賀 薇

四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065

創(chuàng)新驅(qū)動是國家發(fā)展的戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新成為國家發(fā)展的核心。從“十二五”逐年增長的科技經(jīng)費投入量來看，國家越來越重視科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化效益與社會價值。國家層面多措并舉大力加快推進科技領(lǐng)域“放管服”改革的步伐，提出以誠信機制為前提，對科研管理機制建立進行重塑的要求，并給予科研項目中人、財、物最大限度的支配權(quán)，從人員配給、平臺建設(shè)、流程簡化、制度轉(zhuǎn)變等多方面著力減輕科研人員的負擔(dān)，以調(diào)動科研人員的研究熱情與創(chuàng)新活力，將科研成果作為最終目標進行改革以挖掘經(jīng)濟發(fā)展新動能。高校要以全面深化“放管服”改革為契機，實現(xiàn)對科研經(jīng)費既簡政放權(quán)又科學(xué)規(guī)范管理的目標，致力加快科研經(jīng)費的流動變現(xiàn)速度以提高科研項目的產(chǎn)出時效［1］。

一、高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀

近年來，隨著國家對科研領(lǐng)域的扶持力度逐年加大，高校已然成為科技創(chuàng)新的前沿陣地，承擔(dān)著體量逐年攀升的劃撥經(jīng)費總量。2016 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，拉開了全國科研領(lǐng)域“放管服”改革的序幕。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“放管服”改革以來的2016—2020 年我國高等院校研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費的投入情況呈現(xiàn)逐年上升趨勢，通過計算近5 年的復(fù)合年均增長率為15．1%，同時反觀2016—2020 年全國高?？蒲挟a(chǎn)出數(shù)量的復(fù)合年均增長率僅為8．0%，其增幅遠低于科研經(jīng)費投入量的增幅。就目前全國各高校的普遍狀況來看，存在科研經(jīng)費利用率較低，科研成果轉(zhuǎn)化率不高，制度建設(shè)進程滯后，信息披露不完全，財務(wù)核算不精準，審計監(jiān)管不嚴等問題，阻礙了我國科研事業(yè)的健康發(fā)展，造成了不少科研資源的浪費。

二、“放管服”政策解讀及現(xiàn)實意義

借著我國高等院校教育體制改革的東風(fēng)，為促進“放管服”改革的落實和推進，作為2016 年、2018 年相關(guān)文件的擴充，國務(wù)院辦公廳于2021 年8 月印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，旨在進一步下放科研經(jīng)費的高校自主決策權(quán)與管理權(quán)，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，下大力氣減輕科研人員事務(wù)性負擔(dān)，著重改進科研績效管理和監(jiān)督審查流程。

“放管服”的主題內(nèi)涵是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三項相互促進又彼此制約的基礎(chǔ)要求。改革的核心是放權(quán)，賦予高校更多的自主決策權(quán)和人、財、物支配權(quán)，加大激勵力度，提高創(chuàng)新能力；改革的關(guān)鍵是管理，將張弛有度、動靜結(jié)合的管理手段滲透機制構(gòu)建、程序優(yōu)化、信息升級、學(xué)術(shù)改善、社會監(jiān)督各方面，對“放”的落地實施發(fā)揮制約保障作用；改革的落地在服務(wù)，重視各部門的溝通協(xié)作，優(yōu)化服務(wù)流程，搭建信息共享平臺，提升服務(wù)水平，為科研工作的開展提供便利。

2021 年9 月、10 月財政部相繼印發(fā)了“新國自然”和“新國社科”資金管理辦法，新辦法落實了“放管服”的改革意見，將2015 年、2016 年頒布的舊辦法中的預(yù)算管理方式由定額補助式調(diào)整為包干制，將直接費用的預(yù)算科目從舊辦法的十一項精簡到三項：勞務(wù)費、設(shè)備費，除此之外的直接費用劃撥在業(yè)務(wù)費。并且優(yōu)化預(yù)算程序，使三項經(jīng)濟科目的涵蓋內(nèi)容更廣，相互調(diào)劑的權(quán)限更大，突破了以往管理條例死板、執(zhí)行嚴格、約束太強的局面。這意味著“放管服”改革在實踐摸索中向深度、廣度落實，逐步實現(xiàn)對傳統(tǒng)管理意識和管理模式的突破和創(chuàng)新。

