孫菁檢 中國(guó)科學(xué)院海洋研究所

引言

按照有關(guān)部署要求，2022 年在中央部門(mén)全面推廣實(shí)施預(yù)算管理一體化。經(jīng)過(guò)我國(guó)財(cái)政體系對(duì)預(yù)算管理制度規(guī)范化、法制化以及科學(xué)化的積極推進(jìn)，全面推廣實(shí)施預(yù)算管理一體化必將成為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主要力量。進(jìn)一步推動(dòng)兼具過(guò)程性和前瞻性的預(yù)算管理一體化體系也成為我國(guó)預(yù)算改革的重要目標(biāo)。

一、深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化的重要意義

（一）深化預(yù)算管理制度改革的必然要求

預(yù)算管理制度是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要基礎(chǔ)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理以及完善社會(huì)制度具有非常重要的作用。黨的十九大精簡(jiǎn)概括了預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)和核心內(nèi)容，指出要全面實(shí)施績(jī)效管理，花錢(qián)要講效益。2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中首次提出“預(yù)算管理一體化”的改革目標(biāo)。2021 年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確提出地方預(yù)算管理一體化與中央部門(mén)同步推進(jìn)，并于2022 年底全面運(yùn)行。一系列管理制度的發(fā)布標(biāo)志著近幾年預(yù)算管理制度改革的成熟。

（二）提高部門(mén)預(yù)算管理水平的有效途徑

2000 年改革部門(mén)預(yù)算編制初步實(shí)現(xiàn)和建立了綜合預(yù)算和預(yù)算編制規(guī)程。但在數(shù)字化管理方面明顯不足，財(cái)務(wù)管理軟件多樣化，數(shù)據(jù)收集工具缺乏統(tǒng)一性。一體化改革后，部門(mén)和預(yù)算單位的資源數(shù)據(jù)都將被統(tǒng)一管理，數(shù)據(jù)信息化實(shí)現(xiàn)了新突破。通過(guò)簡(jiǎn)化審核流程以及簡(jiǎn)化管理口徑對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)化，大幅度提高了工作效率。通過(guò)一體化系統(tǒng)能夠全面掌握本部門(mén)所屬單位的所有資源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位所有資金的監(jiān)控和統(tǒng)籌管理，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

（三）建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的必由之路

通過(guò)把制度和規(guī)則固化制寫(xiě)入一體化系統(tǒng)，重新整理構(gòu)造預(yù)算執(zhí)行流程，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)下的管理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)可控可溯，層層數(shù)據(jù)可追可查，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。預(yù)算績(jī)效一體化硬化支出預(yù)算執(zhí)行約束，充分發(fā)揮用款計(jì)劃控制現(xiàn)金流的作用。一體化系統(tǒng)優(yōu)化資金支付流程，系統(tǒng)實(shí)行資金支付全流程電子化管理，減少人工審核，提高支付效率。創(chuàng)建了采購(gòu)合同備案制度，將支付與采購(gòu)的進(jìn)行有效銜接，進(jìn)一步落實(shí)政府采購(gòu)制度。為建立“資金運(yùn)行高效、控制體系完整、財(cái)務(wù)報(bào)告全面、單位權(quán)責(zé)清晰、績(jī)效導(dǎo)向顯著”的國(guó)庫(kù)管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、全面推廣預(yù)算管理一體化面臨的問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理“主責(zé)”認(rèn)識(shí)不到位

預(yù)算單位作為預(yù)算績(jī)效管理的主要責(zé)任主體，需要自覺(jué)主動(dòng)地將績(jī)效管理理念以及方法貫穿于預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程?？蒲袉挝坏膶?shí)際管理中，有些預(yù)算使用人把預(yù)算編制工作主要精力放在“一上”階段，編制預(yù)算基本上就是照搬上一年的數(shù)據(jù)，并不符合本年單位的實(shí)際需求。另外，相關(guān)部門(mén)對(duì)預(yù)算單位編制的項(xiàng)目數(shù)據(jù)審核不嚴(yán)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量水平參差不齊。責(zé)任主體不明確，部門(mén)間互相推諉，預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)就難以真正形成約束力。預(yù)算使用人缺少主責(zé)精神，績(jī)效目標(biāo)設(shè)立科學(xué)性、合理性和資金投入的合理性有待提高。

