丁建軍,王淀坤,劉 賢

(吉首大學(xué) 商學(xué)院,湖南 吉首 416000)

改革開放以來(lái),經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化,城鎮(zhèn)常住人口從改革開放初期的1.7億增長(zhǎng)到2021年的9.1億,常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到64.72%。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異需要對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行不同的行政管理方式。為了適應(yīng)城市發(fā)展需要并增強(qiáng)其帶動(dòng)功能,1978—1997年這一時(shí)期通過(guò)撤縣設(shè)市新增了410個(gè)縣級(jí)市,形成了一批中小城市,促進(jìn)了我國(guó)城市體系的發(fā)展[1],行政區(qū)劃調(diào)整也就成為地區(qū)間要素資源空間重構(gòu)與優(yōu)化配置不可或缺的手段[2]。其中,撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)是縣級(jí)層面行政區(qū)劃調(diào)整的兩種主導(dǎo)形式,各自承擔(dān)著不同的功能,直接促成了中國(guó)城市發(fā)展的空間格局。不過(guò),快速城鎮(zhèn)化背景下的地方政府對(duì)撤縣設(shè)市的盲目追求,也帶來(lái)了縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大、城郊比例失調(diào)等問(wèn)題[3]。為了防止“假性城市化”的不利影響,國(guó)務(wù)院于1997年停止了對(duì)撤縣設(shè)市的審批(1)1993年國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》提高了撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),不過(guò),當(dāng)時(shí)全國(guó)仍有近一半的縣級(jí)行政區(qū)劃滿足設(shè)市條件,撤縣設(shè)市數(shù)量依然快速增長(zhǎng)。1997年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》以保護(hù)耕地為由叫停了撤縣設(shè)市審批,此后撤縣設(shè)市進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)12年的“休整期”。。同時(shí),為做大中心城市和優(yōu)化空間格局,市域有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)實(shí)施撤縣設(shè)區(qū),以至其成為中心大城市擴(kuò)容發(fā)展的主要途徑(2)這一時(shí)期撤縣設(shè)區(qū)迅速增加的另一個(gè)重要原因是伴隨著撤地區(qū)設(shè)市,原地區(qū)所在縣市也被撤銷,成為地級(jí)市的轄區(qū)。。圖1所示,1997—2005年撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量達(dá)到132個(gè),形成了撤縣設(shè)區(qū)的高峰,但也使得土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,之后在2005—2010這一時(shí)期對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的審批開始暫時(shí)收緊。

進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后,不同于以往突出城市數(shù)量擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建的快速城鎮(zhèn)化粗放模式,此時(shí)行政區(qū)劃調(diào)整的目的逐漸轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間布局,提高地區(qū)治理水平[4]。國(guó)家戰(zhàn)略和政策層面上,黨的十八大報(bào)告提出要深化行政體制改革,優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置。國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中要求穩(wěn)步推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū),增強(qiáng)設(shè)區(qū)市輻射帶動(dòng)作用。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》進(jìn)一步明確要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局態(tài)勢(shì),穩(wěn)妥有序調(diào)整城市市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。2013—2019年,全國(guó)撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整次數(shù)多達(dá)119次,出現(xiàn)了“井噴”式增長(zhǎng),對(duì)應(yīng)著縣的不斷減少與市轄區(qū)的持續(xù)增加。然而,部分城市“攤大餅”式的城市發(fā)展空間擴(kuò)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念相悖,導(dǎo)致城鄉(xiāng)治理難度加大,在2020年疫情沖擊下部分大城市也不斷暴露出抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)、功能亟待疏解等問(wèn)題。于是,國(guó)家發(fā)改委在《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中開始放緩撤縣設(shè)區(qū)的步伐,指出要慎重從嚴(yán)把控撤縣設(shè)區(qū),穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。2022年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》再次明確嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)?？梢?jiàn),撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)歷了“擴(kuò)張-收縮-再擴(kuò)張-再收縮”的過(guò)程,行政區(qū)劃設(shè)置此時(shí)也進(jìn)入了以人為核心、以縣域?yàn)檩d體的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期,更加強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展質(zhì)量的提升。

全要素生產(chǎn)率是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。在進(jìn)入由快速工業(yè)化邁向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性減速時(shí)期,城市發(fā)展需要更加注重效率提升以及不同規(guī)模城市間協(xié)調(diào)發(fā)展,突破制度結(jié)構(gòu)對(duì)效率改進(jìn)的阻礙,以促進(jìn)市場(chǎng)融合和增強(qiáng)城市集聚經(jīng)濟(jì)[5],實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)作為一項(xiàng)區(qū)域一體化的行政區(qū)劃調(diào)整政策,是否有效驅(qū)動(dòng)了市域增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)市域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?什么樣的城市撤縣設(shè)區(qū)的政策效益更大?又是通過(guò)何種途徑影響了市域全要素生產(chǎn)率?這些問(wèn)題都亟須回答。本文利用2000—2018年撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整的名單,從市域?qū)用娌捎秒p重差分法探究撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響,以期對(duì)過(guò)去近20年的撤縣設(shè)區(qū)政策進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),為因地制宜分類推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

一、文獻(xiàn)綜述與理論分析

(一)文獻(xiàn)綜述

行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)及城鎮(zhèn)化的影響是關(guān)注的重點(diǎn)。有文獻(xiàn)認(rèn)為,由于經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)、體制機(jī)制改革以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的成本,行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響是復(fù)雜的[6]。而在撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文獻(xiàn)中,大多認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)因其將下轄縣或者縣級(jí)市納入市域統(tǒng)一規(guī)劃,對(duì)推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用顯著。李郇和徐現(xiàn)祥基于全國(guó)1997—2007年的撤縣設(shè)區(qū)樣本,發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)具有約5年的類似官員更替周期的短期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用,主要是由基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)消費(fèi)帶動(dòng),但在長(zhǎng)期內(nèi)由于地方政府發(fā)展權(quán)限縮小,這種激勵(lì)機(jī)制不斷削弱[7]。莊汝龍等利用廣東省79個(gè)縣市2000—2015年的縣域數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)主要是通過(guò)增加財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)等渠道促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是具有時(shí)間滯后性與地區(qū)異質(zhì)性[8]。郭其友和汪陽(yáng)基于全國(guó)1992—2015年縣級(jí)層面的夜間燈光數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)新設(shè)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素再配置帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。

