胡建美 劉 帥 張 峰

內(nèi)容提要：2023 年政府工作報告指出，“完善稅費優(yōu)惠政策，對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化”。我國自2011 年開始實施增值稅期末留抵退稅政策，到2022 年對制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等13 個行業(yè)實施大規(guī)模全額留抵退稅，留抵退稅力度不斷加大。通過調(diào)研，本文分析總結(jié)2022 年增值稅留抵退稅的經(jīng)驗和問題，結(jié)合2023 年上半年經(jīng)濟運行情況，提出留抵退稅政策延續(xù)和未來留抵退稅政策可持續(xù)的優(yōu)化建議。

2022 年，為應對需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，我國實施大規(guī)模增值稅期末留抵退稅（以下簡稱“留底退稅”）政策。2022 年3—6 月，財政部、稅務總局發(fā)布《關(guān)于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度的公告》（財政部 稅務總局2022 年第14 號，以下簡稱“14 號文”）等4 份政策文件，以加大留抵退稅力度、加快留抵退稅進度。留抵退稅政策主要集中在2022 年4—7 月實施，截至當年11 月10 日，全國稅務系統(tǒng)合計辦理新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.7 萬億元。其中，已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達23097 億元，新增減稅降費7896 億元，累計辦理緩稅緩費6797 億元①《今年全國已新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.7 萬億元》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-11/16/content_5727251.htm。。

2022 年11—12 月，中國財政科學研究院調(diào)研組通過調(diào)研東部廣東省及省內(nèi)G、D 和M 市、西部廣西壯族自治區(qū)，以及中部湖南省X 市，以企業(yè)為點，了解企業(yè)對留抵退稅政策的滿意度和獲得感；以地方政府為線，提煉地方政府相關(guān)部門落實留抵退稅政策的先進經(jīng)驗；以2022 年全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）數(shù)據(jù)為面，分析留抵退稅政策遇到的新情況和新問題。同時，結(jié)合2023 年上半年經(jīng)濟運行情況，提出2023 年留抵退稅政策延續(xù)和中長期留抵退稅政策可持續(xù)的路徑選擇。

一、調(diào)研省市落實留抵退稅政策的成效

調(diào)研省市留抵退稅政策及執(zhí)行各具特點。2022 年，廣東省留抵退稅2404 億元，約占全國留抵退稅總額的十分之一。G 市留抵退稅額在廣東省排名第一，市財政部門通過“政策組合拳”確保各區(qū)順利退稅，如增加對區(qū)級財政稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金、安排分配區(qū)級新增債券等。D 市1—9月實際負擔留抵退稅資金和留抵退稅調(diào)庫資金之和占D 市辦理留抵退稅資金總額的30.1%，高出2022 年初財政部測算的地方承擔留抵退稅總比重9%的測算值21 個百分點。M 市受國際原油價格飆升影響大，1—10 月，財政部門為M石化及其控股公司辦理留抵退稅總額占M 市同期已辦理留抵退稅金額的41.2%。湖南省所有退稅資金由省級統(tǒng)一先行墊付，確保由省級國庫直達企業(yè)，應由市縣承擔的部分年終再清算歸還，以加快大規(guī)模留抵退稅政策落地速度。廣西壯族自治區(qū)則上移留抵退稅財力分擔重心，對市縣符合條件的大額增值稅留抵退稅，地方負擔的50%部分由自治區(qū)與市縣5∶5 進行分擔。

調(diào)研省市留抵退稅政策成效顯著。一是從調(diào)研省市留抵退稅政策實施效果調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，企業(yè)對留抵退稅政策的獲得感強、滿意度高。例如，M 市98.4%的被調(diào)研企業(yè)認為獲得感強；廣東省90.8%的被調(diào)研企業(yè)對留抵退稅政策及實施表示滿意。二是留抵退稅主要用于補充企業(yè)成本。廣東省五成企業(yè)計劃將退稅資金用于彌補企業(yè)成本，二成用于增加企業(yè)流動性；湖南省九成以上企業(yè)計劃將留抵退稅資金用于補充企業(yè)成本。三是有效提升企業(yè)增產(chǎn)擴能的信心。留抵退稅為企業(yè)注入現(xiàn)金流，企業(yè)購買原材料和設(shè)備顯著增加，提升了企業(yè)擴能增產(chǎn)的信心。四是促進高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。高新技術(shù)企業(yè)辦理留抵退稅后，用退稅資金加快技術(shù)研發(fā)和購置升級固定資產(chǎn)設(shè)備，增加了研發(fā)創(chuàng)新的底氣。

