石英華 劉 徹

內(nèi)容提要：自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)的綠色發(fā)展理念內(nèi)涵不斷豐富，綠色低碳成為國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)導(dǎo)向，為中國(guó)綠色預(yù)算應(yīng)用提供了良好的制度環(huán)境。綠色預(yù)算的邏輯起點(diǎn)是綠色發(fā)展理念，不僅為評(píng)估政府預(yù)算支出的環(huán)境影響提供了方法論，而且目標(biāo)導(dǎo)向明確，可引導(dǎo)政府和市場(chǎng)資源流向綠色領(lǐng)域，體現(xiàn)了價(jià)值理性和工具理性的雙重屬性。文章構(gòu)建了主體、要素和程序的“兩維三元”式中國(guó)綠色預(yù)算框架，其中，編制目標(biāo)和試點(diǎn)范圍可根據(jù)實(shí)際條件由淺至深應(yīng)用不同階段的綠色預(yù)算，從部分到全面試點(diǎn)推進(jìn)，并在過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)綠色預(yù)算的宏觀指導(dǎo)和實(shí)質(zhì)約束力。

綠色發(fā)展理念以人與自然和諧為價(jià)值取向，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，以生態(tài)文明建設(shè)為基本抓手。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府的重要經(jīng)濟(jì)手段，在促進(jìn)綠色發(fā)展和完善生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。2021 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》中指出，完善財(cái)稅價(jià)格政策，各級(jí)財(cái)政要加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)等的支持力度。預(yù)算是財(cái)政的核心，對(duì)國(guó)家治理的影響重大，它一方面反映著政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，另一方面也體現(xiàn)著國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和人民對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督（陳共，2015）。在預(yù)算中體現(xiàn)我國(guó)的綠色發(fā)展理念，不僅能完善綠色財(cái)政政策，也是我國(guó)邁向綠色轉(zhuǎn)型之路中的重要一環(huán)。

一、引 言

綠色發(fā)展理念作為新發(fā)展理念的重要部分，關(guān)系著我國(guó)的發(fā)展全局，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的主要手段，綠色發(fā)展和財(cái)政在目標(biāo)與手段、認(rèn)識(shí)和實(shí)踐、總體和部分等多個(gè)矛盾范疇中協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)。《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，近五年大氣、水、土壤污染防治資金年均增長(zhǎng)12.4%，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)9.6%①《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengshuju/202303/t20230316_3872867.htm。。中央財(cái)政不斷加大支持污染防治力度，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。在我國(guó)向國(guó)際社會(huì)作出2030 年前碳達(dá)峰、2060 年前碳中和的莊嚴(yán)承諾后，碳達(dá)峰和碳中和成為財(cái)政支持綠色發(fā)展的具體目標(biāo)。

近年來(lái)，就財(cái)政支持綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，學(xué)界開(kāi)展了有益探討，研究成果主要聚焦三個(gè)方向。第一，財(cái)政支持綠色發(fā)展的理論基礎(chǔ)和框架構(gòu)建。樊繼達(dá)（2022）梳理了黨領(lǐng)導(dǎo)下財(cái)政支持生態(tài)文明的建設(shè)歷程，提出新時(shí)代財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)要從投入力度、稅收的激勵(lì)作用、事權(quán)與支出責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資金使用績(jī)效方面發(fā)力。魏吉華和蔣金法（2018）認(rèn)為綠色財(cái)政是公共財(cái)政體制理論的升華，應(yīng)完善綠色財(cái)政預(yù)算體系、加強(qiáng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)、改革綠色財(cái)政支出管理制度。盧洪友等（2016）認(rèn)為財(cái)政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要引導(dǎo)、支撐和經(jīng)濟(jì)保障手段。第二，財(cái)政支持綠色發(fā)展的工具和作用機(jī)制。胡鞍鋼和周紹杰（2014）構(gòu)建了綠色發(fā)展的“三圈模型”，提出綠色財(cái)政可以通過(guò)征收排污費(fèi)、設(shè)立綠色發(fā)展專項(xiàng)基金、實(shí)施綠色專項(xiàng)投入、引入綠色政府采購(gòu)以及補(bǔ)貼綠色消費(fèi)和生產(chǎn)直接促進(jìn)綠色發(fā)展。李春根和王雯（2019）研究了黨的十八屆三中全會(huì)后促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的稅收政策，認(rèn)為應(yīng)從完善生態(tài)稅收政策體系和優(yōu)化稅制要素設(shè)計(jì)等方面深入推進(jìn)稅制改革。范英和衣博文（2021）論證了政府可以利用稅收和補(bǔ)貼政策影響技術(shù)擴(kuò)散，有助于培養(yǎng)可再生能源市場(chǎng)并提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三，財(cái)政支持綠色發(fā)展的不足和完善改進(jìn)。劉偉（2018）指出財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)存在政府支出責(zé)任偏重、事權(quán)劃分不合理、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效有待提高等問(wèn)題。褚添有（2020）指出在央地“委托-代理”關(guān)系下，矯正地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈需要優(yōu)化財(cái)政分權(quán)激勵(lì)，建立生態(tài)環(huán)境治理的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，構(gòu)建綠色GDP 政績(jī)考核機(jī)制。盡管生態(tài)環(huán)保財(cái)政投入不斷增加，但環(huán)境污染治理投資總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重依然偏低，從2012 年的1.53%下降到2020 年的1.05%①根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)污染治理投資總額占GDP 比重達(dá)到1%—1.5%時(shí)，可以在一定程度遏制生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，當(dāng)比重達(dá)到2%—3% 時(shí)，才會(huì)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量趨向改善。參見(jiàn)《國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估報(bào)告2020》，http：//www.caep.org.cn/yclm/zghjghyzjzs/zghjghyzjzs_21956/202106/t20210605_836403.shtml。，環(huán)境財(cái)政政策支持引導(dǎo)效果還需進(jìn)一步凸顯（郝春旭等，2021）。

