賀 薇
四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,四川 成都 610065
創(chuàng)新驅(qū)動是國家發(fā)展的戰(zhàn)略,科技創(chuàng)新成為國家發(fā)展的核心。從“十二五”逐年增長的科技經(jīng)費投入量來看,國家越來越重視科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化效益與社會價值。國家層面多措并舉大力加快推進科技領(lǐng)域“放管服”改革的步伐,提出以誠信機制為前提,對科研管理機制建立進行重塑的要求,并給予科研項目中人、財、物最大限度的支配權(quán),從人員配給、平臺建設(shè)、流程簡化、制度轉(zhuǎn)變等多方面著力減輕科研人員的負擔(dān),以調(diào)動科研人員的研究熱情與創(chuàng)新活力,將科研成果作為最終目標進行改革以挖掘經(jīng)濟發(fā)展新動能。高校要以全面深化“放管服”改革為契機,實現(xiàn)對科研經(jīng)費既簡政放權(quán)又科學(xué)規(guī)范管理的目標,致力加快科研經(jīng)費的流動變現(xiàn)速度以提高科研項目的產(chǎn)出時效[1]。
近年來,隨著國家對科研領(lǐng)域的扶持力度逐年加大,高校已然成為科技創(chuàng)新的前沿陣地,承擔(dān)著體量逐年攀升的劃撥經(jīng)費總量。2016 年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》,拉開了全國科研領(lǐng)域“放管服”改革的序幕。
根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù),“放管服”改革以來的2016—2020 年我國高等院校研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費的投入情況呈現(xiàn)逐年上升趨勢,通過計算近5 年的復(fù)合年均增長率為15.1%,同時反觀2016—2020 年全國高??蒲挟a(chǎn)出數(shù)量的復(fù)合年均增長率僅為8.0%,其增幅遠低于科研經(jīng)費投入量的增幅。就目前全國各高校的普遍狀況來看,存在科研經(jīng)費利用率較低,科研成果轉(zhuǎn)化率不高,制度建設(shè)進程滯后,信息披露不完全,財務(wù)核算不精準,審計監(jiān)管不嚴等問題,阻礙了我國科研事業(yè)的健康發(fā)展,造成了不少科研資源的浪費。
借著我國高等院校教育體制改革的東風(fēng),為促進“放管服”改革的落實和推進,作為2016 年、2018 年相關(guān)文件的擴充,國務(wù)院辦公廳于2021 年8 月印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》,旨在進一步下放科研經(jīng)費的高校自主決策權(quán)與管理權(quán),最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性,下大力氣減輕科研人員事務(wù)性負擔(dān),著重改進科研績效管理和監(jiān)督審查流程。
“放管服”的主題內(nèi)涵是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三項相互促進又彼此制約的基礎(chǔ)要求。改革的核心是放權(quán),賦予高校更多的自主決策權(quán)和人、財、物支配權(quán),加大激勵力度,提高創(chuàng)新能力;改革的關(guān)鍵是管理,將張弛有度、動靜結(jié)合的管理手段滲透機制構(gòu)建、程序優(yōu)化、信息升級、學(xué)術(shù)改善、社會監(jiān)督各方面,對“放”的落地實施發(fā)揮制約保障作用;改革的落地在服務(wù),重視各部門的溝通協(xié)作,優(yōu)化服務(wù)流程,搭建信息共享平臺,提升服務(wù)水平,為科研工作的開展提供便利。
