文 吳成江 徐麗清

近年來，佛山市人大常委會(huì)把專題詢問作為發(fā)展全過程人民民主的重要平臺(tái)和載體，從探索嘗試到常態(tài)化開展，從逐步完善到形成工作品牌……持續(xù)圍繞民生實(shí)事落實(shí)情況開展專題詢問，佛山市市長連續(xù)3年率隊(duì)?wèi)?yīng)詢，以問知政、以問督政、以問助政，在良性互動(dòng)、求真務(wù)實(shí)中凝聚共識(shí)、形成合力，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，推動(dòng)一件件民生實(shí)事加快落地落實(shí)，生動(dòng)地譜寫了發(fā)展全過程人民民主的“佛山篇章”。本文擬以佛山市人大常委會(huì)3年開展專題詢問為例，探討如何發(fā)揮專題詢問示范帶動(dòng)作用，把全過程人民民主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到人大工作全過程和各方面，更好把人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、背景：專題詢問被列入法定監(jiān)督方式的發(fā)展歷程

詢問權(quán)是法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督權(quán)力。專題詢問是詢問制度的創(chuàng)新和發(fā)展，是提高常委會(huì)審議質(zhì)量、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的有效形式?！耙允窞殍b，可以知興替”，回顧從詢問到專題詢問的“來龍去脈”，充分了解其歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，對人大行使好專題詢問這一法定監(jiān)督新方式是非常有必要的。

（一）從詢問權(quán)到專題詢問工作的探索

詢問權(quán)是法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。1982年全國人大組織法首次以法律形式確定詢問制度，規(guī)定全國人大代表有權(quán)提出詢問，由有關(guān)政府部門負(fù)責(zé)同志回答。1987年全國人大常委會(huì)議事規(guī)則首次對全國人大常委會(huì)實(shí)行詢問制度作出規(guī)定。隨后，地方組織法、預(yù)算法、代表法等也確立了詢問制度。2006年制定的監(jiān)督法首次明確了詢問是各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督方式之一，拓展了與詢問相關(guān)問題的規(guī)定，成為開展詢問工作的直接法律依據(jù)。

專題詢問是詢問制度的創(chuàng)新和發(fā)展，具有計(jì)劃性、針對性和時(shí)效性。2010年6月，全國人大常委會(huì)首次開展專題詢問，詢問焦點(diǎn)鎖定在人民群眾普遍關(guān)心的政府“錢袋子”問題上，財(cái)政部和審計(jì)署的多位負(fù)責(zé)人到場應(yīng)詢。當(dāng)時(shí)，詢問權(quán)以專題詢問的嶄新方式亮相，受到廣泛關(guān)注和各方好評，產(chǎn)生積極反響和良好效果。隨后，全國人大常委會(huì)每年有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有組織地對特定議題展開專題詢問，包括國家糧食安全、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、保障性住房建設(shè)、教育改革、國企改革與發(fā)展等問題。經(jīng)過十二屆、十三屆全國人大常委會(huì)的接力推進(jìn)、完善、增強(qiáng)，專題詢問由嘗試走向常態(tài)，會(huì)議規(guī)格也不斷提升，從第一次應(yīng)詢的多為副部長，到如今國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等到會(huì)應(yīng)詢。截至2021年底，全國人大常委會(huì)共開展34次專題詢問，成為全國人大常委會(huì)工作的一大亮點(diǎn)。