撤縣設(shè)區(qū)作為一項(xiàng)城市規(guī)模擴(kuò)張的政策,能夠帶來(lái)集聚經(jīng)濟(jì)[10],而集聚經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)和循環(huán)累積過(guò)程等能夠促進(jìn)集聚中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展[11-12]。而城市最優(yōu)規(guī)模理論認(rèn)為存在使得人均社會(huì)福利最大或者公共服務(wù)平均成本最小的最優(yōu)城市規(guī)模[13-15],城市規(guī)模不能無(wú)止境地?cái)U(kuò)張,否則將帶來(lái)管理成本上升,不利于城市長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。雖然快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的撤縣設(shè)區(qū)有其發(fā)展必然性,但并不意味著所有形式的撤縣設(shè)區(qū)都是有利的。若中心城市帶動(dòng)作用弱而周邊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢(shì),周邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣將擔(dān)心并入市轄區(qū)后失去獨(dú)立決策權(quán)以及中心城區(qū)的虹吸效應(yīng),從而抗拒撤縣設(shè)區(qū)(3)例如,2013年浙江湖州市想通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)將長(zhǎng)興縣納入市轄區(qū)范圍統(tǒng)籌,而長(zhǎng)興縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢(shì),遠(yuǎn)超湖州市中心城區(qū)吳興區(qū),長(zhǎng)興縣當(dāng)?shù)卣辉赋房h設(shè)區(qū)后的半級(jí)財(cái)政體制以及土地指標(biāo)限制,從而失去發(fā)展的獨(dú)立性,集體向上級(jí)部門抗議導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)不得不暫緩。。這種不對(duì)稱的市縣經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱關(guān)系在政府主導(dǎo)的撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整下可能產(chǎn)生復(fù)雜的利益博弈,不僅難以推行,也違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因?yàn)檫@并非中心城區(qū)發(fā)展到一定階段受到空間制約后而撤縣設(shè)區(qū),而是在政府主導(dǎo)下為尋求“吸血”哺育中心城區(qū)而攫取周邊縣域資源,難以發(fā)揮市域的聚合和協(xié)同效應(yīng),降低了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,從而不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展[16]。

在撤縣設(shè)區(qū)影響全要素生產(chǎn)率的文獻(xiàn)中,任宗哲和張陳一軒基于1998—2007年中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置效率、擴(kuò)大城市規(guī)模產(chǎn)生集聚效應(yīng)以及促進(jìn)企業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)帶來(lái)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升[17]。郝聞漢等選取 2000—2018 年A股上市公司數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)提升企業(yè)垂直分工水平進(jìn)而提高了企業(yè)全要素生產(chǎn)率[18]。唐為和王媛基于2000年和2010年人口普查和地級(jí)市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)2000—2004年發(fā)生的撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)了人口城市化的進(jìn)程,并利用中國(guó)工業(yè)企業(yè)微觀數(shù)據(jù)支持了撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)融合、吸引外來(lái)人口集聚等方式促進(jìn)企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升這一結(jié)論[5]。邵朝對(duì)等的研究則發(fā)現(xiàn)撤并政策主要通過(guò)地方政府以地生財(cái)、以地引資的傳統(tǒng)粗放式要素?cái)U(kuò)張吸引低生產(chǎn)率企業(yè)進(jìn)入帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng),不但不利于甚至阻礙了企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升[10]。文獻(xiàn)得出上述不一致的結(jié)論,可能是數(shù)據(jù)處理方式不同或是忽略了對(duì)異質(zhì)性的考慮。與本文研究最相近的文獻(xiàn)是詹新宇和曾傅雯,基于2000—2017年250個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù),利用索洛余值法測(cè)算了市域全要素生產(chǎn)率,發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)轄區(qū)行業(yè)專業(yè)化促進(jìn)了全要素生產(chǎn)率的提升[19]。

現(xiàn)有研究為考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響提供了寶貴參考,但仍然存在可以改進(jìn)和完善的地方。一是現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從微觀企業(yè)角度入手,或是從縣域視角探究撤縣設(shè)區(qū)的政策效應(yīng),鮮有從地級(jí)市這一推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)主體進(jìn)行考察;二是基于索洛余值法測(cè)算的全要素生產(chǎn)率具有一定的局限性,其將全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)都?xì)w結(jié)于技術(shù)進(jìn)步,忽略了其他因素(如城市管理效率提升)的推動(dòng);三是對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)的異質(zhì)性討論停留在地區(qū)、城市規(guī)模、行政等級(jí)等層面,而對(duì)于城市本身的經(jīng)濟(jì)特征帶來(lái)的異質(zhì)性探究不夠。

鑒于此,本文擬在以上方面克服現(xiàn)有研究的不足?？赡艿倪呺H貢獻(xiàn)在于:第一,本文利用隨機(jī)前沿法更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)販y(cè)算了地級(jí)市的全要素生產(chǎn)率,從宏觀市域?qū)用嫣骄砍房h設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的影響。第二,由于撤縣設(shè)區(qū)政策執(zhí)行面臨著復(fù)雜的協(xié)調(diào)機(jī)制,審慎推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)需要適應(yīng)不同地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì),本文探究了在不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、政府財(cái)政能力以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)性等視角下撤縣設(shè)區(qū)政策異質(zhì)性,為撤縣設(shè)區(qū)合理推進(jìn)提供了經(jīng)驗(yàn)判斷。第三,從理論與實(shí)證層面,厘清了撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用渠道。

(二)理論分析

1.通過(guò)集聚經(jīng)濟(jì)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出與生產(chǎn)率提升,進(jìn)而帶來(lái)區(qū)域整體生產(chǎn)率提升

