涂 彥 曾德超

（湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所,湖南 長沙 410001）

我國始終把國際科技合作作為推動科技改革發(fā)展的重要內(nèi)容，作為集聚全球創(chuàng)新資源、提升科技創(chuàng)新能力的重要支撐。黨的二十大報(bào)告指出，擴(kuò)大國際科技交流合作，加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)[1]。這體現(xiàn)了我國積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、深度參與全球科技治理的決心，也為構(gòu)建更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平的科技創(chuàng)新開放合作新格局指明了方向。

1 我國國際科技合作政策發(fā)展歷程

1.1 新中國成立至改革開放前（1949—1977年）

1949年，新中國成立。歷經(jīng)14年抗日戰(zhàn)爭和3年解放戰(zhàn)爭后，中國百廢待興，科技基礎(chǔ)極為薄弱。1949年，我國科技工作者的數(shù)量約為26.12萬。其中，科技類教學(xué)人員4.31萬、科學(xué)研究人員0.12萬、工程技術(shù)人員11.46萬、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員0.99萬、衛(wèi)生技術(shù)人員9.25萬[2]。當(dāng)時(shí)，世界主要分為以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營。以美國為首的資本主義陣營對新中國全面封鎖，出于國際形勢、國家安全、革命歷史、意識形態(tài)等多重因素，我國實(shí)行“一邊倒”的外交政策，即重點(diǎn)發(fā)展與以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的關(guān)系。相應(yīng)地，國際科技合作政策也呈現(xiàn)“一邊倒”的特點(diǎn)。1950年2月14日，中蘇兩國政府簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，科技合作是條約的重要內(nèi)容之一。1954年10月12日，中蘇兩國政府簽訂《中華人民共和國政府和蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟政府科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》，雙邊合作開始走上了有計(jì)劃、有組織的軌道。1958年1月18日，雙方又簽訂協(xié)定，規(guī)定雙方主要圍繞我國《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》（簡稱《十二年科學(xué)規(guī)劃》）提出的16個(gè)方面、122個(gè)重大科研項(xiàng)目共同開展科研工作。中蘇關(guān)系交惡后的很長一段時(shí)間，我國國際科技合作陷入停滯。

1.2 改革開放初期至20世紀(jì)末（1978—2000年）

1978年，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。隨著工作重點(diǎn)從階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國國際科技合作迎來了廣闊的機(jī)遇，國際科技合作政策也發(fā)生了深刻的變化，西方資本主義發(fā)達(dá)國家成為我國國際科技合作的主要對象。1978年以來，我國先后與法國、聯(lián)邦德國、英國、意大利、美國簽訂政府間科技合作協(xié)定，并多次邀請美籍華人科學(xué)家訪華、對外派遣高級別科技訪問團(tuán)。其中，1984年簽訂的《中美科技合作協(xié)定》影響尤為深遠(yuǎn)。美國是世界最大的經(jīng)濟(jì)體，也是世界首屈一指的科技強(qiáng)國，與中國有著廣闊的科技合作空間。《中美科技合作協(xié)定》遵循《中美建交聯(lián)合公報(bào)》的精神，將科技合作作為加強(qiáng)兩國友好關(guān)系的重要舉措。在《中美科技合作協(xié)定》框架下，中美兩國先后簽訂了近50個(gè)子協(xié)定，涵蓋能源、交通、水利、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、測繪、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、材料、民用核技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域[3]。與發(fā)達(dá)國家簽訂的系列科技合作協(xié)定，推動了我國科技事業(yè)的快速發(fā)展。