總體而言，現(xiàn)有研究成果深刻闡釋了財(cái)政支持綠色發(fā)展的理論基礎(chǔ)，勾勒出一條圍繞央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收政策和資金績(jī)效管理的路徑，這一路徑與深化財(cái)稅體制改革“一體兩翼”框架基本匹配。匹配中不平衡的因素也客觀存在，即現(xiàn)有研究偏重于稅收政策，而對(duì)財(cái)政管理制度關(guān)注較少。財(cái)政支持綠色發(fā)展是一項(xiàng)貫穿我國(guó)新發(fā)展階段的長(zhǎng)期工作，財(cái)政管理制度也必須因勢(shì)而動(dòng)，適應(yīng)綠色發(fā)展的新要求。在彌補(bǔ)財(cái)政支持綠色發(fā)展的短板方面，提高財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)用績(jī)效已經(jīng)成為共識(shí)，也是財(cái)政管理改革支持綠色發(fā)展的有力抓手?，F(xiàn)代國(guó)家通過(guò)預(yù)算來(lái)約束政府主體的收支行為，影響社會(huì)資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展（付敏杰和管智超，2022）。2022 年6 月，財(cái)政部劉昆部長(zhǎng)在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》撰文指出，要推動(dòng)預(yù)算資金績(jī)效管理在支持做好碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)域全覆蓋，將績(jī)效管理實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理流程，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量②劉昆：《充分發(fā)揮財(cái)政職能作用 堅(jiān)決支持實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2022 年6 月2 日。?？梢?jiàn)，探索適應(yīng)綠色發(fā)展的預(yù)算管理制度，是財(cái)政支持綠色發(fā)展的未來(lái)重點(diǎn)，“綠色預(yù)算”的概念自此引出。

綠色預(yù)算是基于特定的環(huán)境目標(biāo)，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，結(jié)合了綠色發(fā)展和績(jī)效預(yù)算的理念，不僅可以更好地滿足環(huán)保與低碳對(duì)財(cái)政的需求，同時(shí)也可以引導(dǎo)政府綜合考慮短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展與長(zhǎng)期環(huán)保低碳之間的矛盾。綠色預(yù)算可以以一種軟性和易于接受的方式改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)有不足，由此本文從價(jià)值理性和工具理性出發(fā)提出了中國(guó)綠色預(yù)算框架，以期服務(wù)于綠色預(yù)算在中國(guó)的探索應(yīng)用。

二、綠色預(yù)算的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)

（一）綠色預(yù)算的涵義：功能預(yù)算、環(huán)境績(jī)效

目前，綠色預(yù)算公認(rèn)的定義是OECD 提出的，綠色預(yù)算是使用預(yù)算治理工具來(lái)推動(dòng)國(guó)家整體收支與氣候和其他環(huán)境戰(zhàn)略的相容性，綠色預(yù)算是為了“使用預(yù)算決策工具來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)和氣候目標(biāo)”，這包括“評(píng)估預(yù)算和財(cái)政政策對(duì)環(huán)境的影響，并評(píng)價(jià)它們?cè)诼男袊?guó)家和國(guó)際承諾方面的一致性”（OECD，2021）。綠色預(yù)算是對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估和預(yù)測(cè)，目的是將資源和激勵(lì)措施與綠色低碳相協(xié)調(diào)，表明環(huán)境影響的政治優(yōu)先性，以此來(lái)促進(jìn)政府的績(jī)效管理和問(wèn)責(zé)①OECD，Budgeting for Outcomes，http：//www.oecd.org/gov/budgeting/performance-results-meeting-2019.htm.。綠色預(yù)算一方面是對(duì)傳統(tǒng)的政府復(fù)式預(yù)算的延續(xù)，是在發(fā)揮現(xiàn)有預(yù)算框架優(yōu)勢(shì)的前提下，整合原預(yù)算和環(huán)境與氣候目標(biāo)的識(shí)別體系；另一方面是在原有的政府預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境績(jī)效管理的全過(guò)程，即結(jié)合政府的環(huán)境管理職能和績(jī)效管理理念，對(duì)政府預(yù)算活動(dòng)的環(huán)境影響做評(píng)估的全部過(guò)程。