撤縣設(shè)區(qū)將下轄縣或縣級(jí)市納入市轄區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃,有利于打破行政壁壘,降低區(qū)域發(fā)展的“邊界效應(yīng)”,進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)融合擴(kuò)展、資源配置效率提升,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展[5,10,20],集聚區(qū)域內(nèi)企業(yè)可以通過(guò)分工合作、供應(yīng)商和基礎(chǔ)設(shè)施共享、勞動(dòng)力市場(chǎng)匹配以及知識(shí)外溢等效應(yīng)提高生產(chǎn)率[21-22]。同時(shí),市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大能吸引高生產(chǎn)率企業(yè)進(jìn)入和新建企業(yè)數(shù)量擴(kuò)張,加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰,淘汰低效率企業(yè),高生產(chǎn)率企業(yè)生存概率更高,使得地區(qū)平均生產(chǎn)率更高[23];并且由于大城市的競(jìng)爭(zhēng)不斷強(qiáng)化使得更具生產(chǎn)力的企業(yè)生存,在企業(yè)的選址決策上,低效率企業(yè)會(huì)傾向于選擇將地址安排在市場(chǎng)規(guī)模較小的城市以規(guī)避激烈的競(jìng)爭(zhēng),而高效率企業(yè)則進(jìn)入城市中心區(qū)以獲取更大的市場(chǎng)[24-25]。這種選擇效應(yīng)與分類效應(yīng)通過(guò)替代和淘汰缺乏創(chuàng)新能力的企業(yè),以及轄區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素供給和產(chǎn)業(yè)專業(yè)化帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)可促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[26],進(jìn)而提升區(qū)域的全要素生產(chǎn)率。

2.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提升區(qū)域全要素生產(chǎn)率

首先,撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口從低生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)效率的非農(nóng)業(yè)部門,引導(dǎo)資源從低技術(shù)產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)流動(dòng),減少勞動(dòng)力市場(chǎng)的多重分割,使勞動(dòng)力資源成為不斷助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要來(lái)源。其次,在市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大效應(yīng)以及技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散效應(yīng)下,微觀企業(yè)間的有效競(jìng)爭(zhēng)與政府部門的合理推動(dòng)促進(jìn)了生產(chǎn)要素向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集;并且,撤縣設(shè)區(qū)使得相關(guān)財(cái)政和人事制度由市一級(jí)統(tǒng)籌安排,政府結(jié)構(gòu)趨向“扁平化”,減少了政府間決策信息不對(duì)稱,提高了行政效率。良好的政策環(huán)境有利于要素有序向高效率產(chǎn)業(yè)流動(dòng),進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效升級(jí)[27]。最后,撤縣設(shè)區(qū)在一定程度上增強(qiáng)了縣域的財(cái)政收支能力,改變了地方政府的生產(chǎn)性支出偏向,更多地投入公共服務(wù)等支出[28-29],長(zhǎng)期看有利于地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)提高以及科技產(chǎn)出增加,為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供內(nèi)生動(dòng)力;同時(shí),撤縣設(shè)區(qū)通過(guò)弱化縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)激勵(lì),減少了對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策偏袒[30],降低資源流向具有政治關(guān)聯(lián)的低效企業(yè),推動(dòng)資源流向高生產(chǎn)率的企業(yè)和部門[26],推動(dòng)技術(shù)革新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)——有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),又能強(qiáng)化知識(shí)技術(shù)的溢出效應(yīng)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和分工專業(yè)化效應(yīng)進(jìn)而提升區(qū)域的全要素生產(chǎn)率[31]。

二、模型構(gòu)建、變量選取及數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)模型構(gòu)建

本文考察“撤縣設(shè)區(qū)”政策對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的影響,設(shè)定如下模型(1):

TFPit=β0+β1Mergeit+ΓXit+

λt+ηi+εit。

(1)

其中,被解釋變量為TFPit,表示i市t年的全要素生產(chǎn)率;核心解釋變量為Mergeit,代表撤縣設(shè)區(qū)政策虛擬變量,取值為1表示i市t年及以后年份實(shí)行了撤縣設(shè)區(qū)政策,取值為0則表示未實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)政策;Xit為控制變量,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本水平、穩(wěn)定勞動(dòng)力規(guī)模、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、信息化水平、要素流動(dòng)程度、社會(huì)消費(fèi)水平等影響因素;λt為年份固定效應(yīng),ηi為城市固定效應(yīng),εit為隨機(jī)誤差項(xiàng),β0為截距項(xiàng),β1、Γ為待估計(jì)參數(shù),其中主要關(guān)注Mergeit前的系數(shù),代表撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的影響程度,若β1>0,說(shuō)明撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率有提升作用,若β1<0,則反之。同時(shí),由于地級(jí)市間擾動(dòng)項(xiàng)一般存在序列相關(guān)和異方差,故本文均采用市域?qū)用娴木垲惙€(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。

雙重差分法的使用有一個(gè)重要前提,即處理組與對(duì)照組的分組是隨機(jī)的。在非隨機(jī)的情況下,傾向得分匹配PSM可一定程度上解決這一問(wèn)題,因而,往往通過(guò)對(duì)處理組與對(duì)照組進(jìn)行相似特征匹配獲得近似隨機(jī)分組的效果。故傾向得分匹配法常與雙重差分法組合使用。根據(jù)撤縣設(shè)區(qū)政策文件(4)中國(guó)民政部制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(2003年)和《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)(2014年)規(guī)定,撤縣設(shè)區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn)包括三項(xiàng),一是要求非農(nóng)人口比例不得低于70%,二是要求第二、第三產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重達(dá)到75%以上,三是要求經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)的平均水平。中有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)人口比率、財(cái)政收入等方面的要求和規(guī)范,本文選取人均GDP、人口密度以及第二產(chǎn)業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出分別占GDP的比重作為協(xié)變量進(jìn)行匹配。同時(shí),由于PSM只能對(duì)截面數(shù)據(jù)進(jìn)行處理,使用面板數(shù)據(jù)會(huì)造成前后年份不一致,故對(duì)2000—2018年的數(shù)據(jù)進(jìn)行逐年匹配(5)限于篇幅,逐年匹配結(jié)果平衡性檢驗(yàn)表、共同取值范圍等可向作者索取。(卡尺范圍0.01內(nèi)一對(duì)三匹配),最后合并成面板數(shù)據(jù),以保證匹配前后的可比性。

