王冰潔 朱健鋒＊ 韓 穎

（1.大連金普新區(qū)規(guī)劃院市政交通所，遼寧 大連 116620；2.遼寧師范大學地理科學學院，遼寧 大連 116029）

海綿城市建設對于緩解城市內(nèi)澇、治理城市水環(huán)境具有重要作用。海綿城市建設是一項綜合性系統(tǒng)工程，離不開科學合理規(guī)劃?！蛾P于進一步明確海綿城市建設工作有關要求的通知》中明確指出，應合理確定規(guī)劃目標和指標、合理劃分排水分區(qū)、實事求是確定技術路線。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的展開和深入，海綿城市規(guī)劃作為專項規(guī)劃的一部分，將成為國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容[1]。本文基于對國土空間規(guī)劃與海綿城市規(guī)劃關系的分析，總結(jié)了遼寧省海綿城市專項規(guī)劃發(fā)展的現(xiàn)狀，并對未來發(fā)展提出建議。

1 國土空間規(guī)劃背景下海綿城市規(guī)劃需求

1.1 我國海綿城市發(fā)展歷程

海綿城市是一種城市水系統(tǒng)管理的思路或理念，即當城市中有多余的水時，可以對其進行吸收、保存，待缺水時再進行釋放。其理念與低影響開發(fā)（LID）、水敏感城市設計（WSUD）等城市雨水及水系統(tǒng)管理理念類似[2]，最初用于城市水資源的可持續(xù)利用，現(xiàn)在也用以緩解城市內(nèi)澇、黑臭水體等城市水問題。

我國海綿城市建設較國外開始較晚，但發(fā)展比較快。2013年12月12日，首次提出建設海綿城市的目標，即“要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。

海綿城市建設相關試點工作有序展開，2015年和2016年，先后有兩個批次共30個城市被列為國家海綿城市試點城市。2018年，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”。2019年，明確建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，其中“五級”為國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級；“三類”為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃。海綿城市規(guī)劃城市水問題的綜合規(guī)劃，作為專項規(guī)劃的一部分納入國土空間規(guī)劃體系。2021年和2022年，又有先后兩個批次共45個城市入圍國家系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作名單。

1.2 國土空間規(guī)劃對海綿城市規(guī)劃的要求

（1）把緩解內(nèi)澇、提升水環(huán)境作為重要目標。

新時期國土空間規(guī)劃在考慮原有的人口、耕地、經(jīng)濟、國土等因素的基礎上，將生態(tài)環(huán)境保護目標提升到重要位置。圍繞加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設美好家園。海綿城市規(guī)劃作為城市水系統(tǒng)規(guī)劃的統(tǒng)領，涉及供水、排水、污水、洪澇、豎向、園林綠地等諸多專項領域，是實現(xiàn)城市水系統(tǒng)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要抓手[3]。

（2）在國土空間規(guī)劃“一張圖”中構建海綿城市規(guī)劃體系。

國土空間規(guī)劃“一張圖”是以一張底圖為基礎，涵蓋國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃體系成果，形成可層層疊加打開的“一張圖”，在支撐土地用途管制、項目建設審批、規(guī)劃實施監(jiān)督等方面具有重要作用。國土空間背景下的海綿城市規(guī)劃體系要以規(guī)劃統(tǒng)籌為原則，依托國土空間規(guī)劃體系，立足綠色可持續(xù)發(fā)展理念，圍繞城市發(fā)展定位和方向，充分利用城市空間，統(tǒng)籌各項管控指標，最大限度降低城市開發(fā)建設對自然生態(tài)的影響[4]。

