王 頻,陳云良

(中南大學 法學院,湖南 長沙 410083)

一、引 言

存款保險制度能“應對擠兌風險,加強公眾對銀行體系的信心”[1],既是金融穩(wěn)定的重要工具[2],也是國際上普遍實施的金融業(yè)基礎性制度安排。作為能夠直接影響存款保險體系有效性的風險管控措施[3],存款保險早期糾正在抑制風險溢出效應、降低風險處置成本方面發(fā)揮了關鍵作用[4],是存款保險制度的重要基礎[5]。我國的存款保險早期糾正制度由2015年頒布的《存款保險條例》正式設立。通過多年的施行,我國的存款保險早期糾正工作取得了明顯進展,“截至2020年末,我國已對635家投保機構采取了早期糾正措施”[4]。然而,包商銀行破產(chǎn)、村鎮(zhèn)銀行爆雷等事件,暴露出我國的存款保險早期糾正并沒有發(fā)揮出應有的風險預警和化解功能[6],我國的存款保險早期糾正功能并非完全有效[3]。

“完善存款保險制度,健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系”是黨中央制定的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標中的明確任務。在《中華人民共和國商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的第九十條和《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》第二十一條和第四十二條中,存款保險早期糾正制度均被明確規(guī)定。黨的二十大亦提出要“加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”。加強金融全面監(jiān)管的客觀現(xiàn)實,需要存款保險早期糾正制度充分發(fā)揮作用,但實際推行過程中卻出現(xiàn)了“早不了”“糾不動”的困境。那么,為何存款保險早期糾正制度的施行會受阻?如何從法律規(guī)制層面優(yōu)化存款保險早期糾正的制度設計?這些問題的解決將提升我國存款保險早期糾正制度的權威性。本文基于扎根理論研究方法,對存款保險早期糾正受阻的微觀現(xiàn)狀進行調(diào)查,嘗試深層次解構阻滯因素并提出規(guī)制建議,探索建立中國特色存款保險早期糾正新格局。

二、存款保險早期糾正受阻影響維度的扎根研究

(一)研究設計

采用扎根理論研究方法,按照“問題界定—文獻分析—資料收集—三級編碼(開放式編碼、主軸式編碼、選擇性編碼) —理論構建”的研究思路對問題展開分析研究[7]。資料的收集包括建立原始語句數(shù)據(jù)庫和進行半結(jié)構化訪談兩個階段。在原始語句數(shù)據(jù)庫建立階段,從知網(wǎng)、Westlaw Next、Lexis Advance、谷歌學術等公開數(shù)據(jù)源搜索相關條目,包括但不限于期刊論文、網(wǎng)絡新聞、政策文件等。以“存款保險早期糾正、早期介入”等為關鍵詞進行檢索,共檢索出267篇文獻,將文獻中體現(xiàn)“存在問題”“功能不暢”“原因?qū)Σ摺钡恼Z句進行整理,組成第一組開放式編碼素材庫。在半結(jié)構化訪談階段,基于已有文獻,編制了半結(jié)構化訪談提綱,重點了解存款保險早期糾正受阻的表現(xiàn)、形成原因以及解決策略等。

在兼顧年齡、性別、職務、學歷合理結(jié)構的基礎上,定向邀請了來自商業(yè)銀行、中國人民銀行、銀保監(jiān)會、存款保險基金管理有限責任公司的16名受訪對象并進行訪談。受訪者中男性占比56%(9人)、女性占比44%(7人);38%的受訪者有本科學歷(6人),62%是研究生學歷(10人)。其中,24～34歲的受訪者5人(占比31%),35～45歲的受訪者8 人(占比50%),45歲以上的受訪者3 人(占比19%);擔任領導職務的11人(占比69%),普通員工5人(占比31%)。在訪談進行前,研究人員向受訪對象進行了統(tǒng)一的概念內(nèi)涵解釋。在訪談過程中,研究人員根據(jù)受訪者的便利條件采用線下+線上的靈活方式進行。每位受訪人員的訪談時間為30～45分鐘,訪談過程均進行了錄音,并對語氣、表情等現(xiàn)場要素進行了細致地觀察和標記。訪談結(jié)束后,經(jīng)過校驗核對以及重復語句的刪剔處理,共獲得261條原始語句,其中來源于文獻檢索的原始語句為107條,訪談獲取的原始語句為154條。隨機選取三分之二即174條記錄進行編碼,剩下的三分之一即87條記錄進行理論飽和度檢驗。

