張亨明,黃錦程

(1.三亞學(xué)院 城市治理研究院,海南 三亞 572022;2.東南亞大學(xué) 國際商學(xué)院,泰國 曼谷 10160 )

糧食安全關(guān)系到民生,影響著我國的經(jīng)濟(jì)命脈,我們每個(gè)人都要樹立糧食安全觀。習(xí)近平總書記2012年在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出:“手中有糧,心中不慌。我國有十三億人口,如果糧食出了問題誰也救不了我們,只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會(huì)大局穩(wěn)定?！盵1]在當(dāng)時(shí),這既指出了我國糧食產(chǎn)量連年提高的喜,也提出了對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)糧食生產(chǎn)靠天吃飯的憂。2022年11月12日,在“雜交水稻援外與世界糧食安全”國際論壇上,習(xí)近平總書記指出:“糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題。半個(gè)世紀(jì)前,雜交水稻在中國率先成功研發(fā)并大面積推廣,助力中國用不足全球9%的耕地,解決世界近五分之一人口吃飯問題,成為世界第一大糧食生產(chǎn)國和第三大糧食出口國?！盵2]中國利用雜交水稻技術(shù)既創(chuàng)造了糧食自給奇跡,也為解決全球糧食短缺作出了重要貢獻(xiàn)。然而,當(dāng)前全球糧食安全形勢仍嚴(yán)峻復(fù)雜,中國糧食供求矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾。為緩解資源環(huán)境約束、滿足人民群眾高品質(zhì)和多樣化的食物需求、推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、減少進(jìn)口依賴,需要國家對(duì)外通過合理的進(jìn)出口貿(mào)易方式用國際糧食降低國內(nèi)糧食風(fēng)險(xiǎn),對(duì)內(nèi)通過優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),持續(xù)推動(dòng)糧食生產(chǎn)、流通、市場、儲(chǔ)備、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革,來促進(jìn)糧食流通、平衡糧價(jià),從而保障人民群眾的口糧問題,維護(hù)國家糧食安全。

一、糧食結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

2022年末,全國總?cè)丝诩s為14.12億人(1)數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計(jì)局。。解決好人民群眾的吃飯問題是關(guān)系國計(jì)民生的頭等大事。長遠(yuǎn)來看,中國糧食處于一個(gè)產(chǎn)需“緊平衡”的狀態(tài),糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、糧食進(jìn)口量居高不下、增產(chǎn)邊際成本增加、庫存設(shè)施水平不高、收儲(chǔ)及加工方式不精細(xì)等問題[3]在較長一段時(shí)間內(nèi)伴隨著中國糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而存在,加上國際形勢日趨復(fù)雜的世界格局影響,增加了糧食安全的不穩(wěn)定性。

(一) 糧食生產(chǎn)的總體概況

國家統(tǒng)計(jì)局公布的2022年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)顯示,2022年全國糧食播種面積、總產(chǎn)量和單位面積產(chǎn)量如表1所示。

表1 2022年全國糧食播種面積、總產(chǎn)量及單位面積產(chǎn)量情況

表2 2022年我國糧食產(chǎn)量第一梯隊(duì)省份

表3 我國糧食倉儲(chǔ)構(gòu)成及存放情況

表4 2022年我國糧食進(jìn)口總量及進(jìn)口總金額變化情況

2022年全國糧食播種面積、單位面積產(chǎn)量和總產(chǎn)量分別為17.75億畝,386.8公斤/畝,6 865.3億公斤。2022年全國糧食播種面積比2021年增加0.1億畝,增長0.6%;全國糧食單位面積產(chǎn)量比2021年減少0.2公斤/畝,下降0.1%;全國糧食總產(chǎn)量比2021年增加37億公斤,增長0.5%。

稻谷是我國的主要口糧,其產(chǎn)量多年來穩(wěn)居我國糧食生產(chǎn)的第一位,但2012年,稻谷產(chǎn)量首次被玉米產(chǎn)量超過。玉米產(chǎn)量逐年攀升的主要原因是近年來隨著生活水平的提高,人們對(duì)優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)需求的提升,刺激了我國畜牧業(yè)的發(fā)展,使得玉米的需求量不斷增加,從而其生產(chǎn)量也逐年攀升。

小麥產(chǎn)量緩慢提升。相對(duì)于稻谷和玉米,小麥的產(chǎn)量提升緩慢。雖然小麥?zhǔn)俏覈饕募Z食作物之一,但其在我國糧食種植結(jié)構(gòu)中的地位逐漸下降,受農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)提高的影響,產(chǎn)量在縮減種植規(guī)模的基礎(chǔ)上得到提升。

玉米產(chǎn)量一直在增長。國內(nèi)玉米需求量巨大,飼料用途是最主要的需求領(lǐng)域,我國養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模龐大,需要大量的玉米作為飼料。然而,國內(nèi)玉米需求量迅速增長,需要進(jìn)口來滿足巨大的需求缺口。