2021 年9 月、10 月財政部相繼印發(fā)了“新國自然”和“新國社科”資金管理辦法,新辦法落實了“放管服”的改革意見,將2015 年、2016 年頒布的舊辦法中的預(yù)算管理方式由定額補助式調(diào)整為包干制,將直接費用的預(yù)算科目從舊辦法的十一項精簡到三項:勞務(wù)費、設(shè)備費,除此之外的直接費用劃撥在業(yè)務(wù)費。并且優(yōu)化預(yù)算程序,使三項經(jīng)濟科目的涵蓋內(nèi)容更廣,相互調(diào)劑的權(quán)限更大,突破了以往管理條例死板、執(zhí)行嚴格、約束太強的局面。這意味著“放管服”改革在實踐摸索中向深度、廣度落實,逐步實現(xiàn)對傳統(tǒng)管理意識和管理模式的突破和創(chuàng)新。
高校作為到校科研項目的第一承擔(dān)主體,肩負著對全盤科研經(jīng)費支出進行績效評價以及對資金使用情況開展日常監(jiān)管的責(zé)任義務(wù)。高校機構(gòu)設(shè)置的細化以及科研經(jīng)費支出類別的擴充,加劇了新形勢下資金管理、應(yīng)用環(huán)節(jié)的多元化和復(fù)雜性。由于管理主體涵蓋科研、國資、財務(wù)、人事及審計等多部門,而各業(yè)務(wù)部門又各自為政,相互獨立,缺乏有效溝通的協(xié)同監(jiān)管機制,從而使得對資金的使用合規(guī)性審核輕產(chǎn)出效益評價,重過程規(guī)范性監(jiān)管輕結(jié)果可行性論證。同時,由于整個監(jiān)管流程的碎片化和繁冗化,極大削弱了科研人員申報項目的積極性,最終造成科研經(jīng)費的浪費。
在預(yù)算編制方面,由于大多項目負責(zé)人非財務(wù)專業(yè)出身,缺乏整體財務(wù)規(guī)劃,憑以往申報課題的經(jīng)驗生搬硬套,預(yù)算編制隨意,缺乏測算依據(jù),不能客觀反映科研成本。科研活動具有創(chuàng)新性與不可預(yù)測性,加之預(yù)算編制階段不規(guī)范,預(yù)算科目設(shè)置不嚴謹,與財務(wù)分類科目不一致,極易引發(fā)經(jīng)費報銷階段支出與預(yù)算批復(fù)出入較大,不得不中途頻繁調(diào)整預(yù)算,費時費力。再者,在立項評審的前期若績效目標的制定未結(jié)合項目本身的客觀情況,缺乏可考核性和可操作性,會使后期績效評價和預(yù)算編制相互脫節(jié),預(yù)算管理難以真正落實,影響申報項目的順利結(jié)題。
績效評價作為科研激勵的重要內(nèi)容之一,應(yīng)突出引領(lǐng)科技創(chuàng)新、效益評價優(yōu)先的導(dǎo)向性和功能性。但落實到絕大多數(shù)高校的實際管理中,績效評價機制并未貫穿項目執(zhí)行的全過程,更多關(guān)注項目立項和結(jié)題的績效衡量,導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中評價體系構(gòu)建不科學(xué),考核指標設(shè)置不全面,多以申報等級、獲批經(jīng)費、中標數(shù)量、論文發(fā)表數(shù)、專著出版量等量化指標作為評價依據(jù),缺乏對經(jīng)費使用效果、研究成果的轉(zhuǎn)化效率和技術(shù)效益等定性指標的考核,使得評價結(jié)果存在片面性、不合理性。此外,未能將績效評價結(jié)果切實與激勵機制、獎懲機制掛鉤,導(dǎo)致評價機制的現(xiàn)實導(dǎo)向性不足,激勵性不夠,流于形式[2]。
一個完整的科研項目需經(jīng)歷申報、評審、立項、執(zhí)行、調(diào)整、驗收、審計多個環(huán)節(jié),其中業(yè)務(wù)往來涉及科研管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)、人事、審計等多部門。上述部門都有各自獨立運行的線上業(yè)務(wù)系統(tǒng)與線下受理章程,無法做到無縫銜接貫通,更難實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。其結(jié)果是科研人員在獲取信息時需不停切換系統(tǒng),數(shù)據(jù)查詢分散,統(tǒng)計分析困難,流程復(fù)雜,效率低下。且因業(yè)務(wù)單位的線上系統(tǒng)建設(shè)程度不高,無紙化辦公模式推進進程緩慢,大多數(shù)業(yè)務(wù)仍需線下當面受理,辦理手續(xù)繁多復(fù)雜,使科研人員不得不重復(fù)跑路,重復(fù)提供材料,分散了科研人員的研究精力,降低了科研人員的辦事效率和工作質(zhì)量。
