殷騰飛，李一辰，劉曉麗，喬 陽

（1.西安財經大學管理學院，西安 710100；2.國家統(tǒng)計局統(tǒng)計教育培訓中心，北京 100073）

0 引言

黨的十九大之后，權力監(jiān)督成為統(tǒng)計監(jiān)督的另一個重要職能，與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等一起成為黨和國家監(jiān)督體系的組成部分，構成對權力的約束和監(jiān)督。因此，在完善黨和國家監(jiān)督體系的背景下，需要重新審視統(tǒng)計監(jiān)督職能的內涵，提升統(tǒng)計監(jiān)督的效能，進一步加強統(tǒng)計公信力建設。2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于更加有效發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督職能作用的意見》對統(tǒng)計監(jiān)督職能提出了總體要求和具體任務，包括提升統(tǒng)計督察效能、加大統(tǒng)計執(zhí)法力度、獨立履行監(jiān)測評價職能、加強對推動高質量發(fā)展情況的統(tǒng)計監(jiān)督、建立健全統(tǒng)計監(jiān)督協(xié)同配合機制這五項任務。對標新的要求，統(tǒng)計監(jiān)督的內涵已經發(fā)生實質性的變化，需要從更廣、更深、更新的角度來重新定義和理解統(tǒng)計監(jiān)督，推動統(tǒng)計監(jiān)督理論與統(tǒng)計監(jiān)督實踐的有效銜接。

1 統(tǒng)計監(jiān)督的概念

學術界對統(tǒng)計監(jiān)督尚未形成一致性的認識和結論，但是有關統(tǒng)計監(jiān)督職能的討論時有發(fā)生。統(tǒng)計監(jiān)督是指統(tǒng)計部門在數(shù)據(jù)分析的基礎上，督促發(fā)現(xiàn)問題的整改與解決[1]。依托統(tǒng)計調查與分析，從總體上全面系統(tǒng)地檢查、監(jiān)測、預警經濟社會的運行狀態(tài)，確保數(shù)據(jù)及時、準確，以促進經濟社會協(xié)調、穩(wěn)定、健康地發(fā)展[2]，全面反映黨的方針和政策的落實情況，查處違法行為[3,4]。統(tǒng)計部門通過檢查、監(jiān)督、預警等手段，發(fā)現(xiàn)經濟社會運行中的偏差，并使經濟決策按照規(guī)律運行[5]。統(tǒng)計監(jiān)督也要重視微觀監(jiān)督，保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質量，準確地反映經濟社會運行的狀態(tài)。如果微觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真，則宏觀層面的數(shù)據(jù)加總會進一步擴大偏差[6]。尤其是對統(tǒng)計行為的監(jiān)督，要防止統(tǒng)計過程中的虛假數(shù)據(jù)和信息失靈[7]，利用統(tǒng)計資料檢查、監(jiān)控經濟指標的完成情況[8]。統(tǒng)計監(jiān)督部門利用專門技術開展行業(yè)監(jiān)督和領域監(jiān)督[9]。因此，統(tǒng)計監(jiān)督具有反映、分析和綜合測評的作用[10]。

綜上所述，各方觀點都具有一定的時代適應性。隨著經濟社會的發(fā)展，統(tǒng)計監(jiān)督的內涵和外延也在發(fā)生著變化。本文認為，統(tǒng)計監(jiān)督是指統(tǒng)計監(jiān)督主體利用專門技術和知識對統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產的全過程進行審查和評價，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析的基礎上，對黨和國家的經濟社會發(fā)展政策的貫徹落實情況進行跟蹤、監(jiān)測和評價，以判斷統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可信性以及黨和國家經濟社會發(fā)展政策的落實情況。

