胡紹雨，王怡歡

（廣西財經(jīng)學院，廣西南寧 530003）

一、問題的提出

政府通過吸引社會資本（通常為企業(yè)）與其共同進行基礎設施建設的模式稱為PPP 模式，政府與社會資本共享項目收益、共擔項目風險。與以往單靠政府投資進行基礎設施建設不同，該模式下政府只需拿出部分資金就可完成公共基礎設施建設，達到“少花錢、多辦事”的目的，從而提升公共服務質量，加快公共服務供給?，F(xiàn)階段，PPP 模式在我國得到了較好的應用與發(fā)展，政府鼓勵運用PPP 模式進行基礎設施建設。當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相較于工業(yè)和服務業(yè)具有一定的滯后性，尤其是與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平仍然較為落后，農(nóng)業(yè)基礎設施建設水平較低，距離實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標還有很長一段路要走，因而必須加快農(nóng)業(yè)基礎設施建設速度、提升其建設質量。

創(chuàng)新財政投入方式與方法，提高財政資金使用效益，實現(xiàn)政府財政投入效益最大化，是建立現(xiàn)代財政制度的題中應有之義?！笆奈濉币?guī)劃指出，要深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導的投資內(nèi)生增長機制，推動基礎設施領域健康發(fā)展。因此，政府可通過制定優(yōu)惠政策來吸引社會資本共同進行農(nóng)業(yè)基礎設施建設，積極鼓勵農(nóng)業(yè)領域應用PPP模式。

國外對PPP 模式的研究起步早、時間長，PPP 模式有著相當多的成功實例可供學者研究，但涉及農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域的PPP模式還較少。國外學者率先提出在農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域引進公私合營方式，指出這種方式更有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，認為農(nóng)業(yè)基礎設施建設與國家經(jīng)濟發(fā)展正相關，圍繞在農(nóng)業(yè)基礎設施建設中應用PPP 模式進行了相關研究。如Mcgregor［1］分析了農(nóng)業(yè)領域公共基礎設施建設資金的來源，認為推廣PPP 模式不僅可以提高政府效率，還可以拓寬資金來源渠道、解決資金不足問題；Spielman［2］提出可采用公共資本與社會資本相結合的方式，加大對組織機制創(chuàng)新和扶貧性公共政策的投資，促進地區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，通過創(chuàng)新投資方式進一步解決發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家或地區(qū)的溫飽和脫貧問題；Beeyham［3］基于意大利能源公司與政府合作的典型范例，認為社會資本以更高的管理水平和技術水平參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設，既給農(nóng)民帶來了實惠又滿足了自身利益需求。

與發(fā)達國家相比，PPP 模式在我國應用較晚，但發(fā)展較快。我國PPP 項目市場已成為世界PPP 項目市場增長的主要動力，PPP模式已逐漸成為政府投資建設項目的首選。賈康［4］指出我國應從制度上進行改革，突破傳統(tǒng)的政府包辦思維模式，采用政府出售經(jīng)營權、購買公共服務等方式，使PPP模式廣泛應用于我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域。李滌非［5］從開發(fā)性金融角度出發(fā)，論述了政府購買公共產(chǎn)品服務的優(yōu)點和單靠政府財政進行公共基礎設施建設的缺點，認為公共服務需要社會和政府共同參與。趙崇愛［6］在追溯PPP 模式歷史演變的基礎上，從競爭機制、理念落地、治理規(guī)則等方面探討了當前我國在農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域應用PPP 模式的困境，提出應構建PPP 模式的治理框架，通過制度改進增加PPP項目融資的多樣性。從國內(nèi)PPP項目的實踐經(jīng)驗來看，PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域應用較少，對其研究還不夠充分。

二、PPP模式與農(nóng)業(yè)基礎設施的基本理論概述

（一）PPP模式的基本理論概述

1.PPP 模式的內(nèi)涵。PPP 模式于1982 年首次在英國出現(xiàn)，被用于解決醫(yī)療基礎服務的供給問題。我國將PPP 模式稱為政府與社會資本合作模式。在PPP 模式下，公共部門與非公共部門緊密結合，二者共同完成項目建設、共享項目收益，因此PPP模式在世界各地得到廣泛應用，進入了發(fā)展的快車道。由于各國國情不同，PPP 模式應用的具體實踐也不同，但其內(nèi)涵是相同的，即公共部門（一般為政府）與非公共部門（社會資本方，一般為企業(yè)）簽訂合同開展合作，前者扮演決策、監(jiān)督、管理的“大家長”角色，把握項目發(fā)展大局，后者負責具體的項目設計、建設、運營及期滿后的移交工作。

