鄧 鍇 郭永超▲ 于建平 孫鑫貴 嚴 越

1.北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中心，北京 100053；2.北京市疾病預防控制中心，北京 100013；3.清華大學醫(yī)學院生物醫(yī)學工程系，北京 100080

自2020 年1 月世界衛(wèi)生組織宣布波及全球的重大傳染病傳播構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件起[1]，中國采取的防控措施在應(yīng)對當下突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，關(guān)注長遠布局、重視科學循證，既彌補短板弱項，又加強體系建設(shè)。北京市以守護人民健康和生命安全為中心，2020 年6 月，印發(fā)《加強首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)3 年行動計劃（2020—2022 年）》的通知[2]，要求全面提升首都應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，完善重大傳染病防控機制。據(jù)此北京市已初步構(gòu)建以制度建設(shè)為根本、內(nèi)涵建設(shè)為核心、項目建設(shè)為抓手的重大傳染病防控管理體系，相關(guān)經(jīng)驗可為其他省市進一步優(yōu)化重大傳染病防控管理體系建設(shè)提供參考。

1 重大傳染病防控管理體系的內(nèi)涵建設(shè)

2020 年2 月，習近平總書記對完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系做出了重要指示。上海市、北京市分別于2020 年4 月、5 月出臺健全或加強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系若干意見后，各地也陸續(xù)出臺了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的若干意見，將全國應(yīng)對重大傳染病防控管理體系的規(guī)范化、法治化建設(shè)推向了新高度。本研究梳理北京市保大局和穩(wěn)大盤的基礎(chǔ)工作，立足北京市重大傳染病防控體系建設(shè)的典型特色，勾畫出了重大傳染病防控管理體系框架。見圖1。

圖1 重大傳染病防控管理體系框架圖

1.1 改革完善疾病預防控制體系

持續(xù)強化疾控機構(gòu)標準化建設(shè)[3]，國家標準要求各省、市、區(qū)（縣）級疾病預防控制中心人員編制與常住人口比例要達到1.75/萬，專業(yè)技術(shù)人員占編制總額比例要達到85%，儀器設(shè)備綜合達標率要達到90%以上。北京市作為“首善之區(qū)”，近年來其疾控機構(gòu)標準化建設(shè)取得長足發(fā)展，疾病防控能力穩(wěn)步增強，各區(qū)及市級疾控中心人員與常住人口比例已達2.31/萬，超過國家標準，但也存在著疾控人員“招不來、引不進、留不住”的困境[4]。哨點監(jiān)測是傳染病早期發(fā)現(xiàn)的有效手段,是重大疫情防控的第一道防線，對于及時發(fā)現(xiàn)患者、縮短傳播窗口期和提高新發(fā)傳染病防控效果至關(guān)重要[5]。北京市通過完善傳染病信息直報系統(tǒng)和監(jiān)測哨點布局，及時發(fā)揮崗哨前沿預警作用[6]，在機場、學校、口岸、長途客車站、火車站等場所建設(shè)完善監(jiān)測哨點，并以各醫(yī)院為哨點單位構(gòu)建癥狀監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和多病種綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。此外，延伸哨點監(jiān)測范圍，科學研判省外或國（境）外可能影響本地公共衛(wèi)生安全的疾病風險和變化趨勢。積極調(diào)動群眾力量，全面提升村級衛(wèi)生服務(wù)，按照每村設(shè)置一個衛(wèi)生室（站）的原則，將無醫(yī)療機構(gòu)的行政村全部建成衛(wèi)生室（站）并配備醫(yī)療衛(wèi)生人員[7]。多層面建立愛國衛(wèi)生組織，定期開展周末衛(wèi)生日活動，帶動群眾參與城鄉(xiāng)環(huán)境治理。