2 典型國家統(tǒng)計監(jiān)督體制

2.1 美國統(tǒng)計管理制度

2.1.1 美國聯(lián)邦政府統(tǒng)計管理體制

美國的統(tǒng)計管理體制是分散在100 多個聯(lián)邦機構中的，他們分別負責各自管理領域的統(tǒng)計工作。因此，幾乎所有的聯(lián)邦機構在處理常規(guī)事務的基礎上，同時也承擔一部分統(tǒng)計工作。區(qū)別在于有的機構是專門從事統(tǒng)計工作的，有的機構是兼職從事統(tǒng)計工作的。其中，專門從事統(tǒng)計工作的機構有商務部普查局、勞工統(tǒng)計局、經濟分析局、農業(yè)部農業(yè)統(tǒng)計局、能源部能源信息局、財政部收入統(tǒng)計處、衛(wèi)生部健康統(tǒng)計中心、交通部交通統(tǒng)計局、社會保障部研究統(tǒng)計局、教育部國家教育統(tǒng)計中心、司法部司法統(tǒng)計局、國家科學基金科學資源統(tǒng)計部等。這些統(tǒng)計機構職能基本覆蓋了美國經濟、農業(yè)、勞動、人口、能源、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、交通、科學研究等領域。

美國建立了一套協(xié)同合作統(tǒng)計管理機制，白宮行政管理和預算辦公室負責管理、協(xié)調和指導聯(lián)邦機構的統(tǒng)計工作。設立聯(lián)邦機構間統(tǒng)計政策委員會，制定統(tǒng)計法規(guī)、統(tǒng)計業(yè)務標準和準則等管理制度，規(guī)范所有政府部門的統(tǒng)計工作流程，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量可靠，提高統(tǒng)計工作效率。白宮行政管理和預算辦公室信息和規(guī)制事務部下設統(tǒng)計項目和標準處，主要負責管理、監(jiān)督和指導所有聯(lián)邦政府的統(tǒng)計活動。職責包括：確定統(tǒng)計項目的發(fā)展方向，評估統(tǒng)計項目，減少重復性調查；審查聯(lián)邦機構的統(tǒng)計經費預算；制定統(tǒng)計法律、法規(guī)，編制統(tǒng)計調查標準、信息保密指南、統(tǒng)計分類標準、數(shù)據(jù)發(fā)布標準等；評估聯(lián)邦統(tǒng)計機構的項目；審批統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享服務；促進統(tǒng)計部門與學術機構的交流；協(xié)調國際統(tǒng)計合作與服務等。

2.1.2 美國統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量控制制度

聯(lián)邦政府非常重視統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，白宮行政管理和預算辦公室（OMB）于2002 年發(fā)布了《聯(lián)邦統(tǒng)計信息質量指南》，從客觀性、效用性和誠實守信三個維度闡述了對數(shù)據(jù)質量的要求?？陀^性要求數(shù)據(jù)準確、可靠，并附有調查過程的完整資料，能夠描述誤差產生的原因。通過科學的調查方法和信息來源來確保數(shù)據(jù)質量。效用性要求統(tǒng)計形成的信息具有實用價值，滿足用戶的需要，充分考慮到專業(yè)用戶、決策者、研究者、公眾的需要。誠實守信要求統(tǒng)計機構做好數(shù)據(jù)保密工作，防止統(tǒng)計腐敗和數(shù)據(jù)作假，嚴格按照發(fā)布標準公布統(tǒng)計信息，遵守調查對象的保密承諾。在《聯(lián)邦統(tǒng)計信息質量指南》的基礎上，各部門根據(jù)自己的業(yè)務特點分別制定統(tǒng)計信息質量標準，覆蓋統(tǒng)計調查的全過程。為加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，聯(lián)邦機構間統(tǒng)計政策委員會聯(lián)合統(tǒng)計機構制定了統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量績效評估標準，評估數(shù)據(jù)質量和統(tǒng)計項目績效，以保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性和統(tǒng)計項目的效益。

為保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質量，白宮行政管理和預算辦公室于2006 年又發(fā)布了《統(tǒng)計調查標準和準則》，對統(tǒng)計項目的全流程做了詳細規(guī)定，包括統(tǒng)計方法設計、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)加工和編輯、估算與預測、數(shù)據(jù)分析、程序審查、信息產品發(fā)布等內容。這是聯(lián)邦統(tǒng)計機構開展統(tǒng)計調查項目必須遵守的標準和準則，能保證統(tǒng)計機構之間業(yè)務活動一致性。美國人口普查局隸屬于美國商務部，是美國最大的統(tǒng)計機構，其嚴格執(zhí)行白宮行政管理和預算辦公室以及商務部發(fā)布的信息指南和標準，同時普查局也有自己的統(tǒng)計質量細化標準，作為開展各項統(tǒng)計調查活動的依據(jù)。