(二)研究過程

借助NVivo12分析軟件,對收集獲取的261條原始語句進行了充分理解和比較,并嚴格按照扎根理論的程序化要求,通過語句的屬性關聯(lián)-概念的關系鏈接-范疇的邏輯梳理,在開放式編碼(一級編碼)階段形成了39個概念和10個初始范疇,在主軸式編碼(二級編碼)階段歸納出了制度、主體、機制、環(huán)境4個主范疇,在選擇性編碼(三級編碼)階段形成了存款保險早期糾正受阻的內(nèi)在“故事線”(見表1)。研究發(fā)現(xiàn):存款保險早期糾正制度受阻由多方面因素造成。首先,困囿于現(xiàn)有存款保險制度的模糊化設計,存款保險早期糾正在機構授權、行為操作、責任強制上都存在問題,是存款保險早期糾正受阻的根本性因素;其次,作為存款保險早期糾正的行為主體,存款保險早期糾正機構和問題銀行在態(tài)度和能力上出現(xiàn)偏差,是存款保險早期糾正受阻的關鍵性因素;再次,不同監(jiān)管機構之間的組織支持不力、監(jiān)管評價機制的弱化使得存款保險早期糾正的施行缺少必要的配套條件,是存款保險早期糾正受阻的干擾性因素;最后,狹隘的社會認知、復雜的風險情境、失靈的市場預警都能造成存款保險早期糾正失敗,特定的環(huán)境供給是存款保險早期糾正受阻的誘致性因素。這些因素可以進一步劃分為外部因素(制度設計、機制保障、環(huán)境供給)和內(nèi)部因素(主體執(zhí)行),外部因素既可以直接影響存款保險早期糾正的施行,也可以通過內(nèi)部因素產(chǎn)生間接影響。四種因素相互作用,在此基礎上形成了存款保險早期糾正受阻的影響維度模型——“制度-主體-機制-環(huán)境”四維理論模型(見圖1)。本研究嚴格按照流程進行了飽和度檢驗,對預留的87條訪談記錄進行了第二次三級編碼,經(jīng)過結(jié)果的反復比較,并未發(fā)現(xiàn)新概念范疇和新邏輯關系。由此可認為,搭建的“制度-主體-機制-環(huán)境”四維理論模型已通過理論飽和度檢驗。

表1 三級編碼過程的簡要說明

三、存款保險早期糾正緣何受阻:基于“制度-主體-機制-環(huán)境”的四維解釋

如圖1所示,存款保險早期糾正受阻的影響因素涉及四個范疇,存款保險早期糾正受阻源于制度設計、主體執(zhí)行、機制保障和環(huán)境供給的相互作用,四者分別發(fā)揮著根本性、關鍵性、干擾性、誘致性的影響作用,阻滯著存款保險早期糾正的有效運行。

(一)根本因素:制度設計

制度設計的“質(zhì)量高低”直接影響“制度的執(zhí)行力”[8]?，F(xiàn)有存款保險早期糾正制度設計的模糊性是存款保險早期糾正受阻的直接阻滯條件,從根本上影響了制度的有效性。制度設計對存款保險早期糾正制度效力發(fā)揮的負向影響包含三條作用路徑:(1)機構授權設計不明直接影響了存款保險早期糾正的施行。機構授權不明是指存款保險早期糾正的直接管理機構在立法上尚不明確,與中國人民銀行、銀保監(jiān)會之間的職權分工不明、邊界關系不清;存款保險早期糾正機構對存款保險基金的直接歸集和管理優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮,職責分配不平衡。例如有受訪人員表示“‘存款保險基金管理機構’并未被明確實體化,有些早期糾正工作由存款保險基金管理有限責任公司完成,有些則需通過中國人民銀行完成。在實際工作中還容易受到銀行業(yè)監(jiān)督管理部門工作的影響”。(2)行為操作設計不合理直接影響了存款保險早期糾正的施行?，F(xiàn)有存款保險早期糾正制度的授權法律位階較低,使得存款保險早期糾正的行為效力低于其他金融監(jiān)管糾正行為的效力。同時還存在風險識別標準不全、觸發(fā)條件不清、糾正措施不豐富、風險處置銜接不暢等問題。有受訪人員表示“現(xiàn)有《存款保險條例》是對各部門、各利益相關方的不同見解和認識進行平衡的結(jié)果,本身存在內(nèi)容不詳、原則性規(guī)范過多的情況,嚴重影響了存款保險早期糾正的操作性和執(zhí)行性”。(3)責任強制設計不足直接影響了存款保險早期糾正的施行。責任強制不足是指現(xiàn)有存款保險早期糾正制度中的強制性處罰措施過少,且責任對象面向窄,無法直接作用于問題機構的高級管理人員。同時現(xiàn)有整改措施缺少時限的要求,措施的執(zhí)行主要依賴于問題銀行的自覺。不少受訪者都表示存款保險早期糾正的權威性有待加強,“現(xiàn)有的處罰責任太輕,問題銀行感受不到‘不糾正即處置’的危機感”。有地方工作人員還特別指出“農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性法人銀行對提高存款保險保費率以外的早期糾正措施都不敏感,其他措施作用不大”。

