馬新民

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過《中華人民共和國外國國家豁免法》，國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布，自2024年1月1日起施行。外國國家豁免法確立了我國的外國國家豁免制度，授權(quán)我國法院在特定情形下管轄以外國國家為被告的民事案件。這是我國統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的又一里程碑。

一、深刻認(rèn)識出臺外國國家豁免法的國際法律背景

國家豁免是各國普遍接受的國際法原則。外國國家豁免是指外國國家及其財產(chǎn)免于另一國法院的司法程序。外國國家豁免是法院地國領(lǐng)土管轄權(quán)的例外，其理論基礎(chǔ)是國家主權(quán)平等這一國際法基本原則，即基于平等者之間無管轄權(quán)，一國不能凌駕于另一國之上，一國法院不得對另一國進(jìn)行司法管轄、審判，或?qū)ζ湄敭a(chǎn)采取強(qiáng)制措施。外國國家豁免限于程序上免于法院司法管轄，并不意味著免除實(shí)體法上的責(zé)任，實(shí)踐中可通過該外國放棄豁免或循外交渠道等方式追究責(zé)任。

歷史上，各國在理論上和實(shí)踐中曾普遍承認(rèn)和支持絕對國家豁免制度，即一國的所有行為及其全部財產(chǎn)，在另一國法院均不受司法管轄和免于強(qiáng)制措施。

二戰(zhàn)后，隨著國家作為平等民事主體大量參與國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等商業(yè)活動，一國公民和企業(yè)與外國國家之間的糾紛隨之增加。為保障本國公民和企業(yè)在與外國國家商業(yè)活動中的權(quán)益，先是美歐發(fā)達(dá)國家，隨后一批發(fā)展中國家也逐步轉(zhuǎn)向限制國家豁免制度，即把國家行為分為主權(quán)行為和非主權(quán)行為，把國家財產(chǎn)分為主權(quán)財產(chǎn)和商業(yè)活動財產(chǎn)，只有主權(quán)行為和主權(quán)財產(chǎn)享有豁免，非主權(quán)行為和商業(yè)活動財產(chǎn)不享有豁免。

經(jīng)過幾十年發(fā)展，現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)國家都奉行限制國家豁免制度。限制國家豁免制度已成為國際社會公認(rèn)的法律制度。

二、深刻認(rèn)識出臺外國國家豁免法的里程碑意義

長期以來，我國在國家豁免問題上實(shí)施絕對國家豁免政策，即我國法院不管轄以外國國家為被告或針對外國國家財產(chǎn)的案件。在此情況下，我國當(dāng)事人如與外國國家發(fā)生商業(yè)糾紛，我方正當(dāng)權(quán)益難以通過我國法院得到有效保護(hù)。同時，大部分國家實(shí)施限制國家豁免制度。這就形成外國法院可以管轄我國國家，而我國法院卻不能管轄外國國家的不對等局面。

黨的十八大以來，黨中央高度重視涉外法治建設(shè)，堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，運(yùn)用法治方式保障對外開放，維護(hù)國家和人民利益，外國國家豁免法應(yīng)運(yùn)而生。該法立足我國實(shí)際需要，適時調(diào)整國家豁免政策，將相關(guān)政策和法律制度從“絕對國家豁免”轉(zhuǎn)向“限制國家豁免”，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（一）這是貫徹落實(shí)習(xí)近平外交思想和習(xí)近平法治思想的重大成果。黨的二十大報告提出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。出臺外國國家豁免法，完善外國國家豁免制度，有利于提高我國涉外工作法治化水平，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）這是踐行立法為民、維護(hù)公民和企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的重要舉措。隨著我國對外開放不斷擴(kuò)大，我國公民和企業(yè)與外國國家之間的經(jīng)濟(jì)交往與合作越來越頻繁，正當(dāng)權(quán)益受到侵害的風(fēng)險和依法維權(quán)的需求增大。我國和外國在國家豁免制度上存在不對等局面，不利于我國公民和企業(yè)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。外國國家豁免法出臺后，我國法院可以依法在特定情形下受理以外國國家為被告的民事案件，為我國公民和企業(yè)增加救濟(jì)渠道，提供更完善法律保障，為更高水平“走出去”保駕護(hù)航。