除了以上的統(tǒng)計信息指南和準則外，白宮行政管理和預算辦公室還設立了聯(lián)邦統(tǒng)計方法委員會，由聯(lián)邦統(tǒng)計機構的總統(tǒng)計師、經濟學家、行政人員等組成，負責對統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量進行把控，通報聯(lián)邦統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的技術問題，提出改進建議和措施。美國人口普查局也設立了統(tǒng)計方法和標準委員會，由來自不同調查項目的負責人組成，負責強化統(tǒng)計質量意識，審查豁免請求，定期對標準進行審查和評估、過程存檔以及更新標準。此外，普查局還建立了統(tǒng)計質量審計制度，質量審計項目負責對經濟統(tǒng)計調查項目進行審計，目的是檢查統(tǒng)計調查項目是否遵守白宮行政管理和預算辦公室以及普查局的統(tǒng)計質量標準和相關要求，審計內容涵蓋統(tǒng)計方法設計、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)加工和編輯、估算與預測、數(shù)據(jù)分析、程序審查、信息產品發(fā)布7 個部分。質量審計項目分為三個階段：前期準備階段、審計階段、整改階段。

2.2 英國統(tǒng)計管理制度

2.2.1 英國統(tǒng)計部門管理體制

英國實行分散的統(tǒng)計管理體制，承擔英國統(tǒng)計工作的主要部門是英國國家統(tǒng)計局，另外各部委也設有統(tǒng)計機構，負責職責范圍內的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。英國國家統(tǒng)計局是英國最大的獨立的官方統(tǒng)計的提供者，也是公認的國家統(tǒng)計機構，負責收集和發(fā)布國家、地區(qū)和地方各級的經濟、人口、社會等方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。另外，每10 年在英格蘭和威爾士進行一次人口普查。

國家統(tǒng)計局（Office for National Statistics，ONS）是英國統(tǒng)計局的執(zhí)行機構，由國家統(tǒng)計員領導，并向英國統(tǒng)計局委員會報告。董事會下設的委員會為監(jiān)管委員會（原評估委員會）、審計與風險保證委員會以及薪酬委員會。除了這些委員會之外，國家統(tǒng)計員還主持一個執(zhí)行小組，負責管理國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)的日常工作。伊恩爵士是英國的國家統(tǒng)計員、政府統(tǒng)計局（GSS）負責人、英國統(tǒng)計局首席執(zhí)行官。政府統(tǒng)計局（GSS）是一個由所有從事收集、編制和傳播官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公務員組成的社區(qū)，負責國家統(tǒng)計局（ONS）和整個政府的統(tǒng)計工作。伊恩爵士向政府部長、內閣秘書和高級官員提供有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集、傳播和使用的咨詢服務。

2.2.2 英國統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量控制制度

國家統(tǒng)計局是英國公認的國家統(tǒng)計機構，它所使用的數(shù)據(jù)有助于生成經濟社會的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在網(wǎng)上公開發(fā)布，免費提供給所有人。數(shù)據(jù)來源于調查和非調查兩種途徑。其中，調查來源包括個人、家庭、公共機構和企業(yè)，以及每10年對英格蘭和威爾士的人口普查。非調查來源包括公共、私營部門組織已獲取的行政數(shù)據(jù)。英國頒布了《家庭和個人調查受訪者章程》和《商業(yè)調查受訪者章程》。在收集數(shù)據(jù)時，遵守相關法律，并使用專業(yè)、道德和透明的統(tǒng)計方法。遵循《統(tǒng)計工作守則》中規(guī)定的原則和慣例，并遵守政府統(tǒng)計局（GSS）的政策和指南，歡迎舉報任何違反該準則的行為。