2.PPP 模式的主要類型。據(jù)不完全統(tǒng)計，PPP 模式出現(xiàn)40 多年來，已有幾十種實現(xiàn)形式。王灝［7］參考世界銀行對PPP 模式的分類，結合我國國情，將我國PPP 模式分為外包、特許經(jīng)營、私有化三大類。不同類別下的PPP具體模式各異，詳見表1①參見韓美貴、蔡向陽、徐秀英等著《不同類型農(nóng)村基礎設施建設的PPP 模式選擇研究》，原載于《工程管理學報》2016 年第4 期，第90~94頁。。

表1 我國PPP模式分類

（二）農(nóng)業(yè)基礎設施的基本理論概述

1.農(nóng)業(yè)基礎設施的內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)基礎設施是指農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的公共基礎設施，完善的農(nóng)業(yè)基礎設施有利于提高農(nóng)業(yè)水資源利用率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與質量，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)產(chǎn)品消費升級，保障我國糧食安全。進行農(nóng)業(yè)基礎設施建設是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的必由之路。在我國，農(nóng)業(yè)基礎設施主要分為物質基礎設施與社會基礎設施兩類。物質基礎設施是指為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中各個環(huán)節(jié)服務的有形設施，如為農(nóng)業(yè)灌溉服務的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)電力、交通等設施，為農(nóng)產(chǎn)品銷售服務的通訊、倉庫、交易市場等設施，為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務的氣象預警等設施［8］；社會基礎設施是指無形設施，如農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民教育培訓、農(nóng)業(yè)信息發(fā)布、農(nóng)業(yè)技術研發(fā)等［9］。狹義上通常將農(nóng)業(yè)物質基礎設施建設稱為農(nóng)業(yè)基礎設施建設，將農(nóng)業(yè)社會基礎設施建設歸為提高政府服務水平等方面的農(nóng)業(yè)社會化服務范疇［9］。

2.可應用PPP 模式的農(nóng)業(yè)基礎設施類型。我國已進入新發(fā)展階段，經(jīng)濟由高速發(fā)展轉向高質量發(fā)展。在這樣的大背景下，農(nóng)業(yè)基礎設施建設應用PPP 模式是發(fā)展的歷史必然。這主要有兩方面原因：一是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已進入瓶頸期，急需通過提高農(nóng)業(yè)基礎設施建設水平突破瓶頸，走上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路；二是我國陸續(xù)出臺了相關政策大力推進PPP模式在各行業(yè)各領域的應用，而PPP模式在農(nóng)業(yè)領域的應用潛力巨大，迎來了新的發(fā)展機遇。

PPP 項目普遍具有投資規(guī)模大、短期收益率低、項目周期長等特點。農(nóng)業(yè)領域PPP 項目還具有公益性強的特點。農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目社會效益高，具有較強的外部性特征，對于社會發(fā)展具有重要意義。農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目投資規(guī)模大，前期所需資金少則幾千萬元多則上億元，無論對政府還是企業(yè)來說都是一筆不小的投入。作為公共基礎設施，農(nóng)業(yè)基礎設施具有效用不可分割性，在PPP模式下，政府與企業(yè)基于特許權協(xié)議共同進行項目建設，雙方各提供一部分資金，在項目完成后共同經(jīng)營、共享收益、共擔風險。農(nóng)業(yè)領域PPP項目的合同期限多為中期、中長期、長期，在成本回收后會有一定的利潤作為企業(yè)營收。從企業(yè)角度來看，對農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目的投資雖然在短期內(nèi)無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，沒有豐厚可觀的利潤，但從長期來看，項目具有穩(wěn)定的收入。從政府角度來看，企業(yè)參與建設可解決資金不足問題，可更快開展農(nóng)業(yè)基礎設施建設。根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎設施的內(nèi)涵與PPP模式的特點，將農(nóng)業(yè)領域可應用PPP模式進行建設的基礎設施類型劃分為4類，詳見表2。

