賀文奕，來小鵬

(中國政法大學民商經濟法學院，北京100088)

我國首部專門針對個人信息的單行法《個人信息保護法》于2021年11月11日生效。《個人信息保護法》第13條第1款第(一)項明確了以“告知—同意”作為個人信息處理的原則。新聞報道中經常會出現(xiàn)特定個體的姓名、肖像、性別，乃至家庭住址、文化程度等個人信息。如果嚴格遵循“告知—同意”原則，獲得相關個體的同意后才能處理個人信息，不僅無法滿足新聞報道的時效性要求，更關涉對言論自由、新聞自由的限制。因此，為了權衡個人信息保護與新聞報道之間的沖突，我國《個人信息保護法》第13條第1款第(五)項規(guī)定，為公共利益實施新聞報道、輿論監(jiān)督等行為，可以在合理的范圍內處理個人信息。質言之，在特定條件下，新聞活動可以不經個人同意而處理其個人信息，該條款為新聞行業(yè)掙脫個人信息保護的枷鎖提供了一把鑰匙。當然，也并非是只要在新聞活動中就可以不加限制地處理個人信息，而是要滿足“公共利益”“合理范圍”等條件。然而，該條款的適用具有一定的模糊性，比如何為公共利益？其中是否可以夾雜著商業(yè)利益？新聞報道的主體是否包含自媒體等？這些問題的厘清對新聞行業(yè)至關重要，直接決定了其權利義務范圍。

由于我國《個人信息保護法》生效不久，司法實踐中并未有適用該條款的判例，進一步的司法解釋在缺乏實踐經驗的情況下也不可能及時頒布，但相關的問題必然會在我國未來的司法實踐中暴露出來。如何更好地理解和適用該條款？一方面，我們要根植于本國新聞行業(yè)實際以及法律傳統(tǒng)；另一方面，因為國內法律空白或不滿于現(xiàn)有的解決辦法，促使我們研究別國的法律制度是否產生過(著)較好的解決辦法。[1]由此，域外相關經驗也值得我們借鑒，再加以本土化改造，則他山之石，可以攻玉。

從世界范圍來看，歐盟國家最早開始個人數據(1)歐盟法律文本通常采用“personal data”的表述，國內多翻譯為“個人數據”，美國法律文本中多采用“personally identifiable information”的表述，國內多翻譯為“個人信息”，本文在涉及歐盟立法時采用“個人數據”的表述，其他部分采用“個人信息”的表述。保護立法。1970年，德國黑森州頒布了世界第一部《數據保護法》。1995年，歐盟頒布了《數據保護指令》(2)Directive 95/46/EC on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data.(以下簡稱《指令》)，2016年又通過了《一般數據保護條例》(以下簡稱《條例》)，(3)REGULATION (EU) 2016/679 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 27 April 2016?on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation).特別是《條例》對世界各國個人信息立法產生了巨大影響。我國在起草《個人信息保護法》時，也充分吸收借鑒了《條例》中一些優(yōu)秀的立法成果和經驗。[2]《指令》第9條規(guī)定了新聞豁免條款，即處理個人數據僅僅是為了新聞或文藝、文學表達的目的，僅在需要將隱私權與言論自由規(guī)則相協(xié)調的情況下，成員國才應對相關個人信息保護義務作出豁免或克減?！稐l例》第85條規(guī)定，當數據處理是出于新聞目的或者學術、藝術、文學表達的目的，如果協(xié)調個人數據保護的權利與言論和信息自由的關系是必要的，成員國應當對相關的個人信息保護義務進行豁免或克減。雖然《條例》取代了《指令》，但是兩者對于新聞豁免條款的規(guī)定并無實質性差別。因此，歐盟司法實踐中對《指令》第9條的解釋同樣有助于對《條例》第85條的理解。

當然，在評析與借鑒歐盟經驗的過程中，需要充分考慮雙方在立法上的差異性。一方面，是立法語言表達上的差異性，盡管雙方新聞豁免條款的目的是一樣的，即為了平衡個人信息保護與公共利益之間的關系。但是，立法語言的不同可能會體現(xiàn)雙方不同的價值立場，如我國是新聞報道、輿論監(jiān)督等公共利益，歐盟是言論和信息自由的公共利益。另一方面，即便是相同的表述，在法律解釋上也可能會有不同理解，而這又與各自的新聞制度密切相關，比如，我國和歐盟在法條中均提到“新聞”，但雙方對新聞機構的類型、新聞報道的目的均可能存在不同理解，因此要關注雙方在新聞制度上的差異性。

