□文/ 何桂金 范 敏 謝運生

（江西省科學院能源研究所 江西·南昌）

［提要］ 近年來，各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，包括自然災害、意外事故引起的群體性死亡、動物病毒引發(fā)的疫情等，給社會穩(wěn)定和國家經濟發(fā)展造成嚴重影響。本文結合大數據環(huán)境以新冠肺炎疫情為例，對大數據在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中的應用價值進行探討；其次大數據作為新興技術在實際應用當中會面臨哪些現(xiàn)實困境與挑戰(zhàn)，并運用案例分析法對其進行解釋說明；最后重點從大數據思維理念、建立大數據共享機制等方面針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理提出創(chuàng)新策略。

隨著經濟全球化和社會環(huán)境的變化，人口流動也愈加活躍。在當前所面臨嚴峻形勢下，更要鼓勵人工智能、大數據、云計算等數字新興技術，作為疫情防控的重要支撐。充分發(fā)揮大數據在疫情預警監(jiān)測、病毒溯源、資源配置等方面的作用。在疫情防控中，大數據會表現(xiàn)什么樣的價值、還有哪些可提升的空間？值得每一個管理者去挖掘探索。

一、大數據在應急管理中的應用價值

（一）大數據提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警能力。目前，大數據助力疫情預警的運用主要基于平臺用戶的關鍵詞搜索，通過監(jiān)測和提煉用戶搜索的關鍵詞信息，就一個初發(fā)事件的主要源地、主要病征、關鍵區(qū)域較早地得到一個初步識別，將上述信息與數據庫進行對比分析后，對可能存在的流感、疫病等進行初步的評估界定。另外，通過確診病患和病患密切接觸者的運動情況，結合疫情新增確診、疑似、死亡、治愈的病例數，通過構建傳播動力學模型、線性回歸模型、動態(tài)感染模型以及相關技術，利用大數據分析展示發(fā)病熱力分布和密切接觸者的風險熱力分布，還可以預測疫情峰值拐點等重要信息。依據預測的疫情發(fā)展態(tài)勢，衛(wèi)生部門可以針對發(fā)病熱力分布，對重點區(qū)域強化衛(wèi)生措施；依據風險熱力分布，對可能擴散的區(qū)域提前陳設防疫防控資源，避免出現(xiàn)二次爆發(fā)、局部爆發(fā)和多點爆發(fā)。同時，疫情發(fā)展趨勢預測對于政府部門確定復工復產時間、頒布應急管理與恢復經濟發(fā)展的政策具有極為重要的參考作用。無論對決策者還是普通人，心中有“數”，才能提前陳設，防患于未然。

大數據分析能夠讓疫情防控和監(jiān)測工作更加及時、準確、有效，更有利于針對性地進行治理。早在2014 年，國內科技巨頭百度就已經上線疾病預測主頁，主要通過廣大用戶的搜素數據，同時結合環(huán)境指數、氣候變化以及人口流動等因素建立結構模型，為用戶提供當季主要流行病的感染參數，以供用戶參考。搜索引擎的預測邏輯均是：看用戶關心什么，因為用戶去醫(yī)院診療前往往會先搜索一下。透過大數據分析，可以準確分析疫情的蔓延情況。大數據經過采集匯總后，可分析并形成人群集聚熱點分布以及跨區(qū)域流動等重要信息，對疫情后續(xù)發(fā)展預警分析、資源最優(yōu)化配置都具有重要意義。同時，利用數據可回溯特點，疾控部門能夠及時排除疑似病例、密切接觸者，即“追蹤接觸”，這對及時隔離、阻絕病毒傳播十分有利。

（二）大數據優(yōu)化應急管理資源配置。通過大數據運算，最優(yōu)化重組有限的人力、物力、財力，能實現(xiàn)崗位匹配最優(yōu)化、分工設置最合理、資源配置最高效。在疫情防控期間，醫(yī)用物資的調配是否精準有效是影響疫情防控進展的關鍵因素。傳統(tǒng)的物資調配方式要通過需求提報、匯總，物資調運、集中、分倉、發(fā)送等多個環(huán)節(jié)，這就難免出現(xiàn)調運不合理、供需不匹配的問題?，F(xiàn)在電商平臺已在發(fā)揮“大數據+供應鏈”的優(yōu)勢，進行智能調度來最大化降低疫區(qū)醫(yī)療防護物質短缺的情況，結合對疫情的大數據預測，特別是分區(qū)域的預測，再進行有的放矢的預生產、預調撥，就可以有效降低物資短缺、物價波動的情況。江西聯(lián)通上線的“物資供需對接”服務，能夠讓疫情防控部門、醫(yī)院等需要醫(yī)療物資的部門順利找到“賣方”，讓有醫(yī)療物資供應能力的企業(yè)快速找到“買方”。

