王敬堯，丁 亮

近年來，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的區(qū)劃撤并總體上有增無減，(1)2015—2020年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、行政村(村民委員會(huì))、村民小組數(shù)量分別下降3%、14%、16%。中央層面對(duì)此明確了總體穩(wěn)慎有序推進(jìn)、嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并的基本導(dǎo)向。(2)2022年6月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議上對(duì)全國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整作出重要指示。2022年中央“一號(hào)文件”明確了要嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并。從中可理解為兩層內(nèi)涵：一是規(guī)范與有序推進(jìn)，區(qū)劃撤并一定程度上符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律；二是穩(wěn)慎和嚴(yán)格控制，區(qū)劃撤并出現(xiàn)了復(fù)雜的矛盾問題。這說明原本預(yù)期的優(yōu)化資源配置、提升發(fā)展質(zhì)量、增強(qiáng)服務(wù)能力、提高治理效能等目標(biāo)，在某種程度上未能兌現(xiàn)或者發(fā)生偏離。

基于此，本文借助交易費(fèi)用理論視角，將基層區(qū)劃撤并視為降低交易費(fèi)用的治理內(nèi)部化實(shí)踐，聚焦組織運(yùn)作、要素配置、制度實(shí)施的結(jié)構(gòu)條件及交易費(fèi)用變化情況，以期從理論層面對(duì)當(dāng)前基層區(qū)劃撤并的實(shí)踐效能和限度給予解釋。

一、文獻(xiàn)回顧與評(píng)述

近年來越來越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者將交易費(fèi)用理論應(yīng)用于政治與行政領(lǐng)域的分析工作，(3)Germa Bel and Mildred E. Warner，“Inter-municipal Cooperation and Costs：Expectations and Evidence，”Public Administration，vol.93，no.1 (2015)，pp.52-67；Richard C. Feiock，“The Institutional Collective Action Framework，” Policy Studies Journal，vol.41，no.3 (2013)，pp.397-425；鎖利銘：《地方政府區(qū)域治理邊界與合作協(xié)調(diào)機(jī)制》，《社會(huì)科學(xué)研究》2014年第4期；王叢虎：《公共資源交易平臺(tái)整合的問題分析及模式選擇——基于交易費(fèi)用及組織理論的視角》，《公共管理與政策評(píng)論》2015年第4期。由此說明交易費(fèi)用理論是探索公共部門實(shí)踐的一個(gè)方向。交易費(fèi)用理論(TCT)的基本思想由科斯在討論企業(yè)起源和規(guī)模時(shí)提出，(4)Ronald H. Coase，“The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16 (1937)，pp.386-405.科斯認(rèn)為在市場(chǎng)交易過程中，交易者間的討價(jià)還價(jià)、談判以及監(jiān)督合同履行會(huì)產(chǎn)生大量的成本，即交易費(fèi)用。為了降低交易費(fèi)用，需要通過形成一個(gè)組織，并允許某個(gè)權(quán)威(一個(gè)“企業(yè)家”)來支配資源，以此節(jié)約某些市場(chǎng)運(yùn)行成本。這便是企業(yè)的起源，由此科斯將企業(yè)當(dāng)作價(jià)格機(jī)制的替代物。在企業(yè)規(guī)模問題上，科斯認(rèn)為直至企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本，等同于在公開市場(chǎng)中進(jìn)行此項(xiàng)交易的成本，或在另一企業(yè)中組織此交易的成本為止，企業(yè)將一直擴(kuò)大規(guī)模。當(dāng)然企業(yè)通過“聯(lián)合”或“一體化”擴(kuò)大規(guī)模，也并非一定降低交易成本?？扑挂沧⒁獾?，當(dāng)由一個(gè)企業(yè)家來組織更多交易時(shí)，這些交易往往或者有不同的種類，或者在不同的地方進(jìn)行，這為企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)效率會(huì)降低的說法提供了另一種解釋。(5)奧弗利·E.威廉姆森、西德尼·G.溫特：《企業(yè)的性質(zhì)：起源、演變和發(fā)展》，姚海鑫、邢媛媛譯，北京：商務(wù)印書館，2007年，第24頁。

基層區(qū)劃撤并是多個(gè)區(qū)劃單元合并為一，即由彼此構(gòu)成外部關(guān)系的多個(gè)區(qū)劃單元轉(zhuǎn)向內(nèi)部關(guān)系的單一區(qū)劃單元。方法論意義上，基層區(qū)劃撤并與企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大有相似性。結(jié)果意義上，兩者都產(chǎn)生了多樣化的效能和限度。根據(jù)文獻(xiàn)回顧，基層區(qū)劃撤并的因果與交易費(fèi)用變化密不可分。(6)交易費(fèi)用的構(gòu)成和測(cè)量存在爭(zhēng)議性。除了科斯，文章綜合借鑒了威廉姆森、德爾曼對(duì)交易費(fèi)用界定。要說明的是，文中交易不再僅包括純粹意義上的市場(chǎng)交換，還包括各類政府、社會(huì)等多主體之間博弈的非貨幣化行為。文章主要討論的是區(qū)劃單元發(fā)展與治理過程中信息費(fèi)用、協(xié)商與決策費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)用和轉(zhuǎn)換費(fèi)用等。這些費(fèi)用不僅包括可貨幣化測(cè)量的費(fèi)用，還有時(shí)間成本、物質(zhì)資源、社會(huì)資源、情感資源等。參見Oliver E. Williamson，The Economic Institutions of Capitalism，New York：The Free Press，1985，pp.20-22；Carl J. Dahlman，“The Problem of Externality，” Journal of Law and Economics，vol.22，no.1 (1979)，pp.141-162.

(一)降低交易費(fèi)用：基層區(qū)劃撤并的動(dòng)因

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的，降低要素資源配置的交易費(fèi)用。目前我國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象依然未能破解，即行政區(qū)劃內(nèi)政府主導(dǎo)甚至決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象依然存在。(7)劉君德：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析》，《理論前沿》2004年第10期?；鶎訁^(qū)劃撤并則是打破原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)間各類資源相互封鎖的有效手段。此外，農(nóng)村人口外流，基本建制單位的人口越來越少，公共服務(wù)供給成本趨高、質(zhì)量較差。農(nóng)村基本建制單位的“合并浪潮”(8)鄧大才：《“合并浪潮”：農(nóng)村基本建制單元重組與民主爭(zhēng)議——以發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基層建制單元為考察對(duì)象》，《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。被視為優(yōu)化公共資源配置的趨勢(shì)。

