吳 波，華之欣

引言

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確將城市更新行動列入國家戰(zhàn)略。2020年11月中央經(jīng)濟工作會議提出：“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。”《2021年國務院政府工作報告》明確：“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系?！币幌盗袊艺呶募某雠_，表明了我國大部分城市已經(jīng)或即將進入城市更新時代。面對國際形勢的不穩(wěn)定、不確定，“雙循環(huán)”發(fā)展格局應運而生，城市更新更是被賦予了擴大內(nèi)需、刺激消費、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要使命[1]。在此背景下，無錫市在2020年底開始系統(tǒng)謀劃城市更新規(guī)劃工作，并制定了《無錫市城市更新規(guī)劃編制指南》（簡稱《指南》）。根據(jù)《指南》要求，單元層次城市更新規(guī)劃應首先開展城市更新體檢評估工作。

老東門單元是無錫首批試點的城市更新單元之一。2021年，老東門單元城市更新工作確定由無錫市屬國資平臺城建集團和梁溪區(qū)政府平臺公司合作成立的城建梁溪公司負責具體實施。老東門單元所在區(qū)域為市中心核心圈層，緊鄰無錫火車站，不少建筑建設年代久遠，公共設施缺失或破敗，綜合體等商業(yè)辦公失去活力，屬于典型的老城有機更新區(qū)域。此外，該區(qū)域存在梁溪區(qū)與新吳區(qū)的“夾花地”，不動產(chǎn)權(quán)屬復雜，城市更新工作難度大。根據(jù)《指南》要求，考慮地區(qū)更新的復雜性，更新統(tǒng)籌主體城建梁溪公司組織相關(guān)單位分別開展城市設計與城市更新規(guī)劃的研究。其中，筆者所在單位負責該單元的城市更新規(guī)劃研究，重點進行城市更新體檢評估與規(guī)劃建議。通過實踐檢驗，兩項規(guī)劃同步開展，相互校核，取得了較好的效果。特別是城市更新體檢評估提出的結(jié)論被很好地吸收運用到了后續(xù)的規(guī)劃與更新實施具體工作中，得到了甲方及行業(yè)主管部門的認可。

此次體檢評估，是在單元層面城市更新體檢評估無明確技術(shù)標準背景下的一次有益嘗試，希望能對全國單元層面城市更新體檢評估提供一定借鑒。

1 城市體檢評估回顧

城市更新體檢評估源于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的規(guī)劃實施評估。2008年，國家頒布實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在該法律條文中提到：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”事實上在之后的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，很多城市在城鄉(xiāng)規(guī)劃修編之前都進行了類似工作。但這項工作主要針對規(guī)劃實施評估，評估對象更多針對的是規(guī)劃本身，與城市更新中的體檢評估內(nèi)涵存在較大差異，因此其評估方法不宜直接套用，但其中的一些工作方法與評價指標仍然可以為城市更新體檢評估提供參考。

近年來，國內(nèi)學者和規(guī)劃工作者基于各地實踐，從目的、體系、方法、機制等方面對城市體檢評估以及城市更新展開了探討：城市體檢評估是城市規(guī)劃實施評估的衍生和拓展[2]；從實施可行性角度對城市體檢進行考量發(fā)現(xiàn)，技術(shù)方法并非“越先進越好”，而是追求“技術(shù)成熟且相對先進”[3]；城市更新規(guī)劃的目標是指導城市各類更新改造建設，因此體檢評估的技術(shù)框架具有其特殊性，在內(nèi)容、深度、體系、指標等方面與法定規(guī)劃評估所側(cè)重的內(nèi)容不盡相同[4]；新型智慧城市的體檢評估應具有時空精準、實時監(jiān)測、定期評估和動態(tài)維護等特征[5]；城市體檢評估從機制、方法和技術(shù)3個維度對空間治理優(yōu)化提出新響應[6]；在開展城市體檢的過程中，從政府、專家、公眾等不同視角出發(fā)，達成體檢的目標共識至關(guān)重要[7]；城市體檢強調(diào)共治、共享，通過公眾滿意度調(diào)查與意見征集，聚焦老百姓關(guān)心的問題[8]；從城市體檢到動態(tài)監(jiān)測的分析模式，動態(tài)的城市體征監(jiān)測能夠更實時、更精準地多角度定量評價城市實時運行狀態(tài)及各主體時空分布，可以有效支撐專題評估，并通過決策情景模擬等技術(shù)，為政府日常管理、運行監(jiān)測和治理決策優(yōu)化提供有力的工具支撐[9]；在城市治理結(jié)構(gòu)中，街區(qū)單元作為政策落地、民意生根、市場回應的基本載體，實際決定了政府推進“精治、共治、法治”的實施成效[10]；城市更新中過分的開發(fā)是“膚淺”，但是過分的保留是“迂腐”，如何能協(xié)調(diào)與平衡這對冤家是一門“藝術(shù)”[11]；城市更新要綜合考慮更新的戰(zhàn)略價值、民生改善價值、建成后的綜合效益、實施難易程度等[12]。