(二)變量選取

1.被解釋變量

全要素生產(chǎn)率是衡量發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo),與傳統(tǒng)增加要素投入的“粗放式”增長(zhǎng)不同,全要素生產(chǎn)率提高強(qiáng)調(diào)改善投入產(chǎn)出關(guān)系,注重技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新,進(jìn)而通過(guò)提高生產(chǎn)效率和效益來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升[32]。核算全要素生產(chǎn)率的方法主要有參數(shù)法(以隨機(jī)前沿法、索洛殘差法為代表)及非參數(shù)法(以DEA-Malmquist指數(shù)法為代表)。其中,隨機(jī)前沿法計(jì)算得到的全要素生產(chǎn)率基于生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定使其具有更好的擬合效果與可解釋性,同時(shí)還能對(duì)全要素生產(chǎn)率進(jìn)行分解,考慮了投入要素的推動(dòng)作用[33]。故本文借鑒余泳澤[33]的方法,采用式(2)的超越對(duì)數(shù)形式生產(chǎn)函數(shù),利用隨機(jī)前沿SFA模型,測(cè)算市域全要素生產(chǎn)率:

lnYit=β0+β1lnLit+β2lnKit+β3t+

β8tlnLit+β9tlnKit+

vit-uit。

(2)

式中,Yit代表i地t年的總產(chǎn)出,本文中用地區(qū)生產(chǎn)總值表征;K代表物質(zhì)資本數(shù)量,而地區(qū)物質(zhì)資本數(shù)量用該地區(qū)資本存量來(lái)表征,涉及基期資本存量以及折舊率的確定、投資指標(biāo)的選擇與平減等問(wèn)題,市域?qū)用娴幕谫Y本存量確定采用現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究方法[34-35],選擇2000年為基期,將2000年的資本存量K0按照當(dāng)年各市固定資產(chǎn)投資(6)2017、2018年部分地級(jí)市固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)缺失,故當(dāng)年資本存量按照2000—2016年平均增速類推。I0占所在省份固定資產(chǎn)投資的比例并乘以省級(jí)資本存量折算到市域?qū)用?2000年省級(jí)資本存量的確定采用張軍[36]的方法,固定資產(chǎn)年折舊率δ同樣借鑒張軍[36]的研究,設(shè)定為9.6%。投資指標(biāo)選擇全市固定資產(chǎn)投資總額,并利用市域所在省份的固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)Pt將其平減為2000年不變價(jià),各市資本存量計(jì)算方法如式(3):

(3)

此外,(2)式中L代表勞動(dòng)力數(shù)量,在本文中用全市年末單位從業(yè)人員數(shù)、私營(yíng)企業(yè)員工數(shù)和個(gè)體從業(yè)人員數(shù)總和表征;vit為隨機(jī)誤差項(xiàng);uit為技術(shù)無(wú)效率項(xiàng),服從半正態(tài)分布,為非負(fù)的隨機(jī)變量;t代表年份。同時(shí),根據(jù)格林(Greene)[37]的研究,采用真實(shí)的固定效應(yīng)模型從時(shí)變的技術(shù)無(wú)效率項(xiàng)中分離出不隨時(shí)間變化的個(gè)體異質(zhì)性,并利用庫(kù)姆漢卡和樂(lè)福爾(Kumbhakar &Lovell)[38]的方法計(jì)算全要素生產(chǎn)率的變化。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為Mergeit,當(dāng)Mergeit=1時(shí),表示i市在樣本研究期間第t年發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū),并且之后年份都取1,Mergeit=0則表示i市在t年未實(shí)施該項(xiàng)政策。需要指出的是,雖然撤縣設(shè)區(qū)在之前年份有陸續(xù)實(shí)行,但自1997年凍結(jié)撤縣設(shè)市后,撤縣設(shè)區(qū)才成為擴(kuò)大城市規(guī)模的主要手段,故基于數(shù)據(jù)可得性、完整性及行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)轉(zhuǎn)向,選擇2000—2018年為研究時(shí)段;同時(shí),針對(duì)多次撤縣設(shè)區(qū)的市和一次撤并多個(gè)縣的市,后文將在穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分剔除這部分樣本,并將撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量以及占轄區(qū)比例進(jìn)行替換,以考察不同程度撤縣設(shè)區(qū)的影響,盡可能識(shí)別出其真實(shí)效應(yīng)。

3.控制變量

在借鑒現(xiàn)有研究[35,39]的基礎(chǔ)上,本文選擇以下控制變量:利用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對(duì)數(shù)控制地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響;利用市域人口密度控制人口集聚的影響;利用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重控制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響;利用普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)占年末總?cè)丝诘谋壤刂茲撛谌肆Y本水平的影響;利用在崗職工平均人數(shù)占年末總?cè)丝诘谋壤刂品€(wěn)定勞動(dòng)力數(shù)量的影響;利用固定資產(chǎn)投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制固定資產(chǎn)投資的影響;利用電信業(yè)務(wù)收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制信息化水平的影響;利用人均貨運(yùn)總量(公路貨運(yùn)量與年末總?cè)丝诘谋戎?控制地區(qū)間要素流動(dòng)的影響;利用社會(huì)消費(fèi)品零售額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制社會(huì)消費(fèi)水平的影響。表1為匹配后各變量的描述性統(tǒng)計(jì)值。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)表

(三)研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來(lái)源

研究選擇全國(guó)地級(jí)市作為主要的研究對(duì)象。雖然撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在縣域尺度,但是撤并之后將納入地級(jí)市下轄城區(qū)統(tǒng)一管理,其政策效應(yīng)也將體現(xiàn)在整個(gè)市域內(nèi),尤其是對(duì)于中心城區(qū)而言,撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的要素集聚、輻射擴(kuò)散等效應(yīng)會(huì)外溢到市域的臨近縣域,但由于行政壁壘和地理距離等而對(duì)其他市域的外溢性弱,因而,選擇市域尺度不僅能滿足雙重差分中個(gè)體處理穩(wěn)定性前定假設(shè),又能更全面地識(shí)別出撤縣設(shè)區(qū)的政策效應(yīng)。本文選取2000—2018年的市域面板數(shù)據(jù)作為研究基礎(chǔ),市域?qū)用娼?jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)均來(lái)自于城市統(tǒng)計(jì)年鑒、2000—2018年各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)公報(bào)等,行政區(qū)劃調(diào)整數(shù)據(jù)通過(guò)查閱中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況和國(guó)務(wù)院批復(fù)、行政區(qū)劃網(wǎng)以及逐年對(duì)比縣級(jí)以上行政區(qū)劃編碼變化(中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站)得出。借鑒已有文獻(xiàn)的處理方法,本文對(duì)數(shù)據(jù)作了以下處理:一是剔除了部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的地級(jí)市以及四個(gè)直轄市,旨在使數(shù)據(jù)盡可能平衡且樣本差異不至于過(guò)于懸殊;二是只留下了研究期內(nèi)一直存在的樣本,以避免縣級(jí)市升格為地級(jí)市等帶來(lái)的影響;三是利用各地級(jí)市所在省的GDP平減指數(shù)對(duì)所有經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行了價(jià)格平減,以剔除價(jià)格波動(dòng)的影響,省一級(jí)的價(jià)格平減指數(shù)根據(jù)各省各年地區(qū)生產(chǎn)總值及其指數(shù)以2000年為基期計(jì)算得出;四是對(duì)部分變量、個(gè)別年份的缺失值進(jìn)行了線性插值,以充分利用已有樣本信息;五是剔除1993—1999年實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的樣本,排除其對(duì)后續(xù)政策效果估計(jì)的干擾。最終包括199個(gè)地級(jí)市樣本。