我國大豆進(jìn)口量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國內(nèi)產(chǎn)量。受到土地資源和氣候條件的限制,國產(chǎn)大豆種植面積有限,因此大豆產(chǎn)量相對(duì)較低,無法滿足國內(nèi)需求。目前主要從美國、巴西、阿根廷等國進(jìn)口大豆,以滿足國內(nèi)需求。

糧食品種多樣化。我國的糧食品種日益豐富,除了主要的稻谷、小麥、玉米之外,其他糧食作物如高粱、大豆等的產(chǎn)量也有所提高。我國糧食結(jié)構(gòu)在不斷變化,主要糧食作物仍是稻谷、小麥和玉米,但其他糧食作物的生產(chǎn)不斷發(fā)展,以滿足消費(fèi)者對(duì)多樣化糧食的需求。

(二)糧食產(chǎn)地結(jié)構(gòu)

位于產(chǎn)糧第一梯隊(duì)的省份有3個(gè),年度糧食總產(chǎn)量均超過550億公斤,為黑龍江、河南和山東。黑龍江是我國的第一產(chǎn)糧大省,年產(chǎn)糧食776.3億公斤,由于一年一熟,單產(chǎn)全國僅排第23名。河南地處中原,緯度低,可實(shí)行二年三熟甚至一年兩熟,單產(chǎn)全國排第9名。山東靠海,降水條件好,單產(chǎn)全國排第7名。

位于產(chǎn)糧第二梯隊(duì)的省份有7個(gè),糧食總產(chǎn)量在300～410億公斤之間,分別為安徽、吉林、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、四川和湖南。安徽、吉林兩省糧食產(chǎn)量超400億公斤,合理的種植結(jié)構(gòu)使得吉林的單產(chǎn)達(dá)到479公斤/畝;內(nèi)蒙古有大草原,可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化種植,四川地處盆地,都江堰和天府平原種植面積廣闊;江蘇種植面積不大,但農(nóng)業(yè)科技力量雄厚,單產(chǎn)高達(dá)461.5公斤/畝;湖南洞庭湖平原有利于種植糧食的肥沃土壤。

位于產(chǎn)糧第三梯隊(duì)的省份有5個(gè),分別為湖北、遼寧、江西、云南和新疆。產(chǎn)量超過200億公斤的有湖北、遼寧、江西。遼寧的產(chǎn)量相比最低,但是單產(chǎn)達(dá)到了465公斤/畝,全國排第4名;云南、新疆的糧食產(chǎn)量2022年連續(xù)增長,分別為195.8億公斤和181.4億公斤,新疆的單產(chǎn)僅次于上海,排全國第2名。

位于產(chǎn)糧第四梯隊(duì)的省份有7個(gè),分別為山西、廣西、陜西、廣東、甘肅、貴州、重慶,糧食總產(chǎn)量均在100～150億公斤。受行政面積、地形等因素影響,這些地區(qū)糧食總產(chǎn)量受限,單位產(chǎn)出不高,全國排名中下游。

位于產(chǎn)糧第五梯隊(duì)的省份有9個(gè),分別是浙江、福建、寧夏、天津、海南、西藏、青海、上海、北京,其糧食總產(chǎn)量均低于70億公斤。上海和北京由于城市定位不同,浙江、福建受山、水、田交錯(cuò)的地形影響,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。西藏、青海位于青藏高原,高海拔使得現(xiàn)有糧食品種種植受限,產(chǎn)量低。寧夏與海南的土地面積小,總產(chǎn)量無法與其他省份相比,加上海南地處熱帶適合種植經(jīng)濟(jì)作物,對(duì)糧食產(chǎn)量造成了影響。

(三)糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)

我國糧食儲(chǔ)備分為國家儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧。國家儲(chǔ)備糧由國家糧食和物資儲(chǔ)備局統(tǒng)籌監(jiān)管,地方儲(chǔ)備糧由于各市縣的規(guī)模大小不一,因此大部分地區(qū)由地方發(fā)展和改革委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。在政策執(zhí)行上,由國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布全國儲(chǔ)備糧計(jì)劃,中國儲(chǔ)備糧總公司給各省分公司發(fā)布計(jì)劃,然后由各省發(fā)展和改革委員會(huì)與糧食和物資儲(chǔ)備局對(duì)省級(jí)的儲(chǔ)備糧計(jì)劃進(jìn)行發(fā)布和執(zhí)行。在分工上,可大致歸納為:發(fā)展和改革委員會(huì)統(tǒng)籌發(fā)布計(jì)劃,糧食和物資儲(chǔ)備局進(jìn)行糧食行業(yè)的具體執(zhí)行,財(cái)政廳提供資金管理,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行評(píng)估以提供農(nóng)業(yè)貸款[4]。