1.2 改革完善重大疫情防控救治體系

加快傳染病醫(yī)院建設(shè)，推動市級傳染病醫(yī)院能力提升和合理布局。提升重大疫情救治網(wǎng)格牽頭醫(yī)院及區(qū)域醫(yī)療中心感染、急診、重癥、呼吸等?？颇芰ㄔO(shè)，提升區(qū)域重大疫情救治能力。北京市規(guī)劃建設(shè)市公共衛(wèi)生救治中心，在強化傳染病?？铺厣A(chǔ)上，加強綜合救治及多學科協(xié)作診療能力。充分發(fā)揮中醫(yī)藥獨特優(yōu)勢，建立中西醫(yī)并重的多種聯(lián)合救治機制[8]，指導各定點機構(gòu)將中醫(yī)藥納入醫(yī)療救治內(nèi)容中，加強中醫(yī)藥辨證施治，提升感染者轉(zhuǎn)陰率、縮短轉(zhuǎn)陰時間，降低轉(zhuǎn)重癥率。同時針對有生命危險的患者，邀請國醫(yī)名師或大師進行會診，采用一人一策、一人一方，辨證施治。

1.3 健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度

健全醫(yī)療保障制度的應(yīng)急救治機制，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，確保醫(yī)療機構(gòu)先救治后收費，將相關(guān)救治藥品和醫(yī)療服務(wù)項目臨時納入醫(yī)保報銷范圍。針對緊急情況下產(chǎn)生的醫(yī)療費用，建立與大病保險、醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保險等支付制度相適應(yīng)的財政補助機制，確?；颊卟灰蛸M用問題影響就醫(yī)。北京市對參?；颊咴诒臼卸壖耙韵露c醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生的重大傳染病病毒感染及11 類疑似癥狀門急診費用實施專項保障，不設(shè)起付線和封頂線，報銷比例為90%，對住院的重大傳染病患者延續(xù)“乙類甲管”時的政策，全額保障重大傳染病患者的住院費用。

1.4 健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系

應(yīng)急物資保障的原則是集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則[9]。重大傳染病疫情發(fā)生后，北京市圍繞該要求健全相關(guān)工作機制和應(yīng)急預案。政府成立由領(lǐng)導牽頭的市物資保障專班，構(gòu)建多部門分工合作的協(xié)同工作機制。衛(wèi)生行政部門負責落實醫(yī)院物資監(jiān)測，藥監(jiān)、商務(wù)、經(jīng)信等部門要負責企業(yè)的生產(chǎn)調(diào)度、產(chǎn)品檢驗、擴能驗收等工作，強化了在短期內(nèi)能夠解決醫(yī)用防護物資短缺問題的能力。將醫(yī)用物資列為戰(zhàn)略物資并加強管控，在應(yīng)急狀態(tài)下，對各方需求統(tǒng)管、統(tǒng)分。制訂和完善儲備目錄并動態(tài)調(diào)整，建立物資的動態(tài)輪轉(zhuǎn)機制，適度引導單位和家庭日常科學儲備應(yīng)急物資。

1.5 強化公共衛(wèi)生科技和人才支撐

發(fā)揮高校和科研機構(gòu)優(yōu)勢，建立醫(yī)科類高校供需對接機制，從實際出發(fā)，以需定教，拓展公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)渠道。加強國際人才合作交流，引進和培養(yǎng)具有國際影響力的高水平創(chuàng)新團隊和公共衛(wèi)生領(lǐng)軍人才。為支持公共衛(wèi)生的科學研究工作，北京市2021 年追加專項經(jīng)費近4 000 萬元，資助了10 多個研究方向、30 來個單位、近40 個項目，截至2022 年6 月，共完成30 多項研究，解決病因、診斷和公共衛(wèi)生相關(guān)的問題70 多個。

1.6 強化公共衛(wèi)生法治保障

完善疫情防控相關(guān)立法，自2020 年起，北京市在人民代表大會、司法部門支持下先后出臺了《北京市醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定》《北京市中醫(yī)藥條例》《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《北京市傳染病防治條例》等地方性法規(guī)，并修訂了《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》等。

1.7 加強黨對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導

北京市重大傳染病防控工作領(lǐng)導小組，下設(shè)領(lǐng)導小組辦公室及相關(guān)工作事務(wù)小組，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，由市委、市政府與相關(guān)委辦局聯(lián)合組建。將公共衛(wèi)生應(yīng)急管理納入各級黨校（行政學院）干部培訓內(nèi)容。借助黨口加強科學宣傳力度，利用每日疫情信息發(fā)布和新聞發(fā)布會機制，及時發(fā)布疫情防控信息、解讀政策、健康提示、回應(yīng)關(guān)切。例如，北京市重大傳染病防控專班利用每日7∶50 信息發(fā)布機制，及時發(fā)布重大傳染病防控信息，撰寫發(fā)布稿800余篇110 余萬字，組織專家編制并更新重大傳染病防控指引。