1.3 21世紀(jì)初至黨的十八大召開前（2001—2011年）

2001年，在長達(dá)15年的艱苦談判后，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO）。加入WTO既為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了廣闊的機(jī)遇，也對我國科技事業(yè)，特別是對國家科技合作提出了更高的要求。同年，科技部公布《“十五”期間國際科技合作發(fā)展綱要》（以下簡稱《“十五”綱要》）。作為我國首個(gè)國家級的國際科技合作規(guī)劃，《“十五”綱要》對我國國際科技合作工作進(jìn)行了部署，對全面、有效地開展國際科技合作工作具有重要的指導(dǎo)意義[4]。同時(shí)，《“十五”綱要》也正式提出實(shí)施“走出去”開放戰(zhàn)略，推動科技興貿(mào)。2006年，科技部公布的《“十一五”國際科技合作實(shí)施綱要》（以下簡稱《“十一五”綱要》）提出要以提高自主創(chuàng)新能力為中心，服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)和國家外交工作兩個(gè)大局，努力在拓展合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作方式和提高合作成效三個(gè)方面取得新的突破；要把人才引進(jìn)工作放在第一位；要把增強(qiáng)我國在國際科技組織中的“話語權(quán)”作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，擴(kuò)大在科技領(lǐng)域的國際影響力。

1.4 黨的十八大召開以來（2012年至今）

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代。新發(fā)展理念的提出以及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，凸顯了創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性。2013年，科技部印發(fā)的《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》提出“加大對外開放，構(gòu)建面向全球的科技創(chuàng)新合作體系”，為新時(shí)期國際科技合作的深入開展指明了方向。2013年9月和10月，習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路重大倡議，即“一帶一路”倡議。截至 2023年6月，中國已經(jīng)同152個(gè)國家和32個(gè)國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。在“一帶一路”倡議的推動下，我國與沿線國家的多邊科技合作取得了長足進(jìn)展，有效克服了技術(shù)封鎖問題。并且，隨著我國綜合國力的不斷提升，我國在國際科技合作組織中的話語權(quán)不斷增強(qiáng)。

2 我國國際科技合作政策演化

2.1 合作對象的演化

新中國成立初期，我國國際科技合作的對象以社會主義陣營國家為主，特別是蘇聯(lián)。改革開放以來，越來越多的國家成為我國國際科技合作的對象。除了國與國的科技合作外，我國也高度重視與國際組織的合作。早在1998年，我國便與歐盟前身——?dú)W洲共同體簽訂了《中華人民共和國政府和歐洲共同體科技合作協(xié)定》，提高了中國與歐洲共同體的科技合作水平。2018年，《中國-東盟科技創(chuàng)新合作聯(lián)合聲明》標(biāo)志著中國與東盟的科技合作進(jìn)入新階段。加強(qiáng)與發(fā)展中國家的科技合作也是我國國際科技合作的重要趨勢。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體與世界最大的發(fā)展中國家，我國致力于推動發(fā)展中國家的整體發(fā)展。黨的十八大以來，我國加快了與發(fā)展中國家的科技合作進(jìn)程，積極落實(shí)全球發(fā)展倡議，在減貧、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域與發(fā)展中國家展開合作。

2.2 合作內(nèi)容的演化

新中國成立初期，我國工業(yè)基礎(chǔ)較差，確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針。在蘇聯(lián)的援助下，我國引進(jìn)了大量重工業(yè)項(xiàng)目，并于第一個(gè)五年計(jì)劃后，建立了社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。在此時(shí)期，國際合作的內(nèi)容以重工業(yè)和軍事科技為主。改革開放以后，我國與世界各國的經(jīng)濟(jì)交流日益頻繁，在全球價(jià)值供應(yīng)鏈中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí)，我國國際科技合作的內(nèi)容也日趨豐富。在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技發(fā)展的總體思路下，我國與世界各國（特別是科技強(qiáng)國）在裝備制造、交通運(yùn)輸、航天航空、生態(tài)保護(hù)、民用核電等多個(gè)領(lǐng)域展開科技合作，取得了顯著成效。進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，我國國際科技合作內(nèi)容向著高質(zhì)量的方向發(fā)展，在尖端科技領(lǐng)域的合作成果斐然。以量子領(lǐng)域的合作為例，2020年，中國科學(xué)院微觀磁共振重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與美國國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所合作，首次制備了單原子與單分子之間的量子糾纏態(tài)，并確定產(chǎn)生的量子糾纏超過臨界閾值。這項(xiàng)成果對于未來考慮使用分子進(jìn)行量子信息處理有重要推動作用。