（三）這是服務(wù)國家高質(zhì)量發(fā)展、助力高水平對外開放的有力保障。當(dāng)前，各國普遍將采取限制國家豁免制度作為融入經(jīng)濟(jì)全球化、促進(jìn)對外開放的法治手段。黨的二十大報告提出，中國堅持對外開放的基本國策，堅定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略。出臺外國國家豁免法，有助于完善我國營商環(huán)境，推進(jìn)高水平對外開放，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）這是堅決維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的迫切需要。近年來，一些外國法院受理反華勢力針對我國國家的誣告濫訴，甚至叫囂要剝奪我國根據(jù)國際法應(yīng)享有的國家豁免。制定出臺外國國家豁免法，為我國進(jìn)行對等反制提供堅實(shí)法律依據(jù)，并可發(fā)揮防范、警示和震懾作用，是在更高水平上運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險的必然要求。

三、全面把握外國國家豁免法的核心要義

外國國家豁免法立足我國國情和現(xiàn)實(shí)需要，并參考國際條約、其他國家豁免立法和實(shí)踐，明確外國國家在我國法院享有管轄豁免、其財產(chǎn)享有司法強(qiáng)制措施豁免的原則，同時也規(guī)定了外國國家及其財產(chǎn)不享有豁免的一些例外情形。該法共23條，主要規(guī)定以下內(nèi)容：

（一）確立外國國家管轄豁免的原則與例外。該法在規(guī)定維護(hù)國家主權(quán)平等的基礎(chǔ)上，明確外國國家原則上在我國法院享有管轄豁免，但在以下例外情形下不享有管轄豁免，包括外國明示和默示接受管轄，以及商業(yè)活動爭議、勞動和勞務(wù)相關(guān)合同爭議、相關(guān)人身和財產(chǎn)損害爭議、財產(chǎn)性爭議、知識產(chǎn)權(quán)爭議、仲裁爭議等外國國家非主權(quán)行為引發(fā)的訴訟，我國法院可以行使管轄權(quán)。

（二）確立外國國家財產(chǎn)免于司法強(qiáng)制措施的原則和例外。該法規(guī)定外國國家財產(chǎn)原則上免于司法強(qiáng)制措施，但在以下三類例外情形下不享有司法強(qiáng)制措施豁免，包括：一是外國國家明示放棄豁免，二是外國國家指定財產(chǎn)用于執(zhí)行，三是為執(zhí)行我國法院的生效裁判，且外國國家的財產(chǎn)位于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)、用于商業(yè)活動并與訴訟有聯(lián)系的情形。以下六類外國國家財產(chǎn)不應(yīng)視為商業(yè)活動財產(chǎn)：外交財產(chǎn)、軍事財產(chǎn)、央行財產(chǎn)、文化遺產(chǎn)或檔案、科學(xué)文化或歷史價值物品、非用于商業(yè)活動的其他財產(chǎn)。此外還規(guī)定，外國國家接受我國法院管轄，不視為放棄司法強(qiáng)制措施豁免。

（三）確立外國國家豁免法的適用范圍。一方面，該法規(guī)定了適用于該法的外國國家的定義，包括外國國家本身、外國國家的國家機(jī)關(guān)和組成部分以及代表外國國家行使主權(quán)權(quán)力的組織和個人。另一方面，該法規(guī)定了國際法上的其他幾類豁免制度不適用該法，包括高級官員的個人豁免、外交人員豁免、領(lǐng)事人員豁免、特別使團(tuán)人員豁免、駐國際組織代表團(tuán)豁免、國際會議代表團(tuán)豁免等。上述豁免由我國其他法律及國際條約和習(xí)慣國際法予以保障。

（四）確立適用于外國國家豁免案件的特殊訴訟程序。該法規(guī)定，法院審理涉及外國國家的案件原則上適用我國民事訴訟法及相關(guān)法律。同時，鑒于外國國家作為案件當(dāng)事方的特殊性，該法對國家豁免案件中的送達(dá)、缺席判決等特殊程序作了專門規(guī)定。

（五）明確外交部在處理外國國家豁免案件中的作用。該法規(guī)定，外交部就案件中相關(guān)國家是否構(gòu)成外國主權(quán)國家、外交照會是否送達(dá)及何時送達(dá)等有關(guān)國家行為的事實(shí)問題向法院出具的證明文件，法院應(yīng)當(dāng)采信。該法并規(guī)定，外交部可就涉及外交事務(wù)等重大國家利益的問題向法院出具意見。