表2 可應用PPP模式進行建設的農(nóng)業(yè)基礎設施類型

三、PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的應用

目前，PPP 模式在我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設中應用較少，發(fā)展?jié)摿薮?。根?jù)財政部PPP 中心項目管理庫數(shù)據(jù)：截至2018年底，我國正在進行的農(nóng)業(yè)類PPP項目入庫數(shù)共有65個，其中有一半的項目處于前期準備階段（12 個）和采購階段（22 個），落地率約為48%①參見《農(nóng)業(yè)類PPP項目的現(xiàn)狀、問題及建議》，https://www.sohu.com/a/292498975_120058617。；截至2022 年底，財政部PPP 在庫項目中，農(nóng)業(yè)類PPP項目僅有89個，不足PPP項目總數(shù)的1%②參見《PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎設施領域應用前景廣闊》，http://czt.gd.gov.cn/zbhz/content/post_4082450.html。。已入庫的農(nóng)業(yè)類PPP項目多集中在田園綜合體、產(chǎn)業(yè)園等細分領域，而其他未入庫農(nóng)業(yè)類PPP項目由于土地及收益問題導致發(fā)展緩慢。農(nóng)業(yè)類PPP項目整體呈現(xiàn)建設運營內(nèi)容涵蓋多且偏綜合化的特點，單體項目的特點為投資額較大。

（一）PPP模式應用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設的運行機理

利用PPP 模式進行農(nóng)業(yè)基礎設施建設，一般需經(jīng)歷項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交5個階段［10］，每個階段的任務流程如圖1所示。

圖1 PPP 項目生命周期

為使PPP 模式更好應用于我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設，還需進一步了解我國農(nóng)業(yè)領域PPP 項目的框架和操作流程［11］，具體如圖2所示。

圖2 農(nóng)業(yè)領域PPP項目框架和操作流程

由圖2 可知，政府部門確定PPP 項目后，會編寫包括物有所值評價和財政承受力論證的可行性報告，交由當?shù)卣畬徟?，并制定項目開發(fā)計劃，因地制宜選擇與其相符的PPP 運作模式。審批通過且項目運作模式確定后，通過政府采購方式來吸引社會資本參與，由政府或政府授權的機構代表政府與社會資本方簽訂合作協(xié)議。在協(xié)議中標明雙方出資比例及項目風險，明確項目完成后通過運營產(chǎn)生收益的分配方案，避免出現(xiàn)不必要的矛盾。

通常由社會出資方組成一個整體即PPP項目的主體實施單位，此單位為政府唯一合作單位，根據(jù)合同規(guī)定，主要負責該PPP 項目的實施、運營、維護及移交工作，是獲得政府補貼以及使用者付費收益①社會出資方享有PPP項目的建設實施和運營權，可對使用者收費，從而獲得收益。的主體單位。項目運營期間，政府履行監(jiān)管義務，對項目質量進行把關，對服務標準和收費標準進行管控。農(nóng)業(yè)領域PPP項目的運行機理［11］如圖3所示。

圖3 農(nóng)業(yè)領域PPP項目運行機理

（二）PPP 模式在農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的應用

由表2 可知，可應用PPP 模式進行建設的農(nóng)業(yè)基礎設施分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)社會發(fā)展4類。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類和生態(tài)環(huán)境類項目資金需求量大、回收周期長、公益性強、覆蓋人群廣；農(nóng)村生活類和農(nóng)業(yè)社會發(fā)展類項目資金投入相對較少，風險相對較低。鑒于此，PPP 項目對不同類型的農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目的支持力度及應用情況也有所不同，具體如表3所示。

我國各地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展不平衡，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化程度高，西部地區(qū)尤其是偏遠地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化程度低。農(nóng)業(yè)基礎設施根據(jù)其市場化程度可分為可經(jīng)營性設施、準經(jīng)營性設施、非經(jīng)營性設施三大類。結合PPP 模式在農(nóng)業(yè)領域應用的寬度、廣度、深度，對這三大類農(nóng)業(yè)基礎設施進行市場化程度分析［12］，可將其分為強、較強、中等、較弱、弱5個等級，具體見表4。