在疫情嚴重、物資緊缺的情況下，在一個理想的大數據物資管理系統(tǒng)，需求的確定是權威的、及時的、按緊急程度分層的，并且應當動態(tài)更新，這些需求應當在大數據平臺當中直接分配對接生產線。應急管理和工信等部門通過大數據平臺掌握和管理應急物資儲備及產能，是提高資源調配精準性的關鍵前提。理論上還可結合LOT 技術，對捐贈的醫(yī)療物資去向進行精準追蹤，確保它們能在第一時間到達最緊缺的地方，避免出現(xiàn)壓在倉庫的情況。

（三）大數據追蹤分析涉疫人員流動軌跡。通過集成電信運營商、互聯(lián)網公司、交通部門等單位的信息，大數據技術可以分析出人員流動軌跡。具體來說，利用數據分析、數據挖掘等技術，一方面可以通過手機信號等包含地理位置和時間戳信息的數據分析繪制病患的行動軌跡；另一方面支付寶、微信同程旅客小程序上線，通過查詢所乘交通工具的具體信息可以推斷出病患密切接觸者。綜合分析確診病患、疑似病患和相關接觸者的行動軌跡，可以準確刻畫跨地域漫入、漫出的不同類別人員的流動情況。既為精準施治提供有力指導，也為預測高危地區(qū)和潛在高危地區(qū)提供有力依據。

利用大數據進行隱性傳染源追蹤具有兩個層面的意義：宏觀上了解在疫區(qū)實行出行管制前流出人員的具體流向，并可依據這一數據進行有針對性的預測、布控和準備；微觀上分析散亂在各地的隱性傳染源及其接觸情況，大大提高排查效率。微觀上的人員定位主要在于數據的共享和整合，大數據局利用人群區(qū)域流動數據，對人員遷入地遷出地、數量、所乘坐的交通工具進行分析，并將分析數據提供給相關部門開展群防聯(lián)控；在復工復產方面，通過實時監(jiān)測貨車流量、公司辦公用電量等數據，分區(qū)分塊了解個行業(yè)的復工復產情況，為各級相關部門進一步制定恢復經濟發(fā)展方案措施提供決策參考。

（四）輔助政府制訂突發(fā)事件應急決策方案。由最初的武漢疫情大爆發(fā)，再到全國開始蔓延，新冠肺炎疫情成為每個人最關心、最擔心的事，各地區(qū)開始施行最嚴格的防控措施。隨著大數據時代的到來，無論是分等級響應還是全面封閉，每一項疫情防控決策都不應該僅僅是某位領導的經驗判斷與主觀感受，更應基于大數據、云計算、人工智能等新技術出臺科學、精準、高效的方案決策。面對現(xiàn)代化龐大高速運轉的城市系統(tǒng)，若要避免主觀不重視、人為疏忽造成的最佳時機延誤、形勢誤判，管理者就必須健全“用數據說話、用數據管理、用數據創(chuàng)新、用數據決策”的決策管理機制，建立大數據應急管理體系，通過全覆蓋的實時數據，準確掌握城市運轉情況，及時發(fā)現(xiàn)潛在問題，并采取針對性措施，徹底消除存在的安全隱患；一旦遇到突發(fā)公共危機事件，大數據中心立即成為作戰(zhàn)指揮中心，實現(xiàn)快速響應、各部門聯(lián)動、聯(lián)合制勝。

運用大數據分析結合算法模型對疫情蔓延的速度以及蔓延趨勢和方向進行預測，為各地區(qū)監(jiān)測動態(tài)進展、優(yōu)化醫(yī)療物資配置、制定交通管制措施、保障生活物資供應等都提供有效依據。通過大數據分析可以對近遠期經濟社會發(fā)展受疫情影響情況進行評估，并及時建立快速高效的經濟應急反應機制，有利于政府部門適時出臺稅收減免、水電優(yōu)惠、專項補貼等政策，避免中小企業(yè)由于疫情而導致的資金鏈斷裂出現(xiàn)連續(xù)經營困難，盡量穩(wěn)定生活生產節(jié)奏。