一、歐盟個人數據保護中的新聞豁免例外

無論是《指令》還是《條例》，新聞豁免條款依舊過于籠統(tǒng)。歐洲法院在一些案例中，對新聞豁免條款的適用作出了進一步解釋。歐盟新聞豁免條款可以分為三個部分：一是“個人數據處理”；二是“出于新聞目的”；三是“協(xié)調個人數據保護(隱私權)和言論自由”。

(一)個人數據處理的認定

1.數據處理的對象

適用新聞豁免條款的前提是相關新聞報道中涉及的數據是否構成歐盟《指令》或《條例》所規(guī)定的個人數據，在此前提下才會有進一步討論新聞豁免的必要，否則就不屬于《指令》或《條例》的規(guī)制范圍。根據《指令》第2條(a)和《條例》第4條(1)，任何可以直接或間接識別出特定自然人的數據均屬于個人數據。因此，新聞報道中出現(xiàn)的姓名、肖像、家庭住址等信息均屬于個人數據，對此并不存在爭議。

存在爭議的問題是新聞活動中涉及的已公開數據是否屬于《指令》或《條例》所保護的個人數據。Satakunnan案(4)Tietosuojavaltuutettu v.Satakunnan Markkinap?rssi Oy, Case C-73/07，No.62007CC0073(2008).中， Satakunnan公司在其擁有的Verop?rssi報紙上公布了大約120萬自然人的姓氏、名字、年應稅收入、勞動所得、非勞動所得以及應稅凈資產。根據芬蘭法律規(guī)定，這些數據均可通過芬蘭稅務機關進行公開訪問。芬蘭最高行政法院向歐洲法院提出的問題之一便是：如果個人數據所包含的均是已公開的信息，那么是否屬于《指令》規(guī)制的范圍？這一問題的背景是，芬蘭《個人數據保護法》第2條(4)規(guī)定，該法不適用于那些諸如已經在媒體上公開的個人數據。歐洲法院認為，如果據此理解會使《指令》第6條失去意義。該條規(guī)定，對以特定目的收集的數據不會以其他目的對此數據進行進一步處理，但歷史研究、數據統(tǒng)計、科學研究除外。換言之，如果對已公開的個人數據可以不加限制地進行二次使用，那么就架空了第6條對數據進一步處理的限制性規(guī)定。同時，歐洲法院指出，對于已公開的個人數據而言，通常對其中的隱私權保護是次要的，但并不意味著構成數據保護的例外。因此，已公開數據屬于《指令》所保護的個人數據。

2.數據處理的主體

新聞豁免條款無疑使得新聞媒體獲益，在新聞報道中其作為個人數據的處理主體，在特定條件下可以免去相關的義務。但何為“新聞媒體”？其范圍是否僅限于專業(yè)的新聞機構、記者，抑或是只要出于新聞目的的任何機構均可作為豁免的對象。歐洲法院在相關判例中，對新聞媒體的含義采取非常寬泛的解釋。

第一，個人可以作為新聞豁免條款的適用主體。Buivids案(5)Buivids, Case C-345/17, No.62017CV0345(2018).中，Buivids先生在拉脫維亞警察對其執(zhí)行行政事務的過程中進行了錄像，視頻中可以看到警察的設備和一些警察正在履行他們的職責，以及Buivids和警察的談話也被記錄了下來，此后Buivids將這段視頻上傳到了YouTube網站上。爭議的焦點便是，Buivids作為個人，能否構成新聞豁免條款適用的主體。歐洲法院認為，新聞業(yè)不僅限于媒體事業(yè)，而是包括從事該活動的每個人。從事所謂的“公民新聞(citizens’ journalism)”的個人，即通過收集和傳播信息以向公眾披露信息、意見或觀點，均可以符合新聞豁免條款中的新聞目的。但是，這并不意味著在互聯(lián)網上發(fā)布任何個人數據就一定符合新聞豁免條款，還需要結合新聞目的等要件進行綜合判斷。