在全國人大常委會(huì)的示范帶動(dòng)下，地方各級(jí)人大常委會(huì)積極推進(jìn)專題詢問的制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，把專題詢問作為履職行權(quán)的常態(tài)化手段。如廣東省人大常委會(huì)從2011年11月起對食品安全問題開展專題詢問，每年至少開展1次專題詢問；2016年9月，制定了《廣東省人大常委會(huì)專題詢問工作規(guī)定》；2019年7月，首次對司法機(jī)關(guān)開展專題詢問。如深圳市人大常委會(huì)就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行專題詢問，珠海市人大常委會(huì)探索將專題詢問與議案建議辦理相結(jié)合，推動(dòng)辦理多年未辦結(jié)的議案建議等。如福建省福州市人大常委會(huì)專題詢問都堅(jiān)持一年兩問，第一次詢問會(huì)主要圍繞在前期聽取政府專項(xiàng)工作報(bào)告和視察調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行，第二次詢問會(huì)則主要圍繞第一次詢問會(huì)上問題的整改落實(shí)情況以及常委會(huì)組成人員繼續(xù)調(diào)研新發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行。

（二）專題詢問由實(shí)踐探索上升為法律制度

作為一項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐，在改革政策指引下與時(shí)俱進(jìn)，專題詢問走向規(guī)范化。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，完善全國人大常委會(huì)專題詢問的組織方式和工作機(jī)制，增強(qiáng)專題詢問的針對性、互動(dòng)性、實(shí)效性。此后，全國人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)意見，對進(jìn)一步發(fā)揮專題詢問的作用，豐富詢問內(nèi)容，改進(jìn)詢問方式，增強(qiáng)專題詢問的針對性和實(shí)效性提出具體舉措。2014年12月，經(jīng)中央政治局常委會(huì)討論并原則通過的全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作若干意見提出“嘗試全國人大相關(guān)專門委員會(huì)依法開展專題詢問，推進(jìn)專題詢問的常態(tài)化”。

行之有效的專題詢問工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)做法，及時(shí)上升為法律制度，專題詢問走向法治化。2021年3月11日，第十三屆全國人大第四次會(huì)議修改全國人大組織法，第三十七條第（五）款規(guī)定，各專門委員會(huì)承擔(dān)全國人大常委會(huì)專題詢問有關(guān)具體工作。2022年3月11日，第十三屆全國人大第五次會(huì)議修改地方組織法，第五十條規(guī)定第（七）款規(guī)定，開展專題詢問與聽取和審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等并列，作為地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”工作的重要形式。

立法引領(lǐng)常委會(huì)的專題詢問拓展到專門委員會(huì)的調(diào)研詢問，專題詢問走向常態(tài)化。2022年6月24日，第十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議修改全國人大常委會(huì)議事規(guī)則，第三十八條規(guī)定，根據(jù)常委會(huì)工作安排或者受委員長會(huì)議委托，專門委員會(huì)可以就有關(guān)問題開展調(diào)研詢問，并提出開展調(diào)研詢問情況的報(bào)告。

二、案例：佛山市人大常委會(huì)以專題詢問發(fā)展全過程人民民主之實(shí)踐

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上指出，民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。

人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。佛山市人大常委會(huì)將專題詢問作為民主民意表達(dá)、人大協(xié)商平臺(tái)和載體，作為吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，不斷完善和發(fā)展全過程人民民主。2013年8月，首次開展專題詢問。2019年、2020年和2021年，佛山市人大常委會(huì)突出“問大事、問難事、問急事”，分別圍繞政府工作報(bào)告提出的或代表票決選出的市政府十件民生實(shí)事項(xiàng)目中的“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”“增加學(xué)前及義務(wù)教育的學(xué)位供給”“交通擁堵綜合治理”等落實(shí)情況開展專題詢問，佛山市市長3年率隊(duì)?wèi)?yīng)詢，人大與政府面對面共商共議，著力打通堵點(diǎn)難點(diǎn)，有效推進(jìn)解決關(guān)系千家萬戶切身利益的環(huán)保、教育、交通等民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，有力地證明了全過程人民民主在基層不是“裝飾品”，而是“實(shí)用品”，不僅具有完整的制度建構(gòu)，還有將制度的價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為治理效能的豐富實(shí)踐。

（一）廣泛而深入的調(diào)研，為專題詢問和踐行全過程人民民主夯實(shí)民意基礎(chǔ)