三、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

由表2的基準(zhǔn)回歸結(jié)果可以看到,撤縣設(shè)區(qū)的系數(shù)估計(jì)值在未控制年份固定效應(yīng)、城市固定效應(yīng)以及城市特征的時(shí)候?yàn)樨?fù)向影響,在控制了年份固定效應(yīng)后系數(shù)不顯著,而在納入城市固定效應(yīng)與城市特征的控制變量后撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率有顯著的正向影響。這說(shuō)明這種變化主要來(lái)源于組內(nèi)差異,第(1)(2)列混合回歸模型忽略了個(gè)體異質(zhì)性,存在較大的估計(jì)偏誤,而控制了年份固定效應(yīng)、城市固定效應(yīng)與控制變量之后的雙向固定效應(yīng)模型更優(yōu),其結(jié)果表明在研究期內(nèi),實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)政策在1%的顯著性水平下促進(jìn)了市域全要素生產(chǎn)率提升,使得實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的市相比未實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的市的全要素生產(chǎn)率平均高出1.27%,初步證實(shí)了撤縣設(shè)區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)率的提升作用。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果表

(二)雙重差分法識(shí)別假定檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)

平行趨勢(shì)檢驗(yàn)?zāi)康氖菣z驗(yàn)處理組與對(duì)照組在政策實(shí)施前是否具備相同的時(shí)間趨勢(shì)。本文利用大多數(shù)文獻(xiàn)采用的檢驗(yàn)方法[40],構(gòu)建模型如式(4):

ΓXit+λt+ηi+εit。

(4)

其中新定義虛擬變量Post(c),在撤并后第c年(c為負(fù)值時(shí),表示在撤并前|c|年)賦值為1,其余為0,通過(guò)這樣處理既可以觀察是否符合平行趨勢(shì)假設(shè),同時(shí)還能觀察到政策在后幾年的持續(xù)效應(yīng)。圖2為模型式(4)的回歸結(jié)果,d_j表示撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施前第j年,di表示撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施后第i年,以開始年份d_6作為對(duì)照期,易見(jiàn)在政策實(shí)施前年份都不能拒絕其系數(shù)為0的原假設(shè),表明撤縣設(shè)區(qū)政策若提前幾年發(fā)生則不能取得這種效果。這驗(yàn)證了雙重差分模型中處理組與對(duì)照組的平行趨勢(shì)假設(shè)。同時(shí),在政策實(shí)施后2年其系數(shù)估計(jì)值顯著不為0,且為正值,說(shuō)明撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)具有一定的時(shí)間持續(xù)性,在撤縣設(shè)區(qū)實(shí)行后2年都具有顯著提升全要素生產(chǎn)率的效果。

2.排除其他不可觀測(cè)因素影響

雖然在控制變量中考慮了許多可能影響市域?qū)用娉房h設(shè)區(qū)政策實(shí)施的因素,但仍然存在其他不可觀測(cè)遺漏變量的影響,例如一些無(wú)法量化表征的隨時(shí)間變化的特征,如居民幸福感、城市包容度等,同樣可能影響政策的處置效應(yīng)。本文采用DID常用的安慰劑檢驗(yàn)方法,為每個(gè)樣本隨機(jī)抽取樣本期作為其實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間,將隨機(jī)抽樣過(guò)程重復(fù)1 000次。圖3為估計(jì)系數(shù)的概率密度分布圖,可以看到隨機(jī)分配的估計(jì)值集中在0附近,并且基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果(0.012 7)位于整個(gè)分布之外,證明撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的提升效應(yīng)并非由其他不可觀測(cè)的隨機(jī)因素所致,排除了其他隨機(jī)因素的干擾。

圖3 安慰劑檢驗(yàn)

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

PSM雖然可以使得處理組與對(duì)照組更具可比性,但也會(huì)造成一定程度上的樣本損失。與傳統(tǒng)的匹配方法相比,熵平衡法為對(duì)照組的每個(gè)觀測(cè)值賦予一個(gè)連續(xù)性的權(quán)重,從而可以在不減少樣本容量的情況下實(shí)現(xiàn)處理組與對(duì)照組在各個(gè)協(xié)變量上分布矩相近,做到盡可能地利用已有樣本信息進(jìn)行比較[41],故在表3第(2)列使用熵平衡法進(jìn)行匹配(本文使用二階矩平衡)。同時(shí),采用1對(duì)1的k近鄰匹配方法(7)限于篇幅,匹配后平衡性檢驗(yàn)表、共同取值范圍等可向作者索取。檢驗(yàn)結(jié)論是否依然穩(wěn)健。表3顯示,不同匹配方法得出的結(jié)論具有一致性,且與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相差無(wú)幾。這表明撤縣設(shè)區(qū)政策確實(shí)能夠有效提升地區(qū)全要素生產(chǎn)率。