（二）綠色預(yù)算的構(gòu)成

綠色預(yù)算最早由經(jīng)合組織在2017 年“巴黎綠色預(yù)算合作”（Paris Collaborative on Green Budgeting）倡議行動(dòng)中提出。法國(guó)、意大利、愛(ài)爾蘭、瑞典和芬蘭是較早實(shí)踐綠色預(yù)算的代表性國(guó)家，其中法國(guó)的應(yīng)用相對(duì)比較成熟，尼泊爾和菲律賓等發(fā)展中國(guó)家也在進(jìn)行綠色預(yù)算探索。綠色預(yù)算的重點(diǎn)在于確定預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境貢獻(xiàn)?；诟鲊?guó)綠色預(yù)算的實(shí)踐與報(bào)告，本文認(rèn)為相對(duì)完整的綠色預(yù)算應(yīng)包含執(zhí)行主體（Governance）、內(nèi)置要素、標(biāo)記方法和呈現(xiàn)形式四部分，內(nèi)置要素還可以進(jìn)一步細(xì)化為預(yù)算目標(biāo)和覆蓋范圍（見(jiàn)表1）。

表1 代表性國(guó)家綠色預(yù)算概況

1.執(zhí)行主體

綠色預(yù)算一般由財(cái)政部門主導(dǎo)，其他環(huán)境相關(guān)部門協(xié)同配合。法國(guó)的綠色預(yù)算由財(cái)政部和可持續(xù)發(fā)展總委員會(huì)組成的聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)編制②“France Maps Green and Brown Expenses over 2021 Budget Proposal——Auspicious Developments for Climate Change Mainstreaming and Sustainable Finance”，Natixis Corporate&Investment Banking，https：//gsh.cib.natixis.com/our-center-of-expertise/articles/france-maps-green-and-brown-expenses-over-2021-budget-proposal-auspicious-developments-for-climatechange-mainstreaming-and-sustainable-finance.；愛(ài)爾蘭的綠色預(yù)算由公共支出和改革部下設(shè)的氣候行動(dòng)組主導(dǎo)，其他職能部門密切配合；意大利的所有行政部門向財(cái)政部報(bào)告預(yù)算支出的實(shí)際環(huán)境影響，財(cái)政部進(jìn)行審查后編制綠色預(yù)算。綠色預(yù)算未改變預(yù)算的基本屬性，自然應(yīng)由財(cái)政部主導(dǎo)，但其所指向的優(yōu)先目標(biāo)超越了純粹的經(jīng)濟(jì)范疇，需在多部門的通力協(xié)作下才能最終匯編出科學(xué)專業(yè)的綠色預(yù)算。