二、大數據應用所面臨的挑戰(zhàn)和困境

（一）應急管理大數據應用思維意識缺乏。當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨的主要挑戰(zhàn)是大數據思維意識的缺乏。長期以來，政府的應急決策依靠官員的經驗和直覺，大概重于精確，因果關系重于相關關系，應對重于預測，缺乏用數據描述事實和用數據決策的意識。數據的不完備性給政府的應急管理工作帶來了很大的阻力，往往使得政府的應急決策方案制訂主要依靠經驗而不是實際的數據，因此對應急決策的有效實施造成影響，并使得對危機和突發(fā)事件的前期數據挖掘和分析工作都處于被動的局面。

大數據思維意識缺乏是傳統(tǒng)應急管理模式當中決策主體一直存在的關鍵問題?，F(xiàn)今由于新媒體各平臺的快速發(fā)展給我們帶來了數據信息大爆發(fā)，也因此政府增加了許多獲取數據和信息的途徑。但這并沒有明顯的變化，原因在于決策行為主體通常很少主動去對信息數據潛在的巨大價值進行有效挖掘、尤其對碎片的數據價值和利用程度較低。另外，決策者對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對還是只停留在基于總體情況和以往工作經驗來進行決策，并沒有有效運用大數據思維結合民意做出科學研判。

（二）應急管理數據預警預測能力欠缺。大數據的核心價值在于通過對基礎分析進而產生有效信息以供相關部門做決策時參考。然而，在實際應用當中數據量不足、信息有誤等問題尤為突出。通過分析整理發(fā)現(xiàn)主要由以下幾方面原因造成：一是數據收集方式效率低下，數據統(tǒng)籌能力欠缺。政府部門相關單位與基層組織在收集數據時，不能實現(xiàn)上下聯(lián)動，仍然采取的是工作坊的人海戰(zhàn)術。如此由手工填報、打電話等其他數據導出方式獲得的數據不僅效率低下，更無法保證數據的真實性。二是各地的大數據管理體系和能力相差較大，主要體現(xiàn)在數據信息收集、存儲格式，跨部門整合、共享方面。尤其重要的是，如果決策者對大數據應用能力不足，或是缺乏大數據思維，都難以充分利用大數據開展工作。三是跨地區(qū)、跨層級、跨部門的數據流轉難以實現(xiàn)。大數據的核心在于互聯(lián)互通。但是，在此次疫情防控中暴露出的“數據孤島”問題依然十分嚴重。不同數據分散在各個不同部門、企業(yè)，同時各單位在對數據的描述格式、信息報送制度還未形成統(tǒng)一的規(guī)范，如此便對大數據及時有效應用造成極大困擾，難以體現(xiàn)大數據的真實價值。

（三）大數據平臺缺乏及應用中存在隱私泄露風險。大數據在應用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理時常會遇到很多無法克服的困難，其主要原因在于缺乏專業(yè)的大數據管理平臺。新媒體已經滲透在各個板塊，對輿論的引導都有發(fā)揮積極作用，但由于大部分的決策者還沒能完全認識到這新媒體在政務板塊的積極作用，也因此而喪失了應急管理的輿論主陣地。大數據環(huán)境下，我國衛(wèi)生應急管理的大數據平臺存在嚴重缺乏情況。應當樹立大數據平臺至上的意識，同時根據需求和時代背景培養(yǎng)專業(yè)的大數據管理人才，同時注重培養(yǎng)復合型人才，更加有利于在應急事件中發(fā)揮更好的作用。

大數據應用存在隱私泄露風險，各組織工作人員在收集報送數據時沒有隱去涉及隱私的數據，這些數據被廣泛流轉，導致人員隱私泄露，給這些人的生活造成困擾甚至威脅生命財產安全。由此造成多數人員為減少給自身帶來不必要的麻煩而拒絕提供個人信息，這不僅加大了數據收集統(tǒng)計難度，同時還給社會公眾造成極大安全隱患。為應對新冠肺炎疫情的防疫需求，有關部門第一時間制作了隱去個人隱私信息的確診患者相同行程查詢工具，但在原始數據上報過程中，數據還是遭到了不同程度泄露。隨著疫情應對的深入，也暴露出我國大數據發(fā)展中存在的一些短板。因此，政府必須堅持建立大數據集中管理機制，守護大數據安全，堅決不觸碰個人隱私紅線。在數據收集過程中各單位人員必須認真落實中央網信辦發(fā)布《關于做好個人信息保護利用大數據支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》要求，明確為疫情防控、疾病防治收集的個人信息，不得用于其他用途。

