覃韻，劉金森，謝色新，楊慶祝，寧康超

（廣東中煤地質(zhì)生態(tài)環(huán)境有限公司，廣東 廣州 510440）

煤炭是我國(guó)的主要能源供應(yīng)形式，煤炭開(kāi)發(fā)雖然有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是礦區(qū)也面臨較為嚴(yán)峻的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題。木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)高寒、高海拔礦區(qū)生態(tài)大面積修復(fù)的首例示范性工程，其成功經(jīng)驗(yàn)可為后期礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作開(kāi)展提供可靠借鑒。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)修復(fù)投入需求不斷增加，在生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的使用方面需要更加謹(jǐn)慎。本文以青海省木里礦區(qū)為例，通過(guò)分析其前期治理階段存在的問(wèn)題及后期生態(tài)修復(fù)成效無(wú)法保持的問(wèn)題，提出能夠克服政府部門生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金使用浪費(fèi)和效率低下難題，進(jìn)一步提高資金使用效率的建議。

1 木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)治理概況

1.1 礦區(qū)生態(tài)定位

木里礦區(qū)位于青海省北部祁連山地區(qū)，祁連山地區(qū)位于黃土、青藏兩大高原以及蒙新荒漠的交匯位置。祁連山地區(qū)分布有草原及沼澤河流等濕地資源，對(duì)維系青海東部、甘肅河西走廊和內(nèi)蒙古自治區(qū)西部綠洲具有重要作用。祁連山阻擋了來(lái)自庫(kù)姆塔格、柴達(dá)木盆地、巴丹吉林和騰格里四大沙漠風(fēng)沙的入侵，是我國(guó)西北地區(qū)乃至全國(guó)重要的生態(tài)安全屏障。依據(jù)《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》, 木里礦區(qū)位于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中的祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，約占祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)總面積的0.018%，該區(qū)域是重要的水源涵養(yǎng)功能區(qū)。臨近省級(jí)自然保護(hù)區(qū)“ 三河源” 保護(hù)分區(qū)及大通河和疏勒河流域，地理位置十分重要，水源涵養(yǎng)功能突出，生態(tài)地位十分重要。

1.2 生態(tài)修復(fù)歷史

依據(jù)青海省自然資源廳組織編制的《青海省木里礦區(qū)采坑、渣山一體化治理總體方案》，截至2020 年8 月，木里礦區(qū)形成有11 個(gè)采坑（總?cè)莘e6824.94 萬(wàn)m3、總占地面積1485.31 萬(wàn)m2）、19 座渣山（總體積48946.62 萬(wàn)m3、總 占 地 面 積1870.57 萬(wàn)m2，），采坑+ 渣山合計(jì)占地面積達(dá)到3355.88 萬(wàn)m2。

木里礦區(qū)存在的主要生態(tài)問(wèn)題包括植被及地貌景觀破壞、凍土及水系濕地破壞、水土流失、土地沙化、破壞地下水含水層、采坑積水、邊坡失穩(wěn)等。

自2014 年起，根據(jù)《關(guān)于青海祁連山自然保護(hù)區(qū)和木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治調(diào)研報(bào)告》《研究青海省祁連山自然保護(hù)區(qū)和木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治有關(guān)工作的會(huì)議紀(jì)要》的重要批示、精神以及省委省政府的相關(guān)要求，按照《關(guān)于印發(fā)木里礦區(qū)綜合整治工作實(shí)施方案的通知》（青政辦〔2014〕143 號(hào)）《木里煤礦2016 年生態(tài)環(huán)境綜合整治工作實(shí)施方案》分批次陸續(xù)開(kāi)展了渣山刷坡整形覆土、種草復(fù)綠、格構(gòu)護(hù)坡等環(huán)境綜合整治工作。經(jīng)過(guò)6 年左右的生態(tài)治理，礦山開(kāi)采所形成的破損坡面和渣堆得到了一定的生態(tài)修復(fù)效果。