中央儲(chǔ)備糧和政策性糧食都屬于中央事權(quán)糧食,承擔(dān)著保障國家糧食安全、確保農(nóng)民種糧收入和穩(wěn)定糧食市場的功能;地方儲(chǔ)備糧由省級(jí)儲(chǔ)備、市級(jí)儲(chǔ)備和縣(含縣級(jí)市、區(qū))級(jí)儲(chǔ)備組成,主要存儲(chǔ)在地方國有糧食存儲(chǔ)企業(yè)的儲(chǔ)備庫中。

2009—2018年我國糧食倉儲(chǔ)行業(yè)總?cè)萘考坝行萘砍噬仙厔荨?021年全國標(biāo)準(zhǔn)糧食倉房倉容達(dá)到6 800億公斤,較“十二五”末增加1 200億公斤,2022年全國標(biāo)準(zhǔn)糧食倉房倉容達(dá)到7 000億公斤,我國糧食倉儲(chǔ)容量呈上升趨勢。

根據(jù)“十四五”規(guī)劃中關(guān)于糧食倉儲(chǔ)的要求,“十四五”期間我國將啟動(dòng)最大規(guī)模建倉工程,增強(qiáng)國有企業(yè)的倉儲(chǔ)能力。中儲(chǔ)糧集團(tuán)2021—2023年計(jì)劃增加儲(chǔ)備倉容300億公斤,占中儲(chǔ)糧現(xiàn)有總倉容的三分之一,是“十三五”新增倉容和罐容73億公斤的4.1倍。

除了國有企業(yè)對(duì)糧食儲(chǔ)備的規(guī)劃外,各地政府也積極響應(yīng)“優(yōu)質(zhì)糧食工程”政策[5],各省份已制定各自的糧食倉儲(chǔ)規(guī)劃,預(yù)計(jì)“十四五”期間全國凈增倉容約323.8億公斤,綠色、低溫等改造倉容約379.3億公斤。

(四)糧食進(jìn)口貿(mào)易結(jié)構(gòu)

2023年1月海關(guān)總署發(fā)布的全年糧食進(jìn)口數(shù)據(jù)顯示,我國在2022年1—12月期間累計(jì)進(jìn)口糧食1 468.7億公斤,同比降低10.7%,進(jìn)口金額同比增加10.5%。其中,大豆進(jìn)口量910.8億公斤,占據(jù)糧食進(jìn)口總量的62%,進(jìn)口量同比下降5.6%,進(jìn)口金額同比上漲14.4%。

減量加價(jià)是2022年糧食進(jìn)口貿(mào)易最突出的特征。大豆進(jìn)口量占糧食進(jìn)口總量的62%,與往年一樣成為占比最大的糧食進(jìn)口品種。

糧食進(jìn)口貿(mào)易之所以有這種結(jié)果,原因有三。

一是國際糧價(jià)的上漲。多年來,我國玉米進(jìn)口主要來自美國和烏克蘭,二者合計(jì)占我國玉米進(jìn)口的90%以上。2021年玉米進(jìn)口量達(dá)到280億公斤左右,其中美國占比70%、烏克蘭占比29%。2022年,受俄烏沖突等因素影響,我國從烏克蘭進(jìn)口玉米數(shù)量大幅下降。與2021年相比,進(jìn)口玉米減少77.3億公斤,同比減少27.3%,從主要糧食供應(yīng)國進(jìn)口的糧食數(shù)量大幅減少,導(dǎo)致進(jìn)口玉米和小麥價(jià)格大漲,與2021年同期相比分別上漲了24.8%和15.6%。全球糧價(jià)的波動(dòng)更是直接帶來了進(jìn)口金額的水漲船高。

二是匯率的變動(dòng)。2022年人民幣與美元平均匯率為6.726 1。分季度來看,人民幣與美元平均匯率在第一季度為6.350 4,同比提升2.11%;第二季度為6.614 4,貶值2.34%;第三季度為6.828 7,貶值5.24%;第四季度為7.087 9,貶值9.82%——跌幅逐步擴(kuò)大。人民幣對(duì)美元貶值對(duì)進(jìn)口貿(mào)易的直接影響就是企業(yè)和組織會(huì)減少糧食的進(jìn)口量和進(jìn)口儲(chǔ)備量。

三是國內(nèi)推動(dòng)飼料用糧的替代方案。國內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)力推玉米、豆粕減量替代方案,已經(jīng)取得初步成效。2021年,我國提出了豬雞飼料玉米、豆粕減量替代技術(shù)方案,方案明確提出日糧配制六要點(diǎn)。替代原料的營養(yǎng)特性,主要針對(duì)玉米替代原料、豆粕替代原料作了詳細(xì)的營養(yǎng)價(jià)值替代參考,提出原料預(yù)處理、替代原料加工、日糧加工生產(chǎn)三步配套加工措施,詳細(xì)介紹了豬飼料玉米、豆粕減量替代,肉雞飼料玉米、豆粕減量替代,蛋雞飼料玉米、豆粕減量替代的具體技術(shù)方案示例,為飼料加工企業(yè)提供了有效技術(shù)參考,推動(dòng)了玉米、豆粕減量替代方案的發(fā)展進(jìn)程,減少了對(duì)糧食進(jìn)口的需求。