(二)關鍵因素:主體執(zhí)行

“執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力是影響制度執(zhí)行力的主要因素”[9],存款保險早期糾正機構的態(tài)度和能力決定著投保機構的風險“會不會被糾”,投保機構的配合態(tài)度則決定著風險“能不能被糾”。存款保險早期糾正中的主體執(zhí)行要素是存款保險早期糾正受阻的內(nèi)部關鍵因素,共包含兩條作用路徑:(1)執(zhí)行意愿直接影響了存款保險早期糾正效力的發(fā)揮,即受到認知水平、認同感受、經(jīng)驗判斷等多方面因素的影響,存款保險早期糾正機構會在制度執(zhí)行態(tài)度上產(chǎn)生消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行、替換執(zhí)行等偏差,出現(xiàn)監(jiān)管缺位、監(jiān)管拖延、監(jiān)管姑息等現(xiàn)象;投保機構則會出現(xiàn)風險掩蓋和行動消極等問題。如有受訪者表示“早糾機構在認為風險狀況并沒有很糟糕,或者認為投保機構被采取早期糾正措施會造成較大的社會影響時,出于維穩(wěn)考慮,可能就不會立即采取措施,甚至會‘捂蓋子’”“有些已經(jīng)意識到風險存在的早糾機構往往寄希望于投保機構能‘自我修復’,會同意或默許問題銀行繼續(xù)開展新業(yè)務,同意問題銀行的高管進行多機構兼任”。對于投保機構逃避被糾正的態(tài)度,有受訪者指出“部分問題投保機構會通過修飾財務指標來規(guī)避監(jiān)管,通過不良資產(chǎn)假出表、假注資等方式假脫險”,即使已被采取了早期糾正措施,“部分投保機構也會有‘破罐子’心理,消極執(zhí)行”。(2)執(zhí)行能力直接影響了存款保險早期糾正效力的發(fā)揮,這一作用路徑主要在存款保險早糾機構的人員配備、專業(yè)能力、數(shù)據(jù)利用、技術更新上加以體現(xiàn)。執(zhí)行能力的欠缺會直接影響風險的精準識別,進而影響存款保險早期糾正的運行實效。訪談中,有基層工作人員表示“單位的工作人員短缺,人員配備與存款保險早期糾正工作的要求不對稱”。多位受訪者表示存款保險早期糾正機構識別風險和干預風險的能力有待提升,認為“投保機構的業(yè)務形式日益創(chuàng)新,風險來源和表現(xiàn)跟傳統(tǒng)的金融業(yè)務相比變化較大,但有些監(jiān)管機構的風險監(jiān)測和識別能力和手段并沒有與時俱進,數(shù)據(jù)挖掘的廣度和深度都有待提升”。