三、創(chuàng)新策略

（一）構建大數據應急管理平臺，增強預警能力。構建大數據平臺，不斷推進數據全覆蓋，促進數據更加準確、更具實效，形成信息閉環(huán)，為疫情防控期間的管理決策提供有力支撐，為提升城市治理能力和水平服務。精準詳實的大數據集合傳輸與實時信息發(fā)布在疫情和網絡輿情共同存在的情況下表現(xiàn)得至關重要。一方面微信、丁香醫(yī)生、支付寶等都開通了疫情上報通道與實時數據查詢，但由于應用熟練程度與深度還不夠，另外數據接口還未開放；不能作為市一級防空指揮部可以利用的有效數據；另一方面人民群眾期望數據信息的公開程度更加具體詳實，阿里“新冠疫情實時數據”可視化呈現(xiàn)了精確到市疫情分布，還未到達區(qū)縣鎮(zhèn)層面，未統(tǒng)計具體病例情況。因此，對于盡快搭建市級大數據應急管理平臺的重要性顯而易見。部分地區(qū)在已經擁有省級大數據管理平臺的情況下，更不應該忽視市級平臺的建設，而更要利用已有基礎，完善平臺體系建設，做到相互兼容、互為補充。最好能形成國家級-省域級-地市級的三級兼容體系。大數據統(tǒng)一服務平臺不僅能夠強化跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的數據統(tǒng)籌效果，還能有效提升信息資源智慧化水平，不斷加快各級區(qū)域數據資源集聚、深度共享、高效關聯(lián)。為政府、企事業(yè)單位提供更為全面的數據化協(xié)同服務，最大限度讓城市“智慧”一些。

建立基于數據的危機預警模型和分析決策機制、搭建城市級統(tǒng)一數據服務平臺、強化應急狀態(tài)下數據動員能力和加強數據隱私保護，充分運用大數據技術實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，將是有效抗“疫”和推進城市治理現(xiàn)代化的有效手段。

（二）建立暢通數據通道，提升整體防控能力效率。對于政府部門來說，當前亟須建立暢通數據通道、打破數據“孤島”，徹底打通政務部門、執(zhí)法部門、企事業(yè)單位、市場監(jiān)管、物資儲備等領域數據共享交換渠道，并制定大數據應用管理規(guī)劃、制度；建立清晰數據共享機制，統(tǒng)籌推進高效互通的大數據體系建設。同時，在進行疫情發(fā)展趨勢預測分析時，應根據最新數據調整結構模型與算法優(yōu)化，不斷提升預測模型和算法的準確性。培養(yǎng)樹立數據開放共享意識，須及早下決心推動數據開放，由主要負責部門牽頭，建立多部門聯(lián)動機制。進一步強化相關數據分析、共享機制，使數據全景呈現(xiàn)到全局使用，實現(xiàn)人在干、數字轉、云計算；使各部門做到并滿足最小顆?；蟮臄祿蚕?，具備進一步開發(fā)利用的價值、為科研攻關、物資調配、監(jiān)測分析提供支撐。

各地方政府及相關部門加強對大數據資源的統(tǒng)籌，將分散的大數據資源，更及時、更有效地整合起來，使得大數據分析更全面、更精準。在此基礎上，建議地方政府盡快搭建集中接入、統(tǒng)一輸出、統(tǒng)籌利用的數據大平臺，將應急防控信息全渠道反饋平臺、疫情重點人員跟蹤管控平臺、疫情事件聯(lián)動處置平臺等職能進行整合，形成跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的數據管理系統(tǒng)，實現(xiàn)技術流、數據流、業(yè)務流的深度整合；目前有效做法為對高校研究機構、公共事業(yè)單位、高新技術互聯(lián)網企業(yè)進行數據開放共享，此做法能夠使得數據存儲與數據分析深度融合，對疫情防控具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（三）樹立大數據思維，正確安全使用數據?；ヂ?lián)網和數字化工具為新時代公共危機治理，特別是為應急管理與民生服務提供了支撐與便利。面對大數據時代的到來，要用大數據思維去發(fā)掘大數據的潛在價值，信息只有被數據化，它的巨大潛在價值才會被釋放出來。當前，作為一項現(xiàn)代化技術和手段，大數據多源性、海量性、高速性和價值性等優(yōu)勢的充分發(fā)揮，能切實有效增強疫情防控力度，助力抗疫實踐的精準推進，特別是領導干部具有大數據思維、態(tài)度和能力尤為重要。在抗疫創(chuàng)新舉措中，不少地方政府及相關部門彰顯大數據思維，多省市各顯神通，北京“海淀區(qū)政府城市大腦疫情防控平臺”集合了個性化數據分析、返京人群分析、人口排查分析、重點人群動態(tài)監(jiān)測、跟蹤、預警服務等重要功能，并著力構建起立體化疫情跟蹤防控體系；浙江充分運用大數據優(yōu)勢加強疫情聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)同各方力量保障重要物資調配供給；江西創(chuàng)新研發(fā)出疫情防控大數據應用平臺，并提供給南昌市疫情防控應急指揮部官方發(fā)布推廣；實踐證明，強化大數據思維，掌握大數據技術，可以為政府精準決策、科學防治提供數據支撐，大大提高防控能力和危機治理效能。