專題詢問是事前選題和調(diào)研、事中詢問、事后督辦的連續(xù)行為。不論是開展專題詢問，還是踐行全過程人民民主，其生命力在于解決實(shí)際問題。盡管“問”的環(huán)節(jié)最核心，也最出彩，但“問”前的“深調(diào)研”更為關(guān)鍵，需要更多的功夫。要做到存在問題觀察得真切、問題成因分析得明白、工作思路梳理得清晰，只有開展深入細(xì)致、實(shí)實(shí)在在的調(diào)研視察，才能真正發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、研究問題、解決問題。

沉下去“聽民聲”。2019年，佛山市人大常委會(huì)專題調(diào)研組用近3個(gè)月時(shí)間對全市30條城鄉(xiāng)黑臭水體水質(zhì)狀況及相關(guān)處理設(shè)施等情況開展明察暗訪。2020年，組織市人大代表對新、改、擴(kuò)建的45所學(xué)校、幼兒園逐一調(diào)研。2021年，分小組深入一線調(diào)研走訪、召開座談會(huì)聽取意見建議，針對群眾反映問題最多的路段進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，挖掘交通擁堵背后的深層次原因，確保問到要害。在“深調(diào)研”基礎(chǔ)上，還與應(yīng)詢部門充分溝通，使其了解問題翔實(shí)情況，以便應(yīng)詢擠出“水分”、只說“干貨”。

專題片直觀“道民意”。每次專題詢問會(huì)，佛山市人大常委會(huì)邀請媒體跟隨調(diào)研，共同采集關(guān)于工作現(xiàn)狀、存在問題、百姓意見等影像資料，制作成專題片在專題詢問會(huì)上播放，讓應(yīng)詢部門更加直觀地了解存在短板和不足，并正視問題，以及烘托現(xiàn)場氛圍，調(diào)動(dòng)和激發(fā)常委會(huì)組成人員作為詢問主體的積極性，增強(qiáng)詢問的針對性、互動(dòng)性。

（二）較真而充分的互動(dòng)，在專題詢問和踐行全過程人民民主中凝聚思想共識(shí)

有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。專題詢問會(huì)議上，一邊是常委會(huì)組成人員、部分市人大代表有備而來，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)公眾存在疑慮的或者是薄弱的環(huán)節(jié)有的放矢地提問；另一邊，除了市長、分管副市長、市直各相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人到會(huì)應(yīng)詢外，還有各區(qū)、各鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人悉數(shù)出席，用事實(shí)和數(shù)據(jù)回應(yīng)人大的“考題”。專題詢問與傳統(tǒng)審議相比，更有力推動(dòng)各級(jí)政府之間上下聯(lián)動(dòng)、各職能部門之間協(xié)同配合，更有效問出解決問題的承諾，從而彰顯全過程人民民主的活力。

直奔主題“真問”。專題詢問不是“自娛自樂”，要客觀準(zhǔn)確地抓住主要矛盾和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出社會(huì)普遍關(guān)注又亟待解決的突出問題，甚至能夠“見人所未見、發(fā)人所未發(fā)”，引起政府部門和社會(huì)各界的重視和解決。比如，針對佛山交通擁堵治理工作提出：“現(xiàn)佛山市一些道路旁密集分布人車流量吸引點(diǎn)，造成了常態(tài)化交通擁堵，在整個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)、地塊出讓、城市更新時(shí)，如何考慮交通承載力問題？”“造成的道路功能缺失、道路通行障礙等一系列問題。請問市政府采取了什么措施來緩解？”

直擊要害“敢問”。敢問影響民生的中梗阻癥，敢問經(jīng)濟(jì)社會(huì)的疑難雜癥，敢問制約發(fā)展的遺留頑癥。比如，在學(xué)前及義務(wù)教育學(xué)位供給專題詢問會(huì)上，常委會(huì)組成人員和人大代表針對學(xué)前及義務(wù)教育學(xué)位供給矛盾始終存在、中心城區(qū)學(xué)位區(qū)域性不足、學(xué)前教育投入生均一般公共預(yù)算低于全國平均水平等現(xiàn)象連續(xù)追問。市政府及有關(guān)部門不推諉不回避，既闡明困難，又提出未來工作方向。