2 重大傳染病防控管理體系的短板弱項

2.1 應(yīng)急指揮調(diào)度平臺信息化水平不足

北京市在疫情初期尚未建立基于智慧城市管理的衛(wèi)生應(yīng)急信息化指揮調(diào)度平臺，涉及疫情的時間、空間和人群分布、追蹤排查、社區(qū)管控、資源儲備及調(diào)用等方面主要依靠各部門線下收集、書面匯報，初期處于半手工狀態(tài)，加重了基層的信息報送負擔，且難以完成數(shù)據(jù)的自動集成分析及輔助決策。未來應(yīng)進一步以需求為導向、以協(xié)同整合為手段，加快對突發(fā)事件信息收集的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，完善快速響應(yīng)機制[10]。例如深圳、上海等地依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和異常報警信息實現(xiàn)了綜合的可視化調(diào)度，提高了指揮決策的效率[11-12]。突發(fā)事件應(yīng)急指揮決策有待全面加強所需數(shù)據(jù)的系統(tǒng)頂層設(shè)計，制定基層在信息數(shù)據(jù)收集方面的標準規(guī)范。

2.2 衛(wèi)生應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)力量有待加強

北京市在市級層面組建了北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中心，承擔日常應(yīng)急值守、協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急工作，但人員編制還相對較少，職責定位有待進一步明晰，并且缺乏一支督促落實指揮決策，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動的綜合協(xié)調(diào)隊伍。當前，在應(yīng)對突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急工作時，常需從基層單位臨時抽調(diào)人員組建短期工作專班，在快速精準處置應(yīng)急事件中的人員抽調(diào)機制、人員培訓方案、臨時工作模式等方面也存在短板[13]。建議政府部門可加強組建負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的衛(wèi)生應(yīng)急管理隊伍，加大衛(wèi)生應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)力度[14]。

2.3 應(yīng)急準備工作仍然存在不足之處

緊急工作啟動時準備不足，應(yīng)急演練有待加強。例如在2022 年初，針對傳染病病毒變異株傳播速度快、潛伏期短，容易引發(fā)病例短時間內(nèi)快速增長的形勢，北京市啟動集中收治場所儲備和建設(shè)工作，但因?qū)崙?zhàn)演練不足，2022 年12 月重大傳染病防控轉(zhuǎn)段階段，在啟動集中收治場所后暴露出一些協(xié)調(diào)、銜接、運轉(zhuǎn)和管理方面的實際問題。未來應(yīng)進一步規(guī)范應(yīng)急預案的標準化、補充完善應(yīng)急預案的內(nèi)容，應(yīng)將預案的培訓與演練落實到預案編制的內(nèi)容范圍內(nèi)，增強預案的可操作性，加強演練并對預案進行定期維護與更新[15]。

2.4 決策咨詢專家力量的整合不夠

公共衛(wèi)生和疾病預防控制領(lǐng)域存在人才資源的短板，我國各城市均有優(yōu)質(zhì)教育資源分布，尤其是北京高校、科研機構(gòu)林立，應(yīng)急管理、公共管理領(lǐng)域的專家學者豐富，但這些應(yīng)急管理和公共管理領(lǐng)域的專家力量尚未得到充分利用，進一步在疫情高峰預測分析、應(yīng)急處置措施的衛(wèi)生經(jīng)濟學效果評價、社會效益評價等方面尚未充分整合各領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，咨詢機制臨時性強、但未成體系化，缺乏統(tǒng)一調(diào)度機構(gòu)，衛(wèi)生應(yīng)急的決策咨詢專家合力有待加強[16]。

3 重大傳染病防控管理體系的相關(guān)建議

3.1 鞏固并堅持集中的指揮調(diào)度體系

繼續(xù)堅持應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府分級負責、社會共同參與的指揮體系。將高位調(diào)度的優(yōu)良經(jīng)驗固化為制度安排，發(fā)揮好黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用[17]，主要領(lǐng)導親自調(diào)度、分管領(lǐng)導分兵把守，指揮體系各專項工作組協(xié)同作戰(zhàn)，充分集中各方資源有效應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[18]。