（二）預(yù)算管理與績(jī)效管理融合不到位

預(yù)算管理與績(jī)效管理，二者很大程度處于相互獨(dú)立分離的狀態(tài)，單位內(nèi)未能形成工作合力。跨部門(mén)跨專業(yè)等原因造成部門(mén)間無(wú)法進(jìn)行有效溝通，科研項(xiàng)目管理人員未能參與績(jī)效目標(biāo)編制工作，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際脫節(jié)，影響預(yù)算管理質(zhì)量，無(wú)法為績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供可靠的依據(jù)。很多預(yù)算單位未能建立專門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)并配備專業(yè)人員，導(dǎo)致資金量和資金使用范圍聯(lián)系不緊密，在預(yù)算編制以及績(jī)效目標(biāo)管理缺乏前瞻性，過(guò)程管理不足，績(jī)效設(shè)定不明確，約束力不強(qiáng)，工作效率不高。

（三）預(yù)算績(jī)效管理理念理解不到位

從啟動(dòng)一體化改革后，地方財(cái)政積極推進(jìn)工作深化開(kāi)展，目前預(yù)算績(jī)效管理工作總的來(lái)說(shuō)成效顯著，但財(cái)稅體制優(yōu)化改革目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)，“要錢(qián)預(yù)算”“落袋為安”等老舊觀念仍然存在。導(dǎo)致有些部門(mén)仍然存在財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問(wèn)題。以往預(yù)算審計(jì)并不重視績(jī)效管理，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理理念薄弱。部分科研單位中仍然存在專項(xiàng)任務(wù)碎片化，績(jī)效目標(biāo)不清晰的問(wèn)題。例如，某專項(xiàng)課題向下設(shè)置多項(xiàng)子課題，末級(jí)任務(wù)與總體目標(biāo)關(guān)聯(lián)不緊密；某專項(xiàng)目標(biāo)設(shè)立不夠合理，在研究初期設(shè)置較高的論文發(fā)表指標(biāo)，與初始工作大多數(shù)集中在樣本采集上不匹配，存在考核指標(biāo)設(shè)置與科研工作實(shí)際進(jìn)度不符的情況。反映出預(yù)算單位對(duì)績(jī)效理念領(lǐng)會(huì)不到位，對(duì)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)要求不了解。

（四）信息系統(tǒng)建設(shè)及維護(hù)仍需加強(qiáng)

財(cái)政部2021 年正式啟動(dòng)了中央預(yù)算管理一體化建設(shè)工作，選取各個(gè)地方較為成熟的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行適配改造，編寫(xiě)了基本滿足全面業(yè)務(wù)需求方案和操作流程。通過(guò)多家試點(diǎn)部門(mén)的扎實(shí)工作，成功上線多個(gè)功能模塊，2022 年已具備了進(jìn)一步推廣實(shí)施的條件。從反饋中不難看出，在實(shí)踐操作時(shí)一體化系統(tǒng)在運(yùn)行仍然存在較多的技術(shù)性問(wèn)題，系統(tǒng)穩(wěn)定性較差，需要后期調(diào)整進(jìn)行完善?；A(chǔ)信息填寫(xiě)困難，經(jīng)常出現(xiàn)報(bào)錯(cuò)情況。在預(yù)算編制模塊進(jìn)行“一上”預(yù)算編制工作時(shí)，出現(xiàn)數(shù)據(jù)錄入丟失，甚至無(wú)法保存的情況。預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)指標(biāo)尚未導(dǎo)入，信息不完善，影響資金支付效率。登錄困難，接口訪問(wèn)異常，訪問(wèn)承載能力有限，系統(tǒng)運(yùn)行流暢性需要加強(qiáng)，一定程度上影響了工作效率。

