郭錦濤

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

2014 年印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，正式拉開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革的序幕。在改革探索的基礎(chǔ)上，新修訂的《土地管理法》于2020年1月1日正式實(shí)施，為打破多年來(lái)實(shí)行的集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行同等入市的二元體制提供了法制保障。學(xué)術(shù)界關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的研究主要集中在入市存在的問(wèn)題與對(duì)策建議[1-4]、土地增值收益分配[5-7]、入市模式探討[8-10]，而運(yùn)用系統(tǒng)的政策評(píng)估方法對(duì)入市試點(diǎn)政策進(jìn)行評(píng)估的研究比較少。鑒于此，本研究運(yùn)用S-CAD 政策評(píng)估方法，分析山西省澤州縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策，分別從一致性、充要性和可行性的角度進(jìn)行政策評(píng)估，以期為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的調(diào)整優(yōu)化和促進(jìn)改革進(jìn)一步推廣提供參考，同時(shí)為土地改革試點(diǎn)政策的評(píng)估提供支持。

1 研究區(qū)域與研究設(shè)計(jì)

1.1 研究區(qū)域概況

山西省澤州縣位于太行山南端、山西省東南部。總面積2 023 km2，域內(nèi)地貌以山地丘陵為主，自然資源豐富，尤以煤鐵為著。2021 年，全縣常住人口為41.4 萬(wàn)余人，城鎮(zhèn)化率48.43%；全縣生產(chǎn)總值432.7 億元，一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占比4.3%、74.3%和21.4%。2018 年之前，澤州縣一直面臨著“有縣無(wú)城”的局面，縣城位于晉城市城區(qū)內(nèi)，獨(dú)特的地理位置特征使得許多配套產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都集中于澤州縣，導(dǎo)致集體建設(shè)用地的需求增加。長(zhǎng)期以來(lái)，澤州縣能源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)性工業(yè)企業(yè)蓬勃發(fā)展，然而隨著對(duì)中小煤炭企業(yè)的全面清理以及環(huán)保壓力等因素的影響，一批工業(yè)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)效益不佳而關(guān)停，形成了大量的閑置和荒廢建設(shè)用地。自2015 年被確定為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)以來(lái)，澤州縣以“試制度、試成效”為核心，圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革要求進(jìn)行了相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，多項(xiàng)改革走在全國(guó)前列。

1.2 研究設(shè)計(jì)

本研究運(yùn)用以政策主觀(guān)觀(guān)點(diǎn)為基礎(chǔ)的S-CAD政策評(píng)估方法[11]，根據(jù)該方法分析框架[12]（圖1），將澤州縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策的評(píng)估步驟分為以下4步：①確定政策制定者及其主導(dǎo)觀(guān)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，提煉各項(xiàng)政策要素；②對(duì)試點(diǎn)政策的一致性、充要性和可行性展開(kāi)分析；③將政策制定時(shí)的預(yù)期結(jié)果與執(zhí)行后的實(shí)際結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，判斷政策制定是否合乎邏輯，考慮是否充分，是否有政策前瞻性[13]；④根據(jù)S-CAD評(píng)價(jià)分析結(jié)果，梳理出澤州縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策分析結(jié)論和對(duì)策建議。

圖1 S-CAD評(píng)估框架

2 基于S-CAD方法的試點(diǎn)政策評(píng)估分析

2.1 政策主導(dǎo)觀(guān)點(diǎn)方和政策要素提煉

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策的出臺(tái)是自上而下推動(dòng)的，所以選擇中央政府為主導(dǎo)觀(guān)點(diǎn)方。由此，立場(chǎng)、目標(biāo)、預(yù)期結(jié)果三者政策要素的主體均為中央政府，而試點(diǎn)手段和產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果的主體則為地方政府。根據(jù)前述評(píng)估思路，基于中央和地方制定的各個(gè)政策文件進(jìn)行選取和分析，從而提煉出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革政策要素。