1.3 海綿城市規(guī)劃對國土空間規(guī)劃的需求

（1）發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用。

海綿城市建設是為了解決城市綜合性水問題，涉及污水、雨水、洪澇、綠地等諸多專項規(guī)劃領域。因此，在海綿城市規(guī)劃和實施過程中，容易產(chǎn)生碎片化問題[5]。國土空間規(guī)劃是城市乃至區(qū)域發(fā)展的“一張藍圖”，應統(tǒng)籌和引領各類專項規(guī)劃的編制工作，具有前瞻性、全局性、綜合性、統(tǒng)籌性等特點，可以指導海綿城市規(guī)劃方案，統(tǒng)籌海綿城市各項指標，引導各類海綿城市項目建設。

（2）發(fā)揮國土空間規(guī)劃的約束作用。

在國土空間規(guī)劃中，總體規(guī)劃是相關專項規(guī)劃編制的基礎，指導約束相關專項規(guī)劃的編制；相關專項規(guī)劃要遵循總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，與詳細規(guī)劃做好銜接，將主要內(nèi)容納入詳細規(guī)劃；相關專項規(guī)劃間也要互相協(xié)同。一方面，堅守底線是國土空間規(guī)劃要解決的基本問題，在國土空間規(guī)劃總體規(guī)劃中應對海綿城市規(guī)劃中的可滲透地面面積比例、雨水年徑流總量控制率等指標提出剛性約束。另一方面，應該為海綿城市建設預留用地指標，保持彈性空間[6]。

2 遼寧省國土空間規(guī)劃與海綿城市規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1 遼寧省國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

2019年，遼寧省自然資源廳下發(fā)《2019全省國土空間規(guī)劃工作要點》，明確遼寧省將開始編制省、市、縣三級國土空間規(guī)劃。2020年3月，《遼寧省國土空間規(guī)劃編制工作方案》出臺，省、市、縣各級國土空間規(guī)劃編制工作正式開展。2021年8月，《遼寧省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》形成初步成果，并向公眾公開征集規(guī)劃建議。

市縣層面，2021年8月，《沈陽市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》草案公布；2021年9月，《大連市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》草案公示。鞍山、本溪、錦州、盤錦等市已形成國土空間規(guī)劃初步方案或階段性成果，其他市縣國土空間規(guī)劃編制工作也在推進過程中。

2.2 遼寧省海綿城市規(guī)劃現(xiàn)狀

遼寧省部分地級市海綿城市規(guī)劃編制工作進展情況如表1所示。

表1 遼寧省部分地級市海綿城市規(guī)劃編制工作進展情況

遼寧省海綿城市建設工作啟動較早。遼寧省人民政府辦公廳于2016年1月發(fā)布《關于推進海綿城市建設的實施意見》，明確提出應科學編制海綿城市規(guī)劃，應與城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃等有效銜接。同年，大連市莊河片區(qū)入選第二批海綿城市建設試點名單，是全國30個試點城市之一。編制完成《大連市莊河海綿城市建設專項規(guī)劃（2016—2030）》，啟動了城市總體規(guī)劃編制、控制性詳細規(guī)劃調(diào)整以及其他專項規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃與海綿城市專項規(guī)劃進行了深度對接，將海綿城市納入兩級法定規(guī)劃體系，形成了以海綿城市專項規(guī)劃為基礎、“多規(guī)合一”的海綿規(guī)劃管控體系。

2018年3月，遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布《關于加快推進海綿城市建設工作的通知》，要求到2018年10月底前，各市完成海綿城市建設專項規(guī)劃編制并批復，到2020年，每個市至少要建設1個海綿城市示范區(qū)。截至2018年10月，全省30個設市城市，已有20個城市完成海綿城市建設專項規(guī)劃編制，其中10個市已完成規(guī)劃編制、專家審查和政府批復，6個市已完成規(guī)劃編制、專家審查，4個已完成規(guī)劃編制；未完成海綿城市建設專項規(guī)劃編制的城市中，8個市已經(jīng)正在編制規(guī)劃，2個市尚未啟動規(guī)劃編制工作。