(三)干擾因素:機制保障

新制度在推行和實施過程中之所以出現(xiàn)變形,一個最大原因還是缺乏確保新制度有效執(zhí)行的機制保障[10]。存款保險早期糾正機制保障上的不完善是存款保險早期糾正受阻的顯性擾礙原因,主要從組織支持和監(jiān)督評價兩條進路影響存款保險早期糾正的運行效力:(1)組織支持上表現(xiàn)出來的監(jiān)管立場偏差、觸發(fā)標準偏差、功能銜接不力、信息共享不暢、協(xié)調(diào)議事不足會對執(zhí)行主體的權能造成影響,間接導致存款保險早期糾正受阻。長期以來,我國實行的是中國人民銀行管行業(yè),銀保監(jiān)會管營業(yè)和就業(yè),宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管并存的“雙重監(jiān)管”模式。然而,不同的機構定位會產(chǎn)生不同的利益訴求,在面對同一監(jiān)管對象時,會產(chǎn)生判斷和對待偏差。有在存款保險基金管理有限責任公司任職的受訪者就表示“有時候,我們這邊認為某個投保機構已經(jīng)出現(xiàn)了風險,需要介入,而那邊的銀保監(jiān)會卻認為這個機構表現(xiàn)很好,完全沒有問題”。究其原因,是因為“現(xiàn)有的存款保險早期糾正制度的標準和銀保監(jiān)會執(zhí)行的審慎經(jīng)營監(jiān)管的標準有差別”,同時“央行評級、監(jiān)管評級與早期糾正的風險評估沒有實現(xiàn)有序銜接”。源于機構立場和履職范式的差異,存款保險早期糾正中的信息共享和配合協(xié)同在現(xiàn)實中也存在阻力。訪談發(fā)現(xiàn),“對于銀保監(jiān)會的監(jiān)管會議紀要、行政處罰等監(jiān)管信息,存款保險早期糾正機構都較難獲得”“復雜的流程會造成信息獲取的時間冗長,會影響對投保機構風險狀況的及時判斷”。存款保險早期糾正機構與其他金融監(jiān)管機構之間的溝通議事機制也沒有被常態(tài)化固定,有多個受訪對象表示現(xiàn)有模式“更傾向于‘一事一議’”。(2)監(jiān)督評價上的泛化、空化、虛化使得執(zhí)行主體的行為后果沒有得到及時的督管、評估和激勵,不僅無法對存款保險早期糾正的效率、效益、效果進行實時監(jiān)管和準確核定,而且會影響存款保險早期糾正制度中執(zhí)行主體履職的責任感和積極性,進而影響存款保險早期糾正的實效。在訪談中有受訪者就表示“存款保險早期糾正工作并沒有對應的崗位績效考核指標,感覺做得好或者做得壞,都是一個樣”。

(四)誘致因素:環(huán)境供給

“制度的環(huán)境適應性是影響制度績效的一個重要因素”[11]。存款保險早期糾正制度的環(huán)境供給包括社會認知和風險市場兩大環(huán)境,兩者從兩條進路影響存款保險早期糾正的運行效力,是造成存款保險早期糾正受阻的誘致變量。(1)社會認知是公眾如何理解和判斷存款保險糾正制度的心理狀態(tài)。由于認知擴散和媒介傳播的雙重受限,公眾對于存款保險早期糾正制度并不了解。一方面,存款保險制度的具體執(zhí)行有層級和專崗劃分,有多位在銀行工作的受訪者表示“存款保險不需要下級行單獨繳納,一般是總行統(tǒng)一操作。普通員工都不太了解存款保險的事情,更別說其中的早期糾正制度”。另一方面,存款保險早期糾正事項部分涉密,有受訪者指出“存款保險的部分工作要求以密件形式進行傳遞,并由專人進行對接,有明確的保密要求”?！皽蚀_的制度認知是正確執(zhí)行制度的前提條件”[12]。認知擴散和媒介傳播的雙重受限使得民眾容易對存款保險早期糾正的制度價值產(chǎn)生認同偏差,進而對制度的執(zhí)行產(chǎn)生隱性的消極影響,從而間接阻滯存款保險早期糾正制度的有效運行。(2)風險市場是指存款保險早期糾正所面對的風險環(huán)境和市場環(huán)境,前者決定著存款保險早期糾正的難度,后者影響著存款保險早期糾正中風險識別的靈敏度。一方面,隨著經(jīng)濟周期和金融周期發(fā)生變化,不良資產(chǎn)容易出現(xiàn)在同一機構導致風險淤積,造成“風險釘子戶”。由于地區(qū)發(fā)展存在不平衡性,這種風險淤積又容易疊加在特定的地域范圍之內(nèi),造成“地域釘子戶”。訪談中有受訪者表示“大部分高風險機構都會連續(xù)多年出現(xiàn),成為存款保險早期糾正工作中的‘老面孔’”。另一方面,早期的異常指標容易被忽略,不正常的高速擴展容易被誤認為是快速發(fā)展的表現(xiàn),市場會給出錯誤的反應。有受訪者指出在部分案例中“問題銀行在出險前還被市場持續(xù)給予高評級,債券股票被市場大量買入,會計師事務所也會為其出具無保留意見的審計報告”。