直面問題“深問”。通過現(xiàn)象、問題往深里看，往往是機(jī)制中還存在亟待堵住的漏洞和亟須補(bǔ)齊的短板。比如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分已通過區(qū)級(jí)驗(yàn)收的河涌出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。問題的存在說明污水收集、管網(wǎng)建設(shè)和污水處理廠之間運(yùn)營機(jī)制不順暢。為此提問：“市政府是否有制定管網(wǎng)建成后能否及時(shí)發(fā)揮截污作用的監(jiān)督機(jī)制？”“如何提高污水處理廠的運(yùn)行效能？”

（三）快速而持續(xù)的回應(yīng)，彰顯專題詢問和踐行全過程人民民主形成的共治力量

流于形式的專題詢問，問了白問；走過場的專題詢問，不如不問。專題詢問不是“始于問”，更不應(yīng)“止于答”，凝聚共識(shí)，形成合力，達(dá)到解決問題、推動(dòng)工作才是目的。佛山市人大常委會(huì)通過全鏈條閉環(huán)管理，切實(shí)做好專題詢問“后半篇文章”。

直接領(lǐng)辦——“改得快”。2019年“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”專題詢問會(huì)上，有市人大常委會(huì)委員直指“南海區(qū)的后海涌、上沙涌未達(dá)到治理效果”。會(huì)后，南海區(qū)、相關(guān)鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)辦，有關(guān)部門及時(shí)采取措施，加快推進(jìn)截污管網(wǎng)建設(shè)，重點(diǎn)清理涉水“散亂污”。針對家長關(guān)心的學(xué)位供給問題，2020年專題詢問會(huì)后，市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，上下同向發(fā)力，不僅新增學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)位8萬個(gè)，超額完成目標(biāo)任務(wù)，還將小學(xué)、初中的生均經(jīng)費(fèi)分別調(diào)增30%、18%，義務(wù)教育得以“強(qiáng)筋壯骨”。

精準(zhǔn)交辦——“改得實(shí)”。專題詢問會(huì)后，將問題分門別類，提出辦理意見建議，交市政府研究處理；市政府梳理整改清單，分解到相關(guān)部門真抓真改。對于能立即整改的做到立行立改，對于長遠(yuǎn)問題明確措施、逐步整改。2021年“交通擁堵治理”專題詢問會(huì)后，市政府及有關(guān)部門根據(jù)問題清單，全力加快推進(jìn)地鐵建設(shè)“還路于民”專項(xiàng)整治工作，建設(shè)提升電動(dòng)自行車專用道600公里，打通城市內(nèi)部“斷頭路”35條……佛山中心城區(qū)2021年下半年交通擁堵指數(shù)為3.47，同比下降0.67，擁堵等級(jí)由“輕度擁堵”改善為“基本暢通”。

跟蹤督辦——“改得好”。探索綜合運(yùn)用地方立法、重大事項(xiàng)決定等法定職權(quán)，將“單獨(dú)行權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖M合行權(quán)”，提升整改落實(shí)的整體成效。2019年“城鄉(xiāng)黑臭水體整治”專題詢問會(huì)后，佛山市人大常委會(huì)先后制定佛山市河涌水污染防治條例、作出關(guān)于污水管網(wǎng)提質(zhì)增效的決議，以及市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)人大聯(lián)動(dòng)開展專題詢問“回頭看”等，確保黑臭水體整治到位。

三、啟示：專題詢問對發(fā)展全過程人民民主的示范帶動(dòng)