第二，搜索引擎可以作為新聞豁免條款的適用主體。Google Spain SL案(6)Google Spain SL v Agencia Espa?ola de Protección de Datos (AEPD), Case C-131/12, No.62012CJ0131(2014).中，西班牙公民Gonzalez因拖欠社會保障費用，其不動產將被強制拍賣。西班牙《先鋒報》根據西班牙勞工社會部的授權刊登了此消息，并將該報紙的電子版上傳到互聯(lián)網。Gonzalez在谷歌搜索引擎中檢索自己姓名，便可以查詢到此信息。Gonzalez認為相關事宜已妥善處理，此消息影響到自己聲譽，要求谷歌斷開自己姓名與該報道的鏈接。西班牙數據保護局支持了Gonzalez訴求，而谷歌公司將此訴至西班牙高級法院，后者又尋求歐洲法院做預先裁決。歐洲法院在裁決中提到：“發(fā)布者在網頁上發(fā)布包含個人數據的內容，根據其發(fā)布的目的，可能屬于‘純粹出于新聞目的’，因而可以適用《指令》第9條獲得豁免，但是搜索引擎的運營商并不適用于此種情形?！贝撕蟮腉C案(7)GC and others v.Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) and others, Case C-136/17, No.62017CJ0136(2019).中，歐洲法院指出，在Google Spain SL案中的這段話很容易被理解為《指令》第9條不適用于搜索引擎，此種理解是錯誤的。此段話只是說明《指令》第9條不直接適用于搜索引擎，而非不適用于搜索引擎。搜索引擎的數據處理行為是次于數據發(fā)布者的，因此首先分析信息發(fā)布者的行為是否可以依據第9條獲得豁免，是合乎邏輯的。但是，對符合出于新聞目的或文學藝術表達而發(fā)布的個人數據，并不能阻止搜索引擎基于第9條不采取斷開鏈接的行為。

3.數據處理行為與適用范圍

在符合數據處理的對象和主體后，下一個問題便是分析相關新聞活動是否構成《指令》或《條例》所規(guī)制的數據處理行為及其適用范圍。一方面，《指令》第2條(b)和《條例》第4條(2)均對“數據處理”進行了定義，數據的收集、記錄、組織、建構、存儲、改編或修改等均屬于數據處理行為。另一方面，《指令》第3條(1)和《條例》第2條又規(guī)定了數據處理行為的兩種適用范圍(Material scope)：一是以全部或部分自動化的方式處理個人數據；二是雖然并非以自動化方式處理但形成或旨在形成歸檔系統(tǒng)的個人數據。而所謂的“歸檔系統(tǒng)(filing system)”，根據《指令》第2條(c)和《條例》第4條(d)的定義是指任何根據特定標準框架的、可供查閱的成套個人數據系統(tǒng)。由于數據處理的含義非常廣泛，實踐中基于數據的任何操作均可構成數據處理，對此并無爭議，關鍵在于對適用范圍的認定。

第一，在報紙上公布以特定形式組織的個人數據屬于規(guī)制的范圍。Satakunnan案中，Satakunnan公司在Verop?rssi報紙上公布個人數據并非是雜亂無章的，而是以字母表的形式列出，并根據城市和收入等級進行組織。除此之外，Satakunnan公司自2003年開始，還將這些個人數據以CD-ROM光盤的形式傳輸給Satamedia公司。Satamedia公司以此創(chuàng)建數據庫，并與一家移動電話運營商一起運營短信服務(SMS服務)，即通過將某人的姓名發(fā)送到服務號碼，可以在請求人的移動電話上獲得與該人有關的稅務信息。歐洲法院認為，以紙質形式公布的稅收數據構成了一個歸檔系統(tǒng)，而以短信服務形式披露則是建立在該歸檔系統(tǒng)上，且至少是部分通過自動化手段進行的。同時，這兩種行為都涉及數據的收集、記錄、組織、存儲和披露。因此，均屬于《指令》所規(guī)定的數據處理行為。

第二，錄制并上傳包含個人數據的行為屬于規(guī)制的范圍。Buivids案中，Buivids拍攝并上傳視頻的行為是否符合數據處理行為的適用范圍。拉脫維亞政府認為，從《指令》第3條(1)的字面解釋來看，相關數據必須構成歸檔系統(tǒng)的一部分。Buivids只錄制了一段視頻，他的活動不能被描述為被組織或組織成歸檔系統(tǒng)的一部分。而歐洲法院認為，如果個人數據全部或部分通過自動化方式處理，則此類數據并不要求必須構成歸檔系統(tǒng)的一部分。質言之，《指令》第3條(1)適用于兩種情況：(1)完全或部分通過自動方式處理個人數據；(2)不自動處理但形成(或打算形成)歸檔系統(tǒng)一部分的此類數據。歐洲法院認為，Buivids錄制并上傳視頻的行為是通過全部或部分自動化處理方式進行的，因此并不要求按照特定的標準框架，形成歸檔系統(tǒng)。