二、糧食結(jié)構(gòu)存在的問題

了解國內(nèi)糧食的現(xiàn)狀后,我們不難發(fā)現(xiàn)國內(nèi)供給與消費(fèi)不平衡、區(qū)域結(jié)構(gòu)供給不平衡[6]、糧食供應(yīng)鏈保障體系不足[7]、國際局勢動(dòng)蕩導(dǎo)致糧食進(jìn)口穩(wěn)定性差[8]等問題。針對(duì)國內(nèi)供給與消費(fèi)不平衡的問題,本文對(duì)糧食產(chǎn)量和消費(fèi)需求作對(duì)比;針對(duì)區(qū)域結(jié)構(gòu)供給不平衡問題,對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)作分析;針對(duì)糧食供應(yīng)鏈保障體系問題,對(duì)糧食的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和銷售以及法律法規(guī)進(jìn)行詳解;最后在國際局勢動(dòng)蕩導(dǎo)致糧食進(jìn)口穩(wěn)定性差的問題中分析戰(zhàn)爭、國際制裁對(duì)國際糧價(jià)的影響。

(一)國內(nèi)供給與消費(fèi)不平衡

從糧食供給看,2022年糧食播種面積17.75億畝,全國糧食總產(chǎn)量達(dá)6 865.3億公斤,連續(xù)8年保持在6 500億公斤以上。稻谷和小麥等口糧產(chǎn)量充足,但是優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥、玉米、大豆等作物產(chǎn)量緊張,供需關(guān)系處于“緊平衡”狀態(tài)。與糧食生產(chǎn)相比,糧食消費(fèi)缺少宏觀布局,大多依賴于居民的飲食習(xí)慣和市場反饋[9]。未來人均口糧消費(fèi)將保持穩(wěn)定,飼料用量消費(fèi)會(huì)有較快增長,工業(yè)用糧消費(fèi)隨著居民生活方式的改變和生活水平的提高穩(wěn)步提升。整體來說,由于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口老齡化加速,糧食消費(fèi)呈健康化、多樣化趨勢。這在本質(zhì)上使居民對(duì)肉蛋奶、水產(chǎn)品及富硒、富鋅、富鈣等健康型糧食新品種的需求上升,造成品種供需失衡。從國情上看,我國是全球第一大生豬生產(chǎn)國及豬肉消費(fèi)國。2022年,我國豬肉產(chǎn)量為554.1億公斤,占全球豬肉產(chǎn)量(約為1 250億公斤)的44.33%。雖然隨著生活方式的改變,居民對(duì)高蛋白、低脂肪肉制品的需求增速較快,但豬肉依然是我國居民第一大肉類消費(fèi)產(chǎn)品。龐大的生豬需求帶動(dòng)了養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)了國內(nèi)飼料加工業(yè)的發(fā)展,新希望集團(tuán)、海大集團(tuán)等飼料企業(yè)發(fā)展迅速,玉米、豆粕等飼料原料的需求大幅提升。2022年以來,隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)不斷發(fā)展創(chuàng)新,我國玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品供給能力不斷提升,玉米、大豆進(jìn)口量有所下降,然而受到國際糧食價(jià)格上漲影響,糧食進(jìn)口金額大幅度上漲。2022年我國進(jìn)口玉米206.2億公斤,同比下降27.3%;進(jìn)口金額為71.01億美元,同比下降11.3%;玉米平均進(jìn)口價(jià)格為0.34美元/公斤,較2021年的0.28美元/公斤增長22%。進(jìn)口大豆910.8億公斤,同比下降5.6%;進(jìn)口金額為612.36億美元,同比增長14.4%,大豆平均進(jìn)口均價(jià)為0.67美元/公斤,同比增長21.2%。預(yù)計(jì)2030年玉米產(chǎn)需缺口達(dá)250億公斤,大豆產(chǎn)需缺口達(dá)200億公斤。飼料用糧需求強(qiáng)勁,糧食品種供求失衡格局或?qū)⑦M(jìn)一步加劇。