2020 年，按照青海省編制的《木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)方案（2020-2023 年）》，木里礦區(qū)生態(tài)整治要“ 兩月見(jiàn)型打基礎(chǔ)、當(dāng)年建制強(qiáng)保障、兩年見(jiàn)綠出形象、三年見(jiàn)效成公園”，將露天非法開(kāi)采、嚴(yán)重破壞高原生態(tài)環(huán)境的木里礦區(qū)，打造成高原高寒地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)樣板。治理工程實(shí)踐中按照“ 地質(zhì)+ 生態(tài)”“ 自然恢復(fù)+ 工程治理” 的綜合治理思路，并依據(jù)各采坑、渣山具體地質(zhì)情況、積水情況、邊坡穩(wěn)定程度等針對(duì)性制定治理措施，按照“ 一坑一策” 策略形成7 種治理方法。探索了露天煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境一體化修復(fù)治理路徑，目前在木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)治理實(shí)踐中得到了較好效果。

2 木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)面臨的高成本挑戰(zhàn)

2.1 木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)前期：資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于2014～2016 年的生態(tài)修復(fù)工作，雖然在渣山復(fù)綠、采坑治理、地貌重塑、河道整治等方面取得了進(jìn)展，使得生態(tài)服務(wù)功能得到恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，但受自然本底、氣候變化、技術(shù)手段適宜性、施工質(zhì)量等多種因素綜合影響，還存在整治不到位、復(fù)綠退化及邊坡失穩(wěn)等問(wèn)題。為鞏固治理成效，在2017～2018 年，對(duì)已完成整治的區(qū)域，進(jìn)行了看護(hù)和管理，對(duì)長(zhǎng)勢(shì)差、出苗率低的區(qū)塊進(jìn)行了補(bǔ)植補(bǔ)種，對(duì)邊坡失穩(wěn)區(qū)域進(jìn)行了二次治理。根據(jù)可查閱的青海省2016～2018 年的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面，2016 年總投資額為74.9 億，2017 年總投資額為60.9 億，2018 年總投資額為72.6億，而2014～2020 年期間，僅木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作總花費(fèi)便超20 億，耗資不菲。2020 年，中國(guó)煤炭地質(zhì)總局提出了“ 實(shí)現(xiàn)地形地貌重塑、高原湖泊再造，通過(guò)生態(tài)地質(zhì)層構(gòu)建和修復(fù)實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)、凍土帶修復(fù)和土壤層再造達(dá)到復(fù)綠”的方案，與傳統(tǒng)的方法相比，方案工程量顯著減少，投入資金也由約130 億元降低至30 多億元。優(yōu)化設(shè)計(jì)方案是控制成本的重要一步，之后的每一步都需要改進(jìn)工作方法以達(dá)到低成本、高質(zhì)量的效果。

2.2 木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)后期：高額的管護(hù)費(fèi)用

以往木里礦區(qū)的后期管護(hù)措施主要是對(duì)木里礦區(qū)恢復(fù)區(qū)實(shí)施補(bǔ)播施肥改良并采取圍欄封育方式加強(qiáng)防護(hù)，開(kāi)展植被恢復(fù)區(qū)補(bǔ)播補(bǔ)植，返青期施肥增效，拔節(jié)期追肥作業(yè)，提高植被覆蓋度和生物量。同時(shí)，設(shè)置生態(tài)管護(hù)員崗位、招募志愿者、發(fā)放保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c環(huán)境綜合整治和生態(tài)保護(hù)。但因沒(méi)有合理的物資價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)以及穩(wěn)定的管護(hù)人員，后期管護(hù)的耗資較大，歸根結(jié)底還是與管護(hù)費(fèi)用、人們的環(huán)保理念有關(guān)。

3 木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)成本控制的建議

3.1 “合理化”制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系

在木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)實(shí)際工程中，由于如此大規(guī)模的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)鮮有參考案例，工程過(guò)程中關(guān)于物資采購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了價(jià)格不穩(wěn)定、賣方市場(chǎng)的現(xiàn)象，使得物資經(jīng)費(fèi)消耗過(guò)大，嚴(yán)重影響到工程其他環(huán)節(jié)的資金使用，進(jìn)而影響工程進(jìn)度。對(duì)此，應(yīng)制定合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，吸取木里礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，根據(jù)《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》，適時(shí)制定生態(tài)修復(fù)工程相關(guān)物資、人力、機(jī)械等價(jià)格，并在制定價(jià)格后嚴(yán)格執(zhí)行合法性審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，強(qiáng)化公眾參與、集體審議程序，確保價(jià)格合理。