(二)新聞目的的判斷

根據《指令》和《條例》的規(guī)定，個人數據的處理需在構成新聞目的的前提下才能得到豁免。那么如何判斷新聞目的？歐洲法院在實踐中又形成一些具體的觀點。

1.新聞目的應當從公共利益的視角進行分析

Satakunnan案中，歐洲法院指出，新聞目的應考慮到媒體在民主社會中的任務，即作為“公共監(jiān)督者(public watchdog)”，其任務在于傳遞有關公共利益的所有問題的信息和觀點。如何判斷公共利益？歐洲法院認為，在任何情況下，如果所傳達的信息與實際正在進行的公開辯論有關，就會產生公共利益。也有本質上屬于公共利益問題的主題，例如，政治生活透明度中的公共利益和有關杰出政治家的思想和態(tài)度以及行為的信息。同時指出，在傳播與有關人士公共職能無關的個人私生活細節(jié)，是否屬于傳播有關公眾利益的事項則令人懷疑，尤其是其唯一目的是滿足特定讀者對個人私生活的好奇心。Buivids案中，歐洲法院認為，首先要分析相關內容是否屬于涉及公共利益的實質性信息、意見和觀點?，F(xiàn)有的材料不足以判斷Buivids先生的視頻是否滿足該要求，需要由拉脫維亞法院對事實作出必要的額外調查。其次，要分析行為人的目的，現(xiàn)有材料同樣無法證明其發(fā)布視頻的目的。若Buivids的目的是為了揭露警察的瀆職行為，則這是良好的、具有公益精神的新聞報道的經典目標。如果是基于其他目的，如僅僅因為警察是公職人員，就認為有拍攝和發(fā)布相關視頻的固有權利，或者只是偷窺行為等，則無法適用新聞豁免。

2.新聞目的并不絕對排除商業(yè)目的

Satakunnan案中，歐洲法院認為，對于新聞目的的認定并不排除就公共利益?zhèn)鬟f信息、觀點的同時，還存在對商業(yè)目的的追求。通常，新聞目的與至少涵蓋新聞活動成本的目標相輔相成，并在可能的情況下獲得利潤。因此，通過傳播有關公共利益的信息和觀點來營利，在新聞目的要件中是被允許的。Buivids案中，歐洲法院重申，有爭議的新聞是否產生利潤并不是新聞豁免認定的決定性因素。

3.新聞傳播的具體方式并不影響新聞目的的認定

Buivids案中，歐洲法院指出，無論數據是通過傳統(tǒng)的，甚至是老式的方式(例如在紙上或通過無線電波)處理和傳輸，還是通過更現(xiàn)代的方法(例如將數據上傳到互聯(lián)網)，這些并不是認定新聞目的的決定性因素。歐洲法院還援引歐洲人權法院的判例，指出鑒于互聯(lián)網在促進公眾獲取新聞和促進信息傳播方面發(fā)揮的重要作用，博客作者和社交媒體也可能被同化為“公共監(jiān)督者”的角色。

(三)基本權利平衡要件

新聞豁免條款的最后一個要件是“僅在需要將個人數據保護(隱私權)與言論自由規(guī)則相協(xié)調的情況下”。

1.新聞目的要件與基本權利平衡要件的關系

首先需要厘清“新聞目的”與“數據保護(隱私權)與言論自由協(xié)調”的關系。根據《指令》和《條例》對新聞豁免條款的表述，在構成新聞目的的前提下，還需滿足：僅在需要將個人數據保護(隱私權)與言論自由規(guī)則相協(xié)調的情況下，才能作出豁免。

一方面，新聞目的關涉言論自由和個人數據保護(隱私權)兩項基本權利，應尋求對兩項基本權利的平衡。Satakunnan案中，歐洲法院指出，嚴格執(zhí)行數據保護規(guī)則可能會嚴重限制言論自由。如果媒體只能在相關人員同意或根據相關人員提供的信息處理和發(fā)布個人數據，則在很大程度上排除了調查性新聞。言論自由不僅適用于那些被認為是積極、無害或無關緊要的信息或觀點，而且也包括那些冒犯、震驚或擾亂國家或任何特定群體的信息或觀點。當然，如果對個人數據保護過于寬松，媒體則可能侵犯個人隱私權、尊重私人生活的基本權利。因此，《指令》第9條的解釋必須在言論自由與個人隱私保護之間找到平衡。歐洲法院同時也指出，對兩項基本權利的限制原則上是允許的，但需符合比例原則。歐盟第29條數據保護工作組也強調，(8)歐盟“第29條數據保護工作組”是根據《個人數據保護指令》第29條設立，由所有歐盟成員國個人數據保護機構及歐盟委員會的代表組成，其工作除了協(xié)調全歐盟的個人數據保護規(guī)則外，也會就非歐盟國家的個人數據保護水平向歐盟委員會提供意見。第9條的適用必須遵循適度原則，其程度僅以行使該權利所需為限，并須確保與數據當事人的隱私權之間的平衡。[3]