一是組織架構(gòu)方面,高??山M建科研管理委員會,讓科研、財務(wù)、審計等部門參與其中,聯(lián)合協(xié)作對科研項目全周期管理實現(xiàn)流程再造:科研管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變重立項的傳統(tǒng)工作重心,更應(yīng)側(cè)重關(guān)注項目的中期考核和結(jié)題驗收;財務(wù)部門要探索出兼顧資金支出合規(guī)性與程序?qū)徍吮憷缘墓芾砟J?,時刻以經(jīng)濟性準則標準關(guān)注經(jīng)費預(yù)算編制的成本最小化以及資金使用結(jié)構(gòu)的動態(tài)合理性;審計部門可根據(jù)項目執(zhí)行效果采取階段性抽查和常態(tài)化檢查相結(jié)合的方式開展審計監(jiān)督,但需充分有效利用審計結(jié)果,把握檢查的頻次和效果,避免重復(fù)、過度檢查[3]。
二是主體責(zé)任方面,項目獲批方作為承擔(dān)項目管理和資金應(yīng)用的第一法人,必須嚴格履行法人責(zé)任義務(wù)??蒲泄芾砦瘑T會可與項目承擔(dān)方簽訂管理責(zé)任書,明確履行義務(wù)的內(nèi)容和范疇,督促二級單位積極構(gòu)建支撐服務(wù)體系和完善自查自糾管理機制。
三是信用機制方面,提高間接費用的占比,激勵項目承擔(dān)單位在允許比例范圍內(nèi)對人員實際貢獻績效進行協(xié)調(diào)。合理利用績效評價結(jié)果和審計反饋意見,逐步搭建起科研信用管理和公開平臺,利用學(xué)校內(nèi)網(wǎng)等對項目過程進行公示,提高科研信息的透明度,公開監(jiān)督的評價結(jié)果納入科研人員學(xué)術(shù)誠信檔案。
全面預(yù)算管理是全過程、多維度的管理,包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)劑、績效評價。高校應(yīng)鼓勵有條件的項目團隊,特別是項目規(guī)模大、獲批經(jīng)費多的團隊聘請專業(yè)科研財務(wù)助理,提供包括科研政策宣傳、財務(wù)預(yù)算編制、預(yù)算申請調(diào)整等多方面的專業(yè)化服務(wù)[4]。
為做好預(yù)算編制工作,首先需將科研工作細化分解,再通過歷史數(shù)據(jù)分析、市場調(diào)研論證等手段預(yù)估課題各環(huán)節(jié)的運行成本,在成本控制的前提下科學(xué)分配各經(jīng)濟科目的額度。預(yù)算編制采取以零基預(yù)算為主、增量預(yù)算為輔的會計原則,并允許增加“不可預(yù)見費”科目,給項目不可控因素留出一定的調(diào)整空間,以應(yīng)對項目運行過程中的不確定性。
新政策賦予高校限定范圍內(nèi)更大的預(yù)算調(diào)整權(quán)限,應(yīng)保證其嚴謹性和科學(xué)性。對于調(diào)整申請,科研管理委員會應(yīng)嚴格審查是否出具了完備的調(diào)整方案、是否提供了可行性報告及相關(guān)支撐材料,并且共同研判實時支出與預(yù)算批復(fù)數(shù)的差異,確符合實際需要的,應(yīng)審批通過,并做好后續(xù)監(jiān)督跟進,堅決杜絕為迎合結(jié)題決算而實施的調(diào)整批復(fù)。
預(yù)算績效評價工作是一個系統(tǒng)性工程,按主要工作流程可劃分為:前期準備、設(shè)計方案、實施評價、總結(jié)反饋四個階段。高??刹扇?nèi)部評價與第三方委托評價相結(jié)合的方式,在組織機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范工作流程、完善反饋結(jié)果、落實問題整改的基礎(chǔ)上,配套實施獎懲機制,使績效評價結(jié)果的現(xiàn)實指導(dǎo)作用得以釋放。