2.3 存在的主要問題

遼寧省海綿城市建設基礎較好，在市縣層面，大連、沈陽兩市先后列入國家海綿城市試點城市和系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范城市名單，各市縣基本編制了各自的海綿城市專項規(guī)劃，但也存在一些問題。

（1）缺少省級海綿城市專項規(guī)劃指引。

在省級層面主要包括遼寧省住建廳組織編制《遼寧省海綿城市建設專項規(guī)劃編制導則》等文件，成立遼寧省海綿城市建設技術專家指導委員會，對全省海綿城市建設專項規(guī)劃編制進行指導。但是從市縣已編制完成的海綿城市專項成果來看，普遍缺少上位規(guī)劃約束和指引。

（2）缺少與國土空間規(guī)劃的銜接。

目前已編制完成的市縣級海綿城市專項規(guī)劃普遍開展較早，隨著新的國土空間規(guī)劃編制工作逐步推進，作為專項規(guī)劃重要內(nèi)容的海綿城市規(guī)劃應適時進行更新，以更好地與國土空間規(guī)劃銜接。

3 遼寧省海綿城市規(guī)劃發(fā)展對策建議

3.1 宏觀層面，堅持上位規(guī)劃引領

目前，江西省已在國內(nèi)率先發(fā)布省級《海綿城市建設“十四五”專項規(guī)劃》，統(tǒng)籌推進全省系統(tǒng)化全域海綿城市建設，完善頂層設計。遼寧省應抓住機遇，盡早啟動遼寧省海綿城市專項規(guī)劃編制或修編工作，根據(jù)省情合理制訂建設目標、重點任務和實施舉措。

3.2 主體層面，銜接規(guī)劃一張藍圖

各市縣作為規(guī)劃和實施主體，應將海綿城市建設的理念和管控指標融入國土空間規(guī)劃“一張圖”體系，在國土空間規(guī)劃基礎上開展海綿城市建設專項規(guī)劃修編?？刂菩栽敿氁?guī)劃應落實或補充海綿城市建設管控指標體系，將海綿城市強制性指標和引導性指標分解落實到地塊，為規(guī)劃審批提供依據(jù)。

3.3 實施層面，落實規(guī)劃法定效力

盡管國土空間規(guī)劃體系已初步建立，相關編制工作也逐步深入，但相關法律法規(guī)體系還尚未建立，同時海綿專項規(guī)劃又缺乏法律效力。因此，如何依法依規(guī)實施海綿城市規(guī)劃，讓規(guī)劃落地是普遍存在的問題。一方面，在海綿城市規(guī)劃實施過程中應完善海綿城市建設法規(guī)制度，推動依法依規(guī)落實海綿城市建設要求。另一方面，通過加強對規(guī)劃實施計劃的銜接和落實，確保項目實施有序推進，工作舉措有效落地，目標指標如期實現(xiàn)。

3.4 技術層面，對標先進規(guī)劃理念

經(jīng)過多年摸索和試點，解決城市內(nèi)澇等水問題的理念、技術和方法也不斷發(fā)展。在傳統(tǒng)的“滲、滯、蓄、凈、用、排”基礎上，充分發(fā)揮流域生態(tài)本底的調(diào)蓄和排洪能力，通過系統(tǒng)性規(guī)劃設計，進行全域范圍內(nèi)的聯(lián)排聯(lián)調(diào)。遼寧省位于松遼流域南部，各縣市在海綿城市規(guī)劃編制過程中，應根據(jù)自身流域、氣候、地形等特征合理規(guī)劃，有條件的地區(qū)可進行跨行政區(qū)聯(lián)合規(guī)劃。

4 結(jié)語

海綿城市規(guī)劃對于海綿城市建設的方向和質(zhì)量具有重要影響。遼寧省海綿城市規(guī)劃編制工作啟動較早，基礎牢靠，但在國土空間規(guī)劃的新背景和新要求下，海綿城市規(guī)劃還需要各層面不斷進行調(diào)整與深化。