)之后，養(yǎng)老金調(diào)整與工資增長(zhǎng)率和物價(jià)指數(shù)的雙掛鉤模式被更多國(guó)家采用，進(jìn)而更多國(guó)家綜合考慮人口老齡化和養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性而采用綜合指數(shù)模式。三是養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響。養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)的剛性特征越來(lái)越明顯，不科學(xué)不合理的養(yǎng)老金指數(shù)調(diào)整可能激化社會(huì)矛盾，甚至導(dǎo)致罷工、游行等社會(huì)不穩(wěn)定狀況。

盡力而為，量力而行

設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的功能目標(biāo)，既要不斷合理提高退休人員養(yǎng)老金待遇，也要兼顧養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率過(guò)低，不利于保障退休職工的基本生活。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率過(guò)高，不利于養(yǎng)老基金收支平衡，會(huì)加劇養(yǎng)老金代際矛盾。保持養(yǎng)老金待遇的合理增長(zhǎng)關(guān)系到養(yǎng)老金待遇的充足性，保證養(yǎng)老金待遇的充足性則需要必要的養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性條件作為支撐。退休人員養(yǎng)老金保持一定的待遇水平和增長(zhǎng)率，有利于提高邊際消費(fèi)傾向，穩(wěn)定和擴(kuò)大社會(huì)需求，有利于保障退休人員的生活水平，促進(jìn)國(guó)民收入再分配的公平性和在職人員、退休人員的待遇公平。目前到21世紀(jì)中葉，我國(guó)處于現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程，人民生活邁向共同富裕。保持養(yǎng)老金待遇合理的充足性、合理的替代率水平，才能保證廣大退休人員與在職人員邁向共同富裕。與此同時(shí)，人口老齡化發(fā)展?fàn)顩r、養(yǎng)老基金短期和長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)收支狀況決定了養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)的可能性和可持續(xù)性。

設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率要以在職職工工資增長(zhǎng)率、物價(jià)變化為基礎(chǔ)。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率掛鉤的基礎(chǔ)指數(shù)首要在于工資增長(zhǎng)率和物價(jià)指數(shù)。根據(jù)在職職工工資、物價(jià)上漲情況調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法確定的養(yǎng)老金待遇調(diào)整的基本原則，也是國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老金待遇調(diào)整的普遍經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了分配公平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。我國(guó)職工基本養(yǎng)老金水平經(jīng)歷19次連續(xù)調(diào)增之后有了較大幅度的增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中低速新常態(tài)增長(zhǎng)率區(qū)間，養(yǎng)老金增長(zhǎng)率逐步下滑、趨于低增長(zhǎng)率狀態(tài)，趨近物價(jià)變化水平。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率與工資增長(zhǎng)率和物價(jià)變化掛鉤，可以促進(jìn)在職人員和退休人員共同分享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、促進(jìn)代際公平，同時(shí)保障退休人員合理的收入水平和生活水平。

設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率需要綜合考慮人口老齡化和養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)狀況。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的設(shè)定在側(cè)重考慮工資增長(zhǎng)率和物價(jià)變化因素之外，還要考慮人口老齡化和養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)狀況等關(guān)鍵因素。人口年齡結(jié)構(gòu)與養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)狀況變化緊密關(guān)聯(lián)，我國(guó)目前到本世紀(jì)中葉長(zhǎng)時(shí)期面臨老齡化加速加深的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在人口老齡化背景下，老年人口占比不斷增長(zhǎng)、少兒及年輕人口占比不斷減少、人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，養(yǎng)老基金繳費(fèi)人口遞減、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取人口遞增、退休人員領(lǐng)取待遇時(shí)間延長(zhǎng)，勢(shì)必導(dǎo)致現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金體系收入增長(zhǎng)率趨勢(shì)性降低、支出規(guī)模和支出增長(zhǎng)率趨勢(shì)性提高，因此導(dǎo)致收支倒掛、收支剪刀差不斷擴(kuò)大。在老齡化基礎(chǔ)上，養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大了養(yǎng)老基金支出。養(yǎng)老金待遇的增長(zhǎng)預(yù)期體現(xiàn)養(yǎng)老金增長(zhǎng)率政策的必要性，養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)狀況決定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率政策的可行性。

隨著養(yǎng)老金待遇的不斷增長(zhǎng)和老齡化的加劇，養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的設(shè)定需要采取綜合指數(shù)模式：在主要掛鉤工資增長(zhǎng)率和物價(jià)指數(shù)之外，同時(shí)納入重要的人口年齡結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)指標(biāo)等養(yǎng)老金制度可持續(xù)因子。養(yǎng)老金增長(zhǎng)率采取綜合指數(shù)模式主要的掛鉤指標(biāo)包括：工資增長(zhǎng)率、通貨膨脹率、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)與繳費(fèi)基數(shù)及繳費(fèi)費(fèi)率和繳費(fèi)年限、基本養(yǎng)老金替代率水平、人均養(yǎng)老金水平、退休人員數(shù)量及其變化情況、退休年齡、預(yù)期壽命、制度贍養(yǎng)率、社會(huì)統(tǒng)籌基金收支平衡狀況、省際養(yǎng)老金水平對(duì)比、財(cái)政支持能力、養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)積累狀況、多層次多支柱養(yǎng)老金體系發(fā)展?fàn)顩r等。

“盡力而為、量力而行”是設(shè)定養(yǎng)老金增長(zhǎng)率的基本依規(guī)。長(zhǎng)期來(lái)看，設(shè)定基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)率要逐步健全現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金待遇自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，形成養(yǎng)老金增長(zhǎng)參數(shù)調(diào)整與養(yǎng)老金制度內(nèi)外因素聯(lián)動(dòng)的綜合的正常調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，設(shè)定基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)率要形成系統(tǒng)化的管理機(jī)制，對(duì)增長(zhǎng)率設(shè)定的時(shí)間周期、調(diào)整依據(jù)、觸發(fā)條件、實(shí)現(xiàn)方式（完善定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的辦法）、實(shí)現(xiàn)條件（資金來(lái)源）、決策機(jī)制等進(jìn)行科學(xué)合理安排。

【作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)養(yǎng)老基金投資風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整收益指數(shù)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71974219）的階段性成果】