另一方面，平衡兩項基本權利，但不能脫離新聞目的。個人數據中通常會包含一些個人隱私，因此嚴格的個人數據保護有利于隱私的保護。新聞豁免條款則很大程度上是出于言論自由的考量，是數據保護原則下作出的例外規(guī)定。Satakunnan案中，兩被告及芬蘭當局傾向于擴大《指令》第9條的適用范圍，即個人數據保護與言論自由的沖突中，前者均應讓位于后者。然而，歐洲法院認為，《指令》第9條的措辭中沒有這種解釋的基礎，該條不僅要求兼顧數據保護和言論自由，而且還要求為了新聞報道或者文藝、文學表達的目的。如果按照Satakunnan的理解，那么該法條中“為了新聞報道或者文藝、文學表達的目的”的表述將沒有實質性意義，即將新聞目的與言論自由等同起來，這樣新聞目的要件就失去了其獨立價值。由此，解釋《指令》第9條的出發(fā)點應該是，必須嚴格解釋一般原則的例外，以免過度破壞保護個人數據的一般原則。在本案中，如果對第9條的解釋過于寬泛，將存在侵犯隱私權的風險。從《指令》第9條中可以清楚地看出限制性解釋的必要性，因為它僅涉及為特定目的(新聞目的)而進行的個人數據處理。

2.言論自由與個人數據(隱私權)的平衡要素

Satakunnan案中，在歐洲法院對相關條款的適用作出解釋后，芬蘭最高行政法院據此要求數據保護委員會禁止Satakunnan公司和Satamedia公司的數據處理行為。但后者認為侵犯了其基于《歐洲人權公約》第10條所享有的言論自由權，又起訴至歐洲人權法院。就如何平衡言論自由與個人數據(隱私權)保護，歐洲人權法院提供了五方面的判斷要素。(9)Satakunnan Markkinap?rssi Oy and Satamedia Oy v.Finland, Application no.931/13, ECtHR, 2017.6.27.

一是數據公布行為是否有益于公共利益。歐洲人權法院認為，大規(guī)模地公布個人稅收數據并提供短信查詢服務，并非僅基于公共利益而傳達信息、觀點等，很有可能是為了滿足特定讀者對個人生活細節(jié)的好奇心。

二是數據內容涉及的有關人員的知名度。歐洲人權法院指出，公眾有權利了解特定信息，甚至可以延伸至公眾人物私生活的某些方面。但兩原告公布的數據中，只有極少數涉及知名人物，其他絕大多數均是普通公眾。

三是獲取數據的方式及其準確性。數據的真實性在本案中并沒有爭議，關鍵在獲取方式上，兩原告規(guī)避了芬蘭國內立法限制(有義務證明數據是為新聞目的而收集的，而不是作為清單發(fā)表)和實踐限制(通過雇傭人力去逐一收集個人稅務資料，以獲得無限制查閱個人稅務資料的機會，以便日后發(fā)布有關資料)。

四是數據公布的內容、形式、后果。歐洲人權法院指出，根據芬蘭國內法，有關數據雖然可以允許公眾公開查閱，但并不意味著這些數據可以無限程度地公布。在報紙上大規(guī)模公布以及以短信形式查詢，已經超出了立法者的本意。

五是對新聞工作者或出版者施加制裁的嚴重性。根據芬蘭法院的判決，兩原告并未被禁止發(fā)布稅收數據，只是他們必須以符合芬蘭和歐盟數據保護和信息獲取規(guī)則的方式發(fā)布。此種限制可能導致其利潤的降低，但這并非是判例法意義上的制裁。

二、歐盟經驗對我國的啟發(fā)與借鑒

我國《個人信息保護法》第13條第1款第(五)項規(guī)定，為公共利益實施新聞報道、輿論監(jiān)督等行為，可以在合理的范圍內處理個人信息。這一條款適用主要存在兩方面要件：一是“為公共利益”的判斷；二是“在合理范圍內處理個人信息”的認定。如上文所述，歐盟個人數據新聞豁免條款早于我國立法20余年，且歐洲法院在實踐中作了進一步闡釋，因此這些對我國相關領域均有一定的啟發(fā)意義。但由于地方性知識和有限理性，任何經驗并非放之四海而皆準。中國的法治之路必須注重利用中國本土的資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實際。[4]歐盟與我國在新聞制度上存在明顯的差異，借鑒其經驗必須根植于我國本土實踐。

(一)公共利益目的

1.公共利益的含義

公共利益一詞廣泛出現(xiàn)在我國規(guī)范性文件之中，但并沒有哪一部規(guī)范性文件對公共利益給出了明確的定義或界定方法。學界對其原因也是意見紛紜，例如，由于“公共利益”在社會生活中表現(xiàn)形式的多樣性，使得“公共利益”這一耳熟能詳的詞語卻難以界定。[5]又如，由于公共利益的高度概括性、內容多樣性的統(tǒng)一、開放性、運動性等特點，導致難以界定。[6]但較為一致的觀點是，公共利益在不同的部門法及不同語境中表現(xiàn)出不同的作用和功能。[7]因此，對于我國新聞豁免條款中“公共利益”的解讀必須限定在第13條第(五)項的語境中，否則，第13條第(四)項的“為應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件”也可理解為廣義的公共利益。