表4 三大類農(nóng)業(yè)基礎設施的市場化程度

由表4可知，可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施的市場化程度高，其具有外部效應弱、規(guī)模經(jīng)濟性強、排他性和競爭性強等特點，項目建設更能吸引社會資本參與。政府可大力推進可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施建設應用PPP模式，政府在其中扮演“引路人”的角色，只需提供優(yōu)惠政策、投入少量資金，在市場的運作下就能實現(xiàn)企業(yè)盈利。準經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施的市場化程度中等，其具有外部效應中等或者較弱、規(guī)模經(jīng)濟性強、排他性和競爭性中等等特點，項目建設對社會資本有一定吸引力但不高，故政府要在進行研究評估的基礎上制定相關政策、出臺優(yōu)惠措施來激發(fā)社會資本參與的積極性，加大政府資金投入，讓社會資本看到盈利點。非經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施的市場化程度低，其具有外部效應強、規(guī)模經(jīng)濟性中等、排他性和競爭性弱等特點，項目建設完全要靠財政投資，將來的發(fā)展方式是由政府牽頭，讓受益群體參與其中，共擔項目責任，共享項目收益。

1.PPP 模式在可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的應用?？山?jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施建設PPP 項目通過市場化運作，即使用者付費或者以其他收費方式來獲得收益。此類項目市場經(jīng)營風險相對較小，不需要政府給予補貼或僅需政府在特殊階段給予少量補貼就可實現(xiàn)盈利。按照設施類型及建設標準，可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施建設可應用3種PPP模式，具體如表5所示。

表5 可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施的PPP應用模式

2.PPP 模式在準經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施中的應用。準經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目根據(jù)該項目是否能直接獲利，分為可經(jīng)營性項目和不可經(jīng)營性項目。對于可經(jīng)營性項目，其擁有收益能力但其收益不足以抵消投入的資金成本，故可應用PPP 模式，政府通過轉讓一定時期的經(jīng)營權來吸引企業(yè)加入，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等方式將項目委托給企業(yè)。根據(jù)協(xié)議規(guī)定：項目投入運營后，前期的收益歸企業(yè)所有；中期利潤豐厚時，企業(yè)應向政府繳納部分利潤，使政府獲得部分投資收益；后期即特許經(jīng)營期滿后，企業(yè)將項目經(jīng)營權移交轉讓給政府。對于不可經(jīng)營性項目，由于無收費機制，只有資金流出而無資金流入，無法直接獲得盈利，因而很難應用PPP 模式。政府要通過政策引導如補貼政策、優(yōu)惠政策等吸引企業(yè)參與?？刹捎谩袄墶蹦Ｊ剑凑畬⒉豢山?jīng)營性項目與可經(jīng)營性項目進行打包捆綁，通過后者的利潤預期帶動前者的建設運營，從而降低投資風險。

四、PPP模式應用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設的案例分析——以云南省為例

（一）應用背景

云南省位于我國西南部地區(qū)，與緬甸、老撾、越南三國接壤，是“一帶一路”建設的重要節(jié)點。云南省是我國農(nóng)業(yè)大省，主要產(chǎn)煙草、茶葉、橡膠、咖啡、玉米、水稻等作物，但其農(nóng)業(yè)基礎設施尚不完善，需加大建設力度，PPP 模式在云南省農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的應用具有典型的示范意義和廣闊的應用前景。近年來，云南省政府出臺了一系列促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策，因地制宜推廣在農(nóng)業(yè)基礎設施建設中應用PPP 模式，PPP 模式在云南得到了較好的發(fā)展，云南省2018 年、2019 年連續(xù)兩年的PPP 市場透明度總指數(shù)排名全國第三，PPP 發(fā)展環(huán)境受到業(yè)界的充分肯定①參見《我省PPP市場透明度和項目發(fā)展環(huán)境居全國前列》，https://www.sohu.com/a/366352703_99929980。。2016 年，云南省40 個PPP 項目入圍財政部第三批PPP 示范項目，總投資額1702 億元②參見《云南省40個項目入圍國家第三批PPP示范項目》，https://www.gov.cn/xinwen/2016-10/24/content_5123541.htm。。與2015 年相比，云南省PPP 項目數(shù)量增加了22 個，總投資額增加了969.69 億元③根據(jù)云南省財政廳PPP中心2015年、2016年工作情況報告相關數(shù)據(jù)計算得出。。2019 年，云南省PPP 項目投資總額約1.13 億元，項目數(shù)量共有474 個。其中：271 個項目進入執(zhí)行期，落地率提高至57.38%；168 個項目進入開工期，開工率達到61.76%［13］。云南省PPP模式的快速發(fā)展為其他省份應用PPP模式作出了表率。