二是行政管理與鄉(xiāng)村治理目的，降低制度實(shí)施的交易費(fèi)用。對(duì)前者而言，農(nóng)村稅費(fèi)制度未改革前，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為緩解財(cái)政壓力、降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要策略。(9)孫召鵬：《新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑探析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第3期。對(duì)后者而言，基層區(qū)劃撤并關(guān)乎村民自治制度的有效執(zhí)行。自治單元擴(kuò)大，可能給鄉(xiāng)村管理造成困難，也容易給村民自治的組織及村民群眾的參與造成不便。(10)項(xiàng)繼權(quán)：《“后稅改時(shí)代”的村務(wù)公開與民主管理——對(duì)湖北及若干省市的調(diào)查與分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2006年第2期。若自治單元縮小或下沉，農(nóng)民無法在具有成本限制的公共領(lǐng)域達(dá)成合作共識(shí)，但對(duì)國(guó)家的公共性職能需求在遞增，而這一職能的實(shí)現(xiàn)并不是村莊所能完成。(11)陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第12期。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理混合目的，地方政府降低土地利用的交易費(fèi)用。分稅制改革后，地方政府財(cái)政利好下降，利責(zé)之間極不平衡。地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，形成了土地財(cái)政。(12)孫秀林、周飛舟：《土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。地方政府為了追求建設(shè)用地指標(biāo)，強(qiáng)制撤并村莊，逼農(nóng)民上樓。(13)韓松：《新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及其對(duì)策》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期?；鶎訁^(qū)劃撤并的劇烈程度，其動(dòng)力在于地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政擴(kuò)張的追求，以及外部制約薄弱的條件下政府“萬能型”能力的強(qiáng)化。(14)王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會(huì)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。

(二)交易費(fèi)用實(shí)際變化：改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與偏離

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并方面。稅費(fèi)改革時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并較好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期，例如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低行政成本。(15)劉窮志、苗高杰：《精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)有助于縣級(jí)財(cái)政解困嗎？——來自河南省“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第4期。但部分地區(qū)也出現(xiàn)了“一大二空”和“離農(nóng)化”傾向問題。(16)項(xiàng)繼權(quán)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大化及其限度》，《開放時(shí)代》2005年第5期。針對(duì)“后撤并時(shí)代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，區(qū)域發(fā)展失衡、公共服務(wù)功能弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理半徑過大等后果已被注意到。(17)劉志鵬：《“后撤并時(shí)代”被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理現(xiàn)代化：困境與策略選擇——以廣東為重點(diǎn)的考察》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第2期。

二是村組合并方面。新階段下的行政村合并是以自上而下的行政模式推動(dòng)的，具有時(shí)間短、見效快的特點(diǎn)。(18)王兆林、朱婉晴、楊慶媛：《近30年中國(guó)合村并居研究綜述與展望》，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第7期。行政村合并在土地資源利用、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面具有積極意義，但存在耕地“非農(nóng)化”“非糧化”(19)崔紅志：《合村并居動(dòng)因、效果及相關(guān)建議》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2020年Z6期。等問題。具體到個(gè)人層面，合村并居可以提升就業(yè)率、家庭收入、社會(huì)保障水平，但這種效果是階段性的。(20)趙學(xué)軍、趙素芳：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中蘇南農(nóng)戶福利的變化——基于無錫市惠山區(qū)新惠社區(qū)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2021年第9期。更為突出的負(fù)面效果是，部分地方政府搞“一刀切”的合村并居，想辦好事但沒尊重農(nóng)民意愿，侵害了農(nóng)民利益。(21)唐仁健：《百年偉業(yè) “三農(nóng)”華章——中國(guó)共產(chǎn)黨在“三農(nóng)”領(lǐng)域的百年成就及其歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中共黨史研究》2021年第5期。此外村民小組合并后，村民之間的相互認(rèn)同感被大幅度削弱，(22)田先紅、劉麗芬：《廢棄抑或存留：村民組長(zhǎng)制的困境與前瞻》，《求實(shí)》2006年第1期。村民小組組長(zhǎng)“接班人”的擇選產(chǎn)生危機(jī)，(23)王立爭(zhēng)：《“接班人”危機(jī)與農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。以及公共服務(wù)面臨更大挑戰(zhàn)。(24)龔志偉：《農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展與村治功能的提升：基于合村并組的思考》，《社會(huì)主義研究》2012年第5期。

(三)評(píng)述

既有研究勾勒了基層區(qū)劃撤并的驅(qū)動(dòng)因素和效果的基本概貌，為后續(xù)研究提供了重要基礎(chǔ)。但限于實(shí)踐的階段性、區(qū)域性差異，既有研究局限性值得注意。

一方面，降低交易費(fèi)用的作用被放大化，即基層區(qū)劃撤并的動(dòng)因或目標(biāo)期待超出了其自身的能量范圍。例如撤并后突破區(qū)劃壁壘，未必能實(shí)現(xiàn)要素與公共服務(wù)資源的有效配置。如果堅(jiān)持這種思維，必然是以政府主導(dǎo)資源配置為基本前提，這顯然是不合時(shí)宜的。另一方面，降低和追加交易費(fèi)用的并存結(jié)果，使得學(xué)界對(duì)基層區(qū)劃撤并態(tài)度保持謹(jǐn)慎甚至反對(duì)態(tài)度，以至于模糊甚至降低了基層區(qū)劃撤并的積極意義。最后，既有研究并未能完整刻畫出因果之間出現(xiàn)偏離的結(jié)構(gòu)條件。換言之，基層區(qū)劃撤并后出現(xiàn)的追加交易成本與基層區(qū)劃改革之間的作用機(jī)制還有待于深入、系統(tǒng)地揭示。

這說明，基層區(qū)劃撤并本身具有一定的作用范圍，它可能加深了其作用范圍以外的某些結(jié)構(gòu)性困境因素，致使交易費(fèi)用的增加?；鶎訁^(qū)劃改革本身是為了降低地方發(fā)展和治理過程中的交易費(fèi)用，事實(shí)層面上卻出現(xiàn)了某些成本的增加。這便是問題所在，需要對(duì)其進(jìn)行解釋，即為什么改革效果偏離了預(yù)期目標(biāo)。本文按照“主體-客體-規(guī)則”的樸素邏輯，重點(diǎn)圍繞基層區(qū)劃撤并中組織、要素和制度三條線索，分析交易費(fèi)用變化及其背后的結(jié)構(gòu)性條件，以期對(duì)該問題進(jìn)行系統(tǒng)性解釋。

二、分析框架與研究方法

(一)分析框架

基層區(qū)劃撤并是多個(gè)區(qū)劃單元整合性重構(gòu)的治理實(shí)踐，彌合或整合多個(gè)區(qū)劃單元在組織、要素資源、制度上的差異性或相似性，這與企業(yè)為降低交易費(fèi)用而采取內(nèi)部化策略的內(nèi)涵具有一定的貼切性。