3.2 “公正化”完善評(píng)價(jià)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

執(zhí)行期間監(jiān)督、驗(yàn)收是2 個(gè)重要環(huán)節(jié)，監(jiān)管和驗(yàn)收應(yīng)由行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。行政機(jī)關(guān)和人民法院受人員配備、技術(shù)力量等方面制約，并不具備環(huán)境監(jiān)管能力，因此委托具備相應(yīng)能力及資質(zhì)的相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收，是一種較為可行的方法。行政機(jī)關(guān)和人民法院要與專業(yè)機(jī)構(gòu)充分溝通，以便了解并掌握生態(tài)修復(fù)客觀規(guī)律；同時(shí)為更好的開(kāi)展工作，應(yīng)組織相關(guān)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。

生態(tài)修復(fù)工作的后期管護(hù)決定了生態(tài)修復(fù)成效能否長(zhǎng)久。落實(shí)后期的管護(hù)，一是建立完善追責(zé)機(jī)制，工程項(xiàng)目在驗(yàn)收完成的一段時(shí)間內(nèi)若出現(xiàn)問(wèn)題，不僅追究施工單位責(zé)任而且應(yīng)依據(jù)問(wèn)題認(rèn)定結(jié)果追究相關(guān)驗(yàn)收專家責(zé)任；二是加強(qiáng)信用監(jiān)管，優(yōu)化社會(huì)監(jiān)督環(huán)境，提高公眾參與和監(jiān)督力度；三是適當(dāng)采取市場(chǎng)化手段，引進(jìn)國(guó)有資本為主、社會(huì)資本參與的專業(yè)化生態(tài)保護(hù)建設(shè)主體，全面形成管護(hù)合力。

3.3 “科學(xué)化”構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

為科學(xué)防范高原高寒煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)前期治理與成效保持中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從監(jiān)管技術(shù)與政府管控2方面構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

在監(jiān)管技術(shù)方面，積極建設(shè)“ 空天地” 一體化監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，采用先進(jìn)的衛(wèi)星遙感、人工智能、傳感器監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段，對(duì)礦區(qū)內(nèi)植被、水資源、邊坡等進(jìn)行全周期監(jiān)測(cè)，以便更為合理的開(kāi)展進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作；充分發(fā)揮現(xiàn)有大專院?？蒲袉挝坏膬?yōu)勢(shì)，將專業(yè)科技力量直接切入生態(tài)修復(fù)工作，加強(qiáng)信息技術(shù)、生物技術(shù)等高新技術(shù)的研究和應(yīng)用，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)構(gòu)建一體化監(jiān)測(cè)平臺(tái)并支持生態(tài)修復(fù)工程“前期科學(xué)規(guī)劃- 過(guò)程監(jiān)測(cè)- 修復(fù)效果后評(píng)估” 全過(guò)程管理機(jī)制的構(gòu)建。