（六）確立對等原則。國際法是國家間的相互關(guān)系法，對等互惠是國際法的本質(zhì)。在立法中規(guī)定對等原則符合國際慣例，英國、澳大利亞、新加坡、俄羅斯等國豁免立法均有類似規(guī)定。這也符合我國立法實(shí)踐，我國民事訴訟法、外交特權(quán)與豁免條例、領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例等也有相關(guān)規(guī)定。該法結(jié)合我國相關(guān)立法和各國立法，規(guī)定外國給予我國國家及財產(chǎn)的豁免待遇低于該法規(guī)定的，我國實(shí)行對等原則。

四、準(zhǔn)確把握外國國家豁免法的特點(diǎn)

第一，該法是首次全面確立我國的外國國家豁免制度的開創(chuàng)性立法。此前，我國2005年通過的外國中央銀行財產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法主要涉及外國央行財產(chǎn)這一具體領(lǐng)域的國家豁免問題，我國參加的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》涉及軍艦和政府公務(wù)船舶豁免問題。外國國家豁免法第一次以國內(nèi)立法形式確立了外國國家及其財產(chǎn)在我國法院享有豁免的基本原則，并明確了我國法院管轄外國國家的具體例外情形及相關(guān)司法程序。

第二，該法是符合國際通行做法的涉外立法。目前，包括美國、俄羅斯、英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞、日本、南非、巴基斯坦、阿根廷等絕大多數(shù)國家通過制定國內(nèi)法律，參加《聯(lián)合國國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約》《國家豁免歐洲公約》或確立司法判例等形式實(shí)施限制國家豁免制度。上述制度的核心內(nèi)容是，外國國家及其財產(chǎn)在本國法院原則上享有豁免，僅在少數(shù)例外情形下不享有豁免。外國國家豁免法采取“豁免是原則，不豁免是例外”的立法體例，明確外國國家及其財產(chǎn)在我國法院原則上享有豁免，僅在明確規(guī)定的少數(shù)例外情形下不享有豁免，合理確定了不給予外國國家及其財產(chǎn)豁免待遇的例外范圍，完全符合國際通行做法。

第三，該法是體現(xiàn)國際法上國家主權(quán)平等原則的立法。該法第一條開宗明義表明，立法目的包括維護(hù)國家主權(quán)平等。這意味著，一方面，我國法院將依據(jù)我國領(lǐng)土主權(quán)依法行使管轄權(quán)，維護(hù)我國法院對外國國家的非主權(quán)行為和商業(yè)活動財產(chǎn)的司法權(quán)，保護(hù)我國當(dāng)事人合法權(quán)益；另一方面，我國法院充分尊重外國國家的主權(quán)平等，就其主權(quán)行為和主權(quán)財產(chǎn)給予豁免，促進(jìn)對外友好交往。

第四，該法是具有司法和外交雙重屬性的立法。國家豁免問題既涉及法院處理的法律解釋適用問題，也涉及外交部門處理的外交事務(wù)等重大國家利益。該法第十九條規(guī)定在處理外國國家豁免案件中，外交部門就有關(guān)國家行為的事實(shí)問題、涉及外交事務(wù)等重大國家利益的問題發(fā)揮一定作用。這有利于確保國家外交政策的統(tǒng)一，維護(hù)國家間關(guān)系穩(wěn)定。

第五，該法是涉及外國國家的民事訴訟特別法。該法對我國法院管轄涉及外國國家及其財產(chǎn)的民事案件作出規(guī)范，與我國民事訴訟法的關(guān)系是特別法與一般法。為確保該法與民事訴訟法有效銜接，該法第十六條規(guī)定，“對于外國國家及其財產(chǎn)民事案件的審判和執(zhí)行程序，本法沒有規(guī)定的，適用中華人民共和國的民事訴訟法律以及其他相關(guān)法律的規(guī)定?！?/p>

法治興則民族興，法治強(qiáng)則國家強(qiáng)。法律的生命在于實(shí)施。我們要充分發(fā)揮外國國家豁免法的作用，加強(qiáng)銜接協(xié)調(diào)，做好貫徹落實(shí)，以法治思維、法治方式服務(wù)國家高質(zhì)量發(fā)展，堅決維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，維護(hù)人民權(quán)益，為全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅強(qiáng)法治保障。

（摘自9月4日《人民日報》。作者為外交部條法司司長）