內(nèi)部化是指，企業(yè)利潤(rùn)最大化條件下外部市場(chǎng)中間產(chǎn)品交易成本高昂，企業(yè)會(huì)把相關(guān)交易放在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，以降低外部不確定性交易費(fèi)用。(25)Alan M. Rugman，“The Future of the Multinational Enterprise，” Southern Economic Journal，vol.44，no.2 (1977)，p.410.內(nèi)部化實(shí)踐后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將被置于同一的治理結(jié)構(gòu)中，(26)葛順奇、羅偉：《中國(guó)制造業(yè)企業(yè)對(duì)外直接投資和母公司競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》，《管理世界》2013年第6期。從而達(dá)到降低交易費(fèi)用的預(yù)期：組織方面，相似的組織結(jié)構(gòu)、文化等，使組織之間的合作得以達(dá)成；(27)Joris Knoben，“Proximity and Inter-organizational Collaboration：A Literature Review，” International Journal of Management Reviews，vol.8，no.2 (2006)，pp.71-89.要素配置方面，內(nèi)部化將過去本應(yīng)在生產(chǎn)要素市場(chǎng)的成本鎖定在企業(yè)內(nèi)部，規(guī)避了以前經(jīng)歷的交易困難；(28)Yan-Leung Cheung，“Tunneling，Propping，and Expropriation：Evidence from Connected Party Transactions in Hong Kong，” Journal of Financial Economics，vol.82，no.2 (2011)，pp.343-386.制度方面，企業(yè)針對(duì)差異性文化、制度，采取合宜性或者合法性策略，有利于企業(yè)戰(zhàn)略和績(jī)效；(29)周長(zhǎng)輝、張一弛、俞達(dá)：《中國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資驅(qū)動(dòng)力與進(jìn)入模式研究的理論探索：一個(gè)整合性框架》，《南大商學(xué)評(píng)論》2005年第4期。等等。交易費(fèi)用增加的情況包括：內(nèi)部化組織規(guī)模達(dá)到一定程度后，單純依靠企業(yè)內(nèi)部權(quán)威難以保證企業(yè)的低成本和高效益；(30)邵毅平、虞鳳鳳：《內(nèi)部資本市場(chǎng)、關(guān)聯(lián)交易與公司價(jià)值研究——基于我國(guó)上市公司的實(shí)證分析》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。主體治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清；(31)洪聯(lián)英、陳思、韓峰：《海外并購、組織控制與投資方式選擇——基于中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《管理世界》2015年第10期。企業(yè)忽視社會(huì)基礎(chǔ)而損害社會(huì)福利；(32)王學(xué)鴻：《國(guó)際直接投資理論：里丁學(xué)派和日本學(xué)派》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。等等。

圖1 交易費(fèi)用理論視角下治理內(nèi)部化分析框架圖

能看出企業(yè)作為市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的替代物，促使外部性內(nèi)部化，降低外部不確定的交易費(fèi)用。但內(nèi)部化的結(jié)果并不一定實(shí)現(xiàn)預(yù)期，這些因由包括企業(yè)組織權(quán)威所涉及的組織結(jié)構(gòu)和組織注意力問題、企業(yè)要素資源配置中主體間的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問題、企業(yè)的制度建設(shè)與社會(huì)責(zé)任問題等。換言之，外部性內(nèi)部化作為企業(yè)的策略選擇，并不能完全消除企業(yè)經(jīng)營(yíng)問題。這種企業(yè)內(nèi)部化的績(jī)效性和有限性，為我們解釋基層區(qū)劃撤并的差異性效果提供了有益啟示。

但內(nèi)部化實(shí)踐主體局限于企業(yè)，政府、社會(huì)等主體不是討論重點(diǎn)。而基層區(qū)劃改革牽扯多個(gè)主體參與，其過程更具復(fù)雜性、互動(dòng)性。盡管如此，基層區(qū)劃撤并涉及行政及自治組織、要素資源、制度、社會(huì)等方面的整合重構(gòu)，與企業(yè)內(nèi)部化過程具有結(jié)構(gòu)形式上的相似性，典型的例子便是企業(yè)并購。為解決內(nèi)部化在分析基層區(qū)劃撤并實(shí)踐中所面臨的主體包容性、行為互動(dòng)性等問題，我們嘗試將其與治理理論進(jìn)行結(jié)合。治理具有參與公共事務(wù)的主體多元性、(33)格里·斯托克、華夏風(fēng)：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》1999年第1期。過程互動(dòng)性等特點(diǎn)，(34)俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期?？梢院w更為多元的主體、過程、制度約束等維度。治理內(nèi)涵的嵌入，拓展了交易費(fèi)用理論的解釋范圍，也為基層區(qū)劃改革實(shí)踐研究的局限性提供了可行性的分析理路。

本文嘗試構(gòu)建治理內(nèi)部化的分析框架，突出政治與行政學(xué)學(xué)科本位，以期降低該學(xué)科理論遷移的風(fēng)險(xiǎn)。按照“主體-客體-規(guī)則”的樸素邏輯，結(jié)合基層區(qū)劃撤并中的組織、要素和制度三個(gè)核心要件，將三者內(nèi)部化后的結(jié)構(gòu)變化統(tǒng)合起來，以期對(duì)基層區(qū)劃撤并驅(qū)動(dòng)因素和效果的解釋實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、過程性的轉(zhuǎn)變。

結(jié)合交易費(fèi)用理論的思想和基層區(qū)劃撤并實(shí)踐的要件結(jié)構(gòu)，本文將治理內(nèi)部化定義為：為降低發(fā)展與治理中的交易費(fèi)用，多元主體將組織、要素、制度整合重構(gòu)的過程，其特征表現(xiàn)為組織主體的重組化、資源要素的整合化、制度規(guī)則的趨同化。具體到基層區(qū)劃撤并實(shí)踐中，治理內(nèi)部化包括三層基本內(nèi)涵，一是對(duì)多個(gè)區(qū)劃單元中存量組織選擇性的重新匹配；二是將多個(gè)區(qū)劃單元中資源要素整合與結(jié)構(gòu)重構(gòu)；三是消解多個(gè)區(qū)劃單元中的制度與空間認(rèn)同的差異。

文章假設(shè)：一是治理內(nèi)部化消解了原有可變性約束條件的作用，降低了發(fā)展與治理中的部分交易費(fèi)用；二是治理內(nèi)部化強(qiáng)化了原有短期未變性約束條件的作用，追加了部分交易費(fèi)用。(35)可變性約束條件是指能夠通過基層區(qū)劃撤并改變的不利因素，未變性約束條件則是基層區(qū)劃撤并難以實(shí)質(zhì)性改變的不利因素。

(二)研究方法與資料來源

本文分析對(duì)象是2019—2021年四川省實(shí)施的兩項(xiàng)改革，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整改革。如表1所示，改革前四川省平均一個(gè)地級(jí)市的基層區(qū)劃數(shù)量遠(yuǎn)高于全國(guó)平均值，而面積和人口遠(yuǎn)低于全國(guó)水平。改革前，四川省基層區(qū)劃總體呈現(xiàn)“數(shù)量多、密度大”和“規(guī)模小、人口少”的基本特征，嚴(yán)重稀釋了公共服務(wù)質(zhì)量，阻礙了要素的優(yōu)化配置。通過改革，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組數(shù)量分別減少32.7%、40.6%、39.4%。從規(guī)模和速度看，四川省兩項(xiàng)改革是近年來國(guó)內(nèi)基層區(qū)劃撤并實(shí)踐中最具代表性的案例之一。與此同時(shí)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社等單位評(píng)出的中國(guó)改革2020年度案例中，兩項(xiàng)改革被列為唯一省級(jí)特別案例。