(二)區(qū)域結(jié)構(gòu)供給不平衡

2022年,我國糧食有13個(gè)主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)主銷區(qū)和11個(gè)產(chǎn)銷平衡區(qū)。13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的78%以上,其中北方七省糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的一半,糧食生產(chǎn)格局從明清時(shí)期的“湖廣熟,天下足”到如今的“北糧南運(yùn)”。2022年13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中,糧食凈調(diào)出區(qū)減少到5個(gè);11個(gè)產(chǎn)銷平衡區(qū)中,有9個(gè)區(qū)糧食自給率從2003年的平均97%下降到現(xiàn)在的58%;7個(gè)主銷區(qū)糧食平均自給率從本世紀(jì)初的61%快速下滑到目前的24%,糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)壓力越來越大,而北京、天津、上海、浙江、廣東、福建、海南7個(gè)主銷區(qū)糧食產(chǎn)量僅占全國糧食總產(chǎn)量的4.3%,糧食供給區(qū)域不平衡矛盾突出[10]。我國南方具有光熱條件好、水資源充沛、土地類型和物種資源多樣等優(yōu)勢,江浙地區(qū)是全國的糧倉,在宋元時(shí)期享有“蘇常熟,天下足”的盛名,現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)的增長,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,南方省份大量耕地被占用。東北地區(qū)能成為當(dāng)今重要的糧倉,與自身先天條件關(guān)系密切,糧食種植地面積廣闊、黑土地土壤肥沃,是天然的種糧寶地。就黑龍江而言,一是土地條件居全國之首,總耕地面積和可開發(fā)土地后備資源均占全國的十分之一,土壤有機(jī)質(zhì)含量高于全國其他地區(qū),是世界著名的三大黑土帶之一。二是國家政策扶持帶動(dòng)了東北地區(qū)糧食產(chǎn)出快速增長,使得東北地區(qū)變成今日的“北大倉”。東北糧補(bǔ)穩(wěn)步推進(jìn),有利于玉米、大豆價(jià)格平穩(wěn),有助于保障種植農(nóng)戶收入,經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的城市的主要職能往往不在第一產(chǎn)業(yè),因此對(duì)糧食儲(chǔ)備和運(yùn)輸?shù)囊蕾嚫?。北京、上海、浙江、廣東、福建這5個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),人均糧食占有量排名全國末5位,廣東、福建等主銷區(qū)糧食自給率不足30%。我國糧食主銷區(qū)不僅面臨著土地資源有限、糧食單產(chǎn)提高難度大、糧食增產(chǎn)空間有限等制約因素[11],還面臨著人口不斷增加、糧食消費(fèi)需求剛性增長、糧食產(chǎn)需缺口逐年擴(kuò)大的問題,加重了糧食供給的難度。

(三)糧食供應(yīng)鏈保障體系不足

糧食供應(yīng)鏈包括生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和銷售,生產(chǎn)量和各階段損耗決定市場的供應(yīng)量。2022年我國糧食全鏈條損失率達(dá)8%。生產(chǎn)和收獲環(huán)節(jié)損失約占整體糧食損失的27%,加工和包裝環(huán)節(jié)約占損失的9%,儲(chǔ)存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)約占損失的33%,消費(fèi)環(huán)節(jié)約占損失的31%。糧食產(chǎn)量受糧食惠農(nóng)政策[12]、農(nóng)業(yè)技術(shù)、中央地方的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及土地和種子[13]的影響。從土地方面來看,截至2022年12月31日,我國耕地面積為19.14億畝,較上年末凈增加約130萬畝。全國耕地面積從2021年開始已經(jīng)連續(xù)第二年止減回增,這離不開習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“要壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府責(zé)任,實(shí)行黨政同責(zé),從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)‘非農(nóng)化’、嚴(yán)格管控‘非糧化’,對(duì)在耕地保護(hù)方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的,要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。但是要注意的是,當(dāng)前耕地形勢依然很嚴(yán)峻,除了耕地面積外,我國的耕地地力也在下降,農(nóng)藥的過度使用[14]、不科學(xué)的種植方法導(dǎo)致耕地地力受損嚴(yán)重。從種子研發(fā)的角度看,我國種子研發(fā)能力逐年增強(qiáng),市場占有率也穩(wěn)步提升,但總體上和國外種業(yè)企業(yè)差距還很大,野外種質(zhì)資源缺少有效保護(hù)。改革開放以來僅水稻品種就由1956年的1 366個(gè)減至目前的80個(gè),種子企業(yè)的競爭力不足,我國種子研發(fā)受科研機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資金不足的影響多年未有突破,導(dǎo)致產(chǎn)能無法有效提高。在惠農(nóng)政策上,種糧農(nóng)民收益保障和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制還不完善[15]。農(nóng)業(yè)種植相比于商業(yè)有著收入的局限性,如何優(yōu)化惠農(nóng)政策,拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長,帶動(dòng)糧食企業(yè)和種糧農(nóng)民的積極性顯得十分重要?？傮w來看,糧食供應(yīng)鏈的完善當(dāng)前還只在政策方面強(qiáng)調(diào),法律都散落在不同的文件中,沒有獨(dú)立的立法,無法對(duì)整體起到關(guān)鍵作用。