專題詢問通常結(jié)合聽取和審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式組織，通過面對面交流討論、觀點(diǎn)交鋒，較好實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。專題詢問的規(guī)范化、法治化、常態(tài)化，對推動(dòng)全過程人民民主落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，起到良好的示范帶動(dòng)作用。

（一）對實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主相統(tǒng)一的示范帶動(dòng)

2020年，佛山市十五屆人大五次會(huì)議首次由代表票決出市政府要辦理的十件民生實(shí)事項(xiàng)目，“增加學(xué)前及義務(wù)教育的學(xué)位供給”位列十件民生實(shí)事項(xiàng)目之首。2020年和2021年連續(xù)兩年，提升交通便利化水平項(xiàng)目由代表票決確定為市政府要辦理的十件民生實(shí)事項(xiàng)目之一。連續(xù)對重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目落實(shí)情況開展專題詢問，努力把民生實(shí)事項(xiàng)目辦到群眾的心坎上而不只是代表票決走過場，推動(dòng)“為民作主”向“由民作主”的轉(zhuǎn)變，較好體現(xiàn)過程民主和成果民主相統(tǒng)一。專題詢問不僅有效促進(jìn)了該重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目的加快落地落實(shí)，也對市、區(qū)、鎮(zhèn)辦理其他民生實(shí)事項(xiàng)目起到良好的示范帶動(dòng)作用。承辦單位都主動(dòng)邀請人大代表、群眾等方面積極參與，變“政府為主唱”為“群眾提、代表定、政府辦、人大評”，實(shí)現(xiàn)了“群眾有所呼、人大有所應(yīng)”和政府治理、社會(huì)參與、群眾自治的良性互動(dòng)，全過程人民民主發(fā)揮了積極作用。

（二）對實(shí)現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一的示范帶動(dòng)

人大工作政治性、法律性、程序性強(qiáng)，但履職盡責(zé)中不能流于形式、走過場。扎實(shí)有效的專題詢問不僅有利于提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效，也有利于形成在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，寓監(jiān)督于支持之中的工作合力，展現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)議事和監(jiān)督效能，較好體現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一。近年來，佛山市在代表議案建議辦理，特別是重點(diǎn)督辦建議辦理過程中，市長多次親自領(lǐng)辦，與人大代表、企業(yè)代表、社區(qū)代表、政府職能部門等在一起想辦法，切實(shí)提升了議案建議辦理質(zhì)量。佛山市還大力推進(jìn)民主立法、開門立法，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)橋梁紐帶作用，充分調(diào)動(dòng)村居、商會(huì)、協(xié)會(huì)等積極性，發(fā)展和踐行全過程人民民主。

（三）對實(shí)現(xiàn)直接民主和間接民主相統(tǒng)一的示范帶動(dòng)

佛山人大常委會(huì)在開展專題詢問中，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過媒體聯(lián)動(dòng)和暢通人民群眾建言獻(xiàn)策的互動(dòng)渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，較好體現(xiàn)直接民主和間接民主相統(tǒng)一。佛山市各級(jí)人大不斷探索創(chuàng)新，暢通基層民主“最后一公里”。南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)人大通過“網(wǎng)上市民議事廳”“城市治理面對面”等品牌活動(dòng)，密切代表與群眾、政府部門等有效互動(dòng)，推動(dòng)了“三線”整治、老舊小區(qū)加裝電梯等群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事得到妥善解決。三水區(qū)人大常委會(huì)對于群眾關(guān)注度高、受益面廣投入又不超過30萬元的民生項(xiàng)目，通過簡化事前程序、抓好事中管理、強(qiáng)化事后監(jiān)督，走出“群眾點(diǎn)單、政府立辦、社會(huì)監(jiān)督”的民生微實(shí)事快速辦理機(jī)制新路子，較好解決群眾關(guān)注的路燈、水管等“身邊小事”，有效破解民生項(xiàng)目辦理流程慢與民眾需求急之間的難題，成為發(fā)展全過程人民民主的基層實(shí)踐樣本。