（五）預(yù)算管理和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)亟待提高

一體化系統(tǒng)涵蓋并融合了財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等預(yù)算管理全過(guò)程，不再是獨(dú)立模塊，這就要求業(yè)務(wù)人員不僅需要具備較為全面的業(yè)務(wù)知識(shí)，還要有較強(qiáng)信息化管理平臺(tái)學(xué)習(xí)及應(yīng)用能力。目前，一體化系統(tǒng)已經(jīng)逐步推廣使用，但部分單位由于培訓(xùn)不到位等原因，導(dǎo)致信息化應(yīng)用能力弱、實(shí)操能力弱、管理意識(shí)不強(qiáng)，一體化平臺(tái)使用起來(lái)磕磕絆絆，無(wú)法快速掌握一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，容易對(duì)新系統(tǒng)產(chǎn)生抗拒情緒和意見(jiàn)，不利于系統(tǒng)推進(jìn)取得成果。

三、加快推進(jìn)使用預(yù)算管理一體化進(jìn)程的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部人員培訓(xùn)

要想加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化，人員素質(zhì)的提升發(fā)揮至關(guān)重要的作用，培訓(xùn)是決定性因素。預(yù)算和部門(mén)單位應(yīng)以預(yù)算管理一體化為契機(jī)全面梳理人員情況，對(duì)單位人員進(jìn)行全面考察。在實(shí)際工作中，需要有計(jì)劃地組織相關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)操作以及制度學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并積極宣貫預(yù)算管理一體化的重要意義，明確主責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理職能。作為工作人員應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)一體化理念，提高學(xué)習(xí)積極性、主動(dòng)性、全面性，以及業(yè)務(wù)能動(dòng)性。例如，科研單位的財(cái)務(wù)人員不僅要掌握基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)知識(shí)，也要對(duì)研究所的主營(yíng)主業(yè)有所了解，保障數(shù)據(jù)的合理性和準(zhǔn)確性。另外，在對(duì)一體化系統(tǒng)深入學(xué)習(xí)了解后，可以積極思考反饋系統(tǒng)實(shí)際操作中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)一體化系統(tǒng)的全面建設(shè)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)及維護(hù)

要想加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化，成熟穩(wěn)定的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)以及數(shù)據(jù)共享是基礎(chǔ)保障。雖然在小規(guī)模試行中取得諸多成果，但隨著預(yù)算管理一體化全面試行，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。目前，系統(tǒng)無(wú)法允許多個(gè)預(yù)算單位同時(shí)進(jìn)入，直接影響系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性，承載能力明顯不足。需要系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的信息技術(shù)人員加強(qiáng)對(duì)一體化系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算單位反映的情況結(jié)合實(shí)際操作對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行修改完善。以用戶為中心作為設(shè)計(jì)手段，以用戶需求為目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)改進(jìn)，切實(shí)提升網(wǎng)絡(luò)承載能力，簡(jiǎn)化操作，優(yōu)化流程，有問(wèn)必答，提供更優(yōu)質(zhì)的后臺(tái)支撐服務(wù)。同時(shí)，預(yù)算單位也要加強(qiáng)本單位的信息化系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)硬件軟件的支持，配備更加專業(yè)的技術(shù)人才隊(duì)伍，為一體化系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行提供有力的技術(shù)支持。

結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理一體化是財(cái)政預(yù)算的一次重大變革，對(duì)預(yù)算單位來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。預(yù)算制度改革的日趨完善，促使預(yù)算單位提高管理能力的同時(shí)要求預(yù)算單位提高站位，用系統(tǒng)化思維進(jìn)預(yù)算整合規(guī)范，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算制度改革，為國(guó)家財(cái)政工作高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。