(四)國際局勢動(dòng)蕩,糧食進(jìn)口穩(wěn)定性差

早在1974年,美國農(nóng)業(yè)部長Earl Butz就曾公開表示,“糧食是一種工具,它是美國外交談判工具箱中的一種武器”。這在當(dāng)時(shí)引起巨大爭議,即糧食作為一種國際制裁手段是否符合道德標(biāo)準(zhǔn),但是毋庸置疑的是美國通過“糧食權(quán)力”,在國際上獲得了大量的政治和經(jīng)濟(jì)利益,比如對(duì)他國的政治介入、獲得更優(yōu)惠的石油價(jià)格等,因此國際糧食存在的風(fēng)險(xiǎn)需要我們警惕。當(dāng)前我國糧食進(jìn)口面臨很多挑戰(zhàn):逆全球化趨勢加劇,單邊主義、保護(hù)主義抬頭;新冠疫情對(duì)全球糧食供應(yīng)鏈造成沖擊,全球糧食貿(mào)易不確定性增加;大豆依賴進(jìn)口,進(jìn)口地較為集中,從巴西、美國和阿根廷進(jìn)口的數(shù)量高達(dá)90%,存在“卡脖子”現(xiàn)象。自俄烏沖突以來,全球糧價(jià)始終位于高位水準(zhǔn)。2022年中國進(jìn)口糧食總金額為826.46億美元,相比2021年糧食進(jìn)口總金額的748.09億美元增長10.5%。大豆進(jìn)口金額為612.36億美元,大豆進(jìn)口金額占了進(jìn)口總金額的74%。2022年我國全年糧食進(jìn)口量為1 468.7億公斤,相比2021年糧食進(jìn)口總量的1 645.4億公斤減少了10.7%,其中玉米進(jìn)口量為206.2億公斤、小麥進(jìn)口量為98億公斤、大麥進(jìn)口量為53.8億公斤、高粱進(jìn)口量為101.4億公斤、大豆進(jìn)口量為910.8億公斤,大豆進(jìn)口量占了進(jìn)口總量的62%。進(jìn)口總金額的上漲主要來源于占據(jù)進(jìn)口單品數(shù)量最大的大豆,2022年中國大豆進(jìn)口均價(jià)為0.67美元/公斤,2021年中國大豆進(jìn)口均價(jià)為0.55美元/公斤,同比增長21.2%。大豆、玉米等糧食價(jià)格的提高帶來的是飼料成本的飛速上漲,新希望集團(tuán)、海大集團(tuán)等飼料龍頭企業(yè)紛紛宣布漲價(jià),一頭生豬的養(yǎng)殖成本增加了500元,對(duì)養(yǎng)殖戶造成不小影響。國際經(jīng)貿(mào)的摩擦和沖突,沖擊了我國糧食進(jìn)口的穩(wěn)定性。

三、我國糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對(duì)策建議

針對(duì)糧食安全問題,筆者提出相關(guān)建議,即把握糧食安全主動(dòng)權(quán),優(yōu)化區(qū)域供給,優(yōu)化糧食供應(yīng)鏈保障性措施,把握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán),減輕國際復(fù)雜局勢影響。把握糧食安全主動(dòng)權(quán),強(qiáng)調(diào)政策發(fā)力,優(yōu)化區(qū)域供給對(duì)物流和利益補(bǔ)償機(jī)制作出要求;優(yōu)化糧食供應(yīng)鏈保障性措施,對(duì)種子、加工工藝、立法和執(zhí)行規(guī)范、農(nóng)業(yè)科技、儲(chǔ)存損耗管理給出建議;把握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán),減輕國際復(fù)雜局勢影響,要引導(dǎo)企業(yè)“走出去”,構(gòu)建多元化進(jìn)口格局,將糧食經(jīng)濟(jì)與國際通貨相掛鉤,增強(qiáng)國家議價(jià)能力。

(一)把握糧食安全主動(dòng)權(quán)

我國是農(nóng)業(yè)大國,也是人口大國,在糧食領(lǐng)域存在“人多地少水缺”的客觀情況,農(nóng)戶數(shù)量多,戶均農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小,勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率、資源配置效率低,與世界先進(jìn)水平相比農(nóng)業(yè)科技差距不小,水稻、小麥、玉米、大豆單產(chǎn)量只有世界先進(jìn)水平的63%、65%、54%和52%,科技研發(fā)不足導(dǎo)致糧食單產(chǎn)水平低,加上種糧收益低導(dǎo)致農(nóng)民積極性不高,因此,要從根源把握糧食安全主動(dòng)權(quán),首先,要在政策上發(fā)力。國家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)牽頭完善糧食安全制度,發(fā)揮考核“指揮棒”作用,進(jìn)一步完善糧食安全省長責(zé)任制和中央儲(chǔ)備糧考核機(jī)制,加大糧食播種面積和產(chǎn)量、糧食儲(chǔ)備管理、優(yōu)質(zhì)糧食工程、糧食質(zhì)量安全等方面的考核權(quán)重。其次,加強(qiáng)自然災(zāi)害的疏解和管理,提高天氣預(yù)報(bào)、預(yù)警質(zhì)量,將“看天吃飯”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸於鳌?干旱時(shí)清淤、抽水、人工增雨、引水保灌溉,因地制宜、因氣候制宜調(diào)整作物播種期,合理規(guī)劃種植結(jié)構(gòu),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的高效性和穩(wěn)定性。再次,轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、信息化水平[16]。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),提升耕地質(zhì)量與保護(hù)力度,加大糧食生產(chǎn)、流通、加工的產(chǎn)業(yè)鏈信息化建設(shè),用技術(shù)提升糧食安全保障。最后,推進(jìn)土地制度的改革創(chuàng)新[17],在政策層面對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作優(yōu)化,將土地落實(shí)到糧食生產(chǎn)中,提倡規(guī)?；?、專業(yè)化、集中化生產(chǎn)。完善糧食經(jīng)營制度,構(gòu)建新型糧農(nóng)合作方式,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),提升糧食生產(chǎn)能力[18]。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn),對(duì)其作等級(jí)評(píng)定,提高糧農(nóng)技能專業(yè)性,提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。另外,制定符合本國國情的糧農(nóng)保障制度,讓農(nóng)民可以享受到農(nóng)業(yè)金融的便利,促進(jìn)糧食生產(chǎn)主體增收。