2.內(nèi)置要素

綠色預(yù)算的內(nèi)置要素可細(xì)化為預(yù)算目標(biāo)和覆蓋范圍。預(yù)算目標(biāo)指綠色預(yù)算應(yīng)評(píng)估的環(huán)境影響。意大利根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)分類和聯(lián)合國(guó)資源管理活動(dòng)分類對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)記①聯(lián)合國(guó)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)分類（CEPA）包括以下類別：空氣和氣候保護(hù)、廢水管理、廢物管理、土壤、地下水和地表水保護(hù)、噪聲和振動(dòng)治理、保護(hù)生物多樣性和景觀、防止輻射、研究和開(kāi)發(fā)以及其他環(huán)境保護(hù)活動(dòng)；聯(lián)合國(guó)資源管理活動(dòng)分類（CReMA）包括水域管理、森林資源管理、野生動(dòng)植物管理、能源管理、礦產(chǎn)管理、資源管理研發(fā)活動(dòng)和其他非保密活動(dòng)。；法國(guó)受歐盟可持續(xù)金融分類法②歐盟可持續(xù)金融分類目錄戰(zhàn)略設(shè)定了六個(gè)環(huán)境目標(biāo)：減緩氣候變化（主要通過(guò)脫碳）；適應(yīng)氣候變化（管理實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)）；保護(hù)水和海洋資源；向循環(huán)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡；防治污染；保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)。其中每一個(gè)目標(biāo)都涵蓋一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。僅緩解氣候變化部分就涵蓋90 項(xiàng)活動(dòng)，每一項(xiàng)都有“技術(shù)篩選標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)確定這類活動(dòng)產(chǎn)生的收入或資本支出能否被認(rèn)定為綠色。的啟發(fā)，同時(shí)保留了與里約公約③1992 年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)暨里約峰會(huì)提出的具有法律約束力的三個(gè)重要公約，即《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》。一致的環(huán)境目標(biāo)，確定了六個(gè)維度綠色預(yù)算的環(huán)境目標(biāo)：應(yīng)對(duì)氣候變化、適應(yīng)氣候變化和預(yù)防自然風(fēng)險(xiǎn)、水資源管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、對(duì)抗污染、保護(hù)生物多樣性。芬蘭則針對(duì)可再生能源、減少碳排放、生物多樣性和環(huán)境保護(hù)四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估④芬蘭財(cái)政部官網(wǎng)，https：//valtioneuvosto.fi/en/marin/government-programme/carbon-neutral-finland-that-protectsbiodiversity。。瑞典的綠色預(yù)算目標(biāo)為環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)和氣候行動(dòng)。愛(ài)爾蘭則只關(guān)注與氣候相關(guān)的目標(biāo)。環(huán)境目標(biāo)是基于發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展階段而定，可以看出，所有國(guó)家的環(huán)境目標(biāo)中都包含氣候目標(biāo)。減少碳排放、緩解和適應(yīng)氣候變化是所有國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)。覆蓋范圍指綠色預(yù)算應(yīng)評(píng)估的財(cái)政活動(dòng)。目前各國(guó)綠色預(yù)算普遍只涵蓋中央一級(jí)預(yù)算支出。法國(guó)和意大利的綠色預(yù)算覆蓋范圍相對(duì)全面，法國(guó)系統(tǒng)性地評(píng)估了所有中央預(yù)算支出、專項(xiàng)收入和稅式支出的環(huán)境影響；意大利的綠色預(yù)算只體現(xiàn)中央預(yù)算支出影響，而稅式支出由環(huán)境部在補(bǔ)貼目錄中體現(xiàn)⑤意大利政府部長(zhǎng)理事會(huì)官網(wǎng)，https：//www.mite.gov.it/pagina/catalogo-dei-sussidi-ambientalmente-dannosi-e-deisussidi-ambientalmente-favorevoli。。各國(guó)綠色預(yù)算主要評(píng)估支出的原因在于財(cái)政收支行為的傳導(dǎo)機(jī)制不同，環(huán)境稅等預(yù)算收入借助市場(chǎng)機(jī)制影響環(huán)境目標(biāo)，環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等預(yù)算支出則能直接體現(xiàn)政府行為對(duì)環(huán)境目標(biāo)的影響。

3.標(biāo)記方法

標(biāo)記方法是指評(píng)估預(yù)算項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的操作方法。各國(guó)綠色預(yù)算的標(biāo)記方法主要分為兩類，一類是以意大利為代表的百分比計(jì)算法，另一類是以法國(guó)為代表的綠色標(biāo)簽法。百分比計(jì)算法估計(jì)預(yù)算項(xiàng)目對(duì)不同環(huán)境目標(biāo)的貢獻(xiàn)比例，是一種定量的評(píng)估方法。綠色標(biāo)簽法是一種定性的評(píng)估方法，將不同環(huán)境目標(biāo)下的預(yù)算項(xiàng)目用“綠色”“灰色”“棕色”分類，分別對(duì)應(yīng)為“有利”“中立”或“不利”影響，這是目前綠色預(yù)算的主流標(biāo)記方法。

4.呈現(xiàn)形式

雖然各國(guó)在綠色預(yù)算的內(nèi)置要素和標(biāo)記方法方面各有不同，但幾乎都將綠色預(yù)算以預(yù)算法案附件的形式向公眾呈現(xiàn)。綠色預(yù)算根據(jù)設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，最后形成向議會(huì)提交的報(bào)告。2019 年，法國(guó)預(yù)算法作出修訂，要求政府在向議會(huì)提交次年預(yù)算草案時(shí)，同時(shí)提交《中央政府預(yù)算對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告》附件①2021 年底，法國(guó)聯(lián)合部門出臺(tái)了分別針對(duì)2021 年和2022 年國(guó)家預(yù)算的兩份《中央政府預(yù)算對(duì)環(huán)境影響報(bào)告》（Report of the Environmental Impact on the Central Government Budget）。。各國(guó)將綠色預(yù)算制度化和法案化，旨在增強(qiáng)環(huán)境壓力對(duì)政府行政的約束。

三、我國(guó)構(gòu)建綠色預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)意義

域外實(shí)踐表明，綠色預(yù)算能夠引導(dǎo)財(cái)政和社會(huì)資源向有利于綠色發(fā)展的方向配置，綠色預(yù)算是中國(guó)財(cái)政支持綠色發(fā)展可資借鑒的制度。在中央指導(dǎo)下構(gòu)建科學(xué)、完整的綠色預(yù)算制度，可以形成對(duì)地方政府長(zhǎng)期且有效的約束機(jī)制，保障生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)。