2021年4月，住建部發(fā)布《關(guān)于開展2021年城市體檢工作的通知》，提出城市體檢包含生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8個方面、65項指標；2021年6月自資部發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》，提出城市體檢評估體系包括安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個一級分類，18個二級類別和104項指標。兩部門出臺的技術(shù)規(guī)程都非常強調(diào)指標體系的構(gòu)建與評價，比較適合宏觀層面規(guī)劃及相關(guān)決策的使用，但對于面向?qū)嵤┑哪骋惶囟▎卧?，直接套用這套指標顯然并不合適?；诰幹企w檢評估層級不同、目的不同、運用場景不同、母底基礎數(shù)據(jù)精度的不同，單元層面的體檢評估應該有其自身的特點。

2 單元層面城市更新體檢評估的特點

2.1 用處更廣——立足更多場景運用

市級層面的體檢評估主要用于為市級國土空間規(guī)劃的編制提供技術(shù)支撐，而單元層面城市更新體檢評估的應用場景更廣。就無錫近期做的單元層面城市更新體檢評估來看，在體檢評估工作開展的時候，往往實施主體已經(jīng)確定，甚至一些首期啟動的城市更新項目設計方案也同步在編。從成果運用的場景看，既需要為后續(xù)規(guī)劃提供支撐，也需要為實施主體提供實施層面的建議，比如先啟動哪些改造項目、先拆哪些地方、優(yōu)先解決什么問題、對于正在做的老舊小區(qū)改造設計方案提供什么前置條件、設計方案應重點考慮什么因素等。基于這些服務場景的需求，體檢評估成果要求更加精細，不僅需要到每一個地塊，甚至到建筑的顆粒度。同樣，基于實施的需求，在內(nèi)容的廣度方面，需要增加實施層面居民意愿、企業(yè)需求、難易程度和利益平衡方面的分析。

2.2 關(guān)注“留改”——彌補常規(guī)規(guī)劃“不足”

城市更新體檢評估是城市更新規(guī)劃的前置條件，城市更新規(guī)劃突出“更新”二字，重點在于對現(xiàn)狀已有空間“留改拆”中“留改”區(qū)域的處理，解決“留改”地塊的需求，而以往常規(guī)規(guī)劃的重點通常是在增量空間上的建設引導。常規(guī)規(guī)劃和城市更新規(guī)劃雖然在工作框架上都是用地、交通、配套、景觀等內(nèi)容，但是工作的重心卻不同，城市更新規(guī)劃較之常規(guī)規(guī)劃更加關(guān)注實際問題的解決。在老東門單元實踐中，城市更新規(guī)劃與城市設計兩項規(guī)劃同步編制，相互校核，城市設計根據(jù)規(guī)劃目標的設定對是留還是拆進行反推，更新規(guī)劃根據(jù)更新區(qū)域的實際需求進一步優(yōu)化規(guī)劃目標，實現(xiàn)了城市更新規(guī)劃與城市設計“1+1>2”的效果。