二、留抵退稅政策及執(zhí)行遇到的新情況新問題

（一）留抵退稅地方分擔機制有待進一步完善

根據(jù)財政部、稅務總局、人民銀行《關(guān)于調(diào)整完善增值稅留抵退稅地方分擔機制及預算管理有關(guān)事項的通知》（財預〔2019〕205 號）規(guī)定，增值稅留抵退稅地方分擔的50%部分，15%由企業(yè)所在地分擔，35%由上年各地按增值稅實際分享額占地方分享總額比重分擔。在石油、煤炭等大宗商品價格波動等因素影響下，地方分擔的35%部分，分擔機制存在一定的不足。

第一，形成資源型省份① 本文所指資源型省份是近5 年資源稅在50 億元及以上的省份，如山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆、河南、江西、河北、黑龍江、遼寧、四川、山東；安徽省2022 年資源稅為48.85 億元，同比增速為46%，將其也納入資源型省份中。與非資源型省份之間財力分配的逆向調(diào)節(jié)。2022 年石油、煤炭資源價格上漲，PPI 為104.1（前值為108.1），CPI 為102（前值為100.9）。由此可見，2022 年P(guān)PI 高位運行，CPI小幅上漲，利潤聚集在上游的石油和煤炭采選業(yè)。一是按照“上年各地區(qū)實際分享增值稅收入情況計算確定”的地區(qū)間留抵退稅分擔機制，資源型省份中除山西、江西、黑龍江等調(diào)庫外，陜西、新疆、內(nèi)蒙古、安徽等省份均無需調(diào)庫。大多資源型省份既享受石油、煤炭價格上漲帶來的非稅收入增長②主要指礦業(yè)權(quán)出讓收益。，又享受石油、煤炭價格上漲帶來的增值稅、資源稅等稅收收入增長，還享受留抵退稅政策調(diào)庫帶來的稅收收入增加。2022 年一般公共預算收入增加的省份集中在內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、安徽、江西、四川等資源型省份，而其余省份則有所下降（如圖1 所示）。二是以廣東省D 市（制造業(yè)大市）為例，由于制造業(yè)發(fā)達，2021 年增值稅分享額占地方分享總額比重大，2022 年留抵退稅基數(shù)高。2022年，D 市制造業(yè)既受資源價格上漲帶來的供給沖擊，又受疫情沖擊、需求收縮影響，財政收入增幅下降，留抵退稅調(diào)庫的財政壓力增大。

圖1 2021 年和2022 年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一般公共預算收入

第二，資源型省份呈“一般公共預算收入與留抵退稅分擔比重”反向變動趨勢。由于2021 年石油、煤炭價格低于2022 年，2022 年資源型省份留抵退稅基數(shù)低于2023 年；而2022 年，資源型省份一般公共預算收入正增長。2023 年，隨著石油和煤炭價格逐步下降，前期留抵退稅政策效應降低，經(jīng)濟緊縮，資源型省份一般公共預算收入將會呈前高后低走勢；但由于2023 年留抵退稅基數(shù)高（以山西為例，留抵退稅基數(shù)從2022 年的2.55%上升到2023 年的3.5%），增加了資源型省份2023 年度財政支出負擔。

第三，留抵退稅補助金轉(zhuǎn)移支付錯配。以廣東省M 市為例，按照廣東省、市（縣）政府退稅規(guī)定和分擔機制，M 石化等市級獨享企業(yè)退稅由市級負擔。2021 年，化工行業(yè)處于高升期，稅收大幅增加，抬高了2022 年留抵退稅基數(shù)；因此，2022 年，M 市本級收到中央退稅減稅降費補助資金減少，只有2.18 億元，市本級留抵退稅缺口預計為6.32 億元；但縣級獲取補助超過縣級預計留抵退稅3.52 億元，留抵退稅補助金轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)錯配。