2.3 合作目標(biāo)的演化

在不同的歷史階段，我國國際科技合作政策的目標(biāo)有著不同的側(cè)重點(diǎn)。新中國成立初期，我國對國際科技合作的定位是服務(wù)工業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)國防安全。改革開放初期，我國科技實(shí)力與發(fā)達(dá)國家有著較大的差距。在“以我為主、為我所用”理念的指引下，我國將吸引外國先進(jìn)科技作為國際科技合作的重點(diǎn)，以項(xiàng)目為中心，積極推動國際科技交流，從科技發(fā)達(dá)國家引入了大量新科技，縮小了我國與發(fā)達(dá)國家的科技差距。21世紀(jì)以來，我國國際科技合作向著整體化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。黨的十八大以來，我國國際科技合作進(jìn)入新階段，合作目標(biāo)更為豐富。2021年印發(fā)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)“實(shí)施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略，更加主動融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”，“加大國家科技計(jì)劃對外開放力度，啟動一批重大科技合作項(xiàng)目”，對國際科技合作提出了更高的要求[5]。

3 當(dāng)前國際科技合作面臨的挑戰(zhàn)

3.1 數(shù)字化帶來的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)挑戰(zhàn)

侵犯知識產(chǎn)權(quán)是國際科技合作中較為常見的問題，主要類型包括侵犯專利權(quán)、侵犯著作權(quán)、侵犯商業(yè)秘密權(quán)以及侵犯計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)。侵犯知識產(chǎn)權(quán)的主體，多為合作方內(nèi)部成員，如他國合作對象未經(jīng)我方允許，擅自將超越許可范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)，泄露給第三方，給我方造成損失。近年來，第三方侵權(quán)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。所謂第三方侵權(quán)，是指合作雙方以外的第三方未經(jīng)允許，盜用一方所有或雙方共有的知識產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟(jì)原因及制度原因是國際合作中侵犯知識產(chǎn)權(quán)的主要原因。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，由“0”和“1”構(gòu)成的數(shù)據(jù)，成為信息的重要載體，人類社會步入數(shù)字時(shí)代。數(shù)字化對國際科技合作中知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)帶來了更大的挑戰(zhàn)。首先，在線侵權(quán)成為主要形式。線上合作是當(dāng)前國際科技合作的趨勢，網(wǎng)絡(luò)的開放性、共享性，使得信息傳播更為便捷，也加劇了侵犯知識產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。并且，與傳統(tǒng)侵權(quán)方式相比，在線侵權(quán)具有操作簡單、形式隱蔽、成本低的特點(diǎn)，查處難度較大[6]。其次，跨境合作難以開展。國際科技合作的利益相關(guān)方較多，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，企業(yè)成為國際科技合作的重要力量，進(jìn)一步加劇了國際科技合作的復(fù)雜性。不同國家的知識產(chǎn)權(quán)制度有很大的差別，對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的力度也不同，導(dǎo)致跨境合作難以開展。

3.2 國際科技合作治理機(jī)制帶來的挑戰(zhàn)

完善的國際科技合作治理機(jī)制是推動國際科技合作深入開展的保障性條件。當(dāng)前，國際科技合作治理機(jī)制中面臨諸多問題，給我國國際科技合作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，現(xiàn)行的國際科技合作框架由西方發(fā)達(dá)國家制定，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家，在國際科技治理中有較大的話語權(quán)，而以中國為代表的發(fā)展中國家雖然廣泛參與國際科技合作，但卻面臨國際科技合作治理話語權(quán)相對缺失的問題。其次，治理環(huán)境日益復(fù)雜。隨著中國的崛起，國際科技合作治理呈現(xiàn)泛政治化的傾向，科技合作問題逐漸和政治、經(jīng)濟(jì)等問題交雜。美國提出要通過提供符合其國家價(jià)值觀的人工智能治理指南和推動制定適當(dāng)?shù)娜斯ぶ悄芗夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)，來減少人工智能技術(shù)安全開發(fā)、測試、推廣和利用的障礙，使國際科技合作帶有濃厚的意識形態(tài)色彩。英國在新版“研究與開發(fā)路線圖”（2020年7月發(fā)布，相當(dāng)于英國的科技發(fā)展“七年規(guī)劃”）中提出“可信任研究”標(biāo)準(zhǔn)，將民主、人權(quán)等因素加入對國際科技交流合作的指導(dǎo)與審查。凡此種種，均提高了國際科技合作的門檻[7]。最后，治理規(guī)則競爭加劇。治理規(guī)則是國際科技合作治理的依據(jù)，各國均在爭奪治理規(guī)則的制定權(quán)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為重要的科技資源，各國圍繞數(shù)據(jù)治理激烈交鋒，如歐盟出臺了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，美國也對中國部分科技企業(yè)采取禁入措施。