（二）應用現(xiàn)狀

云南省政府不斷加大對基礎設施建設PPP 項目的投資力度，創(chuàng)新融資模式，引入有經(jīng)驗、有能力的社會資本共同參與，選取適合的發(fā)展模式，對項目進行嚴格把關和全周期動態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)了提高速度和保證質量雙贏的發(fā)展局面。目前，PPP 項目在云南省遍地開花，合作范圍包括市政、交通、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等17個領域，總投資額約為565.6億元。其中，公路領域的基礎設施建設項目最多，約占總投資額的63%，高速公路PPP項目投資額占公路領域項目總投資額的90%以上④數(shù)據(jù)來源于全國PPP綜合信息平臺項目管理庫。。從參與企業(yè)的性質來看：國有企業(yè)占比最高，參與項目154個；國有企業(yè)與民營企業(yè)聯(lián)合體參與項目73個；個體私營企業(yè)參與項目40個；香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的獨資企業(yè)參與項目5個。

（三）案例分析——以云南省楚雄彝族自治州元謀縣為例

1.基本情況。楚雄彝族自治州位于云南省中部，與昆明市、普洱市、玉溪市、大理白族自治州、四川省攀枝花市相鄰，常年降水量低、蒸發(fā)量高，屬于干旱地區(qū)。據(jù)《云南統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，楚雄彝族自治州水資源總量為52.8 億立方米，占云南省水資源總量（2202 億立方米）的2.4%，人均占有水資源量約1764 立方米，是云南省人均占有水資源量的39%。元謀縣多年平均水資源總量為3.5 億立方米（其中地表水2.8 億立方米、地下水0.7 億立方米），人均占有水資源量1013 立方米，屬于滇中金沙江干熱河谷干旱區(qū)；2015 年底水源工程（中型2 座、小一型14 座、小二型216 座、小壩塘5015 個）可供水量僅為2.12 億立方米。元謀縣耕地面積46 萬畝，缺乏有效灌溉面積率達到47%，灌區(qū)每年需水量為2.5 億立方米，境內(nèi)工程性缺水量達1.2億立方米，缺水率為48%①參見《楚雄市水資源概況》，http://www.cxs.gov.cn/public/4664076/4723265.html。。同時，近年來不斷有企業(yè)來到元謀縣投資，土地開發(fā)流轉力度逐年加大，導致水資源供需嚴重不平衡、缺口不斷增大，農(nóng)業(yè)必須走高效節(jié)水道路。2017年元謀縣政府財政收入仍處于較低水平，僅占楚雄彝族自治州的3.5%、云南省的0.15%②根據(jù)《云南統(tǒng)計年鑒（2018）》《楚雄州年鑒（2018）》《元謀年鑒（2018）》整理得出。。

2.元謀縣PPP節(jié)水灌溉項目。

1）項目采用PPP模式的可行性與必要性。每年干旱季節(jié)，元謀縣都位于云南省干旱重災區(qū)之列，水源工程蓄水不足，2015年的大旱使農(nóng)作物受災面積達30萬畝。實施節(jié)水灌溉項目是促進經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平的迫切需要。農(nóng)業(yè)水利項目具有社會效益高、投資規(guī)模大、項目周期長等特點，應用PPP模式能在短時間內(nèi)解決資金籌集問題，加快項目建設速度，為快速建成和運營節(jié)水灌溉項目設施提供保障，提高供水質量。元謀縣大型灌區(qū)于2001 年進入建設推行試點，至2014 年已恢復灌溉面積3.25 萬畝，為本案例項目提供了示范。除此之外，元謀縣財政收入少，需要進行建設的基礎設施多，應用PPP模式能在很大程度上解決財政資金緊張的問題。