在政府管控方面，一是提高礦山資料掌握度，采礦企業(yè)數(shù)量眾多以及分布范圍廣，各企業(yè)采用的采礦方法、技術(shù)水平及管理水平等各有差異，開(kāi)采后對(duì)環(huán)境影響也明顯不同，若僅依靠現(xiàn)有的地質(zhì)資料進(jìn)行生態(tài)修復(fù)及治理，工作開(kāi)展難度較大，因此應(yīng)強(qiáng)化礦山資料掌握程度，以便提高治理效果。二是積極開(kāi)展礦山環(huán)境調(diào)查活動(dòng)，及時(shí)更新相關(guān)的礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)，對(duì)礦山分類、分級(jí)，并做好前期規(guī)劃工作，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互、增強(qiáng)信息通信能力。三是強(qiáng)化人才培養(yǎng)，聯(lián)合各區(qū)域教育、科研、推廣等平臺(tái)、單位，構(gòu)建生態(tài)修復(fù)技術(shù)、決策、實(shí)施及管理等各層級(jí)人才培養(yǎng)體系。四是全過(guò)程監(jiān)管生態(tài)治理工程，實(shí)現(xiàn)“ 邊治理邊查擺邊整改” 的“ 三邊” 管制，使得生態(tài)治理過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)保質(zhì)保量完成，確保專項(xiàng)資金不亂花。五是鼓勵(lì)和吸引民間資金投入到礦區(qū)生態(tài)重建中來(lái)，礦區(qū)生態(tài)破壞是多年以來(lái)形成的，要想一下子把多年的問(wèn)題解決，單靠礦業(yè)開(kāi)發(fā)企業(yè)單方面顯然是天方夜譚，而國(guó)家財(cái)政支持也十分有限。為了解決尚未實(shí)現(xiàn)的多元化投資格局問(wèn)題，需要國(guó)家加大宣傳力度，制訂相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，以便增加對(duì)民間資本吸引力，豐富礦區(qū)生態(tài)修復(fù)資金來(lái)源渠道。

3.4 將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫入規(guī)劃

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，礦山企業(yè)生產(chǎn)理念也應(yīng)由優(yōu)先發(fā)展向發(fā)展與環(huán)保并重轉(zhuǎn)變，由以往的先破壞再治理向采復(fù)一體化（即邊生產(chǎn)邊治理）方向發(fā)展。但是部分礦山受到生態(tài)保護(hù)重視程度不足等影響，多將生態(tài)修復(fù)工作及修復(fù)投入等工作當(dāng)作負(fù)擔(dān)，多數(shù)是在開(kāi)采后期政府部門執(zhí)法監(jiān)督下被動(dòng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理，未能將生態(tài)修復(fù)與開(kāi)采設(shè)計(jì)、開(kāi)采規(guī)劃等環(huán)節(jié)相結(jié)合。

應(yīng)針對(duì)環(huán)境保護(hù)編制規(guī)劃，把礦區(qū)環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。各礦山企業(yè)和政府都應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況針對(duì)性編制礦區(qū)生態(tài)保護(hù)以及治理規(guī)劃，并按照年度落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)整治工作應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，做到有針對(duì)性開(kāi)展并區(qū)別輕重緩急、主次先后，將自然保護(hù)區(qū)、城市周邊、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、主要交通干線兩側(cè)、歷史文化保護(hù)區(qū)、飲用水源地保護(hù)區(qū)等附近的礦山作為優(yōu)先整治對(duì)象。在制定礦區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)深化普及環(huán)保及生態(tài)修復(fù)理念，政府、煤礦企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、公眾等都是煤礦開(kāi)采的受益者，同時(shí)也要為礦區(qū)帶來(lái)的生態(tài)破壞承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，單純依靠政府的執(zhí)法監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)煤礦的可持續(xù)利用和高質(zhì)量發(fā)展。

一方面應(yīng)強(qiáng)化礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作，將礦山環(huán)境保護(hù)工作落實(shí)到生產(chǎn)活動(dòng)整個(gè)環(huán)節(jié)，使得生態(tài)修復(fù)與生產(chǎn)規(guī)劃等相匹配；另外環(huán)保企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步將優(yōu)秀、先進(jìn)的環(huán)保理念、生態(tài)修復(fù)技術(shù)及策略等融入到環(huán)評(píng)報(bào)告中，以便更好地實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)監(jiān)督等工作開(kāi)展。

4 結(jié)語(yǔ)

礦山生態(tài)修復(fù)是改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要舉措，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，做好生態(tài)修復(fù)工作才能保證既要金山銀山，又要綠水青山。建議政府相關(guān)部門“合理化”制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，“ 精細(xì)化” 完善評(píng)價(jià)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，“ 立體化” 落實(shí)礦區(qū)后期管護(hù)，“ 科學(xué)化” 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫入規(guī)劃，從源頭提高生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金使用效率，減少前期治理的資金浪費(fèi)，避免后期管護(hù)的高額費(fèi)用。