2.1.1 立場(chǎng) 第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)（V1）。黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)逐步矯正城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)不統(tǒng)一帶來(lái)的土地資源配置扭曲[14]，推動(dòng)土地要素的市場(chǎng)化配置，以此為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力支撐。第二，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益（V2）。過(guò)去，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)及土地增值收益分配等制度部分存在局限性，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益部分未得到有效保障。中央政府多次提出要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，而保障農(nóng)民權(quán)益既是實(shí)現(xiàn)入市改革目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)施入市改革的最基本出發(fā)點(diǎn)。

2.1.2 目標(biāo) 第一，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度（G1）。賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股等權(quán)能，并通過(guò)確權(quán)登記頒證的方式對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益予以承認(rèn)和保障。第二，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)（G2）。打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，保障集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的合理性和公平性。第三，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制（G3）。解決過(guò)去收益分配機(jī)制不健全、各方利益不平衡等問(wèn)題。

2.1.3 手段 澤州縣在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上積極探索推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，具體措施如下：進(jìn)行集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，落實(shí)權(quán)利主體（S1）；明確入市范圍和入市途徑（S2）；建立市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度（S3）；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系和市場(chǎng)交易平臺(tái)（S4）；建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市民主管理制度（S5）；建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款制度（S6）；明確收益分配方式（S7）。

2.1.4 預(yù)期結(jié)果 結(jié)合中央政府的立場(chǎng)和政策目標(biāo)，可獲得中央政府對(duì)于試點(diǎn)政策的預(yù)期結(jié)果：第一，農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，生活水平得到提高（ER1）；第二，形成可復(fù)制、可推廣、利修法的改革模式和經(jīng)驗(yàn)（ER2）；第三，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展（ER3）。

2.2 試點(diǎn)政策的一致性分析

一致性分析指通過(guò)檢驗(yàn)政策立場(chǎng)是否能夠體現(xiàn)在目標(biāo)上，目標(biāo)能否通過(guò)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，以及政策手段能否為政策結(jié)果提供依據(jù)來(lái)檢驗(yàn)政策內(nèi)部的邏輯是否一致，從而反映政策的效應(yīng)，政策要素邏輯鏈條如圖2所示。

圖2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策各要素邏輯鏈條

2.2.1 立場(chǎng)與目標(biāo)的一致性 （1）V1-G。G1與G2是完善城鄉(xiāng)一體化土地制度建設(shè)的重要體現(xiàn)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的基本前提，由此，G1與G2衍生于V1。

（2）V2-G。G1意味著賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能，這也是農(nóng)民獲取土地權(quán)益的基礎(chǔ)。G2有助于實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民權(quán)益。G3直接體現(xiàn)國(guó)家切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益（V2）的立場(chǎng)。因此，G1、G2與G3均衍生于V2。

2.2.2 目標(biāo)與手段的一致性 （1）G1-S。S1直接體現(xiàn)完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度（G1）的政策目標(biāo)。而S3、S5、S6、S7則分別從政策環(huán)境構(gòu)建、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益維護(hù)、抵押權(quán)能賦予、收益分配制度等方面為G1提供保障。

（2）G2-S。S1、S2、S3、S5與S6主要從產(chǎn)權(quán)明晰、流程規(guī)范和管理保障角度為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供依據(jù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系和市場(chǎng)交易平臺(tái)（S4）則主要從城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格形成與交易平臺(tái)角度助推集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)（G2）。

（3）G3-S。S7是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制（G3）的直接行動(dòng)。S3通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管充分保障村集體管好和用好入市收益，以此維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。S5則充分尊重和保障村集體與農(nóng)民自主選擇多元收益分配方式的權(quán)利。

2.2.3 手段與預(yù)期結(jié)果的一致性 （1）S-ER1。S1與S7是農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益（ER1）的最基本措施，而S2～S6則是通過(guò)間接的方式規(guī)范入市管理，推動(dòng)更多集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從而充分實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