(二)優(yōu)化區(qū)域供給

我國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)存在產(chǎn)銷匹配不平衡的問題。過去湖廣和江浙地區(qū)是全國的大糧倉,現(xiàn)在演變?yōu)楸奔Z南運(yùn),糧食主產(chǎn)區(qū)的北移帶來糧食供給結(jié)構(gòu)的變化,緯度的提高對(duì)糧食、生產(chǎn)技術(shù)有了新的要求。北方的物流體系相對(duì)南方有差異,需要建立與當(dāng)?shù)剡m配的物流體系[19]。糧食主產(chǎn)區(qū)北移意味著南方糧食主銷區(qū)的糧食儲(chǔ)備需要擴(kuò)大,以防止物流體系出現(xiàn)問題時(shí)不能及時(shí)滿足地方糧食銷售需求。2023年中央一號(hào)文件提出要“健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,增加產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)?！?提出對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣作補(bǔ)償。為落實(shí)深化補(bǔ)償機(jī)制并對(duì)各地糧食企業(yè)和農(nóng)民利益作出保障,國家糧食和物資儲(chǔ)備局應(yīng)牽頭建立中央和地方糧食儲(chǔ)備協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提升上傳下達(dá)執(zhí)行效率,落實(shí)秋糧收購工作,平衡糧食市場價(jià)格,建設(shè)應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái),加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警并對(duì)儲(chǔ)備規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。一方面,要完善資金保障機(jī)制。建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)同機(jī)制,提高糧食主產(chǎn)區(qū)及糧農(nóng)生產(chǎn)積極性,保障糧食產(chǎn)出。國家層面,加大向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,通過稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)補(bǔ)助和貸款貼息等方式建立糧食專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)償體系,各種獎(jiǎng)補(bǔ)政策與糧食產(chǎn)量掛鉤,對(duì)產(chǎn)糧大縣及個(gè)人進(jìn)行額外補(bǔ)貼。地方層面,引導(dǎo)糧食主銷區(qū)主動(dòng)參與糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè),由“供需合作”變?yōu)椤肮?yīng)鏈合作”,構(gòu)建多元化收入來源,根據(jù)產(chǎn)量合理提高糧食最低收購價(jià)和糧農(nóng)補(bǔ)貼,將糧食生產(chǎn)和種植收入納入保險(xiǎn)范圍,綜合保障農(nóng)民種糧權(quán)益。另一方面,要完善糧食流通保障體系,建立國家鐵路局與財(cái)政部的糧食營運(yùn)垂直補(bǔ)貼制度,強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)的倉儲(chǔ)物流體系,大力發(fā)展散糧火車、鐵路集裝單元化運(yùn)輸;加大糧食運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼,根據(jù)運(yùn)輸距離的遠(yuǎn)近適當(dāng)提高糧食運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