表1 2018年全國(guó)和四川省平均一個(gè)地級(jí)市基層區(qū)劃數(shù)量比較

本文分析的資料來源于2021年4月至2022年8月，課題組在四川省進(jìn)行的二十余次的田野調(diào)查。田野調(diào)查資料主要有以下內(nèi)容：一是搜集整理有關(guān)基層區(qū)劃撤并的改革方案、政策文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等；二是整理有關(guān)基層區(qū)劃撤并后的配套改革方案、改革總結(jié)材料等；三是對(duì)有代表性的縣市進(jìn)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)深度田野訪談(訪談對(duì)象包括縣級(jí)政府及其部門主要負(fù)責(zé)人、撤并前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人、撤并前后不同區(qū)位的村兩委成員以及村民小組長(zhǎng)、村民以及部分市場(chǎng)企業(yè)等)。

三、治理內(nèi)部化與降低交易費(fèi)用

(一)組織素質(zhì)能力提升與層級(jí)扁平化

基層治理與發(fā)展依賴縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織共同發(fā)力與結(jié)構(gòu)協(xié)同，組織素質(zhì)能力和層級(jí)扁平化是其重要追求。技術(shù)層面上，組織素質(zhì)能力提升和扁平化的層級(jí)管理結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)組織間的信息對(duì)稱、信息處理效果以及政策執(zhí)行績(jī)效，從而降低信息處理費(fèi)用、決策費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)用等。

既有基層區(qū)劃格局下，人才流失嚴(yán)重，村莊內(nèi)生權(quán)威和主體力量日益弱化，基層組織的人才匹配問題突出。此外，位于科層末梢位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍應(yīng)對(duì)繁復(fù)工作的能力相對(duì)趨于孱弱。

治理內(nèi)部化過程將多個(gè)基層區(qū)劃單元中人、組織在內(nèi)部重新匹配，為解決基層組織孱弱的問題提供了契機(jī)。但其中涉及的重要問題便是人員分流，對(duì)“誰退出”“誰留下”的處理將直接影響社會(huì)穩(wěn)定性以及組織后續(xù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。四川省利用自上而下的改革位序和嚴(yán)格的“去留”標(biāo)準(zhǔn)，通過組織競(jìng)爭(zhēng)性匹配，為改革秩序穩(wěn)定和組織能力提升奠定基礎(chǔ)。

以往基層區(qū)劃撤并中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流的難度遠(yuǎn)高于村兩委。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)分流后的人員，被要求與行政、事業(yè)單位完全脫鉤、轉(zhuǎn)變身份，(36)項(xiàng)繼權(quán)：《從“咸安政改”到“湖北改制”：一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的探索》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第11期。關(guān)乎“鐵飯碗”的分流阻力可想而知。而近年來呈現(xiàn)的事實(shí)是，撤并后行政編制、事業(yè)編制不減，例如四川省、湖南省。因此，四川省撤并改革由鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，順次延展至行政村、村民小組。以Y市為例，其基層區(qū)劃撤并的步驟是：2019年9月鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并完成；2019年12月建制村和村民小組撤并完成。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)撤并直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，“一把手”以及相關(guān)實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)需要競(jìng)爭(zhēng)匹配，從而實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的精減。以Y市為例，組織的內(nèi)部化競(jìng)爭(zhēng)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職位數(shù)、正科級(jí)職數(shù)，分別下降8%、28%(數(shù)據(jù)YBTP20210401)。那么如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)退出呢？“一方面，嚴(yán)格按照年齡、學(xué)歷、工作能力等多個(gè)方面進(jìn)行擇選，突出制度的強(qiáng)制性；另一方面，改革前的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行匯報(bào)展示，闡述預(yù)期工作計(jì)劃和個(gè)人意愿情況，突出組織上的靈活性”(訪談LFJD20220707)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并完成后，順次的村級(jí)組織內(nèi)部化競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈的同時(shí)也更具靈活性。競(jìng)爭(zhēng)激烈表現(xiàn)在：一是村合并后領(lǐng)導(dǎo)職位減幅更大。以兩村合并為例，原來2個(gè)村書記和2個(gè)村委會(huì)主任合計(jì)為4個(gè)，合并后的“一肩挑”則要求減4為1。二是村常職干部必然大幅退出，以兩村合并為例，“新班子”必須擠出多余人員。以上僅僅是兩村合并情形下產(chǎn)生，Y市749例多村合并中，三村、四村、五村、六村合并情形就占到了30%左右。通過內(nèi)部化競(jìng)爭(zhēng)的人員擠出，Y市村兩委成員、常職干部數(shù)量，分別下降24%、26%(數(shù)據(jù)YBDT20210207)。

靈活性在于除了遵循制度化的硬性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略更為靈活多樣。村書記人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)合待選人員年齡、能力、學(xué)歷的前提下，同樣進(jìn)行候選人員的匯報(bào)展示，擇優(yōu)任用。此外，為求穩(wěn)妥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將區(qū)劃改革議程提前向自己偏好的人選透露，以保障其在信息中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。退出方面，除了硬性規(guī)定以及買斷個(gè)人工作年限外，紀(jì)檢部門一并進(jìn)入排查，對(duì)違規(guī)違紀(jì)者作勸退處理。工資待遇較低且臨時(shí)性工作較多的村民小組長(zhǎng)產(chǎn)生相對(duì)較易，大多由村委會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生。

通過自上而下的改革位序以及制度化與非制度化相結(jié)合的策略，四川省基層組織內(nèi)部化競(jìng)爭(zhēng)過程中沒有發(fā)生一起群體上訪和負(fù)面輿情事件。改革后，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制和事業(yè)編制人員增加43%和83%；村書記平均年齡下降3.9歲，大專以上學(xué)歷占比提高7.1%(文本SCSW20210203)。

從層級(jí)上看，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三級(jí)架構(gòu)并沒有本質(zhì)上的變動(dòng)，但數(shù)量分別減少1509個(gè)、27081個(gè)、233980個(gè)。由此，層級(jí)結(jié)構(gòu)形式上更趨于扁平化，即從原來“多對(duì)多”層級(jí)關(guān)系向“少對(duì)少”結(jié)構(gòu)關(guān)系轉(zhuǎn)變，不僅降低了縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，同樣減少了上級(jí)政府政策傳遞與執(zhí)行的誤差。

(二)細(xì)碎要素整合化與要素資源騰退

要素資源的稀缺性和細(xì)碎化是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展與治理的制約條件之一。無論是生產(chǎn)要素，還是公共服務(wù)，高密度和小規(guī)模的區(qū)劃設(shè)置，加劇了它們?cè)谟?jì)劃、組織、管理、利益分配等環(huán)節(jié)的復(fù)雜化程度，從而抬高了各環(huán)節(jié)討價(jià)還價(jià)的交易費(fèi)用?；鶎訁^(qū)劃撤并直接導(dǎo)致要素資源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，尤其關(guān)乎以土地為核心的市場(chǎng)要素和公共服務(wù)資源的配置。四川省撤并改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)居全國(guó)第一，行政村高達(dá)4.54萬個(gè)，高密度的基層區(qū)劃造成市場(chǎng)要素較高的配置成本，并稀釋了公共服務(wù)質(zhì)量。