（一）綠色預(yù)算的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值

1.綠色預(yù)算的約束規(guī)制性

綠色預(yù)算報(bào)告可作為預(yù)算的附件，每年隨預(yù)算一同向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。地方政府的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目支出在預(yù)算中都有體現(xiàn)，綠色預(yù)算可以將地方政府項(xiàng)目支出的環(huán)境影響展現(xiàn)在人大和公眾面前。通過(guò)綠色預(yù)算將人大和公眾的監(jiān)督引入至環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，可以有效規(guī)制地方政府的環(huán)境評(píng)價(jià)失范行為，減少尋租空間。綠色預(yù)算由財(cái)政部門主導(dǎo)，多部門協(xié)同配合，有助于環(huán)境評(píng)價(jià)效應(yīng)的充分體現(xiàn)；改變地方政府的考核指標(biāo)，加強(qiáng)人大和公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督，是破除環(huán)境評(píng)價(jià)干擾現(xiàn)象產(chǎn)生的關(guān)鍵。

2.綠色預(yù)算的制度保障性

綠色預(yù)算構(gòu)建了一個(gè)獨(dú)立且完整的評(píng)估政府支出生態(tài)效益的制度體系，突出了生態(tài)效益的地位，填補(bǔ)了我國(guó)預(yù)算生態(tài)效益評(píng)估體系的空白。綠色預(yù)算可以匯總?cè)诤县?cái)政信息和環(huán)境信息，使決策者和公眾更清晰地認(rèn)識(shí)預(yù)算選擇對(duì)環(huán)境的影響，進(jìn)而優(yōu)化財(cái)政資源配置。綠色預(yù)算將生態(tài)效益評(píng)估指標(biāo)制度化和體系化，有助于避免各級(jí)地方政府自評(píng)時(shí)的隨意性和盲目性，以一種自上而下的方式為地方政府的各項(xiàng)生態(tài)效益評(píng)估提供指導(dǎo)意見(jiàn)。伴隨著每一財(cái)政年度的綠色預(yù)算報(bào)告，環(huán)境績(jī)效改進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制逐步建立。綠色預(yù)算建立了一套合適的長(zhǎng)期且有效的評(píng)價(jià)體系，也有助于國(guó)家綠色債券的規(guī)范化、透明化和標(biāo)準(zhǔn)化。綠色預(yù)算可以確定哪些支出項(xiàng)目是綠色的，也為投資者監(jiān)督債券投資是否符合綠色標(biāo)準(zhǔn)提供了有力證據(jù)。

3.綠色預(yù)算的助推引導(dǎo)性

助推理論起源于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)，近年來(lái)，越來(lái)越多被應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，以提高公共政策效果。助推理論強(qiáng)調(diào)以最小的成本和非強(qiáng)制手段有效實(shí)現(xiàn)助推者目的（泰勒和桑斯坦，2015）。綠色預(yù)算不強(qiáng)制要求政府對(duì)非綠色支出“一刀切”，但可要求政府在每一預(yù)算年度對(duì)增長(zhǎng)的高污染或高排放支出向人大和公眾進(jìn)行說(shuō)明和解釋，以非立法的方式引導(dǎo)地方政府改變思維方式，引導(dǎo)政府公共投資、政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼傾向于綠色事項(xiàng)，并削弱環(huán)境有害補(bǔ)貼和高碳排放項(xiàng)目。在引入綠色預(yù)算后，各國(guó)均顯現(xiàn)出增加有利支出、減少不利支出的趨勢(shì)。綠色預(yù)算事實(shí)上提高了公共部門對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，為公共部門決策提供了環(huán)境相關(guān)的證據(jù)，并引導(dǎo)其在預(yù)算編制時(shí)向環(huán)境友好型預(yù)算項(xiàng)目?jī)A斜財(cái)政資源。

（二）綠色預(yù)算的應(yīng)用難點(diǎn)

1.目標(biāo)抉擇中的難點(diǎn)

不同環(huán)境目標(biāo)之間的平衡。綠色預(yù)算旨在評(píng)估預(yù)算的環(huán)境影響，但全面的環(huán)境目標(biāo)評(píng)估指標(biāo)多、成本高、工作量大，制定準(zhǔn)確合理且能體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境價(jià)值取向的綠色預(yù)算面臨挑戰(zhàn)。一方面是長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)之間的平衡。整體來(lái)看，環(huán)保和低碳是長(zhǎng)期的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中可能有些支出長(zhǎng)期來(lái)看是滿足綠色要求的，但其短期可能不利于環(huán)境目標(biāo)。在進(jìn)行綠色預(yù)算評(píng)估時(shí)應(yīng)該要考慮到短期和長(zhǎng)期目標(biāo)間的沖突，標(biāo)示給監(jiān)督機(jī)構(gòu)和民眾，引導(dǎo)政府綜合考察，在保證長(zhǎng)期利益的同時(shí)盡可能減輕短期不利影響。另一方面是環(huán)境目標(biāo)和其他目標(biāo)之間的平衡。財(cái)政收支要保證國(guó)家和政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也要滿足其他公共服務(wù)支出需要，因此在預(yù)算執(zhí)行時(shí)要綜合考量。綠色預(yù)算的價(jià)值在于將環(huán)境目標(biāo)在公共政策中凸顯出來(lái)，而非清除一切對(duì)環(huán)境目標(biāo)不利的預(yù)算項(xiàng)目。