（二）留抵退稅實施方案有待出臺

第一，征免稅項目共用固定資產(chǎn)抵扣政策需明確。按照增值稅現(xiàn)行政策，納稅人同時兼營免稅或簡易計稅項目和一般計稅項目，共用的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)或不動產(chǎn)可以全額抵扣。以廣東省G市為例，在留抵退稅審核中發(fā)現(xiàn)，某飼料生產(chǎn)企業(yè)99.9%的業(yè)務是生產(chǎn)銷售免稅飼料，僅有0.1%的業(yè)務是銷售應稅產(chǎn)品，但共用的廠房等固定資產(chǎn)可以全額抵扣進項，導致增加大量留抵退稅額。

第二，停業(yè)和清算企業(yè)是否享受留抵退稅政策需確定。按照財政部、國家稅務總局《關(guān)于增值稅若干政策的通知》（財稅〔2005〕165 號）第六條規(guī)定，一般納稅人注銷或被取消輔導期一般納稅人資格，轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人時，其存貨不作進項稅額轉(zhuǎn)出處理，其留抵稅額也不予以退稅。但如果企業(yè)符合14 號文規(guī)定的留抵退稅條件，而企業(yè)申請時實際已處于停業(yè)甚至進入清算的階段，是否享受留抵退稅政策存爭議。

第三，偶然發(fā)生的業(yè)務影響企業(yè)行業(yè)歸屬判定。納稅人的劃型和特定行業(yè)的判斷均以行業(yè)為基礎(chǔ)，而對行業(yè)的判斷以特定時段的銷售額占比為標準。但在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)部分納稅人疫情期間銷售額占比最高的業(yè)務是偶然發(fā)生的，與長期從事的主營業(yè)務不符，因而不能享受留抵退稅，納稅人表示不理解。

第四，匯總繳納企業(yè)征稅地與退稅地需適配。匯總納稅企業(yè)稅收收入按一定比例分攤后就地繳納，而留抵退稅由總機構(gòu)全部承擔。因此，需厘清匯總納稅企業(yè)增值稅征稅與退稅主體。

（三）留抵退稅政策及執(zhí)行有待進一步優(yōu)化

第一，優(yōu)惠政策間不兼容。增值稅即征即退、先征后返（退）政策與留抵退稅政策“二選一”，調(diào)研企業(yè)認為政策選擇和執(zhí)行比較費力；調(diào)研地方政府認為享受即征即退、先征后返（退）政策的企業(yè)可以全額開具增值稅專用發(fā)票，如購進的軟件產(chǎn)品、租賃融資進口的飛機、石油公司購進的部分進口原油、天然氣等享受了增值稅的各種優(yōu)惠，下個環(huán)節(jié)又全額抵扣形成留抵退稅，造成增值稅鏈條上退稅額增加。

第二，房地產(chǎn)行業(yè)企業(yè)期待加大留抵退稅力度。以M 市某房地產(chǎn)公司為例，2019 年至今共退稅2000 多萬元，節(jié)約利息100 多萬元。但房地產(chǎn)行業(yè)留抵退稅按增量留抵稅額×進項構(gòu)成比例的60%退稅，受訪企業(yè)期待加大房地產(chǎn)行業(yè)留抵退稅力度。

第三，存量留抵退稅政策執(zhí)行有待加強。調(diào)研省市留抵退稅調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1/3 的企業(yè)申請全額存量留抵退稅，2/3 的企業(yè)申請部分存量留抵退稅。其中，收到的存量留抵退稅額占允許退還存量額的比例為0—20%的企業(yè)占47%。根據(jù)14 號文第五條規(guī)定，納稅人獲得一次性存量留抵退稅后，存量留抵稅額為零。因此，這部分企業(yè)的獲得感可能受到影響。

第四，留抵退稅政策和出口退稅政策執(zhí)行有待規(guī)范。14 號文第九條強調(diào)納稅人出口貨物勞務、發(fā)生跨境應稅行為，適用免抵退稅辦法的，應先辦理免抵退稅。抵退稅辦理完畢后，仍符合公告規(guī)定條件的，可以申請退還留抵稅額。個別出口企業(yè)由于申請留抵退稅，無法開展出口免抵退稅業(yè)務，導致報關(guān)單積壓，對企業(yè)正常經(jīng)營造成一定影響。個別地區(qū)由于政策宣傳力度小，出口企業(yè)辦理出口退稅后，不再申請留抵退稅。

第五，留抵退稅征退主體不完全一致問題有待解決。以石油行業(yè)為例，石油進口增值稅“中央征稅、地方退稅”；國內(nèi)石油跨地區(qū)銷售，“生產(chǎn)地征稅、消費地退稅”。征退主體不一致，增加消費地地方政府留抵退稅負擔。