首先須強化績效目標引領(lǐng),將其作為項目立項評審的前置條件。根據(jù)項目的不同特征,分類別設(shè)定差異化績效評價指標體系,即要重過程、重數(shù)量,更要重質(zhì)量、重結(jié)果??蒲许椖康木毣芾碛匈囉诙嗑S指標評價體系:將經(jīng)費投入、產(chǎn)出效率、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟效益等納入一級指標,由于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展項目的績效考核側(cè)重點不同,在設(shè)置二級明細指標時需分門別類,并合理分配指標權(quán)重系數(shù)。其次,落實量化的績效目標和細化的科研任務(wù)作為合同義務(wù)明確寫入項目任務(wù)書,從事前確定績效目標、事中執(zhí)行目標任務(wù)、事后實現(xiàn)科研任務(wù)此三大維度對經(jīng)費進行全程監(jiān)管。若績效考評過程或結(jié)果與績效目標發(fā)生偏離或?qū)崿F(xiàn)不充分,應(yīng)及時叫停并對經(jīng)費做出調(diào)整甚至重構(gòu)。
此外,還應(yīng)充分運用績效評價結(jié)果的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。對充分完成既定科研目標,研究成果實現(xiàn)程度高,經(jīng)費完成與預(yù)算計劃吻合度高的項目負責(zé)人予以后續(xù)項目申報優(yōu)先、職稱晉升、分配結(jié)余資金、定額包干制等方面的獎勵。對任務(wù)完成度差,違規(guī)使用經(jīng)費的項目團隊或負責(zé)人進行問責(zé),采取在規(guī)定年限內(nèi)限制再次申報課題、回收統(tǒng)籌結(jié)余資金、取消評優(yōu)評先等懲戒舉措。從而真正實現(xiàn)績效評價體系的反饋回應(yīng)職能,有效激勵科研人員真抓實干、誠信研學(xué),加快推進科技創(chuàng)新進程,形成公平競爭、有序發(fā)展的科研環(huán)境。
在大數(shù)據(jù)時代,借助數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢,運用大數(shù)據(jù)手段能夠科學(xué)、準確獲取項目運行的實時數(shù)據(jù),方便后續(xù)的數(shù)據(jù)歸集、統(tǒng)計、同步、反饋,為日常監(jiān)管提供有力的數(shù)據(jù)支撐,為決策單位提供有效的信息保障。利用信息管理平臺,還可實現(xiàn)市場監(jiān)督效用,對科研項目的前期預(yù)算情況、中期費用支出情況以及后期經(jīng)費審計情況均以掛網(wǎng)列示,促使高??蒲薪?jīng)費內(nèi)控管理流程的現(xiàn)代化、精準化、透明化與公開化[5]。
作為科技創(chuàng)新的主力軍,高校應(yīng)利用自身產(chǎn)學(xué)研優(yōu)勢搭建科研財務(wù)一體化服務(wù)平臺,通過在整合平臺劃分科研、財務(wù)、采購、人事、審計等業(yè)務(wù)子模塊,聯(lián)通各模塊間的數(shù)據(jù)接口,從而解決信息獨立化、分散化、碎片化問題,實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,有助于相關(guān)部門對科研項目全流程開展實時動態(tài)監(jiān)測。逐步推行財務(wù)無紙化報賬和網(wǎng)上電子審批功能,避免財經(jīng)負責(zé)人線下簽字審批的局限性,加快經(jīng)費合理使用進度。
高校還可以充分利用微信公眾號、手機客戶端等多渠道,及時更新傳達科研經(jīng)費管理的相關(guān)文件,做好政策的宣講和解讀工作,讓科研人員能夠及時了解科研經(jīng)費管理方面的新舉措,實現(xiàn)信息資源共享,讓數(shù)據(jù)多跑路,讓教師少跑路。還應(yīng)建立科研管理意見反饋平臺,及時收集多方建議,促進多部門之間快速聯(lián)動響應(yīng),及時采取有效解決措施,提升整體行政服務(wù)效率。