四、存款保險早期糾正如何規(guī)制:基于“雙通道-雙場景-雙空間”的三維路徑

“制度設計合理、體系完備、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是強化制度執(zhí)行力的前提條件”[13],基于以上分析可知,制度設計亦是存款保險早期糾正的根源性阻滯因素。解決存款保險早期糾正受阻的最佳辦法是細化并優(yōu)化存款保險早期糾正的一般性處理機制,基于“雙通道-雙場景-雙空間”的三維法律規(guī)制路徑,將整個過程置于法律監(jiān)督之下,以保障存款保險早期糾正制度的有效運行。

(一)雙通道:硬法+軟法的法律規(guī)制

作為現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式,雖然硬法和軟法存在是否有法律強制力和約束力的區(qū)別[14],但“硬法(正式制度)與軟法(非正式制度)的協(xié)同治理是國家治理體系現(xiàn)代化法治路徑的必然要求”[15]。一方面,雖然現(xiàn)有存款保險早期糾正的硬法規(guī)制有《存款保險條例》之形,但《存款保險條例》本身較低的行政法規(guī)位階,與《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相比,早已存在“明顯與其金融安全網(wǎng)三大支柱地位不相符”[16]的詬病。同時,雖然《存款保險條例》第七條規(guī)定存款保險基金管理機構有權采取早期糾正措施,但未明確“存款保險基金管理機構”具體由什么機構充當,我國存款保險機構目前采取的仍舊是附屬于央行的“附屬型”機構模式[17],未獨立的存款保險機構使得我國存款保險制度未能真正完全發(fā)揮作用[18]。這些問題不僅造成了早期糾正權“權不匹法”的尷尬[19],也使得存款保險早期糾正機構無法與央行、金融監(jiān)管機構“同事而語”,容易出現(xiàn)部門間溝通協(xié)作的反應滯后[20],從而造成存款保險早期糾正制度的執(zhí)行不力。另一方面,“工作規(guī)則是行政機關內(nèi)部事務管理中的典型軟法規(guī)范”[21],這種軟法規(guī)范“基于行政機關領導權或監(jiān)督權產(chǎn)生,并通過機關內(nèi)部的自我約束機制得以實現(xiàn)”[22]。從存款保險早期糾正制度的實際執(zhí)行來看,現(xiàn)有工作主要是通過中國人民銀行內(nèi)部制定的方案、要求、通知展開。由于存款保險早期糾正工作內(nèi)容部分涉密,這些工作規(guī)則的擴散范圍受到了嚴格限制,在一定程度上使得這類存款保險早期糾正的軟法規(guī)則在公眾認知層面歸于“隱形”,不利于發(fā)揮這些軟法規(guī)則的指引、預測作用?，F(xiàn)有存款保險早期糾正制度在硬法和軟法上的表現(xiàn)都不利于存款保險早期糾正制度的有效施行,需要在制度體系上“雙管齊下”地做好頂層設計。首先,需要在硬法表現(xiàn)上提高存款保險早期糾正制度的法律位階,賦予存款保險早期糾正機構獨立且明確的公法人地位[23]。鑒于存款保險基金與證券、保險等行業(yè)保障基金一樣“同屬于處置資金儲備池”[24],而后兩者已通過《證券投資者保護基金管理辦法》第二條第二款和第七條、《保險保障基金管理辦法》第六條和第八條,分別賦予了中國證券投資者保護基金有限責任公司和中國保險保障基金有限責任公司獨立的監(jiān)管權和行動權,因此,在存款保險早期糾正機構的設立上,同樣應賦予存款保險基金管理有限責任公司獨立的公法人地位。時機成熟時,應制定《存款保險法》[25],并與制定中的《金融穩(wěn)定法》做好銜接[26],劃分好與中國人民銀行、金融監(jiān)管部門的職權邊界[16]。其次,需要科學合理地劃分存款保險早期糾正工作規(guī)范的秘密等級和秘密范圍,根據(jù)制度內(nèi)容涉及的保密程度適當降低制度文件的保密等級,通過有效的信息公開來實現(xiàn)軟法規(guī)則的“顯性化”。同時做好現(xiàn)有軟法規(guī)則的整理和增補,通過健全風險監(jiān)測管理辦法、存保核查工作制度等配套規(guī)則,實現(xiàn)軟法規(guī)則的“體系化”,增強存款保險早期糾正制度的權威性。