2.評(píng)估過(guò)程中的難點(diǎn)

影響預(yù)算項(xiàng)目環(huán)境貢獻(xiàn)的因素復(fù)雜，且往往存在預(yù)算項(xiàng)目和環(huán)境影響“一對(duì)多”的情況，這給評(píng)估過(guò)程增添了難度?！耙粚?duì)多”具體可分為多重影響和混合影響。多重影響指一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目可能同時(shí)包含多個(gè)有利的環(huán)境影響，例如，對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼不僅可以提高生物多樣性，也有助于減少污染（Bova，2021）?；旌嫌绊懼敢粋€(gè)預(yù)算項(xiàng)目可能同時(shí)包含有利和不利的環(huán)境影響。例如，風(fēng)力發(fā)電設(shè)施可以降碳減排，但卻有損于生物多樣性。

四、我國(guó)構(gòu)建綠色預(yù)算制度的路徑建議

綠色發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型是全球的共性趨勢(shì)。政府預(yù)算制度是現(xiàn)代公共財(cái)政的基石，綠色預(yù)算以豐富完善而非顛覆取代的方式串聯(lián)起綠色轉(zhuǎn)型的各個(gè)環(huán)節(jié)，既能承載綠色發(fā)展議題的厚重，又能審慎把握預(yù)算收支安排的尺度。在深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的大背景下，中國(guó)可選擇性地吸納國(guó)外綠色預(yù)算的有益經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國(guó)特色的綠色預(yù)算制度，為財(cái)政支持綠色發(fā)展提供新的政策工具。

（一）綠色預(yù)算的基本框架：兩維三元

馬克思·韋伯將社會(huì)行動(dòng)中的理性分為價(jià)值理性和工具理性，價(jià)值理性指對(duì)于社會(huì)行動(dòng)內(nèi)在價(jià)值的自覺(jué)信仰，工具理性指追求特定目標(biāo)的條件或手段（韋伯，2019）。價(jià)值理性包含了人類社會(huì)倫理、道德理想等抽象愿景，工具理性所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性則是現(xiàn)代政府的基本職能要求。一種好的政府公共管理形式應(yīng)該同時(shí)具備價(jià)值理性和工具理性（鄭方輝等，2017）。價(jià)值理性和工具理性的分析視角經(jīng)常被用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，綠色預(yù)算實(shí)質(zhì)上也是一種績(jī)效預(yù)算，同樣可以參考此視角建構(gòu)起更加完備的制度。

本部分嘗試構(gòu)建“兩維三元”的中國(guó)綠色預(yù)算基本框架，如圖1 所示?？蚣苤鞲墒怯蓛r(jià)值理性和工具理性組成的“兩維”，價(jià)值理性中綠色發(fā)展和績(jī)效管理的理念，嵌入由主體、要素和程序“三元”構(gòu)成的工具理性中。價(jià)值理性是綠色預(yù)算制度最終意欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，工具理性反映實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程和手段，二者之間呈現(xiàn)出目標(biāo)權(quán)衡和過(guò)程控制的平衡。

圖1 中國(guó)綠色預(yù)算制度框架構(gòu)想

1.價(jià)值理性：綠色發(fā)展與績(jī)效管理

綠色預(yù)算的價(jià)值理性包括綠色發(fā)展理念和績(jī)效管理理念，是我國(guó)實(shí)施綠色預(yù)算的驅(qū)動(dòng)兩翼。綠色預(yù)算的價(jià)值理性層次體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向的全過(guò)程治理理念，與中國(guó)的績(jī)效預(yù)算及綠色發(fā)展理念和治理邏輯相契合。

第一，綠色發(fā)展理念是綠色預(yù)算的邏輯起點(diǎn)。綠色預(yù)算將環(huán)境因素納入預(yù)算績(jī)效管理中，初衷是服務(wù)于綠色發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型。黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)和生活方式。從這個(gè)角度而言，綠色預(yù)算的意圖與我國(guó)綠色發(fā)展理念一脈相承。第二，績(jī)效管理理念是綠色預(yù)算的本質(zhì)價(jià)值。在績(jī)效管理中考慮到環(huán)境目標(biāo)，逐漸成為共識(shí)和趨勢(shì)?？?jī)效預(yù)算反映了政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)完成情況，評(píng)估政府活動(dòng)產(chǎn)生的各種影響（馬蔡琛等，2018）。綠色預(yù)算則是績(jī)效預(yù)算在環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境活動(dòng)中的體現(xiàn)。