改革中，四川省明確“不拆遷農(nóng)房、不在農(nóng)民的土地權(quán)益上打主意”的根本原則。具體到市縣層級(jí)，村與村之間土地承包權(quán)、林權(quán)、宅基地權(quán)等保持不變(文本YBSW20200517)。所以，一方面，撤并中強(qiáng)制農(nóng)民上樓式的土地騰退并未發(fā)生，而是維持村民原有的居住狀態(tài)；另一方面，撤并后各類要素權(quán)屬基本維持原有狀態(tài)。由此，降低了農(nóng)民的土地權(quán)益受損可能性，而且為合并后要素適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)打下基礎(chǔ)。

就要素內(nèi)部化整合方式而言，包括同質(zhì)性整合與異質(zhì)性整合。同質(zhì)性整合是以要素利用相近的區(qū)劃進(jìn)行撤并，以達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件。例如Y市三村合并的F村，原同為柑橘種植業(yè)的三個(gè)村受制于以往村際間的掣肘很難引入市場(chǎng)資本。合村后市場(chǎng)資本順利引入，實(shí)現(xiàn)了柑橘連片經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化管理。C市三村合并的Y村利用原來區(qū)劃邊界割裂的荒灘河谷，實(shí)現(xiàn)旅游資源的整體性規(guī)劃，2020年Y村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)1000萬元，并帶動(dòng)了周邊餐飲、民宿等產(chǎn)業(yè)收入增長(zhǎng)約7200萬元。異質(zhì)性整合則是要素資源能形成互補(bǔ)性結(jié)構(gòu)的內(nèi)部化，彌補(bǔ)了以往過于追求規(guī)?；雎再Y源結(jié)構(gòu)化經(jīng)營(yíng)的缺陷。

四川省撤并改革并非簡(jiǎn)單化的合并，還有區(qū)劃適當(dāng)切分后再進(jìn)行合并的情形。例如改革前Y市J縣縣城東南北三方向受限于山地江河，只有西拓才可獲得發(fā)展空間。但是J縣西拓的X鎮(zhèn)屬于鄰縣，并且距鄰縣縣城較遠(yuǎn)，歷史上J縣幾次爭(zhēng)取X鎮(zhèn)劃歸本縣未果。本次改革中X鎮(zhèn)成功劃入J縣后，縣域經(jīng)濟(jì)空間得到了拓展(文本YBSW20200806)。C市L鎮(zhèn)與J鎮(zhèn)的合并，則是遵循了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、土地的互相匹配。前者具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力但受限于限建區(qū)土地開發(fā)的束縛，后者具備相對(duì)充足的土地指標(biāo)而缺乏資本，兩鎮(zhèn)合一達(dá)成了互補(bǔ)性的資源結(jié)構(gòu)。具體到行政村，C市兩村合并的Y村，兩村原有的山林湖草以及歷史古跡資源得到結(jié)構(gòu)性利用，形成了田園旅游綜合體(文本YJC20220330)。

公共服務(wù)資源整合供給方面，四川省堅(jiān)持存量盤活與增量集中整合并舉。存量是指公共服務(wù)資源在內(nèi)部化整合后的閑置資源。不同于騰退宅基地的撤并，存量資源整合內(nèi)容變?yōu)楣残蕴攸c(diǎn)較強(qiáng)的集體資產(chǎn)，例如兩村合并后附著于集體用地之上的黨群服務(wù)中心、小學(xué)、衛(wèi)生室等閑置資源。閑置鎮(zhèn)村公有資產(chǎn)盤活方式包括充實(shí)辦公或公益用房、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，例如轉(zhuǎn)設(shè)養(yǎng)老活動(dòng)中心、引入項(xiàng)目投資、租賃變現(xiàn)等(文本YBSW20210601)。

增量資源集中整合是指，突破原有區(qū)劃單元和圍繞重點(diǎn)區(qū)劃單元進(jìn)行公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。就前者而言，全省完成了撤并建制村公路暢通工程近7000公里，通過新、改、擴(kuò)建等方式完成4382處以及其他服務(wù)的增量供給，促進(jìn)了以往斷頭路、用水難等問題的化解。就后者而言，撤并后全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、資源稟賦等標(biāo)準(zhǔn)，綜合劃出縣城駐鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村、特色村、普通村。在保障既有普通鎮(zhèn)村財(cái)政等資源不變的前提下，適當(dāng)向中心鎮(zhèn)村傾斜，避免公共服務(wù)資源“撒胡椒面式”的供給。

可看出，治理內(nèi)部化的實(shí)踐將多個(gè)基層區(qū)劃單元中市場(chǎng)要素和公共服務(wù)資源進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)性整合，降低了配置過程中可能發(fā)生的額外交易費(fèi)用。此外，基層區(qū)劃撤并直接產(chǎn)生存量資源的騰退，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村撤并后閑置的辦公用房、土地等資源，緩解了經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展的資源稀缺壓力。

(三)區(qū)劃單元間制度同化的壁壘消解

經(jīng)由上述分析，要素資源通過內(nèi)部化整合后，交易費(fèi)用降低的主要原因是消解了原有區(qū)劃制度約束。調(diào)研中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記表示“相近區(qū)劃空間內(nèi)存在地價(jià)差，經(jīng)常導(dǎo)致土地整合難，跨區(qū)域合作的產(chǎn)業(yè)園不能落地”(訪談APZ20220418)，這便是典型的因區(qū)劃單元差異而制度迥異的負(fù)面問題。究其根本，區(qū)劃產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的深層原因在于政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。(37)王健、鮑靜、劉小康等：《“復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路》，《中國(guó)行政管理》2004年第3期。但是，政府職能轉(zhuǎn)變不是一蹴而就，并受制于各類條件的成熟程度。因此，通過多個(gè)區(qū)劃單元合并可以迅速消解部分區(qū)劃的制度壁壘，即制度的內(nèi)部化，將多個(gè)區(qū)劃單元與多層級(jí)的差異性制度實(shí)現(xiàn)同化與權(quán)能匹配均衡。

一是平行層面的制度同化。平行區(qū)劃單元間在制度上缺乏共同的基礎(chǔ)，容易因雙方制度差異造成信息溝通障礙與信息處理成本，影響發(fā)展與治理效能。以C市的X鎮(zhèn)和L鎮(zhèn)為例，兩鎮(zhèn)都屬于山區(qū)，由并向而行的交通干道和河流以“葫蘆串”的形式串聯(lián)起來，有著豐富的旅游資源。但兩鎮(zhèn)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)較為嚴(yán)重、規(guī)劃布局零散，且河流治理存在協(xié)同困境。兩鎮(zhèn)合并后，依托同一交通軸線和河流的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，整合打造出具有協(xié)同發(fā)展效應(yīng)的旅游功能區(qū)。