2）項目介紹。元謀縣PPP 節(jié)水灌溉項目為準公益性項目，于2016 年開工建設，建設期約8 個月，已于2017 年正式建成投入運營。該項目利用管道供水代替渠道供水方式，將“澆地”改進為“澆作物”。項目建成后，直接受益人口達6.6 萬人，每年可有效節(jié)約水資源2718.4 萬立方米，節(jié)水率為34.39%。項目主要信息③參見《大禹節(jié)水：關于簽訂云南元謀高效節(jié)水灌溉PPP項目投資協(xié)議的公告》，http://guba.eastmoney.com/news,300021,447425437.html。如表6所示。

表6 項目主要信息

3）項目機制建設。農(nóng)田水利改革必須全面準確貫徹習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，且優(yōu)先支持社會資本參與農(nóng)田水利建設。元謀縣大型灌區(qū)水利工程項目是準公益性PPP 項目，按照“先建機制，后建工程”這一總體要求，項目參與方探索建立了初始水權分配機制、引入社會資本參與建設和運行機制、群眾參與機制、工程管護機制等4 項建設機制①參見《云南省楚雄州元謀縣大型灌區(qū)丙間片11.4 萬畝高效節(jié)水灌溉項目》，https://www.infoobs.com/case/20210118/181.html。，徹底解決了農(nóng)田水利工程“政府建、無人管”的問題。群眾成為項目的主人和受益人，形成了政府、企業(yè)、群眾三方共建共管共贏的“元謀模式”。

（四）經(jīng)濟效益評價

項目建成后帶來的經(jīng)濟效益提升主要表現(xiàn)在兩方面：一是直接經(jīng)濟效益得到提升。按照相應的收費標準，水費按照農(nóng)戶承包面積水價0.9元/立方米、水稻種植水價以及非承包地水價進行加權平均計算，綜合水價按照0.99元/立方米計算，該價格將每3年測算調(diào)整1次。當年供水量不足2900萬立方米時，由政府給予缺口補貼。項目經(jīng)過財務評價分析，預期投入資本回收期為5~7 年，內(nèi)部收益率為7.9%②參見《大禹節(jié)水集團簽訂元謀大型灌區(qū)丙間片11.4萬畝高效節(jié)水灌溉PPP項目合作協(xié)議》，http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=21425。。收益率超過15%時，超額利潤由社會資本方和政府方按照投資比例進行分配。二是間接經(jīng)濟效益有所提升。項目建成改善了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境，提高了農(nóng)民的幸福感、獲得感，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、規(guī)?；D型，使當?shù)貙崿F(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收，農(nóng)民經(jīng)濟收入增加，貧困人口脫貧致富。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，項目區(qū)年均節(jié)水量為2158 萬立方米，節(jié)水率為48.6%，畝均用水成本由原來的1258 元降至350 元，畝均增收達5000 元以上；2021 年，元謀縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入達16446元，連續(xù)19年保持全州第一③參見《大禹節(jié)水持續(xù)推行“元謀模式”助力云南水利高質量發(fā)展》，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-06/doc-imcwipih6978996.shtml。。

（五）存在的問題及解決方法

1.資金問題。元謀縣節(jié)水灌溉項目投資總額約為5 億元，建設期所需資金占投資總額的85%左右，僅靠政府投資難以解決資金問題。對此，云南省政府采用PPP 模式：一是通過政策支持提供各種優(yōu)惠條件，加大優(yōu)惠力度，吸引社會資本參與投資，同時協(xié)調(diào)本地銀行提供金融服務和金融支持，爭取到農(nóng)發(fā)行提供的4000 萬元貸款和其他銀行機構約8500 萬元的貸款意向；二是成立工作小組，采用公開招標的方式吸引全國有實力的企業(yè)參與競爭。通過前期對企業(yè)資質的詳細審查，挑選技術儲備充足、資金充裕的企業(yè)參與項目投標，最終選定以大禹節(jié)水集團股份有限公司為主的聯(lián)合體進行合作。