基于上述思路，對公共利益目的的解釋需要以新聞報道和輿論監(jiān)督的功能加以理解，此種思路恰恰與歐盟的規(guī)定相反。正如上文所述，《指令》與《條例》中新聞報道是目的要件，對新聞目的的理解需要考慮新聞媒體的任務，即在于傳遞有關公共利益的信息和觀點。質言之，我國是公共利益目的限定于新聞功能，而歐盟是公共利益內含于新聞目的。之所以產生這種差異，筆者認為主要在于雙方新聞制度的不同。

我國的新聞業(yè)是“新聞宣傳”“新聞輿論”事業(yè)，具有一般新聞業(yè)的基本屬性，也即為社會公眾服務的公共性，同時具有意識形態(tài)的特殊性。我國新聞媒體是黨和人民的喉舌，“為社會主義服務，為人民服務”是我國新聞業(yè)的宗旨。[11]我國新聞業(yè)的目的除了歐美新聞媒體作為“公共監(jiān)督者”所體現(xiàn)的公共利益外，還包括了服務于社會主義與人民的公共利益。在我國新聞豁免條款中，公共利益的含義寬于歐盟新聞目的中所包含的公共利益。因此，我國《個人信息保護法》并非以新聞報道為目的，否則在理解上可能混同于歐盟的立法。

由此，對我國新聞豁免條款中的公共利益可以從兩方面進行確定：一是類似歐美新聞業(yè)承擔公共監(jiān)督者的角色，即進行批評報道和監(jiān)督報道。如針對社會生活中存在的不良現(xiàn)象進行揭露，抑或對公權力的行使進行監(jiān)督。二是從服務社會主義與人民的視角，如對以習近平新時代中國特色社會主義思想為代表的優(yōu)秀馬克思主義成果進行宣傳，以及對黨和政府在一定時期的方針政策進行傳揚，同時對人民關切的問題、社會現(xiàn)象進行報道。當然，如果是出于娛樂等目的，自然不屬于公共利益的范疇。

2.公共利益解釋的利益平衡原則

在明確公共利益的具體內容后，并非意味著可以以此為由對個人權利進行無限的限制。歐盟新聞豁免條款中明確規(guī)定，在滿足新聞目的之后，僅在需要將個人數據保護(隱私權)與言論自由規(guī)則相協(xié)調的情況下，才能豁免新聞媒體的義務，該表述體現(xiàn)了利益平衡原則。我國并無相關表述，但這應當是公共利益中的題中應有之義。盡管公共利益在不同法律規(guī)范中有不同的含義，但作用是同一的，即體現(xiàn)為在一定衡量標準之下對部分權利、權力或行為的限制或否定。[12]既然是限制性條款，那么必然要尊重其所限制的權利，因此必然也要遵循利益平衡原則。

正如上文所述，歐盟新聞目的是新聞媒體作為公共監(jiān)督者所體現(xiàn)的公共利益，為了實現(xiàn)這一目的，其需要對新聞自由的權利加以保障，因此在于平衡“新聞自由—個人數據(隱私權)”之間的關系。而我國新聞豁免條款中的公共利益，包含兩層含義：一是公共監(jiān)督，二是服務社會主義與人民，公共監(jiān)督同樣需要對新聞自由加以保障。但我國的新聞自由不同于歐盟的新聞自由。資本主義的新聞自由仍是私有制下的自由，本質上是資產階級的自由，新聞自由若威脅到資產階級統(tǒng)治，就會被嚴厲限制。[11](217)因此，在資本主義制度下，新聞媒體的公共監(jiān)督職能也是具有局限性的。而我國是社會主義的新聞自由，是建立在公有制經濟為主基礎上的新聞自由，由于人民是國家的主人，因而社會主義新聞自由是全體人民的新聞自由。[11](219)由此，公共監(jiān)督與服務于社會主義與人民統(tǒng)一于社會主義新聞自由，我國新聞豁免條款旨在平衡“社會主義新聞自由—個人數據(隱私權)”的關系。關于個人數據保護與隱私權，盡管兩者在本質屬性上具有差別，但歐盟在實踐中認為兩者都努力保護相似的價值，即個人的自主權和人的尊嚴，且兩者區(qū)分也具有相對性。正如歐洲法院在Buivids案中指出，歐洲人權法院在Satakunnan案中將個人數據保護的基本權利同化(assimilated)為隱私權，將其認為是在數據處理方面針對隱私權的一種特殊表達。因此，筆者也認為，在考慮利益平衡時，無需刻意區(qū)分兩者，兩者都統(tǒng)一于私人權利，而與公共利益相對。