（2）S-ER2。S1～S7是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度不同方面的實(shí)踐探索，有利于形成可復(fù)制、可推廣、利修法的改革模式和經(jīng)驗(yàn)（ER2）。

（3）S-ER3。S1～S6可以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地要素的自由流動(dòng)，打破城鄉(xiāng)二元土地制度壁壘，同時(shí)也可推動(dòng)城鄉(xiāng)之間其他生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合（ER3）。S7則通過(guò)增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

2.3 試點(diǎn)政策的充要性分析

充要性分析主要是對(duì)政策制定與實(shí)施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行效率分析。效率分析包含必要性分析和充分性分析2個(gè)方面。對(duì)政策要素進(jìn)行必要性分析，是為了防止資源的重復(fù)和浪費(fèi)，而對(duì)政策要素進(jìn)行充分性分析，則是為了防止政策的失靈和損失[12]。

2.3.1 立場(chǎng)與目標(biāo)的充要性分析 G1、G2與G3是推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的必要環(huán)節(jié)，若將這些目標(biāo)中的任意一項(xiàng)刪掉，則無(wú)法完全體現(xiàn)出政策的立場(chǎng)。由此可見(jiàn)目標(biāo)對(duì)立場(chǎng)的反映是必要的，但是，目標(biāo)對(duì)立場(chǎng)的體現(xiàn)并不充分[15]。主要表現(xiàn)為雖然政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在一定程度上可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地供給和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立（V1），但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的完全建立還需要同宅基地及城鄉(xiāng)土地的管理、規(guī)劃等制度相協(xié)同。

2.3.2 目標(biāo)與手段的充要性分析 若未進(jìn)行確權(quán)登記（S1）則極易產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛，未明確入市范圍和入市途徑（S2）將導(dǎo)致土地利用管理秩序混亂，缺失市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度（S3）容易產(chǎn)生入市流轉(zhuǎn)操作不清晰、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范等情況。同時(shí)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系和市場(chǎng)交易平臺(tái)（S4），可以合理確定集體建設(shè)用地入市價(jià)格；建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市民主管理制度（S5），可以保障農(nóng)民對(duì)入市改革的獲得感和參與感；建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款制度（S6），將充分保障集體土地的抵押權(quán)能、有效實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值；明確收益分配方式（S7），則直接與農(nóng)民權(quán)益相掛鉤。因此，政策手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)均是必要的?，F(xiàn)有政策考慮到了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的全部流程，從入市交易各個(gè)環(huán)節(jié)和不同市場(chǎng)主體角度出發(fā)制定相關(guān)政策，構(gòu)建良好的政策制度環(huán)境并推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度（G1）與建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制（G3）是充分的。但受入市范圍、規(guī)劃條件、配套制度不完善等因素的限制，仍無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)（G2）。綜合來(lái)看，政策手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是不充分的。

2.3.3 手段與預(yù)期結(jié)果的充要性分析 從政策手段來(lái)看，ER1與ER2是政策手段最直接期望達(dá)成的預(yù)期結(jié)果，而ER3則直接反映政策立場(chǎng)和政策目標(biāo)，如果將其中一項(xiàng)刪除，則不能體現(xiàn)出政策手段的作用。由此可見(jiàn)，預(yù)期結(jié)果對(duì)于反映政策手段效果是必要的。然而，政策手段還可能產(chǎn)生提升村莊治理能力、優(yōu)化土地資源配置、保護(hù)耕地資源等其他效果，因此，政策預(yù)期結(jié)果對(duì)政策手段效果的反映充分性略有不足。

2.4 試點(diǎn)政策的可行性分析

政策的可行性分析是從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，分析其對(duì)政策的認(rèn)可度和執(zhí)行性[16]，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)政策的利益相關(guān)者主要為地方政府、村集體與農(nóng)民。