2.3 緊貼需求——作為體檢評估第一要務

城市更新體檢評估應該以人為本，以滿足人的需求為根本出發(fā)點。在國家推進城市建設工作的總體要求之下，新時代實施城市更新行動本質(zhì)上是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[13]。城市更新應該堅持以人民為中心的價值取向，在各環(huán)節(jié)都把人民需求放在優(yōu)先位置[14]。城市更新地區(qū)不是一片空地，里面有各類利益相關(guān)主體，需求復雜多樣。只有找準了需求，解決了需要，城市更新的主要目標才有可能實現(xiàn)。因此，單元層面的體檢評估第一要務是尋找需求，這里的需求應該是多方面的，既包括住地居民的需求、就業(yè)人員的需求、企業(yè)發(fā)展的需求、社區(qū)管理與物業(yè)服務的需求，也包括市、區(qū)各級政府經(jīng)濟社會發(fā)展與管理的需求。這些主體之間的需求有可能重疊，也有可能矛盾，體檢評估的另一項作用就是要在找出這些需求的基礎上，進行系統(tǒng)分類、區(qū)分主次、總結(jié)歸納，并對需求的合理性、合規(guī)性以及可能性進行判斷，形成最大公約數(shù)的需求清單。

2.4 共謀共享——最大限度激活公眾參與

從老東門單元城市更新體檢評估實踐來看，體檢評估的過程就是公眾參與的過程。通過體檢評估，可以讓公眾參與變得更加“腳踏實地”，還能反過來增加體檢評估結(jié)論的價值。從出發(fā)點講，城市體檢評估的目的主要是問診，找出問題，輔助城市治理。問診的過程實際就是與相關(guān)利益主體溝通的過程，這就為相關(guān)主體表達發(fā)展意愿提供了很好的渠道。事實上，在常規(guī)的規(guī)劃編制過程中，雖然也經(jīng)常組織公眾參與，但從實際操作效果看，因為編制規(guī)劃的精力更多放在規(guī)劃創(chuàng)意上，實際很難有時間與公眾進行足夠的互動。所以，單獨編制單元層面的城市更新體檢評估就提供了不一樣的機會。

3 單元層面城市更新體檢評估實踐探索——無錫市老東門

無錫市老東門單元位于城市中心圈層，北臨無錫火車站，西臨龜背老城。評估范圍東至興源路、南至學前東路、西至解放路、北至工運路及古運河，涉及3個街道3個社區(qū)。街道包括梁溪區(qū)的清名橋街道、北大街街道和新吳區(qū)的江溪街道，社區(qū)包括長慶路、風光里、槐古橋3個社區(qū)，總面積約1 km2。

該區(qū)域是無錫城市的發(fā)源地，有著悠久的歷史，無錫很多重要的歷史事件發(fā)生在此，很多歷史古跡留存于此。比如近在咫尺的古運河，早年建設的靖海門，1895年開無錫民族工商業(yè)之先河的“業(yè)勤紗廠”，1905年建設成為無錫近代工商業(yè)發(fā)展指揮、聯(lián)絡中心的錫金商會，曾經(jīng)紅極一時的第二百貨、中國飯店等。

3.1 技術(shù)路線

老東門單元城市更新體檢評估的技術(shù)路徑可以總結(jié)為“調(diào)查研究—規(guī)劃傳導分析—分項體檢評估—要素清單—地塊導則”5個步驟。通過現(xiàn)狀實地調(diào)查，對居民、企業(yè)、社區(qū)及相關(guān)部門進行訪談發(fā)掘地區(qū)更新訴求；通過上位規(guī)劃分析明確約束條件；通過對居住社區(qū)、公共設施、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟、歷史文化、開放空間、街道風貌、綜合交通及市政基礎設施分項體檢評估明晰片區(qū)存在的問題以及規(guī)劃實施的可能；最后基于問題與需求分析提出建設任務，然后綜合提煉形成約束清單、問題清單、資源清單和任務清單。對于特別重要或問題集中地區(qū)以地塊導則的形式進行深化表達。