對于如何平衡“社會主義新聞自由—個人數據(隱私權)”的關系，筆者認為，可以借鑒歐洲人權法院的五要素判斷法：一是個人信息的公布行為是否有益于公共利益，此處公共利益應當從公共監(jiān)督和服務于社會主義和人民兩個角度進行分析。二是信息內容涉及的有關人員的知名度，通常知名人物對公開其個人信息及隱私具有更多的容忍義務。三是獲取個人信息的方式及其準確性，我國《個人信息保護法》第5條明確了個人信息處理的合法性原則，只有信息獲取合法且準確，才能體現(xiàn)出公共利益，如果信息失真、手段非法，自然不具有正當性。四是個人信息公布的內容、形式、后果，同樣是《個人信息保護法》第5條，規(guī)定了個人信息處理的必要性原則，要考慮公布的個人信息是否必要，范圍和后果是否合理。五是對新聞工作者或出版者施加制裁的嚴重性，即考慮如果禁止新聞媒體公布相關個人信息會對其產生何種影響，是導致其完全無法開展業(yè)務，還僅僅是經濟利益上的損失。

(二)合理范圍內處理個人信息

1.合理范圍

我國新聞豁免條款中規(guī)定，對于個人信息處理需要在合理范圍內，這體現(xiàn)的是必要原則。必要原則已經成為各國個人信息立法所堅持的一項基本原則。我國《個人信息保護法》第5條明確規(guī)定，處理個人信息應遵循必要原則。歐盟《條例》第5條中也規(guī)定，數據應是充足的、相關的并且限于數據處理目的最小必要范圍。如上文所述，歐洲法院和歐盟第29條數據保護工作組也指出，新聞豁免條款的適用需遵循比例原則、適度原則。新聞活動中對個人信息處理的合理范圍認定，主要依據在于其目的。例如，報道新冠疫情確診病例的活動軌跡意在提醒公眾是否可能接觸過確診病例，從而及時進行核算檢測、控制疫情。那么，在新聞報道中，對確診病例的姓名、性別、年齡等信息的公布則無必要。再如，媒體行使輿論監(jiān)督職能，相關人員的行為即便可能涉嫌失職、違法，但在有明確定論前，如果要在媒體上公布相關的音頻、視頻，則應當作模糊處理。在Buivids案中，歐洲法院指出，Buivids沒有采取任何措施來減輕侵權程度，如在視頻發(fā)布前，對警察的面部及聲音進行模糊處理。

2.個人信息處理對象

我國《民法典》和《個人信息保護法》對個人信息的界定略有不同，前者為“識別說”，即從信息本身的視角出發(fā)，認為個人信息是指能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息；后者為“相關說”，即從信息主體的視角，認為個人信息是已識別或者可識別的自然人有關的各種信息。歐盟《指令》與《條例》同樣也采取的是相關說。[2](56-58)例如，每位學生都有一個學號，根據相關說，對于學校而言，學生屬于已識別的自然人，因此包含學號在內的任何信息都屬于學生個人信息。但對于其他主體而言，學號作為一串字符，并沒有定位到特定學生，因此就不屬于個人信息。依據識別說，學校同樣可以根據學號識別出特定的學生，因此屬于個人信息。對于其他主體，只有根據學生的學校、性別等其他信息，并結合學號能最終確定特定的學生，此時學號才能構成個人信息。當然，這一差別在新聞報道中非常有限，通常具備“who(誰)、what(什么)、when(時間)、where(地點)、why(原因)”五要素，才能構成一條完整的新聞。[13](36)新聞媒體在多數情況下，已明確知道了報道所涉及的自然人身份，無論根據相關說，還是根據識別說，相關信息都能確定屬于特定的個人，均構成個人信息。

歐盟在實踐中的另一個爭議點是已公開數據是否屬于《指令》或《條例》中所保護的個人數據。如上文所述，在Satakunnan案中，歐洲法院利用體系解釋的方法，認為已公開的個人數據依舊需要保護。我國《個人信息保護法》第27條明確了已公開個人信息的處理規(guī)則：一是可以在合理范圍內處理個人自行公開或者其他已經合法公開的個人信息，對“合理范圍”要件進行把握，要遵循上文所述的公共利益目的與必要原則。二是個人明確拒絕處理已公開信息的，新聞媒體自然也不能使用。三是如果處理已公開個人信息對個人權益有著重大影響的，應當取得個人的同意。重大權益包括隱私權、姓名權等人格權益，以及財產權益。由于新聞傳播涉及范圍廣、影響大，即便是對于已公開的個人信息，特定主體通常并沒有在更大范圍內傳播其個人信息的預期。歐洲人權法院認為，即便是對于可以公開獲取的數據，如果收集方式、傳播程度等超出了數據主體的通常預期，也可能侵害到個人隱私。因此，處理關涉?zhèn)€人重大利益的已公開個人信息依舊需要個人的同意。