從地方政府的角度來(lái)看，首先，試點(diǎn)政策可以對(duì)廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和閑置的舊廠(chǎng)房進(jìn)行再利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)存量土地的有效盤(pán)活，滿(mǎn)足市場(chǎng)建設(shè)用地需求[17]。其次，試點(diǎn)政策有利于降低企業(yè)用地成本，優(yōu)化投資環(huán)境，促進(jìn)項(xiàng)目落地，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，礦產(chǎn)資源業(yè)是澤州縣主要的財(cái)稅收入來(lái)源，土地財(cái)政依賴(lài)度只有10%，地方政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市影響財(cái)政收入的擔(dān)憂(yōu)較小[18]，并且地方政府可以通過(guò)參與收益分配獲取土地增值收益調(diào)節(jié)金，因此改革的積極性較高，對(duì)政策的支持力度和推動(dòng)力度較強(qiáng)。

從村集體的角度看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相較于過(guò)去的征地制度更能激活土地的真正價(jià)值，提高集體土地的利用率，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且村集體在收益分配中的比重得到大幅提升。因此，村集體對(duì)試點(diǎn)政策持支持態(tài)度。

從農(nóng)民的角度看，農(nóng)民是試點(diǎn)政策最直接的利益相關(guān)者，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有著積極的態(tài)度。一方面，農(nóng)民可以參與到入市過(guò)程中，合理分享城市化、工業(yè)化帶來(lái)的土地增值收益[1]；另一方面，入市項(xiàng)目可以增加當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，村集體收益的一部分會(huì)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)放村民福利，農(nóng)民的生活水平得以進(jìn)一步提高。

總體來(lái)看，各利益主體對(duì)試點(diǎn)政策的認(rèn)可度、支持度較高，試點(diǎn)政策的可行性較好。

2.5 試點(diǎn)政策實(shí)施后的要素變化

試點(diǎn)政策實(shí)施后產(chǎn)生了“實(shí)際結(jié)果”，在政策要素分析中，需要用“實(shí)際結(jié)果”代替“預(yù)期結(jié)果”，而其他政策要素均保持不變。根據(jù)澤州縣的相關(guān)政策文件并結(jié)合實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)澤州縣試點(diǎn)政策實(shí)施后產(chǎn)生了以下結(jié)果。

2.5.1 農(nóng)民獲得的土地收益增加，生活水平有所提高（AR1）從總體收益來(lái)看，澤州縣自試點(diǎn)開(kāi)始到2018 年6 月入市的42 宗地中村集體獲得的收益為12 734.95 萬(wàn)元，若在傳統(tǒng)征地模式下，則收益僅為4 047.20 萬(wàn)元[19]。以南村工業(yè)園區(qū)入市項(xiàng)目為例，集體成員不僅每年可以獲得10 500.00 元/hm2收益，還可以得到集體收益分紅及就近就業(yè)機(jī)會(huì)[20]。

2.5.2 形成了一些富有特色、行之有效的改革經(jīng)驗(yàn)（AR2）澤州縣自上而下地貫徹中央政府的改革政策，在入市主體、入市流程、服務(wù)監(jiān)管、收益分配等方面均獲得一些改革經(jīng)驗(yàn)，除此還進(jìn)行了制度實(shí)踐創(chuàng)新：一是實(shí)現(xiàn)入市方式、入市途徑和入市用途的全覆蓋，充分實(shí)現(xiàn)集體土地的市場(chǎng)價(jià)值；二是探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于住宅建設(shè)，以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)新樣本；三是調(diào)整入市土地用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向。

2.5.3 一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展（AR3）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)，并且?guī)?dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)、增加了農(nóng)村居民收入、完善了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