進(jìn)一步,表3第(3)列通過(guò)控制市域內(nèi)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)(相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》)排除開發(fā)區(qū)政策的影響,第(4)列通過(guò)控制高鐵開通(各地高鐵開通時(shí)間整理自國(guó)家鐵路局網(wǎng)站)排除不同地區(qū)高鐵開通造成的地區(qū)間要素流動(dòng)差異的影響,第(5)列通過(guò)替換核心解釋變量為新設(shè)轄區(qū)占市轄區(qū)數(shù)量的比例排除不同撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程的影響,第(6)列替換被解釋變量為DEA-Malmquist方法計(jì)算的全要素生產(chǎn)率(8)為了實(shí)現(xiàn)不同年份間的可比性,計(jì)算全要素生產(chǎn)率時(shí)采用的是全局Malmquist指數(shù)。同樣指定以地區(qū)資本存量、就業(yè)人數(shù)為投入,地區(qū)生產(chǎn)總值為產(chǎn)出,由于短期內(nèi)相關(guān)生產(chǎn)要素難以發(fā)生大幅變動(dòng),故采用產(chǎn)出導(dǎo)向的DEA-Malmquist模型計(jì)算。排除不同方法測(cè)算全要素生產(chǎn)率造成的影響。結(jié)果顯示,在控制了開發(fā)區(qū)、高鐵開通以及替換核心解釋變量和被解釋變量的情況下,撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率仍然具有顯著的正向促進(jìn)作用,這說(shuō)明在排除其他可能影響的情況下結(jié)果依然穩(wěn)健。

此外,一次撤并多縣或者不同年份多次撤并對(duì)政策效應(yīng)可能也會(huì)有影響,一次撤并多縣面臨更高的融合成本[10],而不同年份多次撤并可能會(huì)造成政策效應(yīng)被高估,故分別去除此類樣本。結(jié)果顯示(9)由于篇幅限制,回歸結(jié)果留予備索。在去除部分干擾樣本的情況下,撤縣設(shè)區(qū)仍然顯著提升了市域全要素生產(chǎn)率。這表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的,撤縣設(shè)區(qū)確實(shí)提升了市域全要素生產(chǎn)率。

(四)異質(zhì)性檢驗(yàn)

在區(qū)域?qū)用?由于我國(guó)東中西部地區(qū)在資源稟賦、國(guó)家戰(zhàn)略等方面的差異,招商引資、人才引進(jìn)、土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有不同的特征,撤縣設(shè)區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響可能存在地區(qū)差異。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)我國(guó)東部、中部、西部以及東北地區(qū)省份劃分設(shè)置地區(qū)虛擬變量并進(jìn)行加入交互項(xiàng)的回歸,結(jié)果如表4第(1)(2)(3)列所示。不難發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策在東部對(duì)市域全要素生產(chǎn)率有顯著的提升作用,而在其他地區(qū)影響不顯著?？赡艿慕忉屖?東部地區(qū)在招商引資、人才引進(jìn)、土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有先發(fā)優(yōu)勢(shì),撤縣設(shè)區(qū)契合發(fā)展需要,較好地實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置,促進(jìn)了城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全要素生產(chǎn)率提升。相較而言,西部地區(qū)地理區(qū)位劣勢(shì)明顯、市場(chǎng)化程度不高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、勞動(dòng)力流出嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化水平總體較低,此時(shí)盲目推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)以提高城鎮(zhèn)化水平將進(jìn)一步擴(kuò)大土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不匹配帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),增加城區(qū)建設(shè)負(fù)擔(dān),不利于全要素生產(chǎn)率提升。中部地區(qū)雖然相比西部地區(qū)有更好的資本積累和發(fā)展基礎(chǔ),但由于機(jī)制體制不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化,撤縣設(shè)區(qū)的政策效應(yīng)也不明顯。

表4 地區(qū)異質(zhì)性檢驗(yàn)

在財(cái)政能力層面,對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不同依賴程度將影響地區(qū)政府的支出偏好,往往財(cái)政依賴度越高的地區(qū)越容易產(chǎn)生“路徑依賴”,過(guò)度的財(cái)政負(fù)債壓力將擠壓非生產(chǎn)性支出,不利于地方的科技投入和技術(shù)進(jìn)步,進(jìn)而影響全要素生產(chǎn)率提升。第(4)列將樣本分為財(cái)政依賴型和財(cái)政自主型(10)將市轄區(qū)財(cái)政支出占財(cái)政收入的比例czjg表征市轄區(qū)對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴程度,若比例大于1.03(按照國(guó)際上通行的《馬斯特里赫特條約》標(biāo)準(zhǔn),赤字率3%一般設(shè)為國(guó)際安全線),則視為財(cái)政依賴型,否則視為財(cái)政自主型。需要說(shuō)明的是,以財(cái)政支出占財(cái)政收入的比可能會(huì)高估政府財(cái)政赤字,但這不影響對(duì)結(jié)論的判斷。兩類回歸分析發(fā)現(xiàn),財(cái)政依賴型市轄區(qū)會(huì)弱化撤縣設(shè)區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)率的提升作用。這主要是由于撤并后新設(shè)城區(qū)擴(kuò)建會(huì)加劇財(cái)政資金緊張,擠占創(chuàng)新支出等其他支出,不利于全要素生產(chǎn)率提升。

在城鎮(zhèn)化階段層面,中國(guó)式分權(quán)帶來(lái)的地方官員晉升激勵(lì)[42],使得地方土地財(cái)政模式難以一時(shí)改變,由此引致的快速土地城市化,擴(kuò)張了城市規(guī)模,但人口集聚卻并未同步上升[43],進(jìn)而產(chǎn)生人口城市化與土地城市化不匹配的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此,作為城市空間擴(kuò)展的撤縣設(shè)區(qū)政策,在不同人口城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)可能產(chǎn)生不同的影響。第(5)列將非農(nóng)業(yè)人口占年末總?cè)丝诘谋壤鳛槿丝诔擎?zhèn)化的代理變量引入交乘項(xiàng)發(fā)現(xiàn),人口城鎮(zhèn)化水平越高,撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)越明顯。這表明非農(nóng)人口給城市發(fā)展提供了大量的勞動(dòng)力,也為城市空間擴(kuò)張?zhí)峁┝酥匾馁Y源要素,人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化較好的匹配有利于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率,進(jìn)而促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升。