3.個人信息處理主體

根據上文所述，歐洲法院認為，新聞豁免的主體不僅包括報紙等傳統(tǒng)新聞媒介，還包括從事所謂“公民新聞”的個人，以及網絡搜索引擎等?？梢姡瑲W洲法院對新聞媒介的理解持一種非常寬松的態(tài)度。我國與歐盟在新聞體制上存在明顯差異，對新聞豁免主體的認定不應照搬歐盟的觀點，特別是我國新聞豁免條款中表述為“實施新聞報道、輿論監(jiān)督等行為”。筆者認為，應當根據行為的類型，限定不同的新聞媒介。

第一，新聞報道行為的豁免主體應當限定在經依法批準設立的新聞媒介。《出版管理條例》第二章中規(guī)定了報紙和期刊的設立條件，《廣播電視管理條例》第9條和第10條明確了廣播電臺、電視臺的設立條件。根據《互聯(lián)網新聞信息服務管理規(guī)定》第5條、第6條和第27條的規(guī)定，新聞單位(含其控股的單位)或新聞宣傳部門主管的單位獲得互聯(lián)網新聞信息服務許可后，才能在互聯(lián)網開展新聞活動?？梢?，我國對主流新聞媒介的設立都規(guī)定了相應的條件與程序，主要原因在于新聞報道是專業(yè)性非常強的活動，要遵循全面準確、客觀真實等多方面的規(guī)范。[10](87-88)且我國新聞媒體不僅承擔著公共監(jiān)督者的角色，更重要的職能是為社會主義服務、為人民服務，這對新聞報道內容有著更高的要求。特定的設立條件與程序能確保新聞單位的業(yè)務水平，這些新聞媒介也具有更高的公益屬性，因此對其在新聞報道活動中處理個人信息進行豁免，也具有更強的合理性。

第二，輿論監(jiān)督行為的豁免主體可以包含個人、新媒體、網絡搜索引擎等新型媒介。所謂輿論監(jiān)督是公民參與社會管理的一種重要方式，即通過公眾輿論對黨和國家公職人員的工作進行監(jiān)督，以確保各級權力部門和擁有公權力者執(zhí)政為民。[14]主流新聞媒介當然可以通過新聞報道進行輿論監(jiān)督，然而，我國新聞豁免條款在新聞報道之外，又單列輿論監(jiān)督行為。筆者認為主要有兩方面的原因：一是我國《憲法》第41條規(guī)定公民對于任何國家機關和國家工作人員均有進行監(jiān)督的權利，因此輿論監(jiān)督并非主流媒體的特權。二是隨著網絡技術的發(fā)展，微博、微信、今日頭條等平臺的出現(xiàn)，豐富了公眾表達的渠道，輿論并非僅僅掌握在主流媒體手中。此外，輿論監(jiān)督并非像新聞報道那樣高標準、嚴要求，因此對于輿論監(jiān)督行為的豁免不應局限于經批準設立的新聞媒介，而應采取更寬泛的解釋，可以包含新媒體等新型媒介。

4.個人信息處理行為

我國《個人信息保護法》第4條規(guī)定，個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等。此定義與歐盟《指令》和《條例》關于個人數據處理的界定并無實質性差異。但歐盟還規(guī)定了數據處理的適用范圍，即以全部或部分自動化的方式處理個人數據，或雖然并非以自動化方式處理，但形成或旨在形成歸檔系統(tǒng)的個人數據。歐盟司法實踐中對數據處理行為的認定并無爭議，關鍵是對數據處理行為適用范圍的判斷。在Satakunnan案中，對個人稅務數據以字母表等形式排列刊登在報紙上，雖不是自動或半自動處理，但形成了歸檔系統(tǒng)。換言之，如果對相關數據以雜亂無章的形式公布，并沒有形成歸檔系統(tǒng)，那么就不屬于規(guī)制范圍。在Buivids案中，拍攝包含個人數據的視頻并上傳網絡，歐洲法院認為其構成自動化或半自動化的處理方式。然而，我國并沒有數據處理適用范圍的規(guī)定。這就意味著，只要構成個人信息處理的行為，均屬于規(guī)制范圍，與是否構成歸檔系統(tǒng)和自動化處理無關，即便是在報刊上公布的雜亂無章的個人信息，也需要履行個人信息處理者的義務。