通過(guò)對(duì)比預(yù)期結(jié)果和實(shí)際結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)澤州縣較好地實(shí)現(xiàn)了幫助農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的預(yù)期。與此同時(shí)，澤州縣的一些探索是基于對(duì)中央政策文件的解讀以及對(duì)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的考慮，例如，關(guān)于集體土地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，在改革之初中央政策指向并不明確，而澤州縣進(jìn)行了探索嘗試，主要原因是：一方面能夠滿(mǎn)足集體、農(nóng)民和房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)增量經(jīng)濟(jì)收益的需要；另一方面，在經(jīng)濟(jì)利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和控制管理成本等方面，地方政府也能獲得不同程度的利益[21]。但由于實(shí)踐時(shí)間較短，范圍較窄，案例較少，還未形成較成熟的經(jīng)驗(yàn)，仍存在土地布局分散、抵押權(quán)能受限、收益分配不完善等不足，同時(shí)集體土地是否可以用于商品住宅開(kāi)發(fā)仍存在認(rèn)識(shí)上的分歧，需要更多的實(shí)踐探索，距離中央預(yù)期形成可復(fù)制、可推廣、利修法的改革模式和經(jīng)驗(yàn)（ER2）仍存在一定差距。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

本文運(yùn)用S-CAD 方法對(duì)澤州縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)政策進(jìn)行評(píng)估，得出以下結(jié)論。

（1）整體來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革政策的“立場(chǎng)—目標(biāo)—手段—結(jié)果”邏輯鏈條完整，具有內(nèi)在邏輯的政策要素之間具有較好的因果一致性，沒(méi)有邏輯聯(lián)系的政策要素之間也并沒(méi)有矛盾。

（2）各政策要素間的必要性強(qiáng)，表明資源浪費(fèi)的情況較少。但是入市政策在實(shí)施過(guò)程中的“目標(biāo)與立場(chǎng)”“手段與目標(biāo)”和“預(yù)期結(jié)果與手段”環(huán)節(jié)均存在一定的不充分問(wèn)題，表明存在相關(guān)政策資源投入上不充足的問(wèn)題，會(huì)在一定程度上影響政策立場(chǎng)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。

（3）在政策的支持與可行性上，入市試點(diǎn)政策的各利益主體均持支持和配合的態(tài)度，試點(diǎn)政策的可行性較好。

（4）入市試點(diǎn)政策實(shí)施后幫助農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提高了農(nóng)民生活水平，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合，并形成了一些制度成果，但由于政策試點(diǎn)的局限性，距離中央的預(yù)期成果仍存在一定差距。

3.2 建議

3.2.1 優(yōu)化政策要素內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu) 在制定政策時(shí)要充分考慮政策實(shí)施的復(fù)雜性和多樣性，對(duì)政策系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行更深層次的優(yōu)化，盡可能地避免無(wú)邏輯關(guān)系的環(huán)節(jié)，在政策實(shí)施之前對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)推動(dòng)政策的修訂和完善，以此提高政策實(shí)施的效應(yīng)與效率。

3.2.2 強(qiáng)化制度協(xié)同 針對(duì)政策要素之間充分性不足的問(wèn)題，應(yīng)注重入市制度改革內(nèi)部統(tǒng)籌與相關(guān)改革政策的協(xié)同配合，擴(kuò)大改革效果。如在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的目標(biāo)時(shí)，可強(qiáng)化與宅基地制度、產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。在落實(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)能時(shí)，可從培育多層次抵押融資主體、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)體系等多方面提供支持。

3.2.3 深化改革試點(diǎn)，盡早出臺(tái)全國(guó)性規(guī)范性入市管理辦法 在試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中，市場(chǎng)主體由于未看到中央政府的明確政策，在面對(duì)地方政府的一些制度探索時(shí)常常存在顧慮，對(duì)未來(lái)政策穩(wěn)定性與收益預(yù)期信心不足，從而影響土地價(jià)值的最大化。因此，需進(jìn)一步深化改革，通過(guò)制定明晰的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方的一些創(chuàng)新性探索予以規(guī)范和指導(dǎo)。從深化和規(guī)范入市出發(fā)，在總結(jié)更大范圍試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡早出臺(tái)全國(guó)性規(guī)范性入市管理辦法，尤其對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途、土地使用權(quán)屆滿(mǎn)續(xù)期和收益分配等關(guān)鍵問(wèn)題予以明確[22]。