三、留抵退稅政策：延續(xù)與可持續(xù)的路徑選擇

（一）留抵退稅政策選擇性延續(xù)，助力2023 年經(jīng)濟發(fā)展

2022 年6 月到2023 年6 月，我國PPI 從106.1 降至94.6，CPI 從102.5 降至100.0，固定資產(chǎn)投資自籌資金累計增長率從10.7%降至-1.1%，經(jīng)濟呈價格下降、企業(yè)投資壓縮的緊縮態(tài)勢。因此，留抵退稅政策仍需選擇性延續(xù)，助力2023 年經(jīng)濟發(fā)展。

首先，對2022 年留抵退稅政策落實“回頭看”。一是對申請退還存量留抵稅的企業(yè)，稅務部門可加大退稅輔導，防止企業(yè)因政策理解不透徹，出現(xiàn)存量留抵退稅應退而未申請情況。二是簡化增值稅即征即退、先征后返（退）政策與留抵退稅政策“二選一”辦理流程，由企業(yè)申報，稅務部門統(tǒng)一核算并辦理，無需企業(yè)先繳回已享受政策退還稅額，以降低企業(yè)政策選擇難度，優(yōu)化政策執(zhí)行。

其次，逆經(jīng)濟周期加大重點行業(yè)留抵退稅力度。一是建議延續(xù)并制度化制造業(yè)留抵退稅政策。2023 年上半年，PPI 進入下行通道，制造業(yè)承壓，建議延續(xù)制造業(yè)留抵退稅政策，并對制造業(yè)各行業(yè)存量留抵退稅應退未退部分予以補退，提高制造業(yè)各行業(yè)企業(yè)恢復能力。二是建議房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)留抵退稅擴圍到全額退還。對這兩個行業(yè)全額退還留抵稅額，有利于風險防控。

（二）出臺留抵退稅實施方案，規(guī)范政策執(zhí)行

首先，規(guī)范出口退稅和留抵退稅政策執(zhí)行。一是對于出口企業(yè)辦理出口退稅后剩余留抵稅額，地方政府統(tǒng)一辦理留抵退稅，以鼓勵出口企業(yè)；二是規(guī)范出口退稅和留抵退稅政策執(zhí)行順序，地方政府不強制出口企業(yè)辦理出口退稅前辦理留抵退稅。

其次，規(guī)范留抵退稅政策執(zhí)行爭議項目，完善留抵退稅政策操作。一是明確征免混合項目留抵退稅比例。建議征免混合項目按照銷售額比例進行劃分，防止留抵退稅稅收繳納和政策享受不對等。二是對停業(yè)和清算企業(yè)明確退稅政策。對于一般納稅人注銷或被取消輔導期一般納稅人資格，轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人，其存貨進項稅額予以退稅，對存貨銷售征收增值稅，雖然操作難度增加，但有利于維護留抵退稅制度和增值稅制度的規(guī)范性；同時，明確企業(yè)留抵退稅所得額應優(yōu)先償還到退稅日止計算的全部所欠稅額和政府性基金，以及銀行欠款等，有利于維護停業(yè)和清算企業(yè)法人的社會誠信。三是對于偶然發(fā)生業(yè)務與主業(yè)不一樣的情形，可結(jié)合企業(yè)實際業(yè)務所屬行業(yè)進行判斷。四是對于匯總納稅企業(yè)增值稅留抵退稅的承擔方式，明確由總公司機構(gòu)所在地稅務機關(guān)對納稅人申請的留抵退稅進行退還，在后續(xù)產(chǎn)生的增值稅稅款覆蓋已退還的留抵退稅后，再向各分支機構(gòu)進行增值稅稅款分配。

最后，常態(tài)化打擊騙取留抵退稅行為。一是對取得關(guān)聯(lián)企業(yè)的進項稅款達到50%以上的，要求關(guān)聯(lián)公司對集團享受稅收優(yōu)惠政策、政府補貼作出說明。對已經(jīng)享受優(yōu)惠政策、政府補貼的不再給予留抵退稅。二是對享受增值稅即征即退、先征后返（退）行業(yè)企業(yè)重點核查，防止企業(yè)享受雙重稅收優(yōu)惠。三是強化稅務、公安、檢察院、海關(guān)、人民銀行等部門協(xié)同，快查狠打虛開增值稅發(fā)票騙取留抵退稅行為。四是將留抵退稅管理、法律責任等納入《中華人民共和國稅收征收管理法》，以便打擊騙稅行為有法可依。