三、高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)存的問題

（一）缺乏有效的監(jiān)管制度

高校作為到校科研項目的第一承擔(dān)主體，肩負著對全盤科研經(jīng)費支出進行績效評價以及對資金使用情況開展日常監(jiān)管的責(zé)任義務(wù)。高校機構(gòu)設(shè)置的細化以及科研經(jīng)費支出類別的擴充，加劇了新形勢下資金管理、應(yīng)用環(huán)節(jié)的多元化和復(fù)雜性。由于管理主體涵蓋科研、國資、財務(wù)、人事及審計等多部門，而各業(yè)務(wù)部門又各自為政，相互獨立，缺乏有效溝通的協(xié)同監(jiān)管機制，從而使得對資金的使用合規(guī)性審核輕產(chǎn)出效益評價，重過程規(guī)范性監(jiān)管輕結(jié)果可行性論證。同時，由于整個監(jiān)管流程的碎片化和繁冗化，極大削弱了科研人員申報項目的積極性，最終造成科研經(jīng)費的浪費。

（二）預(yù)算管理缺乏規(guī)范性

在預(yù)算編制方面，由于大多項目負責(zé)人非財務(wù)專業(yè)出身，缺乏整體財務(wù)規(guī)劃，憑以往申報課題的經(jīng)驗生搬硬套，預(yù)算編制隨意，缺乏測算依據(jù)，不能客觀反映科研成本。科研活動具有創(chuàng)新性與不可預(yù)測性，加之預(yù)算編制階段不規(guī)范，預(yù)算科目設(shè)置不嚴謹，與財務(wù)分類科目不一致，極易引發(fā)經(jīng)費報銷階段支出與預(yù)算批復(fù)出入較大，不得不中途頻繁調(diào)整預(yù)算，費時費力。再者，在立項評審的前期若績效目標的制定未結(jié)合項目本身的客觀情況，缺乏可考核性和可操作性，會使后期績效評價和預(yù)算編制相互脫節(jié)，預(yù)算管理難以真正落實，影響申報項目的順利結(jié)題。

（三）績效評價機制缺乏科學(xué)性

績效評價作為科研激勵的重要內(nèi)容之一，應(yīng)突出引領(lǐng)科技創(chuàng)新、效益評價優(yōu)先的導(dǎo)向性和功能性。但落實到絕大多數(shù)高校的實際管理中，績效評價機制并未貫穿項目執(zhí)行的全過程，更多關(guān)注項目立項和結(jié)題的績效衡量，導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中評價體系構(gòu)建不科學(xué)，考核指標設(shè)置不全面，多以申報等級、獲批經(jīng)費、中標數(shù)量、論文發(fā)表數(shù)、專著出版量等量化指標作為評價依據(jù)，缺乏對經(jīng)費使用效果、研究成果的轉(zhuǎn)化效率和技術(shù)效益等定性指標的考核，使得評價結(jié)果存在片面性、不合理性。此外，未能將績效評價結(jié)果切實與激勵機制、獎懲機制掛鉤，導(dǎo)致評價機制的現(xiàn)實導(dǎo)向性不足，激勵性不夠，流于形式［2］。

（四）信息化建設(shè)程度偏低

一個完整的科研項目需經(jīng)歷申報、評審、立項、執(zhí)行、調(diào)整、驗收、審計多個環(huán)節(jié)，其中業(yè)務(wù)往來涉及科研管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)、人事、審計等多部門。上述部門都有各自獨立運行的線上業(yè)務(wù)系統(tǒng)與線下受理章程，無法做到無縫銜接貫通，更難實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。其結(jié)果是科研人員在獲取信息時需不停切換系統(tǒng)，數(shù)據(jù)查詢分散，統(tǒng)計分析困難，流程復(fù)雜，效率低下。且因業(yè)務(wù)單位的線上系統(tǒng)建設(shè)程度不高，無紙化辦公模式推進進程緩慢，大多數(shù)業(yè)務(wù)仍需線下當面受理，辦理手續(xù)繁多復(fù)雜，使科研人員不得不重復(fù)跑路，重復(fù)提供材料，分散了科研人員的研究精力，降低了科研人員的辦事效率和工作質(zhì)量。