《統(tǒng)計工作守則》為統(tǒng)計人員提供了在制定和發(fā)布官方統(tǒng)計時必須遵循的詳細做法。該守則確保政府發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為公眾服務。當官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的編制者遵守該守則時，將使統(tǒng)計數(shù)據(jù)的使用者和公民充滿信心，已發(fā)布的政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)是由值得信任的人員和組織編制的，具有公共價值和高質量。《統(tǒng)計工作守則》的框架基于三個準則：誠信就是要對生產統(tǒng)計數(shù)據(jù)的人員和組織充滿信心。質量是指使用能夠生產可靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)和方法。價值在于生產支持社會對信息需求的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。每個準則都包含一些在生成和發(fā)布官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)時應遵循的原則和詳細實踐。應按比例靈活地應用此框架，以提高公眾對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的信心。質量意味著統(tǒng)計數(shù)據(jù)符合其預期用途，基于適當?shù)臄?shù)據(jù)和方法，不會造成實質性的誤導。質量需要熟練、專業(yè)的判斷來收集、準備、分析和發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)，以滿足用戶的需求。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量保證措施主要包括：統(tǒng)計數(shù)據(jù)的生產者應清楚地說明如何確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)是準確、可靠、連貫和及時的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質量應能滿足用戶的需求，應考慮不同用途的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)的優(yōu)點和局限性。質量保證安排應與質量問題的性質和統(tǒng)計數(shù)據(jù)在為公眾服務中的重要性相稱。編制者應對編制統(tǒng)計過程中采取的質量保證方法保持透明。質量問題對統(tǒng)計數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的風險及影響應減至預期用途的可接受水平。應定期監(jiān)測和報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質量，包括準確性和可靠性、連貫性和可比性、及時性和守時性。應通過與其他相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)源進行比較來驗證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的性質。估算中任何不確定性的程度和性質都應予以明確說明。計劃的修訂或由于錯誤而導致的計劃外的更正，應與統(tǒng)計數(shù)據(jù)一起解釋，并清楚地說明規(guī)模、性質、原因和影響。應對數(shù)據(jù)和方法的優(yōu)勢和局限性進行系統(tǒng)和定期的審查。統(tǒng)計生產者應在解決已確定的問題時保持開放態(tài)度，并對他們是否采取行動的決定保持透明。

2.3 澳大利亞統(tǒng)計管理制度

2.3.1 澳大利亞統(tǒng)計管理體制

澳大利亞的統(tǒng)計管理體制是集中垂直式，澳大利亞統(tǒng)計局（Australian Bureau of Statistics，ABS）是澳大利亞國家統(tǒng)計機構，提供有關澳大利亞重要的涉及經濟、社會、人口和環(huán)境事務的可信賴官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目標是通過合作和創(chuàng)新來提供重要的、可信賴的、客觀的數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和見解，從而為澳大利亞的重要決策提供依據(jù)。主要的職責包括：提供澳大利亞需要的統(tǒng)計信息；應對利益相關者不斷變化的信息優(yōu)先級；增強與利益相關者互動的方式；發(fā)展和維護社區(qū)信任，這對收集高質量信息的能力至關重要；能夠有效、安全地使用統(tǒng)計信息；就統(tǒng)計工作向官方機構進行協(xié)調并提供咨詢，包括制定并確保遵守統(tǒng)計標準；履行作為合格的集中整合機構的角色；提高利用機會的能力，例如技術進步、大數(shù)據(jù)以及將行政信息用于統(tǒng)計目的；確保具有成本效益的運營，包括更好地利用現(xiàn)有信息，更有效地收集信息，簡化流程以及減少對提供統(tǒng)計信息的人員的影響。

大衛(wèi)·格魯恩（David Gruen）博士于2019 年12 月11 日被任命為澳大利亞統(tǒng)計員，作為澳大利亞統(tǒng)計局的機構負責人，他負責該局的職能和運作。澳大利亞統(tǒng)計員是澳大利亞統(tǒng)計局的最高領導，統(tǒng)計局下設三個集團，分別為統(tǒng)計服務集團、普查與數(shù)據(jù)服務集團、企業(yè)服務與轉型集團。其中，統(tǒng)計服務集團下設四個司，分別為勞動力市場和人口統(tǒng)計司、宏觀經濟統(tǒng)計司、工業(yè)統(tǒng)計司、社會統(tǒng)計司；普查與數(shù)據(jù)服務集團下設四個司，分別為方法司、普查司、統(tǒng)計數(shù)據(jù)整合司、數(shù)據(jù)采集與轉換司；企業(yè)服務與轉型集團下設四個司，分別為員工能力與溝通司、技術與安全司、統(tǒng)計業(yè)務轉型司、財務風險與計劃司。每個司下又設若干處室。