此外，四川省部分地區(qū)以“片區(qū)化黨建”破解府際間、層級(jí)間、政企間的隔閡：依據(jù)產(chǎn)業(yè)功能、人口數(shù)量、區(qū)位條件等因素，設(shè)置覆蓋多區(qū)劃單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)和村級(jí)片區(qū)?；诖?，推行“一片區(qū)一黨組”，縣鄉(xiāng)村三級(jí)黨組織以及片區(qū)內(nèi)重要企業(yè)黨組織共抓片區(qū)公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理等內(nèi)容(文本YBZG20220126)。由此，片區(qū)黨組織凝聚共識(shí)，促進(jìn)著片區(qū)內(nèi)各類要素資源的內(nèi)聚性、協(xié)作性整合，消解了區(qū)劃制度壁壘。

二是縱向?qū)用娴闹贫韧?，即?quán)能結(jié)構(gòu)的匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)的權(quán)能部分趨同。按照法定行動(dòng)的空間和治理資源的配置，我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不具備一級(jí)完備政府的條件，導(dǎo)致“責(zé)權(quán)利”處于倒掛狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題層出。從經(jīng)驗(yàn)上看，近十年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)增能在全國(guó)各地開始實(shí)踐，取得了積極成效。但是賦權(quán)需要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際承接能力和區(qū)劃條件狀況，例如人口較少且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多承載上級(jí)權(quán)力轉(zhuǎn)移，可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力膨脹、鎮(zhèn)域政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。而通過組織、要素的內(nèi)部化重構(gòu)后，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織能力、行政區(qū)劃范圍、轄區(qū)人口數(shù)量等方面的提升，客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)工作奠定了前提。四川省分別于2020年12月和2021年12月，兩批次印發(fā)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，兩次下放指導(dǎo)目錄涉及縣級(jí)行政許可、處罰、確認(rèn)以及其他權(quán)力等181項(xiàng)，遠(yuǎn)高于四川省原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法定行政權(quán)力事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的119項(xiàng)。

制度內(nèi)部化的目的是形成統(tǒng)一同化的行為約束規(guī)則。區(qū)劃壁壘消解與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)是正式制度的內(nèi)部化，前者是區(qū)劃單元間制度差異的同化，后者則是區(qū)劃層級(jí)間權(quán)責(zé)制度的統(tǒng)一。

在非正式制度內(nèi)部化方面，目的則是在新區(qū)劃單元中構(gòu)筑社會(huì)層面的共同認(rèn)知。其中，區(qū)劃名稱的變更是型構(gòu)社會(huì)共同認(rèn)知的重要一環(huán)，因?yàn)閰^(qū)劃名稱是由該區(qū)劃單元?dú)v史文脈、地理概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素長(zhǎng)期積淀的穩(wěn)定符號(hào)。四川省基層區(qū)劃撤并中的村名更新，區(qū)劃名稱更新的指導(dǎo)依據(jù)為：保留經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)村名稱、保留文化特色名稱、恢復(fù)歷史傳統(tǒng)地名、突出特色產(chǎn)業(yè)名稱等。實(shí)踐中，兩鎮(zhèn)合并后的名稱更新，較多保留了其中之一的名稱。而村合并后的名稱更新，涉改村中各取其一字的情況較多，使得村民容易接受。

四、治理內(nèi)部化與追加交易費(fèi)用

組織、要素、制度重組的治理內(nèi)部化過程，使得信息、決策、執(zhí)行等方面的交易費(fèi)用降低，可謂立竿見影。但在未觸及基層政治體制、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、社會(huì)基礎(chǔ)等約束條件的前提下，治理內(nèi)部化甚至為基層深層結(jié)構(gòu)性問題構(gòu)設(shè)了條件，甚至導(dǎo)致了短期內(nèi)部分交易費(fèi)用的追加。

(一)組織的約束薄弱與目標(biāo)協(xié)同困境

改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與自治組織能力顯著提升。但組織的權(quán)能匹配及其外部約束環(huán)節(jié)并未從根本上建立起來。而且短期內(nèi)，組織間存在協(xié)同上的困境。區(qū)劃范圍擴(kuò)大，意味著了解與監(jiān)督組織的信息搜集費(fèi)用提升，也意味著重構(gòu)的組織間需要時(shí)間和精力來加深彼此了解。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予更多縣級(jí)政府的行政權(quán)力，但是人財(cái)?shù)钠ヅ漭^為匱乏。理論上，權(quán)力到位的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有更完備的活動(dòng)空間。事實(shí)上，“巧婦難為無米之炊”與“人少事多”的客觀情況大有存在。正如C市：“合并后的財(cái)政劃撥額并不是原有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)械式的相加，更不是有所增加，而是呈有所減少的態(tài)勢(shì)”(訪談TJZ20220412)。人力配置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了以往未有的工作任務(wù)，尤其合并后醫(yī)保、社保、民政等部門工作壓力加大，人手緊張。

值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作考核核心內(nèi)容有所轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的考核比重有所下降。盡管經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的考核激勵(lì)有所減少，但是自上而下式的壓力考核和實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容沒有變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不再以招商引資為目標(biāo)，而是熱衷于各類項(xiàng)目點(diǎn)位的打造，這些項(xiàng)目點(diǎn)位恰似是左右考核是否順利的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后空間發(fā)展格局形成了中心鎮(zhèn)與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新駐地與被撤銷駐地的矛盾關(guān)系，有限的發(fā)展資源下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以此為依據(jù)強(qiáng)化了資源的非均衡配置?！澳壳班l(xiāng)鎮(zhèn)所要做和喜歡做的是‘錦上添花’，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金以及各類資源進(jìn)行點(diǎn)位的集中打造”(訪談LFJD20220706)。權(quán)能結(jié)構(gòu)失衡以及激勵(lì)考核偏頗的綜合作用下，引致的后果是有限的資源集中配置，常規(guī)性的公共服務(wù)則相對(duì)被忽視。此外，點(diǎn)位項(xiàng)目投入動(dòng)輒千萬上億，容易陷入資源短期集中配置，“雞蛋放在一個(gè)籃子里”的風(fēng)險(xiǎn)。

就村級(jí)組織而言，村“一把手”權(quán)力明顯抬升。一是合并后村書記所作用的區(qū)劃單元半徑擴(kuò)增，如前所述二合一為常規(guī)，五村合一、六村合一的特殊情況也存在。二是合并后四川省全省村(社區(qū))黨組織書記、主任“一肩挑”比例達(dá)到 97.5%，自治組織內(nèi)部減少了對(duì)“一把手”的牽制職位。三是“精英治村”，合并后篩選出的村級(jí)組織成員，大都來源于高學(xué)歷、年輕化、擅長(zhǎng)經(jīng)商的鄉(xiāng)村群體。區(qū)劃半徑擴(kuò)大、“一肩挑”和“精英治村”的共同作用下，自治組織中關(guān)鍵主體的權(quán)力超越以往。