在整個技術(shù)路線與工作計劃安排過程中，需要注意以下幾點：第一是要合理安排工作節(jié)奏，老東門單元在時間與精力的分配上調(diào)查研究階段用時接近2個月，分項評估與要素清單形成用時約40天，重點地塊導則用時約20天，幾個階段中調(diào)查研究占用大概一半時間。需要補充說明一點，老東門單元面積是1 km2，項目組共10個人分批踏勘訪談才得以完成。因此，基于工作的特點，為保證成果質(zhì)量，城市更新體檢評估需要有足夠的時間進行現(xiàn)場調(diào)研，特別是訪談溝通過程，如果時間過分壓縮，信息獲取就會非常有限。城市更新的問題不能只是簡單的數(shù)據(jù)收集，更需要規(guī)劃編制人員通過現(xiàn)場調(diào)查與面對面溝通，才能更加精準掌握問題。第二是關(guān)于要素清單與地塊導則的目的。要素清單即指資源清單、約束清單、問題清單和任務清單，形成清單的目的是為了條目化、清晰化表達，為后期規(guī)劃提供基礎支撐。關(guān)于重點地塊導則，其出發(fā)點是為了應對單元范圍內(nèi)很多項目的個性化更新需求，同時服務于同階段部分項目正在進行的方案設計，在不同的需求場景下這項工作實際可以根據(jù)需求進行相應的增減（圖1）。

圖1 城市更新體檢評估技術(shù)路線

3.2 調(diào)查要點

調(diào)查對象主要涉及管理者、使用者、相關(guān)利益人3個方面，包括區(qū)級政府、街道、社居委、企事業(yè)單位、物業(yè)管理公司以及不同年齡的居民代表等。老東門單元實際訪談中以集中座談的形式進行了26次，包括10次社區(qū)座談、4次街道座談、7次物業(yè)座談、5次相關(guān)企事業(yè)單位座談，涉及3個街道和3個社區(qū)。另外，項目組還分批次進行了7次現(xiàn)場踏勘、實地復核，并隨機開展居民訪談，現(xiàn)場填寫問卷300余份。

整個調(diào)查過程，有以下幾個特點：特點一，工作方法主要采用實地查勘、面對面交流的方式進行調(diào)查，而非網(wǎng)絡問卷，其中300份紙質(zhì)問卷均是現(xiàn)場隨機訪談并填寫。之所以采用這樣的方法，一是因為每個小區(qū)以及對應居民的需求個性化，不宜采用統(tǒng)一的問卷模式調(diào)查。二是因為這個片區(qū)老齡人口比重大，這些人對網(wǎng)絡問卷的接受度相對較低。特點二，調(diào)查訪談的時間主要留給了最基層的社區(qū)以及物業(yè)公司，直接獲取信息。除了面對面交流，項目組與社區(qū)書記、物業(yè)公司人員建立了微信群交流平臺，后期大量的數(shù)據(jù)信息獲取都是通過這個平臺獲得。因為信息大多來自最基層，所以調(diào)查獲得的信息非常細致、真實，比如哪棟樓的瓷磚脫落、管線有問題、缺多少個停車位等。特點三，工作方法上，對調(diào)查對象有所側(cè)重，并非全面撒網(wǎng)，從而提升工作效率。比如各級政府已經(jīng)明確并列入近期拆遷計劃的地塊，項目組就只是現(xiàn)場踏勘了解并沒有安排訪談，而一些重點企事業(yè)單位，比如學校、有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，項目組專門進行了一對一的訪談，深入細致地了解這些企事業(yè)單位的發(fā)展訴求。特點四，調(diào)查過程沒有請主管部門及街道陪同，既減少了基層服務的負擔，又讓訪談過程更加順暢，信息反饋更加全面。