在撤縣設(shè)區(qū)情況異質(zhì)性方面,不同地級(jí)市撤設(shè)數(shù)量及規(guī)模有所不同,同樣會(huì)使撤縣設(shè)區(qū)的政策效應(yīng)產(chǎn)生異質(zhì)性影響。因此,在模型中加入撤縣設(shè)區(qū)與撤設(shè)數(shù)量、管理規(guī)模擴(kuò)張、管理規(guī)模收縮、管理規(guī)模不變的交互項(xiàng)。其中,撤設(shè)數(shù)量為地級(jí)市在研究期間的累積撤縣設(shè)區(qū)次數(shù),管理規(guī)模擴(kuò)張、收縮與不變分別則代表與撤縣設(shè)區(qū)后的市轄區(qū)相比,原本被撤并縣市行政面積是否變大、變小或維持不變。結(jié)果如表5第(1)(2)(3)(4)列所示,發(fā)現(xiàn),地級(jí)市撤并下轄縣市的數(shù)量越多,撤縣設(shè)區(qū)對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的推動(dòng)作用就越大,一方面,在研究期間地級(jí)市撤并縣市數(shù)量越多說(shuō)明城市正處于城鎮(zhèn)化需求的高漲期,適度的撤縣設(shè)區(qū)有利于城市“擴(kuò)容提質(zhì)”;另一方面,研究期間內(nèi)多次撤并縣市的地級(jí)市也應(yīng)具備更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與更完備的基礎(chǔ)設(shè)施,能夠較好地兼容縣改區(qū)后的中心城市的發(fā)展模式。

表5 撤設(shè)情況異質(zhì)性檢驗(yàn)

另外,不同地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)政策存在較大差異,有些是在撤地設(shè)市過(guò)程中伴隨的撤縣設(shè)區(qū),有些則是在原有市轄區(qū)基礎(chǔ)上撤并周邊縣市,還有些從周邊發(fā)展較好的縣轄鎮(zhèn)“切塊”設(shè)區(qū)或從多個(gè)發(fā)展較好縣市的部分地區(qū)重組合并而來(lái)。第一種隨地區(qū)升格而撤設(shè)更類似于“被動(dòng)適應(yīng)”,而直接撤設(shè)周邊縣市以及“重組合并”更傾向于“主動(dòng)適應(yīng)”。因此,撤縣設(shè)區(qū)虛擬變量與隨地區(qū)升格撤并、直接撤并、重組調(diào)整各做交互項(xiàng)以探究其在不同撤并情況下對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的異質(zhì)性影響。結(jié)果如表5第(5)(6)(7)列所示,發(fā)現(xiàn),直接撤并與重組調(diào)整更有利于提升市域全要素生產(chǎn)率。究其原因,可能是直接撤并與重組調(diào)整更加適應(yīng)市域發(fā)展的要求,順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì),因此在撤并后相應(yīng)地減少了管理成本與體制機(jī)制轉(zhuǎn)型的時(shí)間,有利于市域發(fā)展質(zhì)量提升。

四、撤縣設(shè)區(qū)提升市域全要素生產(chǎn)率的作用機(jī)制

對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)這一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整政策來(lái)說(shuō),其帶來(lái)的政策效應(yīng)是多方面的,不僅僅是新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)模適度擴(kuò)張與承載能力提升的需要,也是實(shí)現(xiàn)資源有效配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要舉措。中國(guó)在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng),需要清楚撤縣設(shè)區(qū)是通過(guò)何種機(jī)制促進(jìn)了全要素生產(chǎn)率提升,進(jìn)而穩(wěn)妥審慎、有選擇地推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。因此,有必要進(jìn)一步探討撤縣設(shè)區(qū)政策提升全要素生產(chǎn)率的作用機(jī)制。

(一)城區(qū)擴(kuò)張、新建企業(yè)進(jìn)入與地區(qū)創(chuàng)新水平

表6以交互項(xiàng)的形式考察撤縣設(shè)區(qū)是否因擴(kuò)大轄區(qū)規(guī)模吸引新建企業(yè)(12)新建企業(yè)進(jìn)入、發(fā)明專利授權(quán)數(shù)目、實(shí)用新型專利公開數(shù)目來(lái)自北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心:張曉波,2019,“中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)”,https:∥doi.org/10.18170/DVN/PEFDAS,北京大學(xué)開放研究數(shù)據(jù)平臺(tái),V4。,進(jìn)而帶來(lái)地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新能力提升?；谑?1),第(1)列將被解釋變量替換為市轄區(qū)城市建設(shè)用地面積,檢驗(yàn)撤縣設(shè)區(qū)是否促進(jìn)了轄區(qū)城市面積擴(kuò)大;第(2)列替換被解釋變量為新建企業(yè),納入與轄區(qū)城市面積的交乘項(xiàng),檢驗(yàn)撤縣設(shè)區(qū)是否因擴(kuò)大轄區(qū)建設(shè)面積進(jìn)而吸引新建企業(yè)進(jìn)入;最后,第(3)(4)列將實(shí)用新型專利公開數(shù)目與發(fā)明專利授權(quán)數(shù)目作為被解釋變量,探究新建企業(yè)進(jìn)入(13)考慮到發(fā)明專利等的申請(qǐng)授權(quán)需要經(jīng)歷一段時(shí)間,故此處用的是滯后一期的新建企業(yè)進(jìn)入數(shù)量,并且,這樣能夠一定程度上緩解內(nèi)生性問(wèn)題。是否促進(jìn)了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出。結(jié)果如表6所示?；貧w結(jié)果表明,撤縣設(shè)區(qū)顯著促進(jìn)了轄區(qū)城市規(guī)模擴(kuò)張,并通過(guò)轄區(qū)城市規(guī)模擴(kuò)大使得新建企業(yè)數(shù)量顯著增加,而滯后一期的新建企業(yè)數(shù)量又顯著促進(jìn)了地區(qū)創(chuàng)新水平提升?？梢?jiàn),通過(guò)城區(qū)擴(kuò)張吸引新建企業(yè)進(jìn)而提高地區(qū)創(chuàng)新水平是撤縣設(shè)區(qū)政策提升全要素生產(chǎn)率的路徑之一。