(二)雙場景:公法+私法的法律規(guī)制

存款保險早期糾正制度所具有的金融監(jiān)管功能屬性和保證保險制度屬性,使得存款保險早期糾正法律關系具有復合性,需要通過公法+私法的雙元路徑予以規(guī)制。一方面,存款保險早期糾正機構有權對投保機構采取糾正措施是監(jiān)管公權力的表現(xiàn),屬于公法的規(guī)制對象。雖然《存款保險條例》第十五至十七條已經(jīng)對存款保險早期糾正機構可以行使的糾正措施進行了規(guī)定,表面上已經(jīng)形成了具體的措施體系,但第十五條規(guī)定的“風險警示”措施高度依賴于成員的自我約束,威懾性不足。第十六條第一款規(guī)定的要求投保機構及時“補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率”的權力,被同時賦予了中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理機構,三大機構間模糊的管轄邊界在適用時容易出現(xiàn)問題;第二款雖然有“在存款保險基金管理機構規(guī)定的期限內(nèi)未改進的,存款保險基金管理機構可以提高其適用費率”的規(guī)定,表面上賦予了存款保險早期糾正機構特有的糾正措施,但法律對投保機構的整改行為并無明確的時限要求,提高存款保險費率的措施面臨著缺少適用條件的尷尬。第十七條中雖然規(guī)定了可采取“接管、機構重整、撤銷”措施,但存款保險早期糾正機構僅具有向銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的建議權。存款保險早期糾正機構沒有獨立的行政處罰權,并“不利于履職需要”[27],這無疑“大大弱化了我國存款保險早期糾正的效果”[28]。面對存款保險早期糾正在公權力上的不足,需要充分公法的授權功能,既需要強化和具化現(xiàn)有糾正措施,明晰權能,明確整改時限[29]和“不糾正即處置”[14]規(guī)則;還可以參考《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條的做法,增加對股東分紅、股權轉(zhuǎn)讓、董事高管任職調(diào)整的處置權?！敖槿胄詸嗔Α钡募尤肟梢栽鰪姶婵畋ｋU早期糾正制度的威懾力[30],股東加重責任能在一定程度上改變因未涉及自身直接利益,投保銀行股東不愿意主動執(zhí)行早期糾正措施的現(xiàn)狀[31]。另一方面,存款保險“雖然具有政策保險的外在表現(xiàn)形式,但仍需遵循商業(yè)保險的法理”[32]。既然存款保險早期糾正是“風險最小化型”存款保險制度的應有措施[33],那么存款保險早期糾正制度必然也具有保險的制度屬性,會吸納一定程度的私法因素[34]。從當事人的身份來看,存款保險機構和投保機構既是存款保險早期糾正法律關系中的糾正權人和被糾正人,也是保險合同法律關系中的保險人和投保人。根據(jù)《保險法》的規(guī)定,投保人對保險標的具有安全防范義務[35]和施救義務[36]。對應到存款保險早期糾正制度中,即要求投保機構主動配合存款保險早期糾正機構,積極主動地履行早期糾正措施以防范風險和防止風險擴大。雖然現(xiàn)有保險法很遺憾地沒有規(guī)定違反施救義務應當承擔何種責任[37],但根據(jù)《民法典》第五百七十七條“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的,應當承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任”的規(guī)定,存款保險早期糾正機構在投保機構不履行早期糾正措施時,是有權向投保機構追究違約金、賠償損失等違約責任的。在現(xiàn)有存款早期糾正機構無獨立行政處罰權[27]、監(jiān)管權威性低[38]的情況下,我們應組合適用保險法和民法典,通過強化私法救濟的方式來助推早期糾正措施的積極履行,在私法上對存款保險早期糾正制度的有效施行做好制度支撐。