3.3 分項體檢評估

3.3.1 框架：指標體系——與國土空間規(guī)劃相銜接

當前，我國針對城市體檢評估的研究與實踐體系龐雜、內(nèi)容豐富，強調(diào)以人為本的評估導向，面向城市治理、績效評估與城市監(jiān)測，其對更完善的數(shù)據(jù)、更全面的視角、更有針對性指導的追求推進了學界對城市問題的全面探索。但當前的城市體檢評估指標體系與空間規(guī)劃的銜接較弱、層次不清晰、重點不突出，大而全的工作模式對城市精細化管理水平的提升缺乏針對性的指導[15]?；诖?，為了更好地實現(xiàn)與國土空間規(guī)劃的有效銜接，老東門單元在指標體系上采用了“居住小區(qū)、公共設施、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、街道景觀、開放空間、歷史文化、綜合交通、市政基礎設施”8個方面3個層級指標體系進行評估，不是簡單直接套用住建部和自資部的指標體系，而是在兩部指標體系的基礎上進行更加詳細的規(guī)劃分類。比如兩部都提到的安全指標，項目組將建筑安全放進了居住社區(qū)，把消防、防洪、易澇等安全隱患放入了市政基礎設施。值得一提的是，在居住社區(qū)這些指標中增加了安保安防的評價，開敞空間增加了使用率與管養(yǎng)水平的評價，突出了軟服務方面的評價因子，公共服務設施增加了需求與使用效能的評價。除此之外，特別關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，重點突出了對稅收、租金水平、出租率等方面的評估（圖2）。

圖2 分項體檢評估指標體系

3.3.2 內(nèi)容：突出重點——關(guān)注問題以及問題背后的原因

城市更新體檢評估的首要任務是發(fā)現(xiàn)問題、找出需求，為后續(xù)規(guī)劃提供基礎支撐。除此之外，更要關(guān)注問題產(chǎn)生的原因。舉個例子，老東門區(qū)域內(nèi)有個商業(yè)綜合體閑置超過了5年，最初項目組分析是因為區(qū)域內(nèi)業(yè)態(tài)雷同、商業(yè)過量的原因，于是規(guī)劃初期建議內(nèi)部空間改造及業(yè)態(tài)調(diào)整，后來再仔細分析發(fā)現(xiàn)經(jīng)營不善的深層次原因是產(chǎn)權(quán)過于分散，內(nèi)部商鋪被分割成上百個小商鋪，產(chǎn)生了過多的分散產(chǎn)權(quán)主體。因為業(yè)主太多，所以在經(jīng)營管理模式、價格水平認知方面意見太多，難以統(tǒng)一，最終導致該商業(yè)綜合體被迫關(guān)門，更新措施就要解決產(chǎn)權(quán)分散或者經(jīng)營權(quán)分散的問題。因此，城市更新規(guī)劃需要有診斷的思維，更加關(guān)注“內(nèi)因”的分析。

3.3.3 深度：硬軟結(jié)合——關(guān)注“硬件”更要關(guān)注“軟件”

上文提到的產(chǎn)權(quán)分散導致商業(yè)綜合體走向了衰落或破產(chǎn)，給了規(guī)劃編制人員另一個啟示，即更新規(guī)劃不能只關(guān)注物質(zhì)空間“硬件”水平，還要關(guān)心“軟件”情況。這些“軟件”可能包括社區(qū)管理水平、物業(yè)管理水平、是否有業(yè)主委員會/物管會、社區(qū)是否有長效的資金支持、學校是民辦還是公辦、設施是否對外開放等。物質(zhì)空間的配給只是解決了有無的問題，有了之后能不能用，用得好還是不好實際上跟軟件的配套息息相關(guān)。比如老東門片區(qū)的小區(qū)，有業(yè)主委員會/物管會的小區(qū)普遍比沒有的小區(qū)管養(yǎng)得好。社區(qū)有集體資產(chǎn)如商鋪、廠房等，或者在企業(yè)里面有股份的，這些社區(qū)有長期資金收益，普遍比純粹靠上級撥款的社區(qū)財力雄厚，日常的管理與組織能力就相對更強。關(guān)于一些設施的共享管理，有些地方缺體育健身場地，但是學校將運動場地對外開放后，就能得到較大的緩解等。