2.3.2 澳大利亞統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量控制制度

澳大利亞統(tǒng)計局是澳大利亞的官方統(tǒng)計機構，法律依據(jù)來自《1975年澳大利亞統(tǒng)計局法》和《1905年人口普查和統(tǒng)計法》?！?975年澳大利亞統(tǒng)計局法》將澳大利亞統(tǒng)計局確立為獨立的法定機構，確立了澳大利亞統(tǒng)計局的職能，設立了澳大利亞統(tǒng)計員辦公室，并描述了任命和撤職澳大利亞統(tǒng)計員的條件，設立了澳大利亞統(tǒng)計咨詢委員會?！?905年人口普查和統(tǒng)計法》（CSA）賦予澳大利亞統(tǒng)計師的權力包括：以統(tǒng)計收集人口和住房普查，并在必要時指示個人提供統(tǒng)計信息。該法要求國家統(tǒng)計局根據(jù)該法案規(guī)定發(fā)布和傳播統(tǒng)計信息，并維護收集信息的機密性。

澳大利亞保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的制度包括：一是高度集中的垂直式統(tǒng)計管理架構，形成了自上而下的統(tǒng)計網(wǎng)絡，統(tǒng)計局辦公室在首都堪培拉，部分統(tǒng)計業(yè)務分散在各州，并在各州設立地區(qū)辦公室。地方統(tǒng)計局負責某一領域的統(tǒng)計資料收集工作，比如位于新南威爾士州的悉尼市統(tǒng)計局主要負責全國制造業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集匯總工作。這種高度統(tǒng)一的垂直式管理體制能夠保證統(tǒng)計工作的一致性和數(shù)據(jù)質量。二是通過法律權威保證數(shù)據(jù)質量，《1905年人口普查和統(tǒng)計法》第四部分行政管理明確規(guī)定，如果受訪者沒有如實填報信息或者沒有遵從指示，將被認定為嚴格責任罪行。任何人在被要求填寫表格，或者被要求按指示回答問題，或者以口頭或書面形式陳述，或者提供相關的文件時，如果該人知道該陳述或資料在重大細節(jié)上是虛假或誤導的，則屬于犯罪。三是借助統(tǒng)計終端設備，澳大利亞的大多數(shù)零售倉庫都有配套的商品統(tǒng)計系統(tǒng)，該系統(tǒng)詳細記錄商品從入庫到超市售出時的全過程數(shù)據(jù)，并傳遞至政府部門的數(shù)據(jù)管理中心。四是發(fā)展多元化的統(tǒng)計服務，澳大利亞除了官方的統(tǒng)計機構外，還存在很多民間的統(tǒng)計調查機構，他們?yōu)榭蛻籼峁?shù)據(jù)挖掘與分析服務，構成了比較活躍的統(tǒng)計服務交易市場，充分發(fā)揮了統(tǒng)計數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。

2.4 德國統(tǒng)計管理制度

2.4.1 德國統(tǒng)計管理體制

德國統(tǒng)計管理實行管理集中、業(yè)務分散的模式，聯(lián)邦統(tǒng)計局和16 個聯(lián)邦州的統(tǒng)計局共同合作，協(xié)調分工開展全聯(lián)邦官方統(tǒng)計調查。在大多數(shù)情況下，聯(lián)邦統(tǒng)計調查是以分散的方式開展的，聯(lián)邦統(tǒng)計局的主要職能是協(xié)調，確保聯(lián)邦統(tǒng)計調查沒有重疊，遵守標準方法和時間表，主要職責包括做好各種統(tǒng)計調查的方法和技術準備，進一步發(fā)展聯(lián)邦統(tǒng)計方案，協(xié)調統(tǒng)計調查，匯編和公布聯(lián)邦統(tǒng)計結果。聯(lián)邦州一級的數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)處理主要由聯(lián)邦州的統(tǒng)計局進行。聯(lián)邦統(tǒng)計局設立一名主席和一名副主席。聯(lián)邦統(tǒng)計局主席由聯(lián)邦總統(tǒng)任命，通常也是聯(lián)邦選舉官員，負責德國聯(lián)邦議會和歐洲議會的選舉以及選舉結果聲明。聯(lián)邦統(tǒng)計局下設9個部門，包括行政部，戰(zhàn)略與計劃、國際關系、研究與交流部，數(shù)字化與數(shù)字服務部，國民核算與價格部，商業(yè)、工資與交通部，人口部，農業(yè)、環(huán)境與對外貿易部，健康、社會統(tǒng)計、教育、財政與稅收部，行政登記、服務中心、監(jiān)管部。