表6 機(jī)制檢驗(yàn)表

同時(shí),全要素生產(chǎn)率的分解可識(shí)別撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)部分究竟是由技術(shù)效率提升貢獻(xiàn),還是由管理效率或者規(guī)模效率等提升所貢獻(xiàn),這可能代表著撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升的不同作用路徑。本文將撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)全要素生產(chǎn)率分解項(xiàng)的影響進(jìn)行了回歸,結(jié)果(14)由于篇幅限制,此項(xiàng)結(jié)果留予備索。發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)全要素生產(chǎn)率的提升作用主要來(lái)自于技術(shù)效率改進(jìn),即在現(xiàn)有技術(shù)和投入不變的情況下,撤縣設(shè)區(qū)順應(yīng)了地區(qū)發(fā)展的空間和行政級(jí)別適時(shí)調(diào)整的需要[16],提升了城市管理效率與水平,進(jìn)而促進(jìn)了全要素生產(chǎn)率的提升。但同時(shí),在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)考核壓力下,部分地區(qū)通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,盲目擴(kuò)張城市規(guī)模,以超前的土地城鎮(zhèn)化爭(zhēng)奪外來(lái)人口與產(chǎn)業(yè),但這些注重“短平快”項(xiàng)目的政績(jī)工程,往往效率并不高,且一定程度上造成了重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi),并沒(méi)有真正帶來(lái)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模經(jīng)濟(jì),因此并未帶來(lái)技術(shù)進(jìn)步率與規(guī)模效率的改進(jìn)。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與全要素生產(chǎn)率

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

事實(shí)上,行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)我國(guó)快速城鎮(zhèn)化作出了貢獻(xiàn),除政治功能外,其日益增強(qiáng)的資源配置與結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能同樣不能忽視。如今中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段,城市擴(kuò)容提質(zhì)需求與“假性城市化”之間的矛盾,已成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口,尤其是對(duì)于地級(jí)市來(lái)說(shuō),如何平衡市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,加快區(qū)域一體化,提升城市發(fā)展質(zhì)量,是當(dāng)前亟須回答的問(wèn)題。撤縣設(shè)區(qū)作為近年來(lái)備受關(guān)注的一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整政策,在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中扮演著獨(dú)特而又不可或缺的作用,探究其是否提升了市域全要素生產(chǎn)率及其作用機(jī)制,對(duì)于深刻理解新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,厘清撤縣設(shè)區(qū)與城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文基于2000—2018年市域數(shù)據(jù),應(yīng)用雙重差分模型識(shí)別了撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)市域全要素生產(chǎn)率的提升效應(yīng),并且通過(guò)了改變不同匹配方法、排除其他因素干擾、替換變量等多種方法的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。同時(shí),通過(guò)地區(qū)異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn),撤縣設(shè)區(qū)在東部地區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)率具有顯著的提升作用,而在中部、西部地區(qū)政策效應(yīng)不顯著;在低財(cái)政依賴度、高人口城鎮(zhèn)化水平、高經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度特征的城市撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)更加明顯。對(duì)影響機(jī)制分析發(fā)現(xiàn),撤縣設(shè)區(qū)主要是通過(guò)擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模吸引企業(yè)進(jìn)入,提升地區(qū)創(chuàng)新水平以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等路徑促進(jìn)市域全要素生產(chǎn)率提升。

以上結(jié)論表明,在快速城鎮(zhèn)化的很長(zhǎng)一段時(shí)間里,撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整政策既帶動(dòng)了市域經(jīng)濟(jì)量的增長(zhǎng),也有效促進(jìn)了城市“擴(kuò)容提質(zhì)”,提升了市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。同時(shí)還意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段,“城市擴(kuò)容”與“區(qū)域一體化”是必由之路,并是化解和防范城市發(fā)展中人口城市化與土地城市化不匹配風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。因此,合理有序地撤縣設(shè)區(qū)是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展適時(shí)調(diào)整的需要,而實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的有序擴(kuò)張以及提升區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃能力本身也是充分發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整資源配置功能的重要體現(xiàn)。

(二)政策建議

基于上述分析,本文提出以下政策建議:一是要視城市發(fā)展階段及需求,有序?qū)嵤┏房h設(shè)區(qū)。過(guò)去部分地區(qū)為了城市化或升格行政級(jí)別而撤縣設(shè)區(qū)的行為違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,造成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與管理體制不匹配的現(xiàn)象。因而,要加快我國(guó)撤縣設(shè)區(qū)的功能導(dǎo)向轉(zhuǎn)變,擺脫地方政府政績(jī)考核推動(dòng)、“以地生財(cái)”等粗放增長(zhǎng)模式的不利影響,提高撤縣設(shè)區(qū)準(zhǔn)入門檻,精確識(shí)別城市“擴(kuò)容提質(zhì)”需求,對(duì)于新設(shè)轄區(qū)要建立有效的配套措施、政策優(yōu)惠與高新技術(shù)企業(yè)支持舉措,充分發(fā)揮撤縣設(shè)區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)效應(yīng)。二是要以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向統(tǒng)籌推進(jìn)不同地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)工作。對(duì)于西部地區(qū),重要的是提升城市發(fā)展基礎(chǔ),防止陷入經(jīng)濟(jì)低水平發(fā)展路徑鎖定,支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)強(qiáng)的地區(qū)增設(shè)一批中小城市,依托中心城市承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。中部地區(qū)則要以城市群發(fā)展為導(dǎo)向,適時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)大中型城市撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程,打破行政區(qū)劃隔閡,促進(jìn)地區(qū)間要素雙向流動(dòng),加快市域內(nèi)部以及市域之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)要借助撤縣設(shè)區(qū)為城市群、都市圈發(fā)展建立有效的現(xiàn)代治理體系,協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展利益,防范化解城市發(fā)展過(guò)程中的重大風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步提升城市群、都市圈的發(fā)展質(zhì)量。三是在行政區(qū)劃調(diào)整中要給予地方政府更大的發(fā)展權(quán)限,推動(dòng)地方政府增長(zhǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。雖然與同期其他政策相比,撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于地區(qū)全要素生產(chǎn)率的提升作用要小于開發(fā)區(qū)等政策,但以人為核心的發(fā)展才是政府主導(dǎo)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的最終目的。這需要增強(qiáng)地方政府財(cái)政收支能力,實(shí)現(xiàn)從增長(zhǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公共服務(wù)導(dǎo)向。