2.權責劃分問題。PPP節(jié)水灌溉項目的參與方為政府和社會資本，若權責劃分不清會滋生風險并導致收益分配問題。項目的社會資本方為大禹節(jié)水集團股份有限公司與云南省內(nèi)兩家公司組成的聯(lián)合體，按照風險共擔、收益共享的原則與政府合作，大禹節(jié)水集團股份有限公司持有約70%的股權。政府和社會資本方分別派出專業(yè)人員成立公司，政府與該公司簽訂合同，公司負責項目的設計、運營、管理、維護，社會資本方負責建設、融資以及共擔風險。在風險分配方面，根據(jù)各參與者的持股比例及所需成本，建立完善的風險分配機制；在公司運營方面，雙方本著平等、高效、責任共擔的原則，保證項目按時建成與運營。

3.項目監(jiān)管問題。企業(yè)是PPP 項目的實施主體，對項目建設投資進度的控制主要由企業(yè)來完成。政府方由于專業(yè)性不足、人手不夠等原因很難掌握項目建設的具體情況。而企業(yè)是以盈利為目標的組織，出于逐利性會存在通過某種手段有意提高項目建設成本，從而使運營期內(nèi)水價上漲，間接使公司多盈利的動機。對此，元謀縣政府出資聘請了第三方工程咨詢單位對項目建設過程進行動態(tài)監(jiān)管，通過協(xié)議+第三方監(jiān)管的方式，促使企業(yè)降低建設成本，確保資金利用高效節(jié)約，并根據(jù)國家相關政策及法律制定獎懲措施；此外，還依法建立公眾監(jiān)督機制和信息披露機制，接受公眾監(jiān)督。

五、完善我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設應用PPP模式的建議

近年來，PPP 模式在我國基礎設施建設領域應用較為廣泛，但在農(nóng)業(yè)基礎設施建設領域中應用較少。本文通過對云南省楚雄彝族自治州元謀縣農(nóng)業(yè)基礎設施建設PPP 節(jié)水灌溉項目的案例分析，總結了農(nóng)業(yè)基礎設施PPP 項目建設過程中的經(jīng)驗及存在的問題，并提出以下建議：

第一，鼓勵社會資本發(fā)起項目，激發(fā)社會資本投資積極性。以往我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設的發(fā)起方為政府，由于政府具有非營利性，對一些項目的建設存在滯后現(xiàn)象。社會資本可通過多種方式主動與政府合作，充分發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，共促項目開展。政府代表的是廣大群眾的集體利益，要全面考察PPP項目是否可行，是否符合當?shù)匕l(fā)展利益，是否在財政可承受范圍之內(nèi)，大力支持公益性強的項目。

第二，拓寬投資領域，完善投資結構。除農(nóng)田水利設施，農(nóng)業(yè)基礎設施還包括農(nóng)村交通、環(huán)境保護與水土保持、農(nóng)業(yè)信息化等其他基礎設施，這些項目也可考慮采用PPP模式進行建設。政府可積極進行農(nóng)業(yè)類PPP項目的試點和推廣，拓寬投資領域，實現(xiàn)PPP模式應用多元化。

第三，創(chuàng)新回報機制，加大監(jiān)管力度。相較于其他PPP 項目，農(nóng)業(yè)基礎設施PPP 項目的回報機制較少、來源單一，對社會資本方的吸引力不強。為加大對社會資本的吸引力，政府應出臺相應的激勵政策，進行多元化運作，創(chuàng)新回報機制。同時加大監(jiān)管力度，依法秉持“公平、公正、公開”原則，了解公眾訴求，建立公眾監(jiān)管機制，接受公眾監(jiān)督，以滿足公眾利益為首要目標。

第四，健全相關法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)基礎設施建設PPP 項目的參與方多，利益分配相對復雜，出現(xiàn)的很多問題都超出了合同規(guī)定以及現(xiàn)階段相關法律的規(guī)定。應加強對農(nóng)業(yè)領域PPP 項目的全流程管理，修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)，參考發(fā)達國家的相關經(jīng)驗，建立一套針對農(nóng)業(yè)領域PPP項目的法律體系，營造公開透明、公正安全的法律環(huán)境，為PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎設施建設中的應用發(fā)展提供法律保障。