問題是，村級(jí)外部約束機(jī)制并未從根本上建立起來。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，村級(jí)自治組織的工資、工作經(jīng)費(fèi)等，逐漸由村集體內(nèi)部的“村提留”轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)財(cái)政支付。而且兩項(xiàng)改革后，由于區(qū)劃單元的擴(kuò)大，縣級(jí)政府向村干部待遇的財(cái)政劃撥有所增加。后果是，自治組織的行為行政導(dǎo)向趨強(qiáng)，與村民之間的利益關(guān)聯(lián)削弱。村級(jí)自治組織不得不去接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的攤派，盡管很多事項(xiàng)不屬于村級(jí)工作內(nèi)容。因此，村民之于自治組織的約束力是向上級(jí)行政部門轉(zhuǎn)移的。

基層區(qū)劃撤并中組織內(nèi)部化帶來最明顯的變化之一是，上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織“一對(duì)多”的關(guān)系密度被分解。例如以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作需要統(tǒng)籌較多的行政村，合并后行政村的減少降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一對(duì)多”的行政成本。而且，自上而下的激勵(lì)約束方向沒有發(fā)生根本變化。行政主導(dǎo)行為有了權(quán)力抬升的前提條件，而社會(huì)層面的約束機(jī)制依然十分薄弱。因此，組織內(nèi)部化的結(jié)構(gòu)形態(tài)和結(jié)果是，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織關(guān)鍵主體權(quán)力抬升、權(quán)力總體上收，增加了外部監(jiān)督約束的成本。

在這種結(jié)構(gòu)關(guān)系形態(tài)下，權(quán)能結(jié)構(gòu)失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考核壓力之下，不得不以“形式主義”或“短期功利主義”的形式順利完成各項(xiàng)工作。自治組織行政化以及“一把手”權(quán)力抬升導(dǎo)致的后果是，上級(jí)行政任務(wù)攤派擠壓了群眾自治事務(wù)的空間，也為“精英群體”俘獲鄉(xiāng)村集體利益創(chuàng)設(shè)了利好環(huán)境。(38)正如C市三村合一的J村，村書記與該村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社共同持股新近成立的有限公司，村書記持股比例達(dá)80%，村書記成為該公司的實(shí)際控制人和最終受益人。

組織目標(biāo)協(xié)同困境，一方面表現(xiàn)為組織對(duì)新的區(qū)劃環(huán)境適應(yīng)困難；另一方面，區(qū)劃合并后組織間存在隔閡和分歧。對(duì)Y市的80名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隨機(jī)調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，有23%干部表示合并后組織之間人心不合、組織工作難以適應(yīng)外部環(huán)境。此外，村干部互為掣肘以及工作壓力等原因，導(dǎo)致的離職情況時(shí)有發(fā)生。并且部分地區(qū)撤并后，難以選舉產(chǎn)生村兩委干部。

(二)要素的權(quán)屬模糊與行政配置趨強(qiáng)

市場(chǎng)要素和公共服務(wù)資源的內(nèi)部化整合初步實(shí)現(xiàn)了降低交易費(fèi)用的預(yù)期目標(biāo)。如前所述，改革后農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村資源統(tǒng)籌開發(fā)、縣域發(fā)展空間拓展等，都得益于要素空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。但本就處于權(quán)屬模糊狀態(tài)下的要素資源，經(jīng)由基層區(qū)劃撤并，產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜。此外，要素產(chǎn)權(quán)模糊的間隙，為行政化配置提供了可能，使得村民等權(quán)利主體的利益被虛化。

四川省基層區(qū)劃撤并改革對(duì)要素資源問題明確了兩個(gè)原則：一是不進(jìn)行村民集中安置；二是改革前后要素資源的權(quán)屬狀態(tài)基本不變。由此，相對(duì)私利性的宅基地騰退盤活的空間是狹小的。剩下的則是撤并后公共性較強(qiáng)的公有或者集體所有的閑置資源。改革前后要素權(quán)屬基本不變，并不能說明原有要素權(quán)屬是明晰的。相反，在實(shí)踐中權(quán)屬的模糊是構(gòu)成要素低效配置的主要原因。

一方面，加劇了農(nóng)村土地權(quán)屬模糊狀態(tài)。例如耕地方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式實(shí)施時(shí)，耕地包干到戶包產(chǎn)到戶，完成耕地測(cè)量是首要任務(wù)?！爱?dāng)時(shí)田塊畝數(shù)主要依據(jù)作物產(chǎn)量，以產(chǎn)量定單位畝數(shù)，而且當(dāng)時(shí)地方畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與官方存在差異，導(dǎo)致后續(xù)村民對(duì)田塊大小上的紛爭(zhēng)”(訪談JYC20220707)，由此經(jīng)過多輪確權(quán)以保證耕地權(quán)屬的明晰化。這顯然不僅是一項(xiàng)技術(shù)工作，各類基層社會(huì)關(guān)系更是嵌入其中。以C市J村為例，現(xiàn)任J村書記表示土地確權(quán)根本無法實(shí)質(zhì)性完成。J村的歷次確權(quán)可以分為兩類：一是“大確權(quán)”，即根據(jù)實(shí)際測(cè)量、遙感等技術(shù)確定田塊畝數(shù)和四至，嚴(yán)格按照上級(jí)政府條文進(jìn)行確權(quán)；二是“小確權(quán)”，由于田塊歷次調(diào)整的證明人可能離世、家庭析產(chǎn)的復(fù)雜性、田塊存在坡度等原因，土地確權(quán)需要照顧多重因素而不能嚴(yán)格貫徹上級(jí)組織意圖(訪談JTC20220708)。調(diào)研反映，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征地拆遷中的重重阻力，除了土地自然條件的限制，撤并后要素權(quán)屬進(jìn)一步地模糊化成為阻礙土地綜合開發(fā)利用的重要因由。

另一方面，撤并后的集體閑置資源權(quán)屬模糊。在不動(dòng)宅基地的情況下，基層區(qū)劃撤并后閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)和村級(jí)集體資產(chǎn)成為盤活重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)的盤活率較高：一是閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公駐地、醫(yī)院、學(xué)校等產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資本、勞動(dòng)力等資源條件相對(duì)齊全。閑置的村級(jí)集體資產(chǎn)盤活則面臨種種困境。諸如村級(jí)黨群服務(wù)中心、小學(xué)等，土地屬于集體所有，但是附著于土地上的建筑等資源產(chǎn)權(quán)則是多樣的。以黨群服務(wù)中心用房的經(jīng)費(fèi)來源為例，“蓋房子的錢，有的全部是縣級(jí)組織部門的支持，還有村集體與上級(jí)政府共同集資的”(訪談JYC20220705)。上述種種情形，反映出在更多主體的共同交織作用下，集體閑置資源權(quán)屬的多種狀態(tài)。

以上的產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)，迫切需要確權(quán)。而土地等要素資源確權(quán)的話語權(quán)不在于村民，而是按照縣鄉(xiāng)村自上而下的逐漸強(qiáng)化。例如在耕地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)戶農(nóng)耕地流轉(zhuǎn)必須首先向村集體報(bào)備，然后再呈鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行確認(rèn)。閑置學(xué)校、村辦公用房盤活上，部分村書記認(rèn)為，“那些是國(guó)家的，我們盤活利用的動(dòng)力并不強(qiáng)，聽上面的”(訪談XCC20220413)。行政性的資源配置趨強(qiáng)，相應(yīng)折損了市場(chǎng)有效性的配置，其可能后果則是增加了要素流動(dòng)的成本以及資源浪費(fèi)。例如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的閑置資源短期內(nèi)盤活率達(dá)100%，達(dá)到了上級(jí)指標(biāo)，但多以出租等簡(jiǎn)單方式盤活，產(chǎn)生的實(shí)際效益較低。