四、“放管服”背景下科研經(jīng)費的優(yōu)化管理策略

（一）細化經(jīng)費管理制度體系

一是組織架構(gòu)方面，高?？山M建科研管理委員會，讓科研、財務(wù)、審計等部門參與其中，聯(lián)合協(xié)作對科研項目全周期管理實現(xiàn)流程再造：科研管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變重立項的傳統(tǒng)工作重心，更應(yīng)側(cè)重關(guān)注項目的中期考核和結(jié)題驗收；財務(wù)部門要探索出兼顧資金支出合規(guī)性與程序?qū)徍吮憷缘墓芾砟Ｊ?，時刻以經(jīng)濟性準則標準關(guān)注經(jīng)費預(yù)算編制的成本最小化以及資金使用結(jié)構(gòu)的動態(tài)合理性；審計部門可根據(jù)項目執(zhí)行效果采取階段性抽查和常態(tài)化檢查相結(jié)合的方式開展審計監(jiān)督，但需充分有效利用審計結(jié)果，把握檢查的頻次和效果，避免重復(fù)、過度檢查［3］。

二是主體責(zé)任方面，項目獲批方作為承擔(dān)項目管理和資金應(yīng)用的第一法人，必須嚴格履行法人責(zé)任義務(wù)?？蒲泄芾砦瘑T會可與項目承擔(dān)方簽訂管理責(zé)任書，明確履行義務(wù)的內(nèi)容和范疇，督促二級單位積極構(gòu)建支撐服務(wù)體系和完善自查自糾管理機制。

三是信用機制方面，提高間接費用的占比，激勵項目承擔(dān)單位在允許比例范圍內(nèi)對人員實際貢獻績效進行協(xié)調(diào)。合理利用績效評價結(jié)果和審計反饋意見，逐步搭建起科研信用管理和公開平臺，利用學(xué)校內(nèi)網(wǎng)等對項目過程進行公示，提高科研信息的透明度，公開監(jiān)督的評價結(jié)果納入科研人員學(xué)術(shù)誠信檔案。

（二）實行預(yù)算全面、動態(tài)分類管理

全面預(yù)算管理是全過程、多維度的管理，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)劑、績效評價。高校應(yīng)鼓勵有條件的項目團隊，特別是項目規(guī)模大、獲批經(jīng)費多的團隊聘請專業(yè)科研財務(wù)助理，提供包括科研政策宣傳、財務(wù)預(yù)算編制、預(yù)算申請調(diào)整等多方面的專業(yè)化服務(wù)［4］。

為做好預(yù)算編制工作，首先需將科研工作細化分解，再通過歷史數(shù)據(jù)分析、市場調(diào)研論證等手段預(yù)估課題各環(huán)節(jié)的運行成本，在成本控制的前提下科學(xué)分配各經(jīng)濟科目的額度。預(yù)算編制采取以零基預(yù)算為主、增量預(yù)算為輔的會計原則，并允許增加“不可預(yù)見費”科目，給項目不可控因素留出一定的調(diào)整空間，以應(yīng)對項目運行過程中的不確定性。

新政策賦予高校限定范圍內(nèi)更大的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，應(yīng)保證其嚴謹性和科學(xué)性。對于調(diào)整申請，科研管理委員會應(yīng)嚴格審查是否出具了完備的調(diào)整方案、是否提供了可行性報告及相關(guān)支撐材料，并且共同研判實時支出與預(yù)算批復(fù)數(shù)的差異，確符合實際需要的，應(yīng)審批通過，并做好后續(xù)監(jiān)督跟進，堅決杜絕為迎合結(jié)題決算而實施的調(diào)整批復(fù)。

預(yù)算績效評價工作是一個系統(tǒng)性工程，按主要工作流程可劃分為：前期準備、設(shè)計方案、實施評價、總結(jié)反饋四個階段。高?？刹扇?nèi)部評價與第三方委托評價相結(jié)合的方式，在組織機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范工作流程、完善反饋結(jié)果、落實問題整改的基礎(chǔ)上，配套實施獎懲機制，使績效評價結(jié)果的現(xiàn)實指導(dǎo)作用得以釋放。