3.3.4 方法：雙向校核——關(guān)注數(shù)據(jù)分析更要關(guān)注實際感受

體檢評估應該兼顧數(shù)據(jù)分析與實際感受雙向校核。市、區(qū)兩級體檢評估應該更加關(guān)注數(shù)據(jù)整合分析，關(guān)注城市整體運營，單元層面城市更新體檢評估，應該側(cè)重具體需求與實際感受。因為更新的目的是解決既有問題與需求，而問題與需求實際就是居民、企業(yè)的實際感受。假如我們在某一項評估中發(fā)現(xiàn)實際建設的指標已經(jīng)達到了規(guī)范的要求，但當?shù)鼐用駥嶋H感受卻很差，顯然沒有解決這些問題，不能簡單地認為達到規(guī)范要求就沒問題。城市更新必須是有溫度、面向人的需求的更新，而不是簡單的指標比對。

4 單元層面城市更新體檢建議

4.1 規(guī)模不宜過大

從實踐經(jīng)驗來看，要把單元范圍內(nèi)相關(guān)利益主體訴求摸清，將地塊或者設施的問題弄明，評估單元的面積不宜過大。中心老城區(qū)建議1 km2左右的面積比較合適，最大不宜超過3 km2，超過3 km2的體檢評估工作精度難以保障。以無錫市中心老城區(qū)為例，一個社區(qū)的面積約0.3 km2，3 km2也就意味著要調(diào)研10個左右的社區(qū)，實踐中一般一個社區(qū)會去3次左右（一次純社區(qū)溝通、一次社區(qū)組織物業(yè)或業(yè)主溝通、一次社區(qū)組織企事業(yè)單位溝通），10個社區(qū)也就需要30次左右，加上對應的街道，市、區(qū)級的部門溝通以及現(xiàn)場踏勘，外出作業(yè)的次數(shù)不會少于50次。即使再緊湊的安排，考慮非工作日以及被預約訪談方時間不湊巧等因素，至少需要2—3個月，時間太長，不利于項目的實際開展。

4.2 重視相關(guān)保障

單元層面的城市更新體檢評估因為沒有法定地位，在行業(yè)里目前也沒有被明確作為一項單獨的規(guī)劃對待，因此在實際工作中有些方面很難得到保障。有兩個方面尤其需要引起重視，予以保障到位。首先要保障的是現(xiàn)場調(diào)查訪談的時間，只有經(jīng)過足夠的訪談交流才能摸清相關(guān)主體的各種需求，體檢評估本身的技術(shù)路線并不復雜，關(guān)鍵是要投入精力去做足夠的現(xiàn)場工作，如果時間不能得到保障，最后的成果質(zhì)量也很難保障。其次是經(jīng)費的保障，單元層面城市更新體檢評估如果只是對應控規(guī)前面的現(xiàn)狀分析，收費標準按此收費，很難覆蓋投入的人力成本，因此收費標準建議以實際投入的人力和時間作為測算標準進行反推。

5 結(jié)語

開展單元層面城市更新體檢評估，是在實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”“中國式現(xiàn)代化”路徑上規(guī)劃方法的一次有益探索。特別是在當下各省市國土空間總體規(guī)劃即將批復，單元層面詳細規(guī)劃即將全面開展的背景下，推動單元層面體檢評估工作的開展，將使詳細規(guī)劃更加接地氣，更有利于城市更新地區(qū)現(xiàn)狀問題的解決。本文通過老東門地區(qū)的實踐提出從8個方面開展單元層面體檢評估的技術(shù)路徑，并建議將工作重點放在“留改”區(qū)域，在工作方式上更加關(guān)注公眾參與，注重問題背后原因的分析，關(guān)注當?shù)鼐用竦膶嶋H感受。截止到目前，老東門單元城市更新體檢評估工作已經(jīng)基本結(jié)束，其作用與意義在實踐中有待進一步驗證。由于時間以及項目團隊水平有限等多種因素，加之城市更新規(guī)劃尚處于探索階段，因此形成的觀點也未必完全準確，只能借此拋磚引玉，與同行一起探討。