4 新時(shí)代我國國際科技合作的戰(zhàn)略布局

4.1 以開放合作為重點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

從新中國成立以來我國國際科技合作政策的演變歷程來看，開放合作是一條主線。新時(shí)代下，國際科技合作既有廣闊的機(jī)遇，也面臨多重挑戰(zhàn)。對此，要以開放合作為重點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。首先，拓展國際科技合作主體。在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國國際科技合作均以政府間合作為中心。改革開放以來，越來越多的企業(yè)參與國際競爭與合作，成為國際科技合作的重要力量。當(dāng)前，應(yīng)充分發(fā)揮高等院校、研究機(jī)構(gòu)以及民間組織等在國家科技合作中的協(xié)同作用，全面提升國際科技合作水平。其次，探索建立中國研發(fā)區(qū)。建立研發(fā)區(qū)是科技強(qiáng)國開展國際科技合作的常見做法。例如，美國依托其遍布全球的研發(fā)基金，構(gòu)建了范圍極廣的美國研發(fā)區(qū)，有力保證了美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先位置。歐盟也積極拓展歐盟研發(fā)區(qū)，拓展科技合作的地緣空間。在長期的國際科技合作中，我國已與亞洲多個(gè)國家建立了密切的合作關(guān)系?？梢劳挟?dāng)前國際科技合作的基礎(chǔ)，探索建立中國研發(fā)區(qū)，并依托“一帶一路”倡議，不斷擴(kuò)大中國研發(fā)區(qū)的覆蓋范圍。最后，實(shí)施國際科技合作能力提升專項(xiàng)計(jì)劃。針對我國國際科技合作中存在的合作能力不強(qiáng)的問題，從科技教育、科研創(chuàng)新、環(huán)境建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化等方面，實(shí)施好國際科技合作能力提升專項(xiàng)計(jì)劃。

4.2 積極開展科技外交，構(gòu)建多層次、全方位合作戰(zhàn)略

國際科技合作與外交有著密切的關(guān)系，我國國際科技合作政策的每一次變革，均和外交戰(zhàn)略的變革有著密切關(guān)系[8]。我國應(yīng)做好科技外交，著力構(gòu)建多層次、全方位合作戰(zhàn)略。首先，瞄準(zhǔn)創(chuàng)新大國和關(guān)鍵小國。創(chuàng)新大國指在科技創(chuàng)新中具有雄厚技術(shù)基礎(chǔ)，多個(gè)領(lǐng)域的科技水平位于領(lǐng)先位置的國家，如美國、法國、德國、日本等。關(guān)鍵小國是指特定領(lǐng)域科技水平位居世界前列的國家，如新加坡等。要深刻認(rèn)識到創(chuàng)新大國、關(guān)鍵小國在我國國際科技合作以及科技創(chuàng)新中的作用，將其作為科技外交的重點(diǎn)對象，以對話協(xié)商、合作共贏的方式，提高多邊國家科技合作水平。其次，發(fā)揮好國際組織的作用。當(dāng)前，中國在國際社會中發(fā)揮著日益重要的作用，各種類型的國際組織也成為中國開展科技外交的重要載體，如上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）。成立于2001年的上合組織，截至2023年7月，共有9個(gè)成員國、3個(gè)觀察員國以及9個(gè)對話伙伴，是國際社會中不可忽略的一股力量。根據(jù)《上合組織成員國政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》可知，國際科技合作是上合組織加強(qiáng)友好關(guān)系、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的重要領(lǐng)域。要強(qiáng)化上合組織等國際組織在科技外交中的作用，進(jìn)一步提高我國科技外交水平，助力國際科技合作深入開展。