在疫情防控過程當中用到的數據，相關部門首先要保證數據來源真實可靠。另外，數據采集、描述、報送必須統(tǒng)一格式，形成規(guī)范標準。對涉及個人隱私數據包括身份信息、居住信息、出行、診斷信息和公共數據，比如電力、交通等重要數據，要嚴格區(qū)分開，逐步建立完善科學合理的數據分類分級管理機制，共享開放的條件、對象必須經過嚴格審核程序，以保證數據安全使用。

（四）充分發(fā)揮政府作用，引導社會力量參與。防控疫情也不能只靠政府一方來孤軍奮戰(zhàn)，還需要整個社會的充分參與。政府將自己掌握的疫情數據作為一種基本的原料開放給社會，然后社會力量可以將這些數據開發(fā)成各種應用，更好地滿足公眾的數據需求。政府和社會之間可以實現(xiàn)協(xié)同治理，控制疫情，讓廣大民眾受惠于大數據帶來的便利。習近平強調：“要緊緊依靠人民群眾堅決打贏防控阻擊戰(zhàn)，需要各族人民團結在一起與病毒作斗爭”。在疫情防控過程中，許多科研機構、研究所、高校以及企業(yè)技術力量，都將疫情防控數據模型建構與算法優(yōu)化研究作為主要任務，不斷攻克難關。政府部門應該加強與之對接，充分發(fā)揮各級政府的引導作用；為開展研究創(chuàng)造更有利的條件，對相關極具潛力和戰(zhàn)略意義的項目給予政策性補貼，加大科技攻關，探索應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效之策。

面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，僅僅依靠政府各單位所發(fā)揮的作用遠不能達到精準防控的效果，還必須依靠全社會更多元力量共同參與。全員密切配合、守望相助、各盡所長、共克時艱。在此次新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)當中，先進技術企業(yè)是重要的生力軍，在防控過程中扮演著不可或缺的重要角色。以數據平臺為代表的新技術力量，在危機當中的快速反應部署能力，為疫情防控爭取更大的主動。浙江省政府通過和阿里進行戰(zhàn)略合作，推出“浙里辦”率先開通省級數據歸集途徑；南昌市大數據局組織在昌高技術企業(yè)開發(fā)工程師和軟件開發(fā)者與直管部門組成專班，在春節(jié)全員無休的高壓下，最終攻克難關在贛服通上可展開疫情防控實現(xiàn)線上部署。

2020 年，新冠肺炎疫情在全球肆虐。上半年的封閉蕭條和下半年的復工復產，都給我們留下了難忘的回憶。同時，這場風暴也考驗著我們國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力，不僅考驗著國家政治體制、經濟社會等各方面應急管理能力和處置水平，更是對我國大數據技術建設成效和應用程度的考驗。顯然，中國特色社會主義制度在這場戰(zhàn)役當中所體現(xiàn)的優(yōu)勢被展現(xiàn)得淋漓盡致。大數據時代的來臨，數據成為最核心的資產，誰先準確掌握和挖掘并利用好這種核心資產，誰就已經擁有了世界領先一步的技術和核心市場競爭力。積極推進大數據技術與突發(fā)事件應急管理深度融合，將對完善和建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機制產生積極影響，進而健全公共衛(wèi)生事件應急管理體系，大幅提升各級政府突發(fā)事件應急管理能力，完善現(xiàn)代化治理體系。