聯(lián)邦統(tǒng)計局設立統(tǒng)計顧問委員會，成員來自聯(lián)邦各部委、聯(lián)邦審計局、德意志銀行、鐵路部門、各州統(tǒng)計局、數(shù)據(jù)保護委員、主要團體、商業(yè)和工業(yè)部門代表、貿易聯(lián)盟代表、農業(yè)方面代表、經濟方面代表、高等教育代表等，當遇到某些特殊問題時，統(tǒng)計顧問委員會有權組建專家委員會，所有成員都是以“名譽”身份參與工作。統(tǒng)計顧問委員會的任務是處理單項統(tǒng)計問題，并向聯(lián)邦統(tǒng)計局提出建議。聯(lián)邦統(tǒng)計局隸屬于內政部，并接受內政部的監(jiān)督。聯(lián)邦統(tǒng)計局與各州統(tǒng)計局并無隸屬關系，無權對州統(tǒng)計局下達指令。各州統(tǒng)計局歸屬于不同的聯(lián)邦部委，聯(lián)邦統(tǒng)計局與州統(tǒng)計局分別開展不同的統(tǒng)計調查項目，避免重復統(tǒng)計。

2.4.2 德國統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量控制制度

德國聯(lián)邦統(tǒng)計局非常重視統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，要求聯(lián)邦統(tǒng)計項目實施過程實行質量保證程序，為保證統(tǒng)計項目符合質量目標，聯(lián)邦統(tǒng)計局和各州制定了《聯(lián)邦和州統(tǒng)計局質量手冊》，描述了保證德國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的框架，一方面，它旨在向統(tǒng)計數(shù)據(jù)的用戶告知統(tǒng)計結果的質量保證。另一方面，它是聯(lián)邦統(tǒng)計局、州統(tǒng)計局和德國其他官方統(tǒng)計局員工的指導方針。該手冊的第五章是統(tǒng)計制作最重要的一章，列出了數(shù)百條“統(tǒng)計制作過程的質量準則”，指導德國官方統(tǒng)計的日常工作。質量準則描述了官方統(tǒng)計實施所有階段（例如數(shù)據(jù)收集、編制、傳播）的具體程序，這些程序有助于確保統(tǒng)計過程和產品的質量，對所有統(tǒng)計都具有約束力。

為保證歐洲統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，歐盟委員會于2005 年5月發(fā)布了《歐洲統(tǒng)計實務守則》，在總共16 項原則中，實務守則提出了有關統(tǒng)計制作的體制框架、統(tǒng)計過程和統(tǒng)計產品的質量保證準則，目的是確保官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)根據(jù)公認的科學方法編制，不受所有成員國的外部影響。歐盟統(tǒng)計機構已承諾將該守則作為自我監(jiān)管的工具。統(tǒng)計機構通過自我評估和同行審查確保遵守該守則。關于歐盟統(tǒng)計局和整個歐洲統(tǒng)計局遵守該守則的情況，由高級統(tǒng)計專家組成的咨詢機構（歐洲統(tǒng)計治理咨詢委員會）每年向歐洲議會和歐盟理事會提交一份報告。根據(jù)經修訂的歐盟第223/2009 號歐洲統(tǒng)計條例，德國必須將該守則的執(zhí)行情況向歐盟統(tǒng)計局呈遞一份進度報告。歐洲統(tǒng)計系統(tǒng)（ESS）的國家統(tǒng)計機構負責人為統(tǒng)計工作的所有基本方面制定了共同質量原則，由歐洲統(tǒng)計系統(tǒng)成員國所有當局簽署的質量聲明強調并確認了對質量的承諾。