(三)優(yōu)化糧食供應(yīng)鏈保障性措施

糧食供應(yīng)鏈保障性措施是對(duì)糧食生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存這四方面進(jìn)行優(yōu)化,包括完善種子配套研發(fā)措施,優(yōu)化糧食加工過程中的工藝流程,減少損耗,深耕物流體系,對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)運(yùn)輸做好充分市場調(diào)研,優(yōu)化運(yùn)輸方案及糧食儲(chǔ)備機(jī)制,實(shí)現(xiàn)降本增效,強(qiáng)化市場供應(yīng)。立法作為根本性保障,國家發(fā)展和改革委員會(huì)及國家糧食和物資儲(chǔ)備局應(yīng)加快對(duì)《糧食法》的修訂。2021—2022年我國實(shí)施了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《反食品浪費(fèi)法》和《中華人民共和國種子法》,強(qiáng)調(diào)了保護(hù)耕地、保障糧食安全,推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程等問題,從供給端和消費(fèi)端提供了立法保障,但要保證實(shí)施成效,各地發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳(局)加快確立本地區(qū)相關(guān)執(zhí)行規(guī)范,落實(shí)執(zhí)行能效。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技,完善農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)研究保障機(jī)制,提高農(nóng)機(jī)裝備自主研發(fā)能力,特別是高端智能和丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)制造,加大“智慧農(nóng)業(yè)”投入和實(shí)施力度。在加工流通環(huán)節(jié),深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程,著力健全完善糧食質(zhì)量監(jiān)測體系,支持發(fā)展糧食精深加工,引導(dǎo)綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品消費(fèi),促進(jìn)優(yōu)糧優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)購、優(yōu)儲(chǔ)、優(yōu)加、優(yōu)銷“五優(yōu)聯(lián)動(dòng)”。在糧食儲(chǔ)備環(huán)節(jié),加強(qiáng)糧食出入庫和儲(chǔ)存過程中的損耗管理,探索科學(xué)儲(chǔ)糧方法,規(guī)范全流程管理,推進(jìn)糧食節(jié)約減損。把好入庫關(guān),加強(qiáng)收購現(xiàn)場的清理,嚴(yán)格控制入庫糧食質(zhì)量,重點(diǎn)把握好水分雜質(zhì),減少水分雜質(zhì)含量。把好檢驗(yàn)關(guān),對(duì)出入庫檢驗(yàn)和計(jì)量設(shè)備儀器及時(shí)檢定或校準(zhǔn),減少檢測誤差。把好存儲(chǔ)關(guān),存儲(chǔ)期間采取合理適當(dāng)?shù)耐L(fēng)措施,推廣綠色儲(chǔ)糧措施,減少通風(fēng)造成的水分損耗。加強(qiáng)質(zhì)量檔案管理,保存好相關(guān)檢驗(yàn)計(jì)量資料,準(zhǔn)確分析糧食損耗原因。建立長效機(jī)制,制定糧食企業(yè)損耗管理規(guī)定,增強(qiáng)倉儲(chǔ)管理人員責(zé)任心,加強(qiáng)對(duì)損耗的監(jiān)督管理。

(四)把握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán),減輕國際復(fù)雜局勢影響

國際糧食安全的問題大致分為三個(gè),一是“糧食民族主義”。新冠疫情導(dǎo)致糧食生產(chǎn)和運(yùn)輸受到阻礙,部分國家和地區(qū)只關(guān)注本國糧食問題,將糧食價(jià)值鏈封閉在本國,這導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易失衡,加重缺糧國家的危機(jī)。二是全球氣候變暖導(dǎo)致糧食產(chǎn)量和產(chǎn)地發(fā)生變化。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),全球平均氣溫每升高一攝氏度,小麥產(chǎn)量下降6%,水稻產(chǎn)量下降3.2%,玉米產(chǎn)量下降7.4%,大豆產(chǎn)量下降3.1%,但是對(duì)于氣候嚴(yán)寒的俄羅斯、加拿大等國家而言,全球變暖使得原先的凍土變?yōu)榭捎酶?。全球糧食產(chǎn)量下降和主產(chǎn)地變化會(huì)影響我國糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)。三是俄烏沖突引發(fā)的糧食問題。烏克蘭和美國都是我國糧食進(jìn)口的主要國家。俄烏戰(zhàn)爭后,美國糧食制裁和烏克蘭戰(zhàn)亂導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)不足,因戰(zhàn)爭的不確定性,糧價(jià)上漲局面短期內(nèi)無法改善。對(duì)此,為保障糧食進(jìn)口的穩(wěn)定性和主動(dòng)權(quán),我們要避免單一進(jìn)口來源,國家糧食和物資儲(chǔ)備局應(yīng)建立政企信息共享渠道,通過發(fā)布全國糧食宏觀調(diào)控、進(jìn)出口總量計(jì)劃指引中糧、中儲(chǔ)糧等集團(tuán)進(jìn)行外貿(mào)計(jì)劃調(diào)整。一方面,在全球糧食供應(yīng)鏈中找到自身定位。重視大中型糧食企業(yè)在國際糧食貿(mào)易中的作用,積極引導(dǎo)企業(yè)“走出去”,打造在國際上具有較強(qiáng)競爭力的大型糧食企業(yè),刀口向內(nèi)對(duì)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行改革,形成高效、精準(zhǔn)、安全、綠色的優(yōu)質(zhì)糧食供應(yīng)鏈,為國際貿(mào)易、糧食物流保駕護(hù)航。另一方面,實(shí)施糧食進(jìn)口多元化戰(zhàn)略,逐步構(gòu)建多元進(jìn)口格局。通過中長期糧食合作協(xié)議等方式加強(qiáng)和國際組織及友好國家的合作,解決進(jìn)口來源地相對(duì)單一、容易被出口地政策和糧食產(chǎn)量影響的問題。四是將糧食經(jīng)濟(jì)與國際通貨相掛鉤。俄羅斯通過將盧布與天然氣綁定減輕了經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)貨幣的影響。在糧食問題上,我國可以參考將糧食經(jīng)濟(jì)與稀土等能源相掛鉤,確保糧食在國際進(jìn)口貿(mào)易中的穩(wěn)定性。