3.2 加快智慧城市指揮決策平臺建設(shè)

加強衛(wèi)生健康系統(tǒng)信息標準化建設(shè)，統(tǒng)一制訂基層單位的數(shù)據(jù)標準和報告規(guī)范。可借鑒廣州、深圳等地經(jīng)驗[19]，由政府辦公廳或信息化部門總牽頭，統(tǒng)一調(diào)度各個部門信息數(shù)據(jù)共享互通形成決策平臺，加強對重大突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援和突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮決策的信息技術(shù)賦能。北京市可充分利用城市現(xiàn)有的應(yīng)急指揮平臺，強化硬件通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步加大5G 網(wǎng)絡(luò)和硬件覆蓋力度，推進遠程醫(yī)療與軟件平臺等集成建設(shè)，優(yōu)化信息決策可視化水平[20]。

3.3 加強市、區(qū)兩級的應(yīng)急管理和綜合協(xié)調(diào)力量

聚焦應(yīng)急管理工作的三大職能定位，圍繞監(jiān)測預警、應(yīng)急指導、應(yīng)急處置的工作核心，發(fā)揮好應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)的“謀、督、統(tǒng)”職能?？山梃b北京經(jīng)驗，組建衛(wèi)生應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)隊伍，發(fā)揮應(yīng)急事件下的綜合性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和承上啟下作用，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下動員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動、救治資源的有效調(diào)配[21]。國際研究表明領(lǐng)導力對組織效率和資源配置優(yōu)化至關(guān)重要[22]，建議持續(xù)開展衛(wèi)生應(yīng)急管理干部和業(yè)務(wù)人員培訓與指導，提升其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、研判分析、危機處理能力水平。

3.4 開展衛(wèi)生應(yīng)急演訓工作

運用實景、模擬、AR 等演練形式[23]，建設(shè)專業(yè)化、多場景、高水平的衛(wèi)生應(yīng)急演訓基地，提升各級各類衛(wèi)生應(yīng)急隊伍應(yīng)急實戰(zhàn)能力。目前，廣東省已在東莞市建設(shè)了占地千畝的突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急演訓基地，建設(shè)各類實景場地開展應(yīng)急處置、傳染病救治和綜合救治演練。北京市可加快重大疫情救治基地、高等級生物安全實驗室等傳染病防治公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，深入剖析演練相關(guān)場景要素、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、模擬處置、現(xiàn)場布局等內(nèi)容要點。

3.5 整合衛(wèi)生應(yīng)急決策咨詢專家隊伍

充分整合衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部疾控、急救、醫(yī)療救治等各領(lǐng)域?qū)＜屹Y源，同時調(diào)動和依靠“外腦”強有力的智力支持，融合高校、科研院所和各專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)力量[24-26]。例如美國醫(yī)學研究所從加強公共衛(wèi)生系統(tǒng)研究的角度，面向決策層提供應(yīng)急預備和應(yīng)急響應(yīng)能力的建設(shè)性意見[27-30]。各地可充分發(fā)揮高校、科研機構(gòu)的資源優(yōu)勢，進一步加強衛(wèi)生應(yīng)急決策咨詢專家?guī)旖ㄔO(shè)，完善決策咨詢制度。

我國抗疫防疫歷程極不平凡，本文回顧了北京市對大流行的有效應(yīng)對措施，分析了做得好的方面和不足之處，將從重大傳染病防控中汲取的經(jīng)驗總結(jié)為4個關(guān)鍵教訓，歸納了重大傳染病防控體系的內(nèi)涵建設(shè)七大核心要素。未來應(yīng)堅持集中指揮制度，拓展醫(yī)防融合內(nèi)涵，優(yōu)化預防、救治資源布局，完善保險救助制度，加強智慧醫(yī)院建設(shè)，提升信息化水平，強化法治保障和人才培養(yǎng)。各省市也應(yīng)在合適的時機總結(jié)復盤重大傳染病防控的應(yīng)對措施，堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑，明確重大傳染病防控體系優(yōu)化各環(huán)節(jié)的管理內(nèi)涵要點，有序開展緊急醫(yī)學救援基地、重大傳染病防治基地等疫情防控救治相關(guān)重點項目建設(shè)，更好地為下一場大流行病做好準備。