此外，要素資源自上而下的權(quán)屬確認(rèn)得以形成，還歸因于撤并后鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)沒有逆轉(zhuǎn)。這導(dǎo)致確權(quán)以及盤活資源時(shí)，村民大多“不在場(chǎng)”，為行政性、自上而下式的資源配置構(gòu)設(shè)了間隙。

(三)制度的非均衡建設(shè)與空間的異化

區(qū)劃撤并中的制度內(nèi)部化根本目標(biāo)之一，是形成統(tǒng)一同化的行為規(guī)則，包括正式制度的統(tǒng)一和非正式制度的空間認(rèn)同。由此減少由制度、認(rèn)知差異產(chǎn)生的不確定性交易成本。區(qū)劃制度壁壘消解以及公共空間認(rèn)同的構(gòu)建，在取得立竿見影效果的同時(shí)，同樣導(dǎo)致了政府職能錯(cuò)位、被撤銷地區(qū)制度真空以及空間公共精神式微，空間的非均衡狀態(tài)構(gòu)成了潛在的交易費(fèi)用。

撤并中的制度內(nèi)部化是消解區(qū)劃壁壘的“鎮(zhèn)痛藥”，而政府職能轉(zhuǎn)變是解決區(qū)劃制度壁壘的根本。兩項(xiàng)改革后，區(qū)劃壁壘消解的局限性在于：一是撤并在形式上實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)部化，但合并后原來兩套及多套班子之間時(shí)有摩擦，干群之間的認(rèn)同感有待生成?！半m然資源整合上有較大改善，但是人心不合……”“干部群眾認(rèn)可度還有待融合”“社會(huì)關(guān)系調(diào)整未到位，村社情況了解不到位”(問卷YBWJ20200731)。二是片區(qū)化黨建雖然促進(jìn)了制度壁壘消解，但是缺乏剛性的制度約束。片區(qū)化黨建缺乏明確的激勵(lì)與約束措施，而且其中權(quán)責(zé)關(guān)系和利益分配有待深化明晰。三是政府職能轉(zhuǎn)變所需的體制機(jī)制條件尚未形成。如上分析，要素資源的行政化配置趨強(qiáng)，壓力考核下的“形式主義”問題很難避免。

于前者的正式制度內(nèi)部化限度而言，培育非正式制度約束下的空間認(rèn)同阻力更大。一是被撤銷地區(qū)的制度真空。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村被撤銷后，制度真空是指被撤銷地區(qū)“去機(jī)構(gòu)化”和“去制度化”，顯化的表現(xiàn)是基本公共服務(wù)和管理相對(duì)式微。調(diào)研中反映兩類突出問題：一方面，雖然在被撤銷鎮(zhèn)村原辦公駐地設(shè)置便民服務(wù)中心，主要承擔(dān)臨時(shí)性或者其他窗口性服務(wù)，但仍然難以便利性地滿足群眾需求。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，有村民去鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事距離高達(dá)20公里；另一方面，被撤銷地區(qū)的人力和資源配置相對(duì)減少，管理相對(duì)退出且日益空心化的村莊出現(xiàn)黑惡勢(shì)力滲透的現(xiàn)象。

二是傳統(tǒng)文化符號(hào)的遺失。區(qū)劃名稱不僅是政治符號(hào)，更是社會(huì)群體公共記憶的符號(hào)。前文談到區(qū)劃名稱更新中，涉改區(qū)劃各取一字、保留經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)劃名稱以及重新取名是為了讓社會(huì)所接受。這種接受并非完全意義上的認(rèn)同，而是涉改區(qū)劃中各類主體角力妥協(xié)的產(chǎn)物，無形中遺失了社會(huì)群體的歷史記憶，削弱了公共空間的社會(huì)基礎(chǔ)。例如C市的L鎮(zhèn)與J鎮(zhèn)合并取名中遵循了保留強(qiáng)鎮(zhèn)L名稱。就歷史底蘊(yùn)而言，L場(chǎng)鎮(zhèn)起始于清朝乾隆年間，J場(chǎng)鎮(zhèn)起始可追溯至三國(guó)時(shí)期，但前者得以保留。保留L鎮(zhèn)名稱不僅因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)，還有一個(gè)重要原因是時(shí)任L鎮(zhèn)書記的“面子”：“時(shí)任L鎮(zhèn)書記所主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾被撤銷過，再被撤銷面子上過不去”(訪談LF20220706)。在村名更新上，部分兩村合并取新名，而舍棄了原有歷史文化底蘊(yùn)深厚的村名。

可看出，政府職能轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期性、被撤銷地區(qū)的制度真空以及社會(huì)層面空間認(rèn)同的情感缺失，進(jìn)而導(dǎo)致空間被異化與割裂的風(fēng)險(xiǎn)。正如實(shí)踐中出現(xiàn)的部分地區(qū)黑化、被撤銷地區(qū)管理服務(wù)式微等現(xiàn)象，則為追加治理與發(fā)展的成本埋下伏筆。

五、結(jié)論與展望

基層區(qū)劃撤并本質(zhì)上是治理內(nèi)部化的過程，即由彼此構(gòu)成外部關(guān)系的多個(gè)區(qū)劃單元轉(zhuǎn)向內(nèi)部關(guān)系的單一區(qū)劃單元，其目標(biāo)是降低發(fā)展與治理過程中的交易費(fèi)用。研究發(fā)現(xiàn)，通過組織能力提升和層級(jí)的扁平化、要素資源的整合與騰退以及制度同化，總體實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。但實(shí)踐過程中，由于要素資源權(quán)屬模糊以及制度供給的滯后性和非均衡性，外部約束環(huán)節(jié)薄弱的基層各類權(quán)力主體擁有了更加寬廣的行為空間。各類行為主體行為空間拓展的惡性后果，具體表現(xiàn)為被撤銷地區(qū)黑化、資源要素配置的行政性吞噬有效性以及基層公共精神的式微，最終倒退至改革之前異質(zhì)性空間的各類發(fā)展阻礙。由此說明，在未能觸及既定的基層政治體制、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、社會(huì)基礎(chǔ)等約束條件下，短期內(nèi)基層區(qū)劃撤并實(shí)則追加了部分交易費(fèi)用。

所以，在未來基層區(qū)劃改革工作中應(yīng)該注意：一方面，正視基層區(qū)劃撤并的積極意義，反對(duì)對(duì)其全盤污名化；另一方面，區(qū)劃撤并改革技術(shù)上，積極探索分置、轉(zhuǎn)隸等實(shí)踐方式，并拓深基層政治體制、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等方面的改革內(nèi)容。