歐洲統(tǒng)計法規(guī)對統(tǒng)計質量也有明確要求，歐洲議會和歐洲統(tǒng)計委員會的條例是歐洲統(tǒng)計數(shù)據(jù)的法律基礎?？紤]到高質量的重要性，列出單獨的條款專門用于實踐守則和質量保證，與《歐洲統(tǒng)計實務守則》類似，第12條提出了適用于歐洲統(tǒng)計數(shù)據(jù)開發(fā)、生產和傳播的質量標準：關聯(lián)、精確、及時性和準時性、可訪問性和清晰性、可比性和連貫性。歐盟委員會（歐盟統(tǒng)計局）可能要求成員國提交關于各統(tǒng)計數(shù)據(jù)及質量的報告。

德國統(tǒng)計還積極支持《聯(lián)合國官方統(tǒng)計基本原則》，該原則規(guī)范著全世界官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的編制和傳播，為構建統(tǒng)一、專業(yè)和科學的標準提供全球參考框架，其中包括客觀性、透明度、保密性、防止未經授權使用、國家協(xié)調和官方統(tǒng)計中的國際合作，第2 條原則指出，為保證對官方統(tǒng)計的信任，統(tǒng)計機構要遵守科學原則和職業(yè)道德，確定數(shù)據(jù)收集、處理、存儲和發(fā)布的方法和程序。盡管德國統(tǒng)計采取了許多質量保證措施，但發(fā)布的統(tǒng)計產品中的錯誤無法完全避免，為此德國聯(lián)邦統(tǒng)計局制定了《如何處理發(fā)布錯誤指南》《聯(lián)邦和州統(tǒng)計局通用修訂政策》，用以指導統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯誤的修訂和處理流程。

3 國外統(tǒng)計監(jiān)督比較分析

上文分析了美國、英國、澳大利亞、德國的國家統(tǒng)計管理體制及統(tǒng)計質量保障制度，下面從統(tǒng)計管理體制、監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督方式對四個國家進行對比分析（見表1）。

表1 國外典型國家統(tǒng)計監(jiān)督對比

一是從統(tǒng)計管理體制來看，美國、英國實行分散型統(tǒng)計管理體制，澳大利亞實行集中垂直型統(tǒng)計管理體制，德國實行管理集中、業(yè)務分散的統(tǒng)計管理體制，分散型和集中型各有其特點和優(yōu)勢，分散型將統(tǒng)計工作權限下放至地方，有利于充分調動地方統(tǒng)計的參與度和積極性，上下協(xié)同工作，調查效率高，但是容易出現(xiàn)統(tǒng)計業(yè)務不規(guī)范、協(xié)調難度大等問題。因此，對于分散型統(tǒng)計管理體制尤其要重視統(tǒng)計質量標準建設，通過構建統(tǒng)一的業(yè)務操作守則和質量標準來嚴格規(guī)范不同統(tǒng)計機構的調查活動，避免不同統(tǒng)計機構出現(xiàn)的標準偏差。集中型統(tǒng)計管理體制能夠克服分散型的劣勢，有助于上下齊心、步調一致、標準通用，降低協(xié)調溝通成本。

二是從監(jiān)督主體來看，除了國家官方的統(tǒng)計機構以外，大多都設立統(tǒng)計委員會，并吸納來自各行各業(yè)的代表，以解決統(tǒng)計調查中遇到的問題，監(jiān)督統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量。統(tǒng)計委員會的成員多是以“名譽”身份參與，因此能夠保持一定的“獨立性”，從而保證統(tǒng)計監(jiān)督的獨立性，可以更好地發(fā)揮統(tǒng)計監(jiān)督的威懾效應。此外，委員會成員身份的多樣性有助于統(tǒng)計決策的科學性和準確性，避免因認知偏差和錯誤方法導致的統(tǒng)計錯誤。

三是從監(jiān)督內容來看，國外統(tǒng)計監(jiān)督的內容比較單一，主要目的是檢查統(tǒng)計調查項目是否遵守相關法律法規(guī)要求以及統(tǒng)計質量標準，通過程序性審查來審視統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，以實現(xiàn)提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的目的。

四是從監(jiān)督方式來看，除了定期審查制度外，美國還實行質量審計項目，通過對過往統(tǒng)計項目進行審計來檢查統(tǒng)計過程的規(guī)范性，審計結束需要給出發(fā)現(xiàn)的問題及整改建議，以達到不斷改進統(tǒng)計項目質量的目的。