2.工具理性：主體、要素及程序

綠色預(yù)算的工具理性層次，提出了執(zhí)行主體、執(zhí)行要素和執(zhí)行程序三元結(jié)構(gòu)。綠色預(yù)算的要素和程序分別由主體實(shí)施和制定，以此構(gòu)建要素和程序相互規(guī)范和適應(yīng)的目標(biāo)導(dǎo)向管理機(jī)制，反過(guò)來(lái)又對(duì)主體形成約束與激勵(lì)兼容的制度安排。綠色預(yù)算可以其專業(yè)性、可行性和公信力，有效地規(guī)制和引導(dǎo)財(cái)政資源流向綠色和低碳的方向，推動(dòng)綠色發(fā)展和現(xiàn)代化財(cái)政管理同步實(shí)現(xiàn)。

執(zhí)行主體以財(cái)政部門為主導(dǎo)部門，生態(tài)環(huán)境、自然資源、能源管理等相關(guān)部門協(xié)同配合。綠色預(yù)算編制具有較強(qiáng)專業(yè)性和時(shí)效性的特點(diǎn)，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的具體用途有較強(qiáng)的把控能力，而環(huán)境相關(guān)部門則可運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)開(kāi)展合作，起到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果。執(zhí)行要素是指信息透明度、標(biāo)記方法、覆蓋范圍和呈現(xiàn)形式。信息透明度包括環(huán)境信息和財(cái)政信息，每一項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的分類都要基于明晰的支出流向信息和專業(yè)的環(huán)境信息，綠色預(yù)算對(duì)透明度的要求較高。綠色預(yù)算所使用的具體標(biāo)記方法可借鑒目前較主流的綠色標(biāo)簽法，其優(yōu)點(diǎn)在于清晰和簡(jiǎn)單，支出的環(huán)境影響可以通過(guò)顏色分類一目了然，較百分比計(jì)算法而言，所需要的人力和財(cái)力也更小，較適合于綠色預(yù)算初期階段。覆蓋范圍是指綠色預(yù)算評(píng)估的對(duì)象，呈現(xiàn)形式則是指綠色預(yù)算向公眾展現(xiàn)的方式。綠色預(yù)算覆蓋范圍可根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需要，從試點(diǎn)開(kāi)始逐漸實(shí)現(xiàn)全覆蓋。執(zhí)行程序是指綠色預(yù)算報(bào)告的編纂運(yùn)行，即依據(jù)設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的生態(tài)效益和環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，并隨預(yù)算一同向人大和公眾報(bào)告。與一般預(yù)算績(jī)效管理程序類似，綠色預(yù)算的執(zhí)行程序可僅包括評(píng)估管理，條件成熟時(shí)可擴(kuò)展至目標(biāo)編制、評(píng)價(jià)管理和結(jié)果應(yīng)用。

（二）綠色預(yù)算執(zhí)行程序

1.目標(biāo)編制

綠色預(yù)算作為環(huán)境績(jī)效管理工具，其執(zhí)行的完備性和有效性有賴于科學(xué)合理的目標(biāo)指標(biāo)體系。這不僅是有效開(kāi)展環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的前提，也是后續(xù)監(jiān)督約束政府部門工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。在預(yù)算編制前，各職能部門按照環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)和節(jié)能減排的要求編制綠色預(yù)算目標(biāo)，交執(zhí)行主體進(jìn)行審查與目標(biāo)匯編后，分發(fā)給各預(yù)算編制部門。各預(yù)算編制部門可按要求對(duì)本年政府決算進(jìn)行綠色預(yù)算績(jī)效評(píng)估，或?qū)ο乱荒暾A(yù)算進(jìn)行綠色預(yù)算績(jī)效評(píng)估。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，即廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)?；凇毒V要》的目標(biāo)和要求，本文初步構(gòu)建了綠色預(yù)算的目標(biāo)體系。在綠色預(yù)算具體實(shí)踐中，可以分為基本、開(kāi)發(fā)、高級(jí)三個(gè)階段?；倦A段只對(duì)二級(jí)指標(biāo)中與氣候變化目標(biāo)相關(guān)的支出進(jìn)行評(píng)估；開(kāi)發(fā)階段基于一級(jí)指標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、綠色轉(zhuǎn)型大類目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，只單獨(dú)細(xì)化出氣候變化目標(biāo)；高級(jí)階段細(xì)化至所有二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。如表2 所示，一級(jí)目標(biāo)是基本階段目標(biāo)，范圍較廣，對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)也較為容易；二級(jí)目標(biāo)則是對(duì)一級(jí)目標(biāo)的相對(duì)細(xì)化，在開(kāi)發(fā)階段和高級(jí)階段綠色預(yù)算層次中可以體現(xiàn)；目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容則是評(píng)價(jià)依據(jù)，以此判斷預(yù)算支出是否影響目標(biāo)以及影響方向。