（三）權(quán)責對等、能力匹配，為留抵退稅提供財力保障

首先，完善留抵退稅分擔機制。一是地方分擔的35%部分，先由各地按上年度增值稅分享額占地方分享總額比重分擔，再按本年度分擔比重匯算清繳，多退少補。二是對異動大的個別經(jīng)濟發(fā)達省份①例如，江蘇省2021 年增值稅收入（3320 億元）占地方增值稅分享總額的比重為10.45%，這一比重大于2022年留抵退稅額（2524 億元）占全國留抵退稅總額的比重（10.26%），并大于2022 年增值稅收入（2243 億元）占地方增值稅分享總額的比重（9.21%）。由此可推出，按2021 年江蘇省增值稅收入額占地方增值稅分享總額比重分擔，2022年江蘇省為留抵退稅調(diào)出庫省份，但按2022 年比重分擔，則為調(diào)入庫省份。，按2021 年度增值稅分享額占地方分享總額比重分擔留抵退稅，會出現(xiàn)由于當期留抵退稅額度大，2022 年度增值稅分享額占地方分享總額比重下降明顯，增值稅收入大省成為留抵退稅調(diào)入庫大省的異常情況。建議按調(diào)庫“不入不出”原則匯算清繳，既不按“上年度增值稅分享額占地方分享總額比重”調(diào)出庫，又不按“本年度增值稅分享額占地方分享總額比重”調(diào)入庫。三是將異動省份“應調(diào)入庫而未調(diào)入庫”留抵退稅資金用于獎勵留抵退稅調(diào)出庫省份，按本年度留抵退稅調(diào)出庫額占總調(diào)出庫額比重獎勵。

其次，按能力匹配原則理順各層級政府留抵退稅分擔比例。多余的進項增值稅抵扣對于良好運行的增值稅體系至關(guān)重要。但是，如果缺乏足夠的資源來支付增值稅退稅，又可能會導致大量增值稅退稅申請的累積②Mario Pessoa，Andrew Okello，Artur Swistak，et al.，“How to Manage Value-Added Tax Refunds”，https：//www.imf.org/en/Publications/Fiscal-Affairs-Department-How-To-Notes/Issues/2021/05/10/How-to-Manage-Value-Added-Tax-Refunds-50357.。對于財力特別緊張的區(qū)縣，一是采用“一區(qū)一率”的方式，減輕財力薄弱區(qū)縣的財政壓力；二是加大留抵退稅轉(zhuǎn)移支付力度，確保留抵退稅后，不加深政府間財力不均衡。

最后，將留抵退稅政策納入中央和地方各級政府預算。2022 年年初我國大規(guī)模留抵退稅計劃約1.5 萬億元，最終實際退稅2.46 萬億元③《2022 年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2 萬億元》，國家稅務總局網(wǎng)站，https：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5183925/content.html。。留抵退稅的資金部分來源于中國人民銀行依法向中央財政上繳的結(jié)存利潤（超1 萬億元），另一部分約1.46 萬億元來自財政資金，占2022 年一般公共預算支出26.06 萬億元的5.6%。因此，隨著留抵退稅政策的常態(tài)化實施，建議將其納入中央和地方各級政府預算。

（四）對現(xiàn)代化留抵退稅體系的展望

一是留抵退稅常態(tài)化；二是用數(shù)字化手段高效落實留抵退稅征退主體一致，實現(xiàn)增值稅的稅收中性?？山梃b歐盟增值稅協(xié)調(diào)模式，歐盟成員國間的跨國交易，由生產(chǎn)地國負責征收稅款，再由生產(chǎn)地國轉(zhuǎn)移給消費地國家。另外，可借鑒我國出口退稅改革成功的經(jīng)驗，留抵退稅額生產(chǎn)地和消費地跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。增值稅先由生產(chǎn)地稅務部門上解給中央財政部門，經(jīng)財政和稅務部門核準后，由中央財政部門轉(zhuǎn)移支付給消費地稅務部門，防止個別地方政府因財力不足或挪用等情況而拖欠跨區(qū)域留抵退稅資金。