（三）健全績效評價與獎懲機制

首先須強化績效目標引領(lǐng)，將其作為項目立項評審的前置條件。根據(jù)項目的不同特征，分類別設(shè)定差異化績效評價指標體系，即要重過程、重數(shù)量，更要重質(zhì)量、重結(jié)果?？蒲许椖康木毣芾碛匈囉诙嗑S指標評價體系：將經(jīng)費投入、產(chǎn)出效率、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟效益等納入一級指標，由于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展項目的績效考核側(cè)重點不同，在設(shè)置二級明細指標時需分門別類，并合理分配指標權(quán)重系數(shù)。其次，落實量化的績效目標和細化的科研任務(wù)作為合同義務(wù)明確寫入項目任務(wù)書，從事前確定績效目標、事中執(zhí)行目標任務(wù)、事后實現(xiàn)科研任務(wù)此三大維度對經(jīng)費進行全程監(jiān)管。若績效考評過程或結(jié)果與績效目標發(fā)生偏離或?qū)崿F(xiàn)不充分，應(yīng)及時叫停并對經(jīng)費做出調(diào)整甚至重構(gòu)。

此外，還應(yīng)充分運用績效評價結(jié)果的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。對充分完成既定科研目標，研究成果實現(xiàn)程度高，經(jīng)費完成與預(yù)算計劃吻合度高的項目負責(zé)人予以后續(xù)項目申報優(yōu)先、職稱晉升、分配結(jié)余資金、定額包干制等方面的獎勵。對任務(wù)完成度差，違規(guī)使用經(jīng)費的項目團隊或負責(zé)人進行問責(zé)，采取在規(guī)定年限內(nèi)限制再次申報課題、回收統(tǒng)籌結(jié)余資金、取消評優(yōu)評先等懲戒舉措。從而真正實現(xiàn)績效評價體系的反饋回應(yīng)職能，有效激勵科研人員真抓實干、誠信研學(xué)，加快推進科技創(chuàng)新進程，形成公平競爭、有序發(fā)展的科研環(huán)境。

（四）加強信息化建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在大數(shù)據(jù)時代，借助數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，運用大數(shù)據(jù)手段能夠科學(xué)、準確獲取項目運行的實時數(shù)據(jù)，方便后續(xù)的數(shù)據(jù)歸集、統(tǒng)計、同步、反饋，為日常監(jiān)管提供有力的數(shù)據(jù)支撐，為決策單位提供有效的信息保障。利用信息管理平臺，還可實現(xiàn)市場監(jiān)督效用，對科研項目的前期預(yù)算情況、中期費用支出情況以及后期經(jīng)費審計情況均以掛網(wǎng)列示，促使高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)控管理流程的現(xiàn)代化、精準化、透明化與公開化［5］。

作為科技創(chuàng)新的主力軍，高校應(yīng)利用自身產(chǎn)學(xué)研優(yōu)勢搭建科研財務(wù)一體化服務(wù)平臺，通過在整合平臺劃分科研、財務(wù)、采購、人事、審計等業(yè)務(wù)子模塊，聯(lián)通各模塊間的數(shù)據(jù)接口，從而解決信息獨立化、分散化、碎片化問題，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，有助于相關(guān)部門對科研項目全流程開展實時動態(tài)監(jiān)測。逐步推行財務(wù)無紙化報賬和網(wǎng)上電子審批功能，避免財經(jīng)負責(zé)人線下簽字審批的局限性，加快經(jīng)費合理使用進度。

高校還可以充分利用微信公眾號、手機客戶端等多渠道，及時更新傳達科研經(jīng)費管理的相關(guān)文件，做好政策的宣講和解讀工作，讓科研人員能夠及時了解科研經(jīng)費管理方面的新舉措，實現(xiàn)信息資源共享，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓教師少跑路。還應(yīng)建立科研管理意見反饋平臺，及時收集多方建議，促進多部門之間快速聯(lián)動響應(yīng)，及時采取有效解決措施，提升整體行政服務(wù)效率。