表2 中國(guó)綠色預(yù)算的環(huán)境目標(biāo)構(gòu)建

2.評(píng)價(jià)管理

在信息分析過(guò)程中，要對(duì)不同預(yù)算項(xiàng)目根據(jù)不同影響分類至不同類別下。例如，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付可以被分類為一級(jí)指標(biāo)“生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量”下的“非常有利”開(kāi)支，同時(shí)被標(biāo)記為綠色。同一項(xiàng)預(yù)算支出可以同時(shí)對(duì)多個(gè)環(huán)境目標(biāo)產(chǎn)生有利影響，而對(duì)于一些沒(méi)有影響或影響無(wú)法確定的預(yù)算支出則可以標(biāo)記為灰色中性支出。

中國(guó)綠色預(yù)算的覆蓋范圍可由易到難，先試點(diǎn)后推廣，循序漸進(jìn)。試點(diǎn)選擇可考慮以下三個(gè)方案：方案一是先推進(jìn)中央部門預(yù)算支出試點(diǎn)。中央部門預(yù)算支出用途相對(duì)較為清晰，開(kāi)啟綠色預(yù)算評(píng)估試點(diǎn)的基礎(chǔ)較好。但是中央部門影響較大，范圍廣，需要慎重斟酌。方案二是先推進(jìn)重點(diǎn)部門預(yù)算支出或重大項(xiàng)目支出試點(diǎn)。重點(diǎn)部門或者一些重大項(xiàng)目預(yù)算支出是理論和實(shí)務(wù)部門、立法機(jī)構(gòu)、公眾乃至國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，以此啟動(dòng)試點(diǎn)可對(duì)我國(guó)的綠色發(fā)展理念和一系列綠色財(cái)政政策有較好的宣傳作用，在國(guó)際社會(huì)也有正向效應(yīng)。方案三是先推進(jìn)地方預(yù)算支出試點(diǎn)。從地方政府預(yù)算開(kāi)始試點(diǎn)，可結(jié)合各地情況側(cè)重強(qiáng)調(diào)不同的目標(biāo)。例如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)可側(cè)重強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量或者環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)則可側(cè)重強(qiáng)調(diào)綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

3.結(jié)果應(yīng)用

綠色預(yù)算改革的重點(diǎn)并不是完成綠色預(yù)算報(bào)告，而是要利用綠色預(yù)算信息實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，運(yùn)用綠色預(yù)算的結(jié)果引導(dǎo)政府部門的決策和行為。綠色預(yù)算的結(jié)果應(yīng)用可包括三個(gè)方面，第一，綠色預(yù)算可以作為后續(xù)年度政府調(diào)整財(cái)政資源配置的參考。綠色預(yù)算目標(biāo)與國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略部署緊密相關(guān)，政府基于目標(biāo)分配所需要的財(cái)政資源，促進(jìn)戰(zhàn)略、規(guī)劃與財(cái)政資源配置之間匹配銜接。第二，綠色預(yù)算可作為下一預(yù)算年度政府預(yù)算安排的參考。龐雜的環(huán)境信息對(duì)決策者的專業(yè)性要求較高。通過(guò)綠色預(yù)算的分析和評(píng)估，政府部門決策者可較清晰地使用環(huán)境績(jī)效信息，調(diào)整預(yù)算安排，逐步優(yōu)化與綠色發(fā)展理念契合度較低的項(xiàng)目。第三，綠色預(yù)算有助于明晰綠色財(cái)政體系，完善財(cái)政推動(dòng)綠色發(fā)展的體制機(jī)制。綠色預(yù)算通過(guò)系統(tǒng)的環(huán)境目標(biāo)體系將相關(guān)財(cái)政政策串聯(lián)起來(lái)，與綠色稅收一同構(gòu)成財(cái)政推動(dòng)綠色發(fā)展的體制機(jī)制。

基于以上分析，中國(guó)綠色預(yù)算總體框架構(gòu)想如表3 所示。

表3 中國(guó)綠色預(yù)算總體框架構(gòu)想

五、結(jié)論與展望

從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入整體發(fā)展階段，應(yīng)將社會(huì)、政治、文化以至生態(tài)環(huán)境等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的目標(biāo)納入分析框架（丹尼爾，2018）。經(jīng)由2018 年《中華人民共和國(guó)憲法》修改確認(rèn)，我國(guó)環(huán)境事務(wù)的規(guī)制已形成國(guó)家任務(wù)驅(qū)動(dòng)型環(huán)境憲法立法結(jié)構(gòu)（杜健勛，2019）?！拔逦灰惑w”總體布局與整體發(fā)展理論內(nèi)在一致，綠色預(yù)算是財(cái)政推進(jìn)綠色發(fā)展和低碳轉(zhuǎn)型的前沿問(wèn)題，未來(lái)也必將成為生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。綠色預(yù)算也是建立綠色財(cái)政體系的最佳切入點(diǎn)，在立足我國(guó)綠色化轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，以綠色預(yù)算推動(dòng)與新時(shí)代財(cái)稅改革方向相適應(yīng)的綠色財(cái)政體系的建立，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面綠色轉(zhuǎn)型奠定穩(wěn)固的財(cái)政支持機(jī)制和多主體參與引導(dǎo)機(jī)制。