4.3 深入介入國際科技治理，提升國際科技合作話語權(quán)

我國雖為科技大國，也是國際科技合作的重要參與者，但卻存在著國際科技合作治理參與度不高，國際科技合作話語權(quán)較小的問題。改變當(dāng)前局面，須從以下三個(gè)方面入手：

第一，做好新興領(lǐng)域科技標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。當(dāng)前，世界正處于新一輪的產(chǎn)業(yè)革命中，以大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、超算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為代表的新興技術(shù)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。我國要做好新興領(lǐng)域科技標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，為制定世界新興領(lǐng)域科技標(biāo)準(zhǔn)提供中國方案。

第二，參與國際科技標(biāo)準(zhǔn)的改革與制定。隨著時(shí)代的發(fā)展，不少科技標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以順應(yīng)當(dāng)前國際科技合作的需求，甚至成為制約國際科技合作的障礙。要切實(shí)加強(qiáng)我國在各類國際科技組織中的作用，積極參與全球科技標(biāo)準(zhǔn)的改革與制定，確保我國在新一輪科技事業(yè)的發(fā)展中占據(jù)主動權(quán)[9]。

第三，講好中國國際科技合作故事。新中國成立以來，我國便高度重視國際科技合作，在利用國際科技合作提升我國科技水平的同時(shí)，也促進(jìn)了世界科技的發(fā)展。要用國際社會聽得懂的語言，展現(xiàn)中國在國際科技合作中的巨大貢獻(xiàn)，為中國國際科技合作話語權(quán)的提升做好輿論引導(dǎo)。

4.4 立足國際發(fā)展難題，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)

以科技造福人類，是國際科技合作的價(jià)值歸宿。國際發(fā)展中面臨諸多難題，立足國際發(fā)展難題，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，是我國國際科技合作戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。比如，加強(qiáng)糧食安全領(lǐng)域的科技合作。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織等發(fā)布的《2022年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》，2021年，全球受饑餓人數(shù)已達(dá)8.28億人。我國在保障自身糧食安全的同時(shí)，高度重視糧食安全領(lǐng)域的國際科技合作，為世界糧食安全貢獻(xiàn)中國智慧。例如，由中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院主導(dǎo)的“為亞洲和非洲資源貧瘠地區(qū)培育綠色超級稻”國際農(nóng)業(yè)科技扶貧項(xiàng)目自2008年啟動以來，已在18個(gè)非洲和亞洲國家試種、審定和推廣，審定高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗的品種78個(gè)，累計(jì)推廣面積達(dá)612萬公頃。要進(jìn)一步加強(qiáng)糧食安全領(lǐng)域國際科技合作，重點(diǎn)做好試種作物、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)管理等方面的合作。又如，加強(qiáng)新能源領(lǐng)域的合作。生態(tài)環(huán)境問題是國際面臨的共同課題，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，呼吁“共同構(gòu)建地球生命共同體，共同建設(shè)清潔美麗的世界”[10]。以煤炭、石油為代表的傳統(tǒng)化石能源的超量排放，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境危機(jī)的重要原因，而新能源的發(fā)展則為生態(tài)文明建設(shè)帶來了新的契機(jī)。因此，要加強(qiáng)新能源領(lǐng)域國際科技合作，如光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等，共同應(yīng)對全球生態(tài)危機(jī)。

5 結(jié)語

國際科技合作既是推動我國科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的必由之路，也是助力世界科技發(fā)展的內(nèi)在要求。要深刻認(rèn)識到國際科技合作的價(jià)值與意義，結(jié)合當(dāng)前國際科技合作中的挑戰(zhàn)，圍繞加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、積極開展科技外交、深入介入國際科技治理、共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)等四個(gè)方面，做好國際科技合作的戰(zhàn)略布局工作。