(三)雙空間:過程+結(jié)果的法律規(guī)制

“制度是正式和非正式?jīng)_突解決過程的結(jié)果”[39],因此,過程和結(jié)果是考量存款保險早期糾正實施效果的直接進路,存款保險早期糾正制度的有效施行需要從過程和結(jié)果兩個方面雙管齊下,貫行過程+結(jié)果的“穿透式”法律規(guī)制,強化存款保險早期糾正制度的執(zhí)行力。一方面,“對行政組織過程的規(guī)制能確保行政組織結(jié)果的合理和公正”[40]。然而,受現(xiàn)有《存款保險條例》僅有二十三條內(nèi)容的體量所限,存款保險早期糾正的工作流程并未得到具體規(guī)范。雖然該法第十四條對存款保險早期糾正過程中的協(xié)調(diào)機制和信息共享機制有所提及,但存款保險早期糾正機構應實時告知依據(jù)、理由及救濟方式,充分聽取陳述、申辯和合理要求,以及如何啟動回避、聽證程序等相關規(guī)則均未被明確規(guī)定。雖然2019年出臺過《存款保險早期糾正操作指引》,但該指引被限定于人民銀行內(nèi)部使用,“其權威性和影響力大打折扣”[41]。操作細則的缺失將制約早期糾正制度功效的正常發(fā)揮[42],不僅無法對存款保險早期糾正過程進行全流程管控,還直接影響著投保機構合法權益的保障和救濟。另一方面,“對施行結(jié)果的檢測、評估、問責可以提高制度的執(zhí)行力”[43],然而,現(xiàn)有存款保險早期糾正制度在對結(jié)果的規(guī)制上卻缺少了基礎的考核機制。雖然《存款保險條例》第二十一條對存款保險基金管理機構工作人員的法律責任進行了規(guī)定,但行為結(jié)果的檢測和評估是問責的前提,現(xiàn)有制度跳過考評制度直接指向最為嚴厲的問責,既缺乏邏輯上的嚴密性,也容易造成實踐上的偏差。同時,作為考核與問責之間的中位形態(tài),獎懲制度的缺位亦會減損存款保險早期糾正制度的執(zhí)行熱情。因此,對存款保險早期糾正的結(jié)果規(guī)制應包括考核、獎懲和追責三個方面,應解決好“誰來考核、獎懲、追責”“對誰考核、獎懲、追責”“如何考核、獎懲、追責”的問題?？己藱C制可以通過建立定期報告審查、自我效果評估、專項效果匯報等內(nèi)部自審和外部監(jiān)督機制來實現(xiàn),具體做法可參考《證券投資者保護基金管理辦法》第二十五條、《保險保障基金管理辦法》第三十條,在法條中明確規(guī)定業(yè)績考評條款,并明確考評結(jié)果的定期上報制度和監(jiān)管部門。獎懲制度應基于業(yè)績考評結(jié)果,通過人事任免、崗位調(diào)整、物質(zhì)獎勵、精神嘉獎等方式來實行。作為存款保險早期糾正結(jié)果的事后保障,追責制度則應明確規(guī)定可通過監(jiān)管復議等內(nèi)部機制和行政訴訟等外部機制對違法侵權的公權力行為予以救濟,在造成了被糾正對象不合理權益損失的情況下,應可以根據(jù)過錯原則追究相應法律責任[44]。同時,不管是過程規(guī)制還是結(jié)果規(guī)制,都應適當在施行中加強對存款保障早期糾正制度的宣教。在擴大公眾認知的基礎上,形成存款保險早期糾正制度的社會認同,通過輿論外力和認同內(nèi)力來提升投保機構執(zhí)行糾正措施的自覺性,提高存款保險早期糾正制度的有效性。

五、結(jié) 語

雖然存款保險早期糾正制度最開始是以存款保險制度的附屬功能身份出現(xiàn),但因其在金融風險防范與化解中的重要作用,存款保險早期糾正已然產(chǎn)生了獨立的價值,兼具保險的制度屬性和金融監(jiān)管的功能屬性。在金融風險的防范與化解從攻堅戰(zhàn)變成常態(tài)化的現(xiàn)實背景下,如何有效發(fā)揮存款保險早期糾正功能的要求更為迫切。對存款保險早期糾正的法律規(guī)制歸根到底是在應對金融風險調(diào)控的“市場失靈”時,政府如何通過治理實現(xiàn)“市場有序”的問題。需要從硬法和軟法角度搭建好制度范式,提高存款保險早期糾正的約束力;從公法和私法角度銜接好行為邊界,提高存款保險早期糾正的執(zhí)行力;從過程和結(jié)果角度構建好行動空間,提高存款保險早期糾正的公信力,通過法律的系統(tǒng)規(guī)制來整體提高存款保險早期糾正制度的效能。