4 對我國統(tǒng)計監(jiān)督的啟示

國外的統(tǒng)計管理體制各不相同，既有分散的統(tǒng)計管理體制，也有集中的統(tǒng)計管理體制。每種統(tǒng)計管理體制都有其特點，一些成熟的經驗和做法值得借鑒和參考。

（1）建立健全統(tǒng)計法律法規(guī)

美國、英國、澳大利亞、德國的統(tǒng)計法律法規(guī)比較完善，這些法律法規(guī)和標準覆蓋了調查設計、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析、質量控制、數(shù)據(jù)發(fā)布、信息保護、項目評價等統(tǒng)計全流程工作。既有政策層面上的原則性規(guī)定，也有統(tǒng)計操作層面的技術性要求，從而能夠確保每一項統(tǒng)計工作都符合預期目標。面臨新的統(tǒng)計環(huán)境，我國統(tǒng)計監(jiān)督職能的性質和內涵已經發(fā)生了新的變化，應盡快將統(tǒng)計監(jiān)督的地位和具體內容以法律法規(guī)的形式確定下來，形成統(tǒng)計監(jiān)督法律權威的震懾效應。以更高層面、更大決心、更強推力讓統(tǒng)計機構、企事業(yè)單位、社會團體、公眾、媒體等了解和認識統(tǒng)計監(jiān)督職能，為統(tǒng)計監(jiān)督職能發(fā)揮營造良好的外部輿論環(huán)境。

（2）健全統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量標準體系

美國建立了比較完善的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量標準體系，《聯(lián)邦統(tǒng)計信息質量指南》《統(tǒng)計調查標準和準則》是統(tǒng)計部門開展統(tǒng)計工作的指導性文件，各州在上級政策的基礎上，根據(jù)自己的業(yè)務特點分別制定細化的統(tǒng)計信息質量標準，覆蓋統(tǒng)計調查的全過程和全流程，逐步形成由框架到具體操作的比較完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量標準體系，嚴格明確了標準的適用范圍和條件。不同于美國的分散式統(tǒng)計管理體制，我國集中式的統(tǒng)計管理體制更有利于統(tǒng)計標準的貫徹落實。2021年，我國發(fā)布《國家統(tǒng)計質量保證框架（2021）》，地方統(tǒng)計局和調查隊應結合各自的業(yè)務特點，建立更為細化、可操作的、可量化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量標準，形成自上而下的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量標準體系。

（3）建立獨立的統(tǒng)計質量審計制度

美國人口普查局建立了統(tǒng)計質量審計制度，通過事后審計檢查統(tǒng)計調查項目是否遵守白宮行政管理和預算辦公室以及普查局的統(tǒng)計質量標準和相關要求。相對而言，我國在統(tǒng)計調查項目事后評估環(huán)節(jié)比較薄弱，尚未建立嚴格的統(tǒng)計質量審計制度，缺乏對統(tǒng)計工作全流程的檢查。設立專門的統(tǒng)計質量審計部門，根據(jù)審計項目特點組建審計小組，定期對統(tǒng)計調查項目開展審計業(yè)務。并且，統(tǒng)計審計部門要獨立于統(tǒng)計機構，體現(xiàn)審計的獨立性。

（4）籌建統(tǒng)計監(jiān)督委員會

國外典型國家的統(tǒng)計管理體制無論是集中型還是分散型，都設立相應的統(tǒng)計委員會，比如美國人口普查局統(tǒng)計方法和標準委員會、英國統(tǒng)計局監(jiān)管委員會、澳大利亞統(tǒng)計咨詢委員會、德國統(tǒng)計顧問委員會，這些委員會成員來自不同行業(yè)的代表，能夠獨立地從事統(tǒng)計監(jiān)督工作。鑒于我國的統(tǒng)計監(jiān)督已經上升到國家監(jiān)督體系的高度，為了體現(xiàn)統(tǒng)計監(jiān)督的獨立性，可以考慮籌建統(tǒng)計監(jiān)督委員會，成員來自統(tǒng)計機構、企業(yè)、高等院校、社會調查組織等，作為統(tǒng)計監(jiān)督的領導機構，全面領導統(tǒng)計監(jiān)督工作，具有獨立開展統(tǒng)計監(jiān)督的權力，不受統(tǒng)計機構、政府部門、地方權力的干擾，體現(xiàn)